Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование политико-правовых основ управления федеративными отношениями в России -тема чрезвычайно актуальная. Данная проблема находится постоянно в поле зрения ученых, общественных деятелен и политиков. Дело в том, что процесс построения федерализма в России, начавшийся в 1992 году после подписания Федеративного договора, сопровождается затяжным системным кризисом. Он также чрезвычайно осложнен наследием советского национально-государственного строительства. Становлению федеративных отношений сопутствует сепаратизм, национализм, регионализм, локальное замыкание территорий, экономический эгоизм и другие явления политико-правового, социально-экономического и психологического характера.
В этих условиях политико-правовая природа федерализма проявляет себя слабо. Пока еще не действуют сформулированые в Конституции и государственной политике Российской Федерации новые политико-правовые нормы, регулирующие и обеспечивающие развитие федерализма.
Реальное воплощение федерализма зависит прежде всего от состояния и перспектив демократии, обуславливающей характер политико-правового управления федеративными отношениями.
На данном этапе актуальными являются проблемы реализации закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа верховенства федеральных правовых актов над законами субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации1.
Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370.
Актуальным является обеспечение политико-правовых основ экономических взаимоотношений в федеративном государстве. Здесь важно исходить из необходимости тесной координации действий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом одним из главных условий развития реального федерализма в России является законодательное регулирование бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и ее субъектами, определение механизмов регулирования федеративных отношений на базе бюджетно г налоговых связей, которые должны стать гарантом стабилизации государственного регулирования территориального развития.
Не случайно узловые аспекты процесса становления новой государственности, создания ее основ в политико-правовой, социально-экономической сфере занимают одно из центральных мест в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина Федеральному Собранию.
В этой связи изучение процесса формирования политико-правовых основ управления федеративной государственностью, как комплексной проблемы, является весьма важной и в полный рост встает в порядок дня. Время фрагментарных изысканий в этом направлении прошло.
Учитывая актуальность и остроту избранной темы, диссертант сосредоточил свое внимание на проведении комплексного исследования, проследить противоречивые процессы, развертывающиеся в политико-правовой и социально-экономической сферах.
Социально-экономические реформы, созидание реального федерализма и нового типа государственности, нового механизма управления этим процессом продвигаются с большими трудностями. В таком контексте важное значение имеет обращение к зарубежному опыту управления.
Вековая практика федеративного строительства и управления федеративными отношениями в зарубежных государствах, соединяющая в себе различные подходы в достижении баланса интересов федерации и ее частей, сдержек и противовесов властей при сохранении единства и целостности государства является весьма актуальным в плане использования этого опыта в федеративном строительстве России. Необходимо учитывать при этом, что Российская Федерация является уникальным многонациональным образованием с большим количеством субъектов, статус, структура экономики, природно-георгафические условия которых имеют свою специфику. Однако автор исходит из того, что развиваясь в рамках мировой цивилизации, изучение любого опыта, его положительных и отрицательных сторон, вызывает к себе вполне обоснованный интерес.
Состояние научной разработанности проблемы. Реализация конституционных основ развития федерализма в России, проблемы создания политико-правовых основ совершенствования федерализма постоянно находятся в поле зрения ученых и практиков. Различные аспекты данной проблемы рассматриваются в трудах Р.Г.Абдулатипова, Г.В.Атаманчука, Б.А.Барганджия, С.Д.Валентея, А.С.Галаева, М.Н.Губогло, В.Ю.Зорина, Г.И.Королевой-Конопляной, И.С.Крылова, В.Н.Лысенко, Е.С.Строева, В.А.Тишкова и других известных российских ученых1.
1 См.: Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XX века. М., 1996. Атаманчух Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. Валентен С. Проблемы отечественного федерализма // Федерализм. 1992, №2. Зорин В.Ю. и др. Национальная политика России: история и современность. М., 1997. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М, 1993. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М., 1997 (под редГубогло М.Н.). Мацнев А.А. Регион н формирование федеративных отношений в России. // Социально-политический журнал., № 1, 1995, и др. Строев Е. Регион и предприятие: взаимодействия в условиях рыночной экономики // Федерализм, 1997, № 2. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. (колл авторов). Национальная политика России: история и современность (под ред. В. А Михайлова). М., 1997. Национальные и федеративные отношения. Выпуск I - IIМ.: РАГС, 1995,1997.
Сложность и многофакторность возникающих при этом проблем обусловлены междисциплинарным характером трудов зарубежных и отечественных авторов, поскольку проблемы управления федеративными отношениями приходится рассматривать через призму взаимоотношения частей федерации и властей различных уровней, влияния этнического фактора на эти взаимоотношения и федерацию в целом.
Естественно, что, кроме политологов и правоведов (государствоведов), здесь достаточное поле деятельности для историков, философов, юристов, этнологов и специалистов в других областях знания.
Из наиболее ранних работ, посвященных федеративным отношениям и взаимоотношениям властей, следует назвать труд А.Токвиля и статьи американских федералистов: А.Гамильтона, Д.Медисона и Д.Джея1 .
В более поздний период идея разделения полномочий властей разных уровней продолжала занимать важное место в работах политологов и юристов как западных, так и отечественных: А.Вандербильта, М.Дюверже, Т.Таллока, Дж.Филлипса, К.Хессе, А.Ященко.
Особенно возрос интерес к работам зарубежных авторов по проблемам федерализма в 80-90-е гг. нашего столетия в связи с бурными процессами этнического характера, когда многие ученые и политики обратились к мировому опыту в поисках путей становления и совершенствования российского федерализма. Это работы Х.Адамса, Л.Баста, Е.Блека, Х.Лауфера, В.Острома, Д.Элазара и др.2
1 Токвиль А. Демократия в Америке. М, 1992; Федералист: Политическое эссе А.Гамильтона.
Д.Мсдисона и Дж.Джея. М., 1994.
2 Adams Н. History of United States during Administration of Jefferson and Mcdison (1801-1817)
NY., 1991; BastaL., FleinerT. Federalism and Multiethnic States. The Case of Switzerland/Suisse.
1996; Black E. The Future of North America: Canada the United States and Cwebek Nationalism
N.Y.< 1979; Laufer H. Der Federalismus die Bundcsrcpublik Deutchland. Bonn. 1990. Остром В
Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М.. 1993; Е1а?аг
D. Exploring Federalism Tuscaloosa University of Alabama Press. 1987.
Появились также работы российских авторов, анализирующие американскую, канадскую, бельгийскую и др. федеративные модели, которые также представляют определенную научную и практическую ценность1.
Цель исследования. Концептуальное осмысление процессов формирования политико-правовых основ управления федеративными отношениями, выделение ведущих тенденций, противоречий, роли экономических основ федерализма, сопоставление отечественного и зарубежного опыта.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
осмыслить методологические аспекты формирования политико-правовых основ управления федеративными отношениями;
проанализировать противоречия в становлении федеративных отношений в России;
выявить роль и значение совершенствования экономических основ управления;
изучить зарубежный опыт управления федеративными отношениями в целях возможности использования его в совершенствовании российского федерализма;
Предметом исследования является анализ политико-правовых основ управления федеративными отношениями, в сопоставлении отечественного и зарубежного опыта.
Методологическую и теоретическую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, правовые акты и документы субъектов Российской Федерации, призванные регулировать политические и социально-экономические процессы в России.
1 См.: Национальные проблемы Канады. М., 1986; США - организационные проблемы управления. М., 1976; Шестопал А. Из мирового опыта федерализма. // Общественные науки и современность. М, 1994, № 1; Чуркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. М\. 1993; Федерации в зарубежных странах. М, 1993.
Теоретической базой являются научные исследования по данной проблеме, публикации видных политических деятелей. Нельзя не назвать компаративистский метод, позволивший автору выявить общие тенденции развития и управления федеративными отношениями в зарубежных федерациях с учетом влияния этнического фактора.
Эмпирическую базу исследования составили: анализ Конституции Российской Федерации, конституций субъектов Российской Федерации и конституций ряда зарубежных федераций, а также материалы по исследованию проблематики развития федерализма в зарубежных странах, документы и материалы текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Основные научные результаты и их новизна. Диссертационное исследование представляет собой одно из первых комплексных исследований в отечественной политологии по проблеме управления федеративными отношениями. В нем впервые раскрываются понятия и содержание терминов "политико-правовые основы управления", "управление" федеративными отношениями.
Этнополитической наукой еще недостаточно исследованы проблемы реализации Конституционного принципа верховенства законов Российской Федерации на всей территории страны, проблемы государственного суверенитета субъектов федерации, регулирование баланса в разграничении полномочий и компетенции федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации и органов власти местного самоуправления. Анализируются вопрос регулирования статусов субъектов Российской Федерации, объективные проблемы асимметрии в современном российском федерализме, которые также пока не затрагивались этнополитической наукой. Получила дальнейшее направление проблема национального фактора в развитии федерализма в России. Она впервые рассматривается под углом зрения приоритета прав и свобод человека на всей территории России.
Выявлена и осмыслена противоречивая взаимосвязь этнополитических и социально-экономических процессов, находящихся в состоянии взаимовоздействия и взаимопроникновения. При этом подчеркивается, что стержнем федерализма является бюджетный федерализм.
В диссертации обращается внимание на необходимость выработки и реализации модели социально-экономических преобразований как основы развития федеративных отношений. Делается вьгеод, что данная модель должна включать в себя совокупность экономических, социальных, правовых, экологических и других мер, опробированных мировой практикой федерализма, сориентированных на интересы всех субъектов Российской Федерации, увязанных с решением задачи по созданию единого экономического и политического пространства.
Проанализированные в диссертации материалы дают основание утверждать, что именно нынешнее, временное несовершенство федеративных отношений реализуется в полной мере при четком разграничении предметов ведения между федерацией и ее частями, компетенции властей, верховенства федеральной Конституции и законодательства по всей территории, сохранении целостности и единства.
Диссертант одним из первых рассматривает субсидиарность как принцип организации управления в развитых федеративных системах.
На конкретных примерах раскрывается поле этнического фактора в развитии политико-правового управления для регулирования конфликтных ситуаций.
Теоретическая значимость работы состоит в решении одной из сущностных проблем нынешнего этнополитического и социально-экономического развития России - создании эффективной политико-правовой базы совершенствования федерализма.
Практическая значимость работы определяется тем, что ее результаты и предлагаемые выводы могут содействовать решению
острых этнополитических и социально-экономических проблем в их взаимосвязи. Результаты работы могут быть использованы органами государственной власти, занимающимися федеративными отношениями, в некоторых из них автор диссертации находился на практической работе. Они могут быть использованы как методические материалы в учебном процессе кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на кафедре национальных и федеративных отношений РАГС при Президенте Российской Федерации, нашли отражение в публикациях автора. Материалы диссертации использовались им в выступлениях на научных конференциях по проблемам федеративных отношений.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, тех. разделов, заключения и списка использованной литературы.