Электронная библиотека диссертаций и авторефератов России
dslib.net
Библиотека диссертаций
Навигация
Каталог диссертаций России
Англоязычные диссертации
Диссертации бесплатно
Предстоящие защиты
Рецензии на автореферат
Отчисления авторам
Мой кабинет
Заказы: забрать, оплатить
Мой личный счет
Мой профиль
Мой авторский профиль
Подписки на рассылки



расширенный поиск

Политико-административные практики государственного управления в субъектах Российской Федерации Хахунова Анна Константиновна

Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат - бесплатно, доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Хахунова Анна Константиновна. Политико-административные практики государственного управления в субъектах Российской Федерации: диссертация ... кандидата Политических наук: 23.00.02 / Хахунова Анна Константиновна;[Место защиты: ФГАОУВО Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики], 2017.- 204 с.

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1 Современные теоретические подходы к государственному управлению 20

1.1 Новое государственное управление: парадигма последней четверти ХХ века 20

1.2 Дискуссия пост-НГУ: развитие Неовеберианства 30

1.3 Новое правление 40

1.4 Три типа управления: перспективы разделения и сосуществования 52

Глава 2 Реформы государственного управления в Российской Федерации 56

2.1 Опыт реформирования государственной службы в современной России

2.2 Основные меры административной реформы в контексте современных подходов к управлению 78

2.3 Ключевые принципы бюджетной реформы 99

2.4 Проблема разобщенности реформ в сфере государственного управления 108

Глава 3 Эмпирические типы государственного регионального управления в России 111

3.1 Описание эмпирической базы исследования 111

3.2 Формирование эмпирических типов государственного управления в регионах Российской Федерации 125

3.3 Распространенность различных эмпирических типов государственного управления в регионах Российской Федерации 134

Заключение 155

Приложения 164

Библиография

Введение к работе

Актуальность темы исследования

Несмотря на различные тенденции современной политической мысли, понятия государства и государственного управления сохраняют лидирующие позиции в дискурсе политической науки. Качество государственного управления, обладающее множеством различных интерпретаций (от качества бюрократических процедур до непосредственных результатов деятельности органов власти), – вопрос непреходящей значимости для успешного существования и развития общества.

Особое внимание к этой теме с последней четверти ХХ века
обуславливается масштабными процессами трансформации государственного
управления в разных странах мира, инициированными внушительными
переменами социально-экономического и политического характера:

энергетический кризис; кризис государства всеобщего благосостояния; окончание коммунистического правления в странах Центральной, Восточной Европы и в России; появление феномена развивающего государства и быстрый рост «азиатских тигров»; стремительное развитие цифровых технологий и др.

Ключевой характеристикой данного периода явилось общее стремление к совершенствованию государственного управления, своего рода «усталость» от прежних неэффективных институциональных структур. Вместе с тем, направление изменений не было единым, как минимум в силу институциональных причин.

Развитие новых принципов и технологий управления в разных странах
вызвало к жизни активный рост новых концептуальных подходов к описанию и
объяснению происходящих в государственном секторе трансформаций.
Подобное теоретическое и эмпирическое многообразие обуславливает
необходимость комплексного и систематического подхода к анализу
уникальной конфигурации политико-административных практик

государственного управления каждой территории (государства или региона).

Для политической науки тема государственного управления и его
реформирования представляет, кроме того, особый интерес, поскольку
реорганизация государственного аппарата является политической задачей.
Амбивалентность позиции бюрократов (как субъекта и объекта

реформирования), а также главенствующая роль политической воли как
движущего мотива государственных преобразований обеспечивают

неослабевающее внимание исследователей к этим вопросам.

Важно также отметить, что поскольку значительную роль в истории
реформирования государственного управления в России сыграли

институциональные заимствования, анализ успешности их внедрения, включая степень согласованности с принятыми нормами, особо актуален для принятия дальнейших политико-управленческих решений.

В Российской Федерации реформы государственного сектора,

инициированные в начале 1990-х гг., фактически продолжаются до настоящего
времени. Новые проекты в сфере реформирования государственного сектора
регулярно возникают как в среде академического и экспертного сообщества,
так и в непосредственной практике управления. Вместе с тем, оценка
эффективности принятых мер зачастую отсутствует или не имеет ожидаемых
последствий. В этой связи необходимо проведение комплексного анализа
политико-административных практик государственного управления в

соотнесении с обусловленными мировым опытом теоретическими

концептуальными подходами к государственному менеджменту.

Фрагментарность административных преобразований в Российской Федерации дополнительно обуславливает необходимость систематического подхода к анализу реформ.

При этом анализ политико-административных практик государственного управления на региональном уровне позволяет учитывать значимые особенности развития различных территорий страны. Как отмечают многие исследователи, региональные различия в не меньшей степени, чем страновые, оказывают влияние на формирование административных систем в рамках одного федеративного

государства, а зачастую играют более значимую роль, нежели общенациональные факторы1.

Географические размеры и принципы административно-

территориального устройства России, равно как и особенности исторического
развития субъектов Федерации, также обуславливают актуальность изучения
региональных различий в политико-административных практиках

государственного управления.

Проблема, объект и предмет исследования

Проблема настоящего исследования заключается в аналитической и научно-практической неопределенности заимствованных из мирового опыта управления различных политико-административных практик государственного управления, реализуемых в регионах Российской Федерации, но не получивших систематического осмысления в рамках актуальных концептуальных подходов к государственному управлению. Учитывая частые институциональные заимствования на общенациональном уровне в новейший период, с одной стороны, и многообразие индивидуального исторического наследия и объективных характеристик каждого региона – с другой, целесообразным представляется изучение вариативности политико-административных практик регионального государственного управления в контексте накопленного мирового научного и практического опыта.

Объектом исследования являются политико-административные практики государственного управления в субъектах Российской Федерации, а предметом – вариативность этих практик в соотнесении с современными концептуальными подходами к реорганизации систем государственного управления.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационной работы состоит в определении

институциональных различий и типологизации на их основе политико-

1 Charron N., Dijkstra L.,Lapuente V. Mapping the Regional Divide in Europe: A Measure for Assessing Quality of Government in 206 European Regions. Social Indicators Research. 2015. Vol. 122, Issue 2. Pp. 315-346; Gennaioli N., La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A. Human Capital and Regional Development. Quarterly Journal of Economics. 2013. Vol. 128, Issue 1. Pp. 105-164.

административных практик государственного управления в регионах Российской Федерации в соотнесении с ключевыми современными концептуальными подходами и мировой практикой реформирования государственного управления.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнение следующих задач, обуславливающих структуру работы:

- определить и проанализировать ключевые теоретические типы
государственного управления: Новое государственное управление (New Public
Management), Неовеберианство (Neoweberianism) и Новое правление
(Governance);

- выделить наборы конкретных эмпирически выявляемых практик для
каждого из данных подходов к государственному управлению, пригодные для
проведения анализа на эмпирическом уровне;

- определить институциональные условия, задающие рамки
реформирования государственного сектора в Российской Федерации, и
скорректировать обозначенные наборы практик для российского контекста с
учетом ключевых инструментов реформ;

- проанализировать целесообразность выделения различных наборов
эмпирических практик в регионах России;

- выявить и проанализировать связь между степенью распространенности
обозначенных наборов практик управления в различных регионах страны и
уровнем их социально-экономического развития.

Гипотеза исследования

Исследовательская гипотеза состоит в том, что при реализации политико-административных практик государственного управления власти субъектов Российской Федерации используют различные, но в достаточной мере устойчиво типологизируемые наборы практик таких обусловленных мировым опытом науки и практики подходов к государственному управлению как Неовеберианство, Новое государственное управление, Новое правление.

Методологические основы исследования

Методологическая основа настоящего исследования – исторический неоинституционализм – парадигма, в центре внимания которой находится анализ государства и «институтов как структур»2, а также «роль институционального выбора, совершенного раньше в историческом прошлом»3. При этом в настоящей работе сделан акцент на изучение последствий на региональном уровне институционального выбора, сделанного в отношении реорганизации государственного управления на федеральном уровне. При этом неоинституциональный подход к анализу сферы государственного управления позволяет учитывать не только формальные институты, но и неформальные практики.

Методы исследования

Для решения ключевых исследовательских задач работы используются качественные и количественные методы политологических исследований.

Изучение российской институциональной среды и организационно-
юридических рамок реформ государственного сектора проводится методом
политико-правового анализа, раскрывающего основные нормативные

положения и этапы их реализации.

Качественный анализ на основе юридического оформления и практики
правоприменения дополняется в работе методами статистического анализа.
Взаимосвязь показателей, идентифицирующих каждый из типов

государственного управления, анализируется посредством корреляционного
анализа и метода главных компонент. Кластерный анализ используется для
разбиения регионов на группы в зависимости от близости к одному из трех
условно эталонных регионов. Для внешней валидизации целесообразности
разделения регионов по выявленному принципу применяется

2 Патрушев С.В. Институционализм в политической науке / Институциональная политология: Современный
институционализм и политическая трансформация России / Под ред. С.В.Патрушева. - М.: ИСП РАН, 2006. – С.
27.

3 Питерс Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня / Политическая наука: новые направления / Под ред. Р.
Гудина и Х.-Д. Клингеманна. Научн. ред. пер. Е.Б. Шестопал. – М.: Вече. 1999. – С. 223.

непараметрический однофакторный анализ (критерий Краскелла – Уоллиса, множественные сравнения методом Данна).

В работе предпринята попытка типологического анализа политико-
административных практик государственного управления в регионах РФ,
включающего теоретический и эмпирический уровни. На первом этапе анализа
с опорой на существующую литературу и уже проведенные исследования
определены ключевые теоретические типы государственного управления:
Новое государственное управление (New Public Management), Неовеберианство
(Neoweberianism) и Новое правление (Governance), – а также наборы
эмпирически выявляемых конкретных практик и инструментов

государственного управления для каждого из обозначенных теоретических типов4. С учетом анализа российской политико-правовой действительности обозначенные наборы эмпирически выявляемых политико-управленческих практик скорректированы, и на втором этапе работы проанализировано наличие и степень их распространенности в регионах Российской Федерации.

Эмпирическая типологизация регионов проведена на основе данных
экспертного опроса «Качество государственного управления 2014»,

реализованного Институтом качества государственного управления

Университета Гетеборга совместно с Лабораторией политических

исследований НИУ ВШЭ, а также открытых источников социально-экономической информации (Росстат, рейтинговое агентство «РИА-рейтинг», АПЕК и др.)5. Отдельные вопросы анкеты и ответы на них экспертов из разных регионов страны явились непосредственным эмпирическим выражением базовых свойств каждого из выделенных типов6.

В рамках данного этапа исследования сконструированы условно эталонные регионы – типовые точки в пространстве операционализированных

4 Выделенные типы управления основываются на теоретико-методологическом подходе, наиболее явно
обозначенном К. Поллитом и Г. Буккартом, предполагающим три парадигмы управления. Выделение трех
типов является в известной степени условным и неибежным теоретико-методологическим редукционизмом,
применимым в целях проведения эмпирического исследования. Смешанные типы управления в реальной
практике возможны и существуют, что в частности демонстрируют эмпирические результаты данной работы.

5 Подробные описания используемых переменных представлены в соответствующих разделах работы.

6 Следует особо отметить, что создание экспертного опроса изначально преследовало не одну, а несколько
целей, обусловленных исследовательскими интересами членов научного коллектива.

для каждого набора переменных, характеризующихся наивысшим проявлением признаков того или иного типа (то есть наличием и распространенностью конкретных инструментов и практик из обозначенных наборов). Вокруг указанных типовых точек проведена эмпирическая типологизация: на основе выявления устойчивых сочетаний значений множества признаков регионы распределены на однородные группы – кластеры. Полученная группировка регионов по типу государственного управления соотнесена с социально-экономическими условиями развития регионов.

Степень научной разработанности проблемы

В мировой и отечественной политической науке важность изучения
вопросов государственного устройства, бюрократии, организации

государственной власти неизменно растет с конца прошлого века. Большой блок современной научной литературы посвящен изучению понятия состоятельности государства (state capacity), его способности «достигать официально поставленные цели, особенно невзирая на реальную или потенциальную оппозицию влиятельных социальных групп, а также перед лицом препятствующих социально-экономических обстоятельств»7.

Одновременно с резким ростом и развитием новых теорий управления в конце 1980-хх гг., эта тема в политической науке привлекла внимание ученых и до сих пор не теряет своей актуальности. Авторитетные зарубежные и отечественные исследователи посвящают свои работы изучению потенциала государственной власти, его способности и возможности качественно организовывать работу бюрократии и исполнять в полной мере присущие ему функции8.

7 Skocpol T. Bringing the state back in: strategies of analysis in current research, in P. Evans, D. Rueschemeyer and T.
Skocpol, eds., Bringing the State Back In. Cambridge University Press. 1985. P. 9; см. также Неттл Дж. П.
Государство как понятие-переменная // Политическая наука. 2011 (1968). N 2. С. 213-241; Tilly Ch. Reflections
on the History of European State-Making, in Tilly Ch. (ed.) The Formation of National States in Western Europe.
Princeton: Princeton University press. 1975. pp. 3–83.

8 Migdal J. Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World.
Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1988. 296 p.; Besley T., Persson T. State Capacity, Conflict and
Development. Econometrica. Vol. 78, Issue 1. 2010. pp. 1–34; Melville A. Y., Mironyuk M. G. “Bad Enough
Governance”: State Capacity and Quality of Institutions in Post-Soviet Autocracies. Post-Soviet Affairs. 2016. Vol. 32.
N 2. Pp. 132-151; Melville A. Y., Stukal D.K. (Re-)Building the Ship of State at Sea? State Capacity and Regime
Dynamics in Post-Communist Countries / Working papers by NRU Higher School of Economics. Series PS "Political

Изучение и операционализация понятия состоятельности государства – одно из наиболее перспективных направлений современной политической мысли в сфере государственного управления – связана с проблемами консолидации политии, институциональной эффективности, а также с экстрактивной функцией – способностями и потенциалом государства как сборщика налогов9. Отдельное направление литературы в политической науке касается проблемы легитимации государственной власти в связи со степенью ее состоятельности10.

Внимание к вопросам качества государственного управления вызвало к
жизни концепции «хорошего правления» (good governance)11 и в силу ее
излишней ценностной перегруженности – концепции «достаточно хорошего
правления» (good enough governance)12. По мнению известного шведского
исследователя Бу Ротстайна, непредвзятость (impartiality) следует

рассматривать как ключевую прокси-характеристику качественного

государственного управления13.

Настоящее исследование опирается на мировой научный опыт анализа государственного управления, в частности, работы современных классиков

Science". 2012. N 7. 26 p.; Ильин М.В. Большие и малые волны государственного строительства // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2012. Т. 8. N 4. С. 17-45; Ильин М. В. Пределы государственной состоятельности стран мира в журнале Политическая наука // Политическая наука. - 2011. N2. С.60-74; Мелешкина Е. Ю. Исследования государственной состоятельности: какие уроки мы можем извлечь? // Политическая наука. 2011. N2. С.9-27; Мелешкина Е.Ю. Государственная состоятельность постсоветских территориальных политий. Сравнительная политика. 2012. N1. С. 118-132; Каринцев О. И. Государственная состоятельность в организационном измерении: к концептуальной модели сравнительного анализа эффективности государств // Политическая наука. 2011. N2. С. 28-59.

9 См. Ottervik M. Conceptualizing and measuring state capacity: testing the Validity of Tax Compliance as a Measure
of State Capacity. QoG Institute. Working papers. Goteborg. 2013. 39p; D`Arcy M., Nistotskaya M., Ellis R. (2015).
"State-building, democracy and taxation: Why Ireland can never become Sweden". Journal of Law and Politics. 2015.
Vol. 12. pp. 110-123.

10 см. Hau M. State capacity and inclusive development: new challenges and directions. ESID Working Paper No. 02.
2012. Manchester. 39p.; Кудряшова И.В. Государственная состоятельность как критерий легитимации новых
государств // Сравнительная политика. 2011. 3. С. 20-36; Купряшин Г.Л. Кризисы государственного управления:
неоинституциональный подход // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. N51. С. 56-84

11 Gisselquist R. What Does “Good Governance” Mean? United Nations University. 2012. [Electronic document]:
(). Дата обращения 10 апреля 2016 г.

12 Grindle M.S. Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries. Governance.
2004. Vol. 17, Issue 4. Pp. 525–548.

13 Rothstein B. The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective.
Chicago: University of Chicago Press, 2011. 304p.; Rothstein B. Conzeptualizing QoG in Quality of government and
Corruption from a European Perspective. N. Charron V. Lapuente and B. Rothstein. Edward Elgar.2013. pp. 16-34;
Rothstein B., Teorell J. Defining and measuring quality of government. in Good Government. The relevance of political
Science. Edward Elgar. 2012. Pp. 13-39.

политической науки и теории государственного управления: Б.Г. Питерса, К. Поллита, Дж. Буккарта, К. Худа14.

Каждая из концепций государственного управления проанализирована на основе работ авторов, как из академической сферы, так и из сферы практического управления. Принципы Нового государственного управления освещены прежде всего в классическом труде Д. Осборна и Т. Геблера15, а также в работах П. Окуана, У. Дрешлера, Т. Кристенсена и П. Лагрида, М. Консидина и Дж. Льюиса и др.16 Ключевые характеристики Неовеберианства описаны в работах Г. Миллера, П. Эванса и Дж. Рауха17, а также исследователей из QoG Institute: М. Нистотской, К. Дальстрома и др.18 Представление о центральных идеях концепции Нового правления, в том числе сетевого управления и гражданского участия в контексте сетевых технологий,

14 Peters B.G. The politics of bureaucracy. An introduction to comparative public administration. 6th ed. London.
Routledge. 2010. 380p.; Pollitt C. Joined-up Government: a Survey. Political Studies Review. 2003. Vol. 1. Pp. 34-49;
Pollitt C. Justifications by Works or by Faith? Evaluating the New Public Management // Evaluation. 1995. Vol. 1,
Issue 2. Pp. 133-154; Pollitt C. Managerialism and the public services: the Anglo-American experience. Oxford:
Blackwell.1990. 230 p.; Pollitt C., Boueckart G. Evaluating public management reform: An international perspective in
H. Wollmann (ed.) Evaluation in Public Sector Reform. Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar. 2003. Pp. 12-35;
Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Management, Governance,
and the Neo–Weberian State. Oxford: Oxford University Press, 3 ed. 2011. 352 p.; Hood C. Public administration and
Public Policy: Intellectual Challenges for the 1990s. Australian Journal of Public Administration. 1989. Vol. 48, Issue
4. Pp. 346–358; Hood C. A Public management for all seasons? Public Administration. 1991. Vol. 69. Pp. 3-19; Hood
C. The “New Public Management” in the 1980s: Variations on a Theme. Accounting organizations and Society. 1995.
Vol. 20, N2/3. Pp. 93-109.

15 Osborne D., Gaebler T. Reinventing government. Addison-Wesley Publ. Co., 1992, 427 p.

16 Aucoin P. Administrative reform in Public management: paradigms, principles, paradoxes and pendulums.
Governance: An international Journal of Policy and Administration. 1990. Vol. 3, No. 2. Pp.115-137; Christensen T.,
Laegrid P. Introduction – Theoretical Approach and Research Question. In T.Christensen and P.Lgreid (eds.),
Transcending New Public Management. Aldershot: Ashgate. 2007. pp. 1 – 16; Christensen, T., Lie A., Lgreid P. Still
Fragmented or Reassertion of the Centre? In T.Christensen and P.Lgreid (eds.), Transcending New Public
Management. Aldershot: Ashgate. 2007. pp. 17 – 41; Christensen T., Laegreid P. Democracy and administrative policy:
contrasting elements of New Public Management (NPM) and post-NPM. European Political Science Review. 2011.
Vol. 3, Issue 1. Pp. 125-146; Drechsler W. The Rise and Demise of the New Public Management. Post-autistic
economics review, issue N 33, 14 September 2005, p. 23. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
. Дата обращения 16 апреля 2016 г.

17 Miller G. Above Politics: Credible Commitment and Efficiency in the Design of Public Agencies. Journal of Public
Administration Research and Theory. 2000. Vol. 10, Issue 2. Pp. 289-328; Evans P., Rauch J.E. Bureaucracy and
Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of “Weberian” State Structures on Economic Growthю American
Sociological Review. 1999. Vol. 64, No. 5. Pp. 748-765; Rauch J.E., Evans P. Bureaucratic structure and bureaucratic
performance in less developed countriesю Journal of Public Economics. 2000. Vol. 75. Pp. 49-71.

18 Dahlstrm C., Lapuente V., Teorell J. Dimensions of Bureaucracy: A Cross-National Dataset on the Structure and
Behavior of Public Administration. QoG Working papers. 2010:13. Electronic document:
[]. Проверено 10 апреля 2016
г.; Dahlstrm C., Lapuente V., Teorell J. Dimensions of bureaucracy II: A cross-national dataset on the structure and
behaviour of public administration. Working papers. 2011:6. [Electronic
document]:(). Дата
обращения 10 апреля 2016 г.; Nistotskaya M. Organizational Design of Welfare-Enhancing Public Bureaucracy: A
Comparative Analysis of Russia’s Regions (PhD thesis). CEU. Budapest. 2009. 237 p.; Nistotskaya M. Russia in
Comparative Public Administration 2nd ed. Ed. By J.A. Chandler. Routledge. NY. 2014. Pp. 141 – 173.

основываются на работах С. Осборна, Р. Родса, Р. и Дж. Денхартов, П. Данливи, С. Голдсмита и др.19

Идеи зарубежных авторов о качестве государственного управления и мерах по его совершенствованию нашли свое развитие в отечественных исследованиях О.В. Гаман-Голутвиной, А.В. Клименко, В.В. Лобанова, С.П. Перегудова, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева, и др.20 Важность изучения государственного управления как политико-административных практик особо отмечается в работах Г.В. Атаманчука, В.С. Комаровского и Л.В. Сморгунова, Н.П. Медведева, О.Ф. Шаброва21.

Российский институциональный дизайн, в частности, особенности реформы государственной службы проанализированы с опорой на работы авторитетных зарубежных исследователей (М. Вебера, М. Джиласа, Н. Парисона и Н. Мэннинга)22, а также отечественных авторов: А.Г. Барабашева,

19 Osborne S.P. The New Public Governance? Public Management Review. 2006. Vol. 8 Issue 3. Pp. 377-387; Rhodes
R.A.W. The New Governance: Governing without Government. Political studies. 1996. Vol. 44, Issue 4. Pp. 652-667;
Denhardt R.B., Denhardt J.V. The New Public services: serving rather than steering. Public Administration Review.
2000. Vol. 60, Issue 6. Pp. 549-559; Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J. New Public Management is Dead
– Long Live Digital-Era Governance. JPART. 2005. Vol. 16. Pp. 467-494; Goldsmith S., Eggers W.D. Governing by
Network: The New shape of the public sector. Brookings Institution Press. 2004. 224 p.

20 Гаман-Голутвина О.В. Изменение роли и функций современного государства и реформы государственного
управления: отечественный и зарубежный опыт / Административные реформы в контексте властных
отношений: Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе / Под ред. А. Олейника
и О. Гаман-Голутвиной. – М.: РОССПЭН, 2008. – с. 97 – 120; Государственная политика и управление: учебник:
в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. – М.: РОССПЭН, 2006.
– 381 с.; Клименко А.В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы ГМУ.
2014. N 1. С. 8 – 51; Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения //
Вопросы ГМУ. 2010. N 2. С. 136-145; Перегудов С. П. Концепция «мониторинговой демократии»: в поисках
альтернативных моделей политического развития // Политические исследования. 2012. N 6. С. 55-67; Сетевая
экспертиза. 2-е изд. / Под ред. чл.-к. РАН Д.А. Новикова, проф. А.Н. Райкова. – М.: Эгвес, 2011. – 166 с.;
Сморгунов Л.В. Административная реформа в России: автономия государства и его способность к управлению
// Проблемы современного государственного управления в России. Материалы постоянно действующего
научного семинарам «Проблемы современного государственного управления в России». М., Научный эксперт.
2007. N 1(6). С. 5-33; Сморгунов Л.В. Электронное правительство, менеджмент знания и административные
реформы // ПОЛИТЭКС. Альманах. Вып. 2. СПб.: Изд. С.-Петерб. ун-та, 2005. С. 213-225; Соловьев А. И.
Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России // Полис. 2004.
N 6. С. 105-108; Соловьев А.И. Политико-административные противоречия в российской системе
государственного управления // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и
общество). 2007. N 4. С. 49-63.

21 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. -М., 1997. – 399c.; Комаровский В.С.,
Сморгунов Л.В. Политико-административное управление. М.: РАГС, 2004. — 496 с.; Медведев Н.П. Политико-
административное управление: современная теория и новые подходы // Вестник РУДН. Серия: Политология.
2003, N4. С. 5-12; Шабров О.Ф. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и
актуальные проблемы // Власть. 2004. N11. С. 9-17.

22 Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. – М., 1990. – с. 644-706;
Джилас М. Лицо тоталитаризма: Беседы со Сталиным. Новый класс. Несовершенное общество – пер. с сербо
хорватского П. А. Щетинин, Е. А. Полак, О. А. Кириллова – Изд-во «Новости». М. 1992. – 681 с.; Мэннинг Н.,
Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. Всемирный банк. 2003. 127p.

Г.А. Борщевского, М.С. Восленского, О.В. Гаман-Голутвиной, М.А. Краснова, О.В. Крыштановской, А.В. Оболонского, В.Г. Пушкаревой, О.И. Шкаратана 23. Ключевые достоинства и недостатки, а также основные положения административной и бюджетной реформ освещены в работах М.П. Афанасьева и Н.Н. Шаш, Е.Ш. Гонтмахера, В.И. Кузнецова, И.В. Стародубровской, Л.И. Якобсона и др.24

В настоящее время заметно растет внимание научного политологического
сообщества к отдельным практикам государственного управления,

составляющим сущность и содержание разных типов: проблеме «электронного государства» (Ирхин Ю.В., Нисневич Ю.А., Соловьев А.И.)25, вопросам эффективности государственного управления (Ахременко А.С., Гаман-

[Электронный документ]: (-

wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/05/18/000090341_20060518140200/Rendered /PDF/361330RUSSIAN01lic120Admin01PUBLIC1.pdf). Дата обращения 10 апреля 2016 г.

23 Восленский М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза.— М.: "Советская Россия" совм.
с МП "Октябрь", 1991.- 624 с.; Барабашев, А. Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия
(2000– 2010): препринт WP8/2013/01 / Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом ВШЭ.
2013. – 64 с.; Барабашев А. Г., Клименко А. В. Административная реформа и реформа государственной службы
в России – вопросы реализации и координации: Препринт WP8/2010/01. — М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ.

  1. — 80 с.; Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы в России: промежуточные итоги и перспективы // Вопросы ГМУ. 2014. N 2. С. 65 – 88; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России, вехи исторической эволюции. М.: Изд-во «Интеллект», 1998. – с. 416; Краснов М.А. Персоналистский режим в России: Опыт институционального анализа. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006. 180 с.; Краснов М.А., Сатаров Г.А. История первой попытки административной реформы (1997–1998) // Отечественные записки. 2004. N 2.; Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. — М.: Захаров, 2005. – 384 с.; Оболонский А.В. Нам нужна бюрократия, но публичная, а не «государева» // Отечественные записки. 2004. N2(17); 7Пушкарева В.Г. Технологии социального проектирования в процессе реформирования государственной службы // Общественные науки и современность. 2011. N 4. С. 44 – 51; Пушкарева В.Г. Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2010. N 3. С. 21 – 38; Шкаратан О. И. Трансформация социетальной системы постсоветской России // Политическая концептология: журнал метадисциплинарных исследований.

  2. N 3. С. 88-111.

24 Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического
развития до государственных программ Российской Федерации // Вопросы ГМУ. 2014. N 2. С. 48 – 64; Реальная
административная реформа – это смена политической элиты: интервью Е. Гонтмахера // официальный сайт
органов государственной Ярославской области, [Электронный документ]:
Дата обращения 16 апреля 2016 г.; Кузнецов В.И.
Административная регламентация: трудное становление идеи // Вопросы ГМУ. 2014. N 1. С. 149 – 170;
Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном
уровнях: подходы и рекомендации. М.: ИЭПП (научные труды / Ин-т экономики переход. периода; N 119Р),
2008. – 184с.; Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? // Вопросы
экономики. 2006. N 8 (август). C. 31-45.

25 Ирхин Ю.В. «Электронное правительство» и общество: мировые реалии и Россия: сравнительный анализ //
Социологические исследования. 2006. N1. С. 73 – 82; Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и
проблемы развития. М.: КноРус. 2012. 288с.; Соловьев А.И. Цивилизационное пространство государственности
(Противоречия западной и отечественной моделей) // Общественные науки и современность. 2010. N3. С. 96-
110.

Голутвина О.В., Туровский Р.Ф.)26. Проблемы регионального развития активно исследуются не только в политологическом, но и в географическом и экономическом научном сообществе (см., например, работы Н.В. Зубаревич)27.

Внимание к этой теме проявляется также в работах молодых
исследователей. При этом ранее научные работы по близкой тематике зачастую
выполнялись в рамках экономической науки и соответственно были
ориентированы преимущественно на вопросы избыточного государственного
регулирования, оценки эффективности, регламентации и стандартизации
государственных функций, а также на вопросы кадровой политики28. В
политической науке интерес ученых к этой теме ограничивался

международными сравнительными исследованиями29 или концентрировался на изучении отдельных принципов и практик30. Однако в последние годы ситуация меняется: появляются исследования, посвященные в целом опыту и проблемам

26 Ахременко А. С. Измерение социальной эффективности государства в регионах России: методические
новации и эмпирические оценки (2008 - 2012 гг.) / Препринты. ВШЭ. Серия WP14 "Политическая теория и
политический анализ". 2014. – 44 c.; Гаман-Голутвинова О.В. Меняющаяся роль государства в контексте
реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. 2007. N 4. С. 24-45; Гаман-
Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эффективность государственного управления,
компетентность государства // 1-й ежегодный Доклад ИНОП «Оценка состояния и перспектив политической
системы Российской Федерации в 2008 году — начале 2009 года», ИНОП, М. 2009 – 86 с.; Туровский Р. Ф.
Социальная и политическая эффективность региональной власти: проблема измерения // Полития: Анализ.
Хроника. Прогноз. 2013. N 1. С. 175-196.

27 Зубаревич Н.В. Региональное развитие и региональная политика за десятилетие экономического роста //
Журнал Новой экономической ассоциации. 2009. N 1-2, C. 161-174; Зубаревич Н.В. Социальная
дифференциация российского пространства // Общая тетрадь. – 2012. – № 2-3 (59). – С. 47-54.

28 Анисимова В.Г. Эффективность деятельности региональных органов власти по управлению развитием
системы социальной защиты населения (на примере Чукотского автономного округа). Дис. … канд. эк. наук:
08.00.05. – Спб, 2006. 199с.; Голубева А.А Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти
с потребителями государственных услуг. Дис … канд. эк. наук: 08.00.05. – Спб, 2007. 229с.; Коваль Т.В. Оценка
эффективности деятельности органов исполнительной власти региона. Дис. … канд. эк. наук: 08.00.05. –
Иркутск, 2010. 259с.; Тулохонов О.С. Методические подходы к оценке результативности деятельности
региональных органов государственного управления. Дис … канд, эк, наук: 08.00.05. – Иркутск, 2007. 166с.;
Подсумкова Л.А. Оценка эффективности труда муниципальных служащих. Дис. … канд. эк. наук: 08.00.05. –
Саратов, 2003. 187 с.

29 Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: опыт
Великобритании и США в контексте российских реалий: Дисс…канд. полит. наук – М., 2001. 185с.; Дубровин
Ю.И. Административно-государственное реформирование в странах Европейского Союза: Дисс…канд. полит.
наук – М., 2009. 248с.; Лю И. Современные административные реформы в России и Китае: сравнительный
анализ: Дисс. ... канд. полит. наук. – М., 2007. 141 с.

30 Мазиашвили В.В. Реформирование административно-государственного управления России на рубеже ХХ-
ХХI вв.: анализ основных тенденций: Дисс. ... канд. полит. наук. – М., 2003. 203с.; Латыпов Р.Ф.
Государственная кадровая политика в постсоветской России: политические функции, модели, воздействие на
эффективность политической власти и управления. Дис. докт. полит. наук: 23.00.02. – М. 2010. 473с.; Яковлева
Е.А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия российского государства:
Дисс. ... канд. полит. наук. – М., 2006. 212 с.

заимствования зарубежных институтов и определению политического контекста административных преобразований31.

Таким образом, внимание исследователей к вопросам качества государственного управления, государственной состоятельности, практикам «хорошего управления» велико. Однако эмпирических исследований в этой сфере сравнительно мало, что обусловлено острой нехваткой данных о качестве управления. В политической науке в последние десятилетия создано множество индексов демократии, демократизации и свободы, что резко контрастирует с наличием баз данных по работе бюрократии и организации государственного сектора. Крупнейшие проекты на международном уровне — это индикаторы качества управления Всемирного банка (WGI), являющиеся композитной характеристикой множества различных данных, индекс трансформации Бертельсманна, имеющий короткий ряд наблюдений, исследования QoG Institute и др.

На региональном уровне подобных проектов значительно меньше. В России, крупном федеративном государстве, поиск подходящих данных значительно затруднен географическими масштабами. Тематически близкие проекты либо имеют значительно меньший охват, включая небольшую группу регионов, например, один федеральный округ32, либо не имеют актуальных данных и являются завершенными проектами33, либо относятся к изучению не бюрократов, а политиков34.

В этой связи реализация проекта экспертного опроса «Качество государственного управления в регионах России – 2014» Институтом качества государственного управления Университета Гетеборга (QoG Institute) совместно с Лабораторией политических исследований НИУ ВШЭ заполняет

31 Жильцова О.Н. Трансформация организационно-политических основ исполнительной власти в процессе
административных преобразований в современной России: Дисс…канд. полит. наук. Саратов. 2011. 204с.

32 См., например, Хайкин С.Р., Попов Н.П. Протестные настроения на Северном Кавказе: общее и особенное
(часть I) // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2012, N 4(110). C. 14 –
28; Протестные настроения на Северном Кавказе: общее и особенное (часть II) // Мониторинг общественного
мнения: экономические и социальные перемены. 2012, N 5(111). C. 59 – 74.

33 См. обзор в Баранов А. Ю., Малков Е. С., Полищук Л. И., Рохлиц М., Сюняев Г. Р. Измерение институтов в
российских регионах: методология, источники данных, анализ // Вопросы экономики. 2015. N 2. С. 69-103.

34 См. Бакли Н., Гарифуллина Г., Рейтер Дж., Фрай Т. Политэкономия выборов и назначений губернаторов в
России. WP1/2013/04. – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – 36 с.

лакуны в эмпирических данных и дает возможность проведения подобных исследований35. При этом настоящая диссертация представляет методику и результаты типологизации регионов Российской Федерации на основе различий в политико-административных практиках государственного управления, впервые используя эти данные для кросс-регионального анализа. Научные положения, выносимые на защиту:

  1. Целесообразным и обоснованным в научно-теоретическом и прикладном аспекте является переход при анализе сферы государственного управления с теоретического уровня типологизации к эмпирическому на основе использования наборов конкретных механизмов и практик трех теоретических типов государственного управления: Неовеберианства, Нового государственного управления и Нового правления.

  2. Конкретные эмпирические механизмы и практики, относимые к различным типам государственного управления, сосуществуют в настоящее время в российской политической и правовой действительности. Внедрение отдельных инструментов характеризуется отсутствием комплексного подхода к реформе государственного сектора и связи между ее этапами и сферами. На федеральном уровне наиболее явно оформлены инструменты, относимые к типам Неовеберианства и Нового государственного управления. Тогда как внедрение инструментов типа Нового правления является не только несистемным и выборочным, но и второстепенным по значимости.

  3. В регионах Российской Федерации целесообразно и обоснованно выделение трех различных наборов конкретных инструментов и практик государственного управления, имеющих основания в соответствующих теоретических типах.

  4. Регионы, в которых в большей степени распространены политико-управленческие практики, относимые к типам Неовеберианства и Нового государственного управления, близки друг к другу и формируют единый

35 Автор настоящей работы является непосредственным соавтором анкеты для проведения указанного опроса, а также куратором проекта от ЛПИ НИУ ВШЭ

кластер. Отдельный кластер формируется вокруг регионов с наибольшей распространенностью эмпирических практик, характеризующих тип Нового правления. Таким образом, регионы распределяются на три группы: регионы -«середняки», придерживающиеся заданного федерального курса на принятие элементов Неовеберианства и Нового государственного управления, регионы -«лидеры», индивидуально ориентирующиеся на развитие практик Нового правления, и регионы - «аутсайдеры», в которых наблюдается отсутствие связи с условно эталонными регионами (и, как следствие, выделенными типами управления).

5. Регионы, кластеризованные вокруг типовой точки Нового

правления, демонстрируют значительно более высокое качество жизни населения (сравнительно с другими субъектами Федерации) и более высокий уровень социально-экономического развития, являясь группой «продвинутых» территорий. Регионы, в которых активнее распространены практики Неовеберианства и Нового государственного управления, демонстрируют иной паттерн связей: невысокое качество жизни, но нацеленность на экономическую эффективность, – представляя группу регионов - «середняков». Обособленной группой остаются условно названные регионы - «аутсайдеры», в которых качество управления и качество жизни населения, равно как и материальное благополучие, остаются на низком уровне.

Научная новизна представленного исследования заключается:

Во-первых, в усовершенствовании и дополнении методологии анализа сферы государственного управления с позиции трех теоретических типов государственного управления: Неовеберианства, Нового государственного управления и Нового правления (Поллитт и Буккарт) посредством использования при таком анализе эмпирически выявляемых для каждого из теоретических типов наборов конкретных инструментов и практик.

Во-вторых, в предложении авторской методики исследования политико-административных практик государственного управления в субъектах Российской Федерации, основанной на:

совмещении политико-правового анализа нормативных актов, задающих федеральную ориентацию реформ государственного сектора преимущественно на элементы и практики Неовеберианства и Нового государственного управления, и кластерного анализа, демонстрирующего индивидуальные различия субъектов Российской Федерации в соотнесении с эмпирически сконструированными типовыми точками,

использовании данных уникального опроса о качестве государственного управления в субъектах Российской Федерации, позволяющих анализировать проблемы государственного управления на данных большинства субъектов.

В-третьих, в эмпирическом обосновании целесообразности выделения в российских регионах трех наборов эмпирически выявляемых инструментов и практик управления, имеющих основания в трех различных теоретических типах управления.

В-четвертых, в выделении трех групп регионов Российской Федерации в соотнесении с доминирующим типом государственного управления: «лидеров» (преимущественное принятие практик Нового правления), «середняков» (следование федеральному курсу и принятие практик Неовеберианства и Нового государственного управления) и «аутсайдеров» (отсутствие выраженного принятия практик всех современных типов государственного управления).

Структура работы

Дискуссия пост-НГУ: развитие Неовеберианства

Показательной характеристикой Нового государственного управления (НГУ) является тот факт, что «появление, распространение и активное внедрение принципов этой концепции предшествовало закреплению ее непосредственного названия». Характерные признаки близких (однако отнюдь не неидентичных) административных реформ разных стран «были объединены исследователями под зонтичным понятием НГУ в конце 1980-х гг., вместе с тем начало развития этих практик датируется, как правило, десятью годами ранее – с конца 1970-х гг.» [Нисневич, Хахунова 2015, 78]. Описывая возникновение термина НГУ, К. Худ отмечает, что термин «был придуман, поскольку казалось необходимым создать единый общий лейбл, обозначающий хотя и, конечно, не универсальный, но [прим. – заметный] сдвиг в стиле государственного управления» [Hood 1995, 94].

«НГУ принято считать порождением англо-саксонской правовой, политической культуры и англо-саксонским институциональным решением давно назревших проблем управления» [Нисневич, Хахунова 2015, 78]. Наиболее продвинувшиеся по пути реформ в русле НГУ страны – это Новая Зеландия, Великобритания, в меньшей, хотя и в значительной степени – Канада, Австралия и США.

Возникновение и развитие Нового государственного управления принято «связывать с приходом к власти правительств неоконсерваторов (М. Тэтчер и Р. Рейгана)» [Нисневич, Хахунова 2015, 78]. Необходимость сокращения налогового бремени, кризис государства всеобщего благосостояния, повышенные государственные обязательства привели к жизни запрос на проведение более экономной и экономичной политики. Этот запрос с неизбежностью повлек за собой необходимость оценки ресурсов, используемых при проведении той или иной политики, «в рыночных ценах». В связи с наложением жестких ограничений на финансирование государственных проектов широкое распространение получают механизмы оценки результативности и эффективности политик и программ [см. подробнее Хахунова 2015].

Однако многие исследователи, например, К. Худ, убедительно демонстрируют, что «распространение практик НГУ было в неменьшей степени популярно в странах с идеологически иным руководством: лейбористские правительства Новой Зеландии и Австралии активно поддержали данные идеи и развили их до высочайшего уровня; Швеция (где правительство было абсолютно «левое»), а также центристские правительства других европейских стран также благосклонно восприняли идеи НГУ» [Hood 1995, 101; Hood 1991, 3 – 19; см. Нисневич, Хахунова 2015, 78]. Как афористично заметил известный специалист по оценке Х. Вольман, «различные концепции и элементы стратегий и мер НГУ были собраны и расфасованы по совершенно разным наборам в разных национальных, региональных и местных контекстах» [Wolmann 2003, 3].

В результате «широкое распространение принципов и практик НГУ, его приятие в разных странах мира привело к обозначению единым термином довольно разнообразных административных преобразований» [Нисневич, Хахунова 2015, 78]. Как подчеркивают в своей известной работе К. Поллит и Г. Буккарт, «НГУ оказало влияние на множество стран, но на одни больше, чем на другие. Более того, даже те, что в сильной степени попали под его влияние, склонны принимать «ингредиенты» НГУ совершенно по-разному и производить разные национальные кухни» [Pollitt, Boueckart 2003, 13].

Часто эта обманчивая, изменчивая, ускользающая природа НГУ становилась объектом жесткой критики исследователей, указывающих на бесформенность концепта и необходимость отказаться от столь растянутого и девальвированного понятия. Многие исследования утверждают идею о том, что НГУ – это лишь комбинация различных практик, которые близки друг к другу по смыслу, но вовсе не представляют единый комплекс мер, единый концептуальный подход. Качественное понимание НГУ также значительно разнится: от набора бизнес-техник, применимых в сфере государственного управления, до новой философии публичной сферы.

Вопрос о том, следует ли считать НГУ самостоятельной парадигмой остро поставили Дж. Я. Гоу и К. Дюфур [Gow and Dufour 2000]. В свою очередь Т. Кристенсен, А. Лай и П. Лагрид подчеркивают, что НГУ это «на самом деле довольно сомнительная концепция, включающая в себя несколько различных административных доктрин» [Christensen et al. 2007b, 17]. К. Поллит, С. Ван Тьель и В. Хомбург отмечают, что «НГУ как хамелеон: оно постоянно изменяет свой внешний вид, чтобы гармонировать с местными условиями... Такая адаптивность возможна потому, что НГУ не является согласованным набором идей и инструментов. Идеи могут быть одинаковыми, но каждая конкретная история всегда уникальна» [Pollitt et al. 2007, 5]. Таким образом, как заключают К. Худ и Б.Г. Питерс, нет абсолютно ничего «мистического» в том, что «нет двух авторов в наше время, одинаково описавших основные черты» НГУ [Hood and Peters 2004, 268].

Эти доводы еще раз демонстрируют, что концепция НГУ, безусловно, является комбинацией различных техник в каждом конкретном случае, реализация инструментов этой концепции различна в разных странах и на разных территориях. Вместе с тем, представляется возможным выявление на основе концептуальных принципов теоретического типа НГУ, а также имеющегося эмпирического опыта некоторых движущих мотивов и факторов, которые составляют ядро и суть НГУ.

Три типа управления: перспективы разделения и сосуществования

Важность кадрового обеспечения государственного управления традиционно не подвергалась сомнению ни в советское время, ни в новейший период. Перестройка системы государственной службы в России, обусловленная политическими и социальными процессами, явилась актуальным вопросом политической повестки дня и широко обсуждалась в экспертных кругах.

Первый этап реформирования, занявший начало 1990-х гг., фактически завершился созданием специализированного ведомства, занимающимся вопросами государственной службы – Роскадры России, а также принятием федерального закона 1995 г.15, призванного регламентировать основные принципы устройства государственной службы в России. По мнению экспертов, в этот период «попытки решения проблем государственной службы были сосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственной службы» [Барабашев 2013, 14], однако в условиях отсутствия четкой желаемой модели государственной службы.

Эта концептуальная проблема стала основополагающей для сферы реформирования государственной службы в современной России. Отечественный исследователь Г.В. Пушкарева отмечает, что важнейшая причина, сдерживающая процесс обновления системы госслужбы в России, заключается в «недооценке социального проектирования как особой технологии конструирования модернизируемой системы государственной службы» [Пушкарева 2011, 47]. По мнению автора, избранный к реформе проблемно-ориентированный подход не адекватен ее природе: «при таком подходе процесс реформирования становится похожим на составление картинки из отдельных разрозненных элементов с той разницей, что каждый пазл надо не просто поставить на свое место, но и придать ему требуемую форму... [а]

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», далее также ФЗ 1995 г., ФЗ «Об основах...» государственная служба как институциональное образование не может быть воссоздана из отдельных “отремонтированных” элементов» [там же, 48].

Обилие различных, зачастую противоречивых точек зрения и отсутствие единого подхода к реформе и построению нового типа государственной службы (которое фактически велось по принципу от противного), привели к ситуации, в которой первые предпринятые шаги оказались не самыми успешными. Роскадры, приняв урезанное в полномочиях положение, просуществовали лишь до начала 1994 г. Относительно недолгая жизнь также ожидала принятый федеральный закон. Явившись в сущности рамочным для этой сферы, он предполагал последующее принятие согласованной нормативной правовой базы, структурирующей вопросы кадров государственной службы на всей территории Российской Федерации и ориентирующей их на новые, отличные от советских принципы. Однако в сущности кардинальной перестройки системы не произошло.

Главное отличие принятого закона от советского опыта кадрового строительства заключалось в том, что поступление на госслужбу перестало быть привилегией избранных: юридически устанавливались и закреплялись принципы открытости, доступности и равенства при поступлении на государственную службу.

Для советской системы управления одним из краеугольных камней являлся принцип номенклатуры, предоставлявший возможности для занятия государственных должностей исключительно представителям одноименной социальной группы, к которой, как отмечал родоначальник теории «нового класса» М. Джилас, «можно отнести тех, кто исключительно благодаря монополии на управление получает особые привилегии и материальные преимущества» [Джилас 1992(1957), 200]. Развивая идеи М. Джиласа, на основе опыта Советского Союза, М. Восленский отмечает, что номенклатура являлась «правящим», «господствующим классом советского общества», осуществлявшим не только политическое руководство (что являлось его основной функцией), но и управление материальным производством, способствуя сращиванию власти и собственности по модели феодальных княжеств [Восленский 1991(1984)]. К подобным аналогиям прибегают также современные отечественные исследователи (О. Хлевнюк, О.В.Гаман-Голутвина) [1998].

По мнению О.В. Гаман-Голутвиной, принципы формирования элиты существенным образом изменялись на протяжении советской истории: в значительной мере именно стремлением обеспечить максимальную эффективность правящего слоя в качестве инструмента модернизации (путем борьбы с клиентелами и ведомственными группами интересов, мерами по повышению уровня образования и омоложению правящего слоя и ограничению его привилегий) следует объяснять события 1930-х гг. [Гаман-Голутвина 1998, 292]. Вместе с тем, оставляя за скобками механизмы элитной рекрутации, выходящие за рамки данной работы, следует отметить, что применительно к бюрократии как среднему слою профессиональных управленцев был характерен патримониальный принцип при приеме на государственную службу и продвижении, а также создание широкой сети патрон-клиентских отношений [там же, 334].

В научной литературе широко распространено мнение, что «номенклатура стремилась к передаче по наследству своих привилегий» [Шкаратан 2011, 90]. Как отмечает О.В. Гаман-Голутвина, несмотря на наличие иных важных причин, в конечном счете «именно противоречие между правом распоряжения — действительно крайне широким, в отдельные периоды практически неограниченным — и правом владения, вернее, отсутствием такового, стало ключевым противоречием сознания советской номенклатуры, противоречия, ставшего одним из побудительных мотивов перестройки» [Гаман-Голутвина 1998, 343]. В результате «этакратия с дочерним отрядом комсомольского бизнеса открыто превратилась в крупных собственников… Привилегированное меньшинство стало открыто богатым, господствующим и правящим слоем, кровно заинтересованным в стабильности и мирном закреплении номенклатурно-бюрократического контроля над государством и обществом» [Шкаратан 2011, 91].

На практике искоренения господства представителей «правившего класса» - высоко сплоченной социальной группы, члены которой обладали опытом, связями и мотивацией сохранить свои позиции на государственной службе, не произошло. Российский опыт постсоветского развития в этом вопросе в значительно степени отстоит от опыта стран Восточной и Центральной Европы, где в наиболее явном виде эта проблема нашла свое решение в процедурах люстрации, принятых, например, в Чехии и Польше (или в более мягком виде – в Болгарии и Албании). Примечателен в этой связи казус Словении, в которой «очищению» государственного аппарата от коррумпированных агентов прежнего режима способствовал в первую очередь практика так называемого «политического найма», который несмотря на критику сторонников деполитизации госслужбы в данном случае привел к успешным результатам [см. подробнее Нисневич 2016, 41].

Ключевые принципы бюджетной реформы

В таблице представлены значения z-статистики, уровень значимости для каждого случая, а также уровень значимости с поправкой Бонферрони, учитывающей число раз проведения анализа указанным методом на имеющихся данных. Уровень значимости указывает на статистическую значимость результатов, а значение z-статистики и знак перед ним свидетельствует о связи между группами. Знак является положительным, если в среднем ранг первой группы выше, чем во второй, напротив, знак является отрицательным, если во второй группе в попарном сравнении ранг в среднем выше, чем в первой.

В целом, как следует из таблицы в среднем ранги для кластера 1, включающего условно эталонный регион Нового правления (а также столичные агломерации – Москву, Московскую область, Санкт-Петербург), статистически значимо выше средних рангов второго (Нв и НГУ) и третьего кластеров как по показателям качества жизни (ИРЧП, индекс качества жизни «РИА-рейтинг»), так и по индикаторам социально-экономического развития, инвестиционного риска36 и инновационного развития). При этом статистически незначимым оказывается различие между кластером 1 и кластером 2 в отношении показателя оценки эффективности государственного управления.

Кластер 2 представлен регионами центральной полосы (Белгородская, Владимирская, Калужская, Рязанская, Тульская области), приволжские регионы (Саратовская, Самарская области. Республики Мордовия, Удмуртия), а также регионы Урала (Пермский край, Свердловска область) и др. Для указанного кластера, объединяющего регионы с условно эталонными регионами Неовеберианства и Нового государственного управления, ситуация иная. Статистически не значимо различие между 2 и 3 группами в отношении одного из показателей качества жизни – ИРЧП. При этом в сопоставлении с кластером 1 данная группа регионов с неизбежностью уступает по показателям качества жизни.

Что касается социально-экономического развития (соответствующего 3636 Инвестиционный риск является обратным показателем, более высокое значение которого характеризует худшую с точки зрения инвестиционной привлекательности ситуацию в регионе. индекса «РИА-рейтинга», показателя инвестиционного риска и инновационного развития) кластер 2 показывает стабильно худшие результаты, по сравнению с кластером 1, и лучшие – по сравнению с кластером 3. Эффективность управления в кластере 2 также выше, чем в кластере 3.

Таким образом, в целом регионы, объединенные в кластер 1, совместно с условно эталонным регионом Нового правления, характеризуются высоким по сравнению с остальными качеством и уровнем жизни и представляют собой группу условно «продвинутых» территорий, что закономерно соотносится как с теоретическими представлениями, так и с актуальной российской практикой.

Регионы, отнесенные к кластеру 2, включающему условно эталонные регионы Неовеберианства и Нового государственного управления, можно охарактеризовать как стремящиеся к эффективности и экономическому успеху, но не уделяющие достаточного внимания качеству жизни населения. Надо отметить, что подобные предположения в целом подтверждают теоретические представления о типе НГУ, а кроме того авторские предположения об этой группе как о регионах-«середняках», проводящих относительно последовательно курс национального правительства, который в свою очередь в большей степени ориентирован на внедрение принципов Нового государственного управления и Неовеберианства.

Анализ третьей группы регионов однозначно показывает, что входящие в нее субъекты Российской Федерации (например, республики СКФО, депрессивные регионы Центральной части России – Костромская, Ивановская области и др.) целесообразно охарактеризовать как регионы-«аутсайдеры», или отстающие регионы. Данная группа территорий демонстрирует одновременно низкое качество жизни и низкий уровень материального благополучия, равно как и отсутствие стремления к экономическому успеху и эффективности.

Различия между кластерами в отношении анализируемых показателей Учитывая, что Неовеберианство сосредоточено на сфере государственной службы, подобрать специфические параметры социально-экономических условий, не связанных напрямую с данными опроса, не представляется возможным качества жизни, социально-экономического, инновационного развития и эффективности государственного управления наглядно представлены на лепестковых диаграммах ниже.

Результаты, полученные на базе данных из 79 регионов, нуждаются в проверке устойчивости и достоверности при исключении тех субъектов Российской Федерации, по которым отсутствуют данные главного для исследования источника информации – опроса о качестве государственного управления в регионах России, а индексы строятся исключительно на основе внешних для опроса данных (фактически – единственного индекса Нового правления). Таким образом, требуется исключение 15 регионов38. Кроме того, логично исключить те регионы, по которым данные опроса настолько не полны, что также не позволяют сформировать ни одного индекса (дополнительно 5 регионов39).

Формирование эмпирических типов государственного управления в регионах Российской Федерации

Настоящая работа основывается на предположении, наиболее четко изложенном в работе классиков современной политической науки и теории государственного управления К. Поллита и Дж. Буккарта, о существовании трех различных концептуальных подходов к управлению, в рамках которых отдельные теории и концепции объединены глобальными мета-идеями: Неовеберианства, Нового государственного управления и Нового правления.

Каждый из представленных в работе концептуальных подходов к государственному управлению проанализирован с опорой на признанных классиков в своей области. Изучение важных вех развития и основных принципов каждой из них позволило выделить набор ключевых практик и инструментов, формирующих ядро каждого типа. Операционализация подобных типов в рамках наборов конкретных практик и инструментов управления предоставляет возможности снижения уровня абстракции и использования теоретических разработок в эмпирических исследованиях с целью последующего обобщения результатов анализа и формулирования выводов. В отношении Нового государственного управления знаменательным стал выход книги Д. Осборна и Т. Геблера, буквально сразу признанной классическим трудом. Примечательно, что бурное развитие реформ, связанных с «маркетизацией» и децентрализацией государственного управления, лишь спустя несколько лет получило общепринятое название – НГУ. Парадоксально, но именно этот тип управления, в отношении которого авторы так часто упоминали о размытой и неоднозначной природе, является наиболее четко оформленным из трех анализируемых.

Неовеберианство – другой концептуальный подход, объединяющий все направления современной государственной мысли, основывающие свою позицию на работах классика немецкой социологии, а также на критике НГУ и необходимости поворота к более строгим принципам организации государственного сектора, отхода от принципов рынка, возвращения к идеалам рациональности на базе иерархии, жесткого следования нормам и субординации. Примечательно, что хотя пик развития этого типа явился своего рода реакцией на повсеместное внедрение практик НГУ, однако его ядро составляют принципы, пережившие многие десятилетия.

Новое правление – наименее четко оформленное направление политико-административной мысли, что обусловлено сразу несколькими причинами. Во-первых, его сравнительной молодостью: идеи Нового правления были сформулированы и получили действительно широкое распространение только на рубеже веков. Кроме того, сами принципы, лежащие в его основе, препятствует жестким схемам описания и способствуют известной степени гибкости и изменчивости форм. Несмотря на это, в работе представлены отличительные практические признаки этого «сетевого» подхода к государственному управлению, включая, с одной стороны, важнейшая роль информационно-коммуникационных технологий, и вовлеченность граждан и их групп в процесс принятия государственных решений – с другой.

Вычленение трех крупных типов государственного управления в мировой науке и практике с неизбежностью ставит вопросы о наличии в России элементов тех или иных типов. Учитывая преимущественно заимствующий опыт внедрения в российскую политико-административную практику современных институтов государственного управления, представляется целесообразным анализ существующей ситуации в этой сфере с опорой на мировой опыт. Политико-административные практики управления, заданные на федеральном уровне, проанализированы во второй главе настоящей работы. Изменения, предпринятые в Российской Федерации в конце ХХ – начале XXI вв., были масштабны, а инициативы многообещающи. Весь сектор государственного управления подвергся трансформациям: организация государственной службы, устройство органов власти и учреждений, система государственных финансов. Вопрос, неизбежно возникший в ходе работы – какие ориентиры были выставлены для достижения этими реформами и какие были действительно достигнуты – получил разрешение с помощью формально-правового и политико-правового методов анализа.

Анализ реформ показал высокую степень разрозненности и мозаичности отдельных направлений и мер, что обусловливалось и технологическим разделением, и целевыми ориентирами, поставленными перед акторами реформ.

Реформа государственной службы, инициированная в 1990-х гг., была, на первый взгляд, предпринята в русле практик Неовеберианства. Попытка отказаться от политизации (однако, не всегда успешная, как было показано в работе), принятие принципов меритократического найма, ориентация на обеспечение гарантированности и стабильности службы и жесткой субординации в отношениях госслужащих явно свидетельствует в пользу этого типа. Вместе с тем, наблюдались незаконченные и даже искусственные попытки насаждения элементов Нового государственного управления (оплата труда по результатам, установление критериев эффективности работы). При этом реальная практика управления (например, влияние личных и родственных связей при найме) показала тщетность надежд реформаторов на достижение идеальных конструкций в настоящее время.

Административная реформа, с самого начала приобретшая явную экономическую «рыночную» ориентацию, проводилась под знаком НГУ. При этом отдельные меры, казавшиеся поначалу успешными и обоснованными, не были завершены или подверглись существенным искажениям (например, разграничение полномочий, оптимизация властных функций). Кроме того, довольно скоро административная реформа превратилась во всеобъемлющее понятие, относимое ко множеству различных активностей в государственном секторе, что неминуемо привело к ее размыванию (саморегулируемые организации, лицензирование, реформа закупочной деятельности и государственных заданий и пр.). А «экономический» уклон не оставил возможностей для развития гражданской инициативы. При этом реальная практика управления вновь ожидаемо продемонстрировала, что результаты реформ, проводимых в русле НГУ, не соответствуют ее идеальной конструкции.

Наибольшие успехи по пути продвижения к НГУ были достигнуты в сфере государственных финансов, и все же принятые меры нельзя назвать полными. Последний и наиболее важный этап каждой из этих мер – увязка результатов работы с дальнейшим финансированием – является слабым местом во всех предпринятых начинаниях.

Таким образом, несмотря на все выявленные искажения и ограничения, именно Неовеберианство и Новое государственное управление явились двумя ориентирами, заданными федеральным законодательством и политико-административной практикой управления.

Инструменты, присущие типу Нового правления, представлены в российском федеральном политико-управленческом дискурсе крайне разрозненно. Важность отдельных мер неизменно подчеркивается в официальных документах и выступлениях, однако действительно значимое внимание их качественной проработке и внедрению на федеральном уровне не уделяется. И если техническая сторона Нового правления, связанная в первую очередь с развитием информационно-коммуникационных технологий, получает относительную поддержку, то все практики, касающиеся взаимодействия различных стейкхолдеров очевидно игнорируются федеральным правительством, в том числе по политическим причинам. Создаются проекты поощрения отдельных регионов (например, рейтинг субъектов Российской Федерации по степени внедрения ГЧП), однако повсеместное внедрение этих практик отсутствует, оставаясь выборочной привилегией отдельных регионов