Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Становление новой российской государственности и проведение радикальных экономических, политических, правовых и социальных реформ происходят в сложных условиях смешения национальных традиций и инноваций, столкновения собственных и импортированных институтов, порождающих высокий уровень конфликтогенности и неустойчивое развитие основных сфер жизнедеятельности социума на фоне затяжного системного кризиса.
С одной стороны, жизненные потребности общества и государства однозначно требуют долгожданного продвижения в направлении к признанию и утверждению прав и свобод человека, экономически и юридически свободной личности, к формированию начал господства права, институтов, норм и процедур гражданского общества и правового государства. С другой стороны, опыт постсоветского реформирования убеждает в опасности принятия стратегии вестернизации отечественной политико-правовой жизни в качестве безальтернативного развития страны, когда в рамках «реформаторского хаоса», связанного, помимо прочего, и с отсутствием концепции проводимых изменений, ясного понимания цели и последствий стимулируемых высшими эшелонами государственной власти институциональных трансформаций. В этих условиях к началу XXI столетия необходимо признать, что успех современных преобразований во многом зависит от более или менее удачно подобранной формулы развития российской государственности, включающей прочную опору на позитивную историческую традицию и одновременный поиск средств нейтрализации негативных последствий прошлого.
Глубокие политико-правовые и социально-экономические преобразования привели и к кардинальным изменениям системы отношений собственности. Монополия института государственной собственности, составлявшего основу экономики советского периода, трансформировалась в институциональное многообразие форм собственности. В постсоветский период институт государственной собственности начинает развиваться и функционировать в рамках либерально-демократической парадигмы государственного строительства, которая впервые за всю историю российской государственности получает свое закрепление в Конституции РФ.
Конституция Российской Федерации закрепила серьезные изменения в структуре государственной собственности, которая представлена двумя относительно автономными формами: федеральной государственной собственностью и государственной собственностью субъектов Российской Федерации.
Преобразования, произошедшие в экономике страны, национальной правовой и политической системах, обусловили изменение содержания и системы управления государственной собственностью. Это нашло отражение в глубокой дифференциации системы государственного управления. Стало очевидным, что методы управления, используемые в период монополии института государственной собственности, оказались неприменимы в современный период.
В условиях многообразия форм собственности изменяются и подходы в управлении самой государственной собственностью. С этим связана необходимость четкого определения грани между публично-правовыми и частноправовыми средствами воздействия на отношения государственной собственности. Такие категории государственного управления, как система государственного управления, функции, формы, методы, организация
управления, разграничение компетенции применительно к управлению государственной собственностью Российской Федерации и ее субъектов, наполняются новым специфическим содержанием, нуждающимся в глубоком и разностороннем исследовании.
В правовом регулировании постсоветской институциональной политики в сфере государственной собственности в Российской Федерации и ее субъектах имеется целый комплекс проблем, требующих обстоятельных научных исследований и практического разрешения. Выявление, обобщение и научный анализ закономерностей развития этого института в новых политико-правовых и социально-экономических условиях актуальны не только с теоретической, но и с практической точек зрения, о чем свидетельствует изучение опыта правового регулирования отношений, связанных с трансформацией государственной собственности в субъектах Российской Федерации. Так, далеко не во всех субъектах Федерации нормативные акты, регулирующие эту группу общественных отношений, с должной степенью полноты отражают предмет регулирования и особенности управления государственной собственностью, что в целом характерно для стран с переходной экономикой, к числу которых относится и современная Россия.
Степень научной разработанности проблемы. Политико-правовую трансформацию институтов государственной собственности в Российской Федерации нельзя отнести к числу достаточно разработанных в отечественной юридической литературе проблем. Это обусловлено рядом факторов, и в частности тем, что институты управления федеральной государственной собственностью и государственной собственностью субъекта Российской Федерации являются относительно новыми. Предпосылки для их формирования появились лишь в процессе разграничения государ-
ственной собственности, начало которому было положено в 1991 году. Кроме того, требовался определенный период времени для создания правовой базы эволюции института государственной собственности в постсоветский период.
Значительный вклад в изучение института собственности в историческом и теоретическом измерениях внесли С.С. Алексеев, И.Л. Бачило, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Н.Н. Зарубина, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, В.И. Лоскутов, И.К. Пантин, М.И. Пискотин, АЛ. Рыженков, К.И. Скловский, Е.А. Суханов, В.П. Шкредов, А.Е. Черноморец и другие.
Философско-правовые и социологические основания собственности, особенности различных проектов институционализации государственной собственности обстоятельно представлены в трудах Г.В.Ф. Гегеля, К. Маркса, П. Прудона, Р. Пайпса, Ф. Листа, а также в работах классиков российской правовой и политической мысли и современных исследователей: Н.Н. Алексеева, А. Бурганова, А.Д. Градовского, В.Ю. Верещагина, А.Г. Ду-гина, К.Д. Кавелина, Т.В. Кашаниной, Н.М. Коркунова, В.Я. Любашица, А.Ю. Мордовцева, B.C. Нерсесянца, А.И. Овчинникова, А.Н. Олейника, П.Б. Струве, В.Л. Тамбовцева, СБ. Чернышева, Б.Н. Чичерина и др.
Кардинальные преобразования отношений собственности обусловили новый этап научных исследований, посвященных анализу правового регулирования отношений, связанных с функционированием институтов публичной собственности, приватизацией, правовых проблем управления государственной собственностью; изучению различных видов государственного воздействия в зависимости от формы собственности, объекта управления; рассмотрению вопросов разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации; определению круга проблем, требующих теоретического и законо-
дательного разрешения. В этой связи можно выделить работы Г.Н. Андреевой, A.M. Запорожца, В.И. Крусса, В.Д. Мазаева, С.Д. Могилевского, Д.В. Погорелова, С.Н. Ревиной, А.Н. Самочкина, С.А. Сосны, А.П. Фоко-ва, А.А. Хвощина.
Теоретико-правовую основу диссертационного исследования составляют труды Н.Г. Александрова, А.П. Алехина, В.К. Андреева, Г.В. Атаман-чука, Д.Н. Бахраха, Л.Ф. Болтенковой, С.Н. Бондаря, С.Н. Братуся, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, С.Э. Жилинского, Ю.М. Козлова, Н.И. Косяко-вой, О.Е. Кутафина, В.М. Манохина, Г.В. Мальцева, О.В. Мартышина, Г.И. Петрова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Хапфиной, В.А. Юсупова, Л.С. Яви-ча, В.Ф. Яковлева, И.Л. Ямпольской и других российских ученых.
Объектом диссертационного исследования является институт государственной собственности в его политико-правовом измерении.
Предметом диссертационного исследования выступает институционально-правовое оформление государственной собственности в переходный период развития российской государственности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы, недостаточный уровень ее научной разработанности, объект и предмет предопределили цель исследования, которая заключается в политико-правовом анализе трансформации института государственной собственности в постсоветской России.
Для реализации поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
выявить особенности генезиса различных институтов собственности в российской государственно-правовой действительности;
систематизировать теоретические подходы в понимании природы и существенных признаков института публичной собственности, выявить его место и роль в системе функций и политико-правовых приоритетов отечественной государственности;
охарактеризовать многомерный процесс модернизации современного российского общества в контексте эволюции духовно-нравственных, политико-правовых и социально-экономических ценностей населения;
критически оценить политические источники, правовые институты, принципы и последствия либеральной модели трансформации государственной собственности в России;
концептуализировать содержание и специфику политико-правовой и экономической институционализации государственной собственности как способа обеспечения публичных интересов и потребностей в рамках сосуществования и противостояния частных начал и общественного достояния;
показать специфику управления государственной собственностью в период формирования рыночной институциональной системы на основе критерия, определяющего главное направление эволюции политико-правовых и социально-экономических элементов национальной государственности;
выделить основные этапы и тенденции развития законодательства, регулирующего управление государственной собственностью в постсоветской России;
- обосновать конфликтогенный потенциал приватизации государственной собственности в постсоветский период, его правовые, экономические и социально-политические последствия для модернизации Российского государства;
определить закономерности политико-правовой институционализации государственной собственности в условиях федеративного устройства;
типологизировать политико-правовые институты в сфере управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации с конфликтологических позиций;
- установить соотношение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования управления государственной собственностью.
Методологическая основа диссертационного исследования. При решении поставленных в работе задач использовались общенаучные методы познания: анализ, синтез, сравнение, аналогия, дедукция, индукция, абстракция. Кроме того, применялись такие частнонаучные и специальные методы, как сравнительно-правовой, юридико-социологический, формально-юридический и др.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы системного анализа, используемые для разрешения проблемы генезиса и эволюции института государственной собственности в российском политико-правовом пространстве. К принципам системного анализа относятся: принцип общественной обусловленности генезиса и эволюции собственности, заключающийся во влиянии многих исторических, геополитических, правовых и духовных факторов на развитие различных видов и форм собственности; структурно-функциональный принцип, ориентирующий на изучение дифференциации структурных компонентов собственности как социального и политико-правового института и их нормативно-правовой фиксации и т.д.
Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, в частности Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации, Конституции СССР. В рамках сравнительно-правового анализа в работе использовались констигуции и прочие нормативно-правовые акты Германии, Франции, Италии, Польши, Ирландии, Японии и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
Выявлены особенности эволюции института публичной собственности в российской государственности, определены предпосылки приоритета государственной собственности в контексте развития и трансформации иных социально-экономических форм и институтов.
Обозначены существенные политико-правовые признаки и тенденции развития институтов публичной собственности как основы реализации функций постсоветского государства.
Охарактеризованы принципы, этапы и результаты политико-правовой и социально-экономической модернизации современного Российского государства с позиций возникшего в ходе либерального проекта реформирования кризиса национальной идентичности и необходимости формирования механизма легитимации институциональной политики в сфере государственной собственности.
Критически оценены политические источники и конституционно-правовые основания либеральной модели трансформации института государственной собственности в свете противоречий институциональных реформ в современном Российском государстве.
Концептуализировано содержание, особенности и тенденции политико-правовой и экономической институционализации государственной собственности как способа обеспечения публичных интересов и потребностей в контексте общественного достояния и правового режима ограничения частной собственности.
Структура и специфика институтов управления государственной собственностью в период возникновения рыночной институциональной системы представлены с позиции критерия, определяющего главное на-
правление эволюции политико-правовых и социально-экономических элементов национальной государственности.
Систематизированы основные факторы, влияющие на изменение законодательства, регулирующего управление государственной собственностью в постсоветской России.
Показаны специфика и политико-правовые институты приватизации в постсоветский период, выделены правовые, экономические и социально-политические предпосылки возникновения конфликтогенной ситуации в ходе модернизации Российского государства.
Обоснованы закономерности политико-правовой институциона-лизации государственной собственности в условиях постсоветского проекта федеративного устройства в контексте поиска управленческих ресурсов для решения системных социально-экономических проблем общества.
10. Типологизированы основные конфликтные зоны функциониро
вания политико-правовых институтов в сфере управления государствен
ной собственностью субъекта Российской Федерации, продемонстрирова
ны возможные способы их разрешения.П. Установлено адекватное актуальным вопросам постсоветского государственного строительства соотношение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и властных институтов субъектов РФ в сфере правового регулирования управления государственной собственностью.
12. Систематизированы различные уровни и институты правового регулирования управления государственной собственностью (законодательный федеральный, законодательный субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов го-
сударственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
Основные положения, выносимые на защиту:
Эволюция института собственности, возникновение различных его форм и видов являются одним из значимых показателей характера и направленности развития государства. Понимание содержания и особенностей политико-правовой трансформации институтов публичной и частной собственности весьма сложно вследствие многообразия возникающих в этой связи противоречий и непредвиденности результатов. В современном государстве, учитывая глобализационные процессы второй половины XX века и необходимость следования стратегии устойчивого развития, власть должна ориентироваться на разумное сочетание частного и государственного хозяйствования, диалектику государственной (публичной) и частной собственности.
Генезис и становление институтов собственности в России во многом предопределены местом и ролью государства как центрального института политической системы в национальной экономической жизни. Позиция государства относительно многоуровневых и многомерных социально-экономических отношений, его особый статус в качестве субъекта этих отношений определили развитие и специфику взаимодействия разных форм собственности, особенности их юридической институциона-лизации. Именно авторитарное государство сыграло весьма значительную роль в формировании традиционного для страны институционального профиля в социально-экономической сфере, предполагающего приоритет публичных институтов перед частными. Трудности в развитии различных институтов отечественного предпринимательства - низкая платежеспособность населения, господство натурального хозяйства в условиях об-
щинно-патриархального политико-правового мышления и патерналистских ориентиров большинства населения, отсутствие капиталов для организации крупных предприятий, правовой основы возникновения, функционирования институтов и учреждений гражданского общества - обусловили активное вмешательство государства в сферу хозяйства (поддержка отечественных предпринимателей, предоставление выгодных казенных заказов, привилегии на производство и сбыт той или иной продукции, протекционистская таможенная политика и др.).
3. Публичная собственность - это совокупность материальных и нематериальных объектов, находящихся во владении, пользовании и распоряжении публичных субъектов (государства, гражданского общества, муниципальных образований), предназначенных для материально-экономического обеспечения функций современного государства и муниципальных образований с целью реализации национальных интересов в определенный исторический период. Институт государственной собственности включен в публично-правовое пространство в качестве важнейшего его элемента. Высокая социальная, экономическая, политическая и правовая значимость институтов публичной собственности, особенности их функционирования и политико-правовой трансформации определяются рядом признаков:
а) целевое назначение имущества, направленное на удовлетворение
общественных потребностей (с целью обеспечения национальной безо
пасности, экономической стабильности, социальной защищенности и т.п.);б) особый характер имущественных объектов, нахождение которых в
частной собственности экономически нецелесообразно: либо их свобод
ный оборот связан с общественной опасностью, либо это имущество об
ладает повышенной социальной значимостью, служит экономическим ин
тересам публичных субъектов;в) особый правовой режим институтов публичной собственности, их принадлежность к публичному субъекту (государству или муниципальному образованию), а также прямое государственное регулирование (управление) отношений в данной сфере.
Практика же законодательного регулирования государственной собственности в Российской Федерации базируется не на концепции публичной собственности, а строится исходя из необходимости решения конъюнктурных, прагматических задач, что является одной из причин системных противоречий законодательства в этой сфере.
4. Собственность всегда выступала основным ресурсом государственной власти. Соотношение институтов собственности и государственной власти отличается функциональной спецификой:
а) функция управления - экономический базис обеспечивает систему
зависимостей от государственной власти, влияя на управленческую эф
фективность последней;б) регулятивная функция - собственность выступает «контактной
средой», посредством которой государство управляет интересами отдель
ных социальных групп и личностей;в) функция стабилизации - институт собственности позволяет госу
дарству эффективно воздействовать на политико-правовые процессы,
обеспечивая максимальный уровень их стабильности, предсказуемости и
позитивного развития;г) стимулирующая функция - развитие отношений по поводу собст
венности формирует процесс эволюционного развития общества, направ
ляет социальные потребности на совершенствование политики, права и
административного управления;д) функция национальной защиты - собственность определяет эко-
номическую самостоятельность страны, гарантирует ее государственный суверенитет, что представляется чрезвычайно важным в условиях глобализированного мира.
Функциональное назначение института собственности в системе властных отношений состоит в том, что государство использует экономическую систему как регулятор общественных отношений наряду с правовыми и политическими институтами.
5. Реформирование современной российской экономической системы построено на абсолютизации роли частной собственности в развитии российской государственности при одновременном нивелировании значимости публичных форм собственности, что подтверждается содержательным анализом ст. 8, 9, 34, 35 Конституции РФ. Институты публичной собственности не только прекратили дальнейшее развитие, но и стали сокращаться, постепенно упрощая свои внутренние структуры. Эта институциональная деградация привела к теневой эксплуатации государственных активов и неконтролируемой приватизации. Однако при всем юридическом и политическом радикализме российской приватизации 90-х годов XX века государство сохранит за собой значительный объем собственности, хотя внедрение экономических и политико-правовых институтов рынка существенно преобразит состав государственной собственности, ее место и значение в системе функций, компонентов и структур отечественной государственности. Вместе с тем в гражданском обществе, отделенном от государства, в либеральной системе правовых и экономических отношений, основанных прежде всего на частной собственности и «эгоистических» интересах, именно институт государственной собственности будет необходимой основой выражения публичных интересов и источником удовлетворения общественных потребностей, станет сферой взаимо-
действия и конфликта двух разнонаправленных начал - публичного и частного. При этом существование в российской правовой системе публичных и частных институтов дает обоим противостоящим началам необходимые средства для юридического и организационного размежевания.
Новая экономическая парадигма выстроила соответствующую иерархию ценностей в постсоветском обществе; культивирование ценности индивидуума, его прав и свобод в российской правовой системе (ст. 2 Конституции РФ) привело к превалированию частнособственнических интересов над экономическими приоритетами общества. Идея рыночной свободы была воспринята как принцип монополистичной и не ограниченной государством деятельности по распоряжению собственным имуществом и получаемыми от его использования благами. Проекты национального развития практически не затрагивали проблему аксиологического измерения политико-правовых механизмов реформирования социально-экономической сферы. Игнорирование же духовно-культурных аспектов экономических отношений вызвало деградацию либерально-демократических институтов рыночной экономики, породив социальное расслоение и повысив уровень конфликтогенности в российском обществе. Вследствие подобных институциональных трансформаций социальная действительность вступила в конфронтацию с новой экономической, правовой и политической реальностью.
К основным видам институциональных искажений, возникших в ходе либерального проекта реформирования российской государственности в процессе становления зафиксированных в Конституции РФ (ст. 8) форм собственности, необходимо отнести следующие: наложение старых и новых политико-правовых институтов; несоответствие новых (импортированных) институтов и устоявшихся, привычных для боль-
шинства членов общества институциональных структур; дискредитация ряда конституционно-правовых институтов; нарушение существующего законодательства со стороны представителей различных социальных страт, приобретающее массовый характер, и др.
Признание недостаточности предпосылок для эволюционного развития институтов рынка, совмещенное с проектом создания в России «цивилизованного рынка», преобразуется в форму телеологической стратегии рыночных реформ. Следует подчеркнуть, что в отличие от генетического подхода к реформам, базирующегося на учете существующих в обществе норм, ценностей, тенденций, стереотипов, ограничений, телеологический -принимает за точку отсчета деонтологическую ситуацию (осуществляется в формате долженствования). Подобная модель развития основных сфер национальной политико-правовой и социально-экономической жизни проецируется на общество; существующие же тенденции, объективные условия, нормативно-правовая основа отходят на второй план или вообще не берутся во внимание. В постсоветской России из возможных форм телеологического реформирования была реализована самая сложная - стратегия институционального импорта.
Процесс приватизации государственной собственности в Российской Федерации не сопровождался такими важными элементами экономической политики, как адекватное нормативно-правовое обеспечение, структурные реформы и меры по макроэкономической стабилизации. Реорганизация собственности проводилась в условиях изъятия финансов у предприятий, при этом большая часть средств от приватизации направлялась на федеральный уровень и не возвращалась к субъектам Федерации. В результате приватизация не стала инструментом экономического роста. Снижение же возможностей государства как собственника и распорядителя имущества, закрепленного за госпредприятиями, способствовало раз-
витию криминального и теневого бизнеса, «выкачиванию» государственных ресурсов представителями частного сектора. В программе приватизации не были учтены особенности убыточных и малорентабельных предприятий (в частности, не разработаны нормативные акты, обеспечивающие передачу неликвидного имущества новому собственнику на определенных условиях), поэтому большинство данных предприятий прекратило свое существование.
В результате разгосударствления и приватизации предприятий в регионах страны сложилась весьма сложная структура собственности. Основными типами собственности здесь являются следующие: государственная (федеральная и собственность субъектов Российской Федерации), общественных организаций, частная, смешанная (российская и с участием иностранного капитала). Однако важнейшая часть государственной собственности - собственность субъектов Федерации, составляющая основу экономической самостоятельности региона, была сформирована по остаточному принципу. Недостаточный учет интересов субъектов Федерации на институционально-правовом уровне, проявившийся в процессе разгосударствления собственности, оказал негативное влияние на институты государственного управления экономикой на региональном уровне.
Управление государственной собственностью является целостной и самостоятельной институциональной системой, в основе формирования которой находится структурно сложный, многофункциональный и в то же время характеризующийся единством своей природы объект управления. Особенности же предмета регулирования обусловливают необходимость сочетания в структуре правового регулирования управления государственной собственностью публично-правовых и частноправовых способов.
В качестве положительного опыта должно оцениваться внедрение в современную систему управления государственной собственностью следующих институтов: доверительного управления; аренды государственного имущества; представителей государства в органах управления акционерных обществ; управления государственными унитарными предприятиями и учреждениями и др.
Эффективная организация управления государственной собственностью предполагает законодательное разграничение объектов государственной собственности на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации, а также оптимальное сочетание отраслевого и функционального начал управления.
12. В ходе модернизации Российского государства в постсоветский период необходимо смещение акцентов при осуществлении государственной политики в сфере управления собственностью. Первостепенное внимание должно уделяться не скорейшей распродаже государственной собственности, осуществлявшейся в начале 90-х годов XX столетия, а вопросам повышения эффективности ее функционирования, улучшения качества деятельности представителей государства в акционерных обществах, в уставных капиталах которых имеется государственный пакет акций. Как положительный опыт современного реформирования следует отметить меры политико-правового регулирования государственной собственности: дифференцированный подход к продаже объектов государственной собственности в процессе приватизации; совершенствование правовой регламентации деятельности государственных унитарных предприятий, представителей государства; а также порядка управления государственной собственностью на уровне федерального законодательства и в субъектах
Российской Федерации и др.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в сформулированных выводах о правовой, политической и социокультурной природе публичной собственности в России, особенностях политико-правовой трансформации институтов государственной собственности в постсоветский период, закономерностях организации и функционирования системы управления государственной собственностью на федеральном и региональном уровнях.
Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем развития институтов государственной и муниципальной собственности, а также политико-правовых механизмов управления государственной собственностью. Наличие общих черт и закономерностей, свойственных управлению как федеральной собственностью, так и собственностью субъекта Российской Федерации, позволяет применять многие обобщающие выводы настоящей работы, в том числе касающиеся сущности, институционально-правовых и организационных характеристик управления государственной собственностью в процессе реформирования современной российской государственности.
Законодательство, регулирующее процессы институционализации государственной собственности, а также вопросы управления в данной сфере, является динамично развивающейся сферой нормотворческой деятельности, функции же управления государственной собственностью занимают важное место в деятельности органов федеральной государственной власти и субъектов Российской Федерации. В этой связи представляются практически значимыми результаты и выводы исследования, которые могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего управление государственной собственностью, разграничение компетенции федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в научной работе, в практике преподавания теории государства и права, конституционного (государственного) и муниципального права, а также спецкурсов по соответствующей тематике.
Апробация диссертационного исследования. Основные идеи, результаты, выводы и рекомендации диссертации отражены в докладах и сообщениях автора на международных, всероссийских, региональных и межвузовских конференциях.
Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и списка литературы.
Похожие диссертации на Политико-правовая трансформация институтов государственной собственности в постсоветской России
