Содержание к диссертации
Введение
Глава I. КОНЦЕПЦИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ 13
1. Представительство интересов в системе политической власти 13
2. Опыт представительства интересов центральной власти в политических практиках зарубежных государств 30
Глава II. ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕГИОНАХ РОССИИ 47
1. Формирование основ представительства центральной власти в регионах в рамках протогосударственных образований (IX-XV вв.) 47
2. Эволюция представительства верховной власти в регионах в рамках децентрализованной имперской модели территориальной организации России 56
3. Организация представительства центральной власти в регионах в эпоху советского федерализма 77
4. Трансформация системы представительства интересов федеральных властей в субъектах Российской Федерации (1991 - 2006 гг.) 91
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 127
БИБЛИОГРАФИЯ
- Представительство интересов в системе политической власти
- Опыт представительства интересов центральной власти в политических практиках зарубежных государств
- Формирование основ представительства центральной власти в регионах в рамках протогосударственных образований (IX-XV вв.)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема представительства интересов федерального Центра в региональном политико-административном пространстве современной России является одной из ключевых в политическом развитии нашей страны. От того, в какой мере будут согласованы общефедеральные, региональные и муниципальные интересы в стране, каким образом они будут представлены в повседневной деятельности институтов государственной власти, будет зависеть степень эффективности административного управления, регулирования социально-экономических процессов.
Для государства, основанного на принципах федерализма, репрезентация политических интересов Центра имеет особое значение при определении стратегии политического развития. Речь идет о государственных приоритетах в региональной политике, которые должны иметь общественно легитимный и политически обоснованный объем полномочий и прерогатив в территориях.
Современное состояние институтов государственной власти в Российской Федерации свидетельствует о том, что они еще пребывают в стадии совершенствования. Это в полной мере относится и к институту полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. За время своего функционирования в современной России он доказал свою необходимость в качестве структуры, проводящей государственную политику в регионах, координирующей деятельность федеральных органов исполнительной власти в территориях, организующей взаимодействие ветвей и уровней власти в субъектах РФ, Важные государственные задачи по проведению реформы местного самоуправления, борьбе с коррупцией, реализации национальных проектов не могут быть решены без полномасштабного использования полномочий и ресурсов власти
представителей Президента России в округах.
Динамичное совершенствование механизмов государственного управления, уточнение функций органов власти на местах предполагает корректировку задач и сфер компетенции института полпредов. Изучение данного института, истории его становления и трансформации в России будет способствовать совершенствованию системы регионального управления, оптимизации федеративных отношений, связанной с корректировкой механизмов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации, а также определению оптимального соотношения централизации и децентрализации в системе государственной власти на нынешнем этапе развития нашей страны.
Исторический опыт России по формированию системы представительства Центра на местах показывает, насколько важен учет политических и социокультурных традиций общества в определении способов, форм и методов реализации политики лидеров государства. В 90-е гг. XX в. Россия стала полигоном для испытаний различных управленческих методик, привнесенных из-за рубежа. Однако сейчас нам приходится констатировать, что ни одна из них по своей эффективности не может сравниться с теми управленческими технологиями, которые создавались и совершенствовались в нашей стране на протяжении веков.
Таким образом, рассмотрение исторического опыта и современных тенденций представительства интересов центральных властей в регионах России оказывается насущной задачей современного политологического знания. Ее разработка применительно к потребностям отечественной политической и государственной практики имеет как собственно теоретико-методологическую ценность, так и прикладное значение, поскольку дает возможность скорректировать методы согласования политических интересов, принятия решений в рамках принятой институциональной субординации, обеспечить реализацию стратегических целей государственного управления,
влиять на легитимацию институтов власти современного российского общества.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с анализом статуса, функций, полномочий и прерогатив представительства интересов в органах государственной власти России традиционно разрабатываются в юридических науках. В предметном поле политологии отдельные аспекты данной темы стали рассматриваться лишь с начала 90-х гг. XX века. Именно тогда появился ряд публикаций, авторами которых производится анализ основных тенденций отражения интересов социальных групп, элит и корпораций в институтах политической власти как России, так и иностранных государств (прежде всего труды М.Н. Афанасьева, Л.А. Бакуна, Н.Ю. Лапиной, В Л. Макаренко, СП. Перегудова, И.С. Семененко)1. Вместе с тем в данных трудах проблема репрезентации интересов самого государства в различных сферах и территориях практически не поднимается.
Отдельные аспекты теории и практики представительства интересов разработаны в публикациях, посвященных анализу лоббистской деятельности (труды М.Г. Анохина, К.С. Вяткина, Н.Г. Зяблюка, В.А. Лепехина, А.П. Любимова). Однако проблематика представительства политических интересов самих институтов власти в данных трудах не затрагивается.
Тема репрезентации активно разрабатывается в зарубежной
Афанасьев М.Н. Клиентела в России вчера и сегодня // Политические исследования. 1994. N I; Перегудов С.Л. Организованные интересы и государство: смена парадигм// Политические исследования. 1994. №№ 2,5; Он же. Корпоративный капитал в российской политике// Политические исследования. 2000,№ 4; Макаренко В. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // Социологические исследования, 1996, № 11; Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России. М. 1998; Перегудов С.Л., Лапина Н.Ю., Семепепко И.С. Группы интересов и российское государство. М., 1999; Сюткина А.П. Место и роль корпоративной системы представительства интересов в процессе принятия политических решений в современной России//Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. М., 1999; Бакун Л.А. Группы в политике.//Политические исследования. 1999. № 1.
2 Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. M., 1976; Вяткин К.С. Лоббизм по-немецки // Политические исследования. 1993. № 1; Лепехин В.А. Лоббизм. М., 1995; Анохин М.Г. Политический лоббичм: сущность, формы, методы //Политическое управление М,, 1996; Любимов АЛ. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе. М,, 2000.
политической и правовой мысли . В трудах У. Бермбаха, К. фон Бёме, К. Еллинека, Э. Френкеля, X. Хофмана, X. Рауша, Г. Питкина представлены концептуальные подходы к изучению практики представительства интересов в институтах власти, анализируется роль представительных органов государственного управления в политических системах западных стран.
В данных работах формулируются подходы к обоснованию теории «репрезентативной демократии», т.е. такой формы демократической власти, в которой народ участвует в управлении государством через репрезентативные органы, периодически избираемые гражданами государства. При всей важности разработанных в трудах западных исследователей концепций представительства они применимы преимущественно к парламентским моделям государственного устройства. Для исследования президентских моделей в странах с федеральным устройством эти модели малопригодны.
Исторические аспекты проблемы нашли отражение в трудах А.Д. Градовского («Исторический очерк генерал-губернаторства в России», 1869 г.), С.А. Корфа («Очерк исторического развития губернаторской должности в России», 1901 г.), М.М. Богословского («Областная реформа Петра Великого», 1902 г.), а также в исследованиях современных авторов СВ. Мироненко, Н.П. Ерошкина и других .
Исследование вопросов репрезентации политических интересов центра в регионах тесно связано с изучением проблематики федеративных отношений, истории и современной практики федерализма в нашей стране. Рассмотрение политического представительства интересов федерального Центра в регионах через призму распределения (перераспределения)
у Ел'шнек Г. Общее учение о государстве. СПб,, 2004; Bermbach, U. Representation, imperatives Mandat und Recall. In: Beymv, K. von (Hg.): Theory and Politics, Den Haag, S. 497-525; Beyme, K. von. Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa. Mchn, 1970; The Politics of Representation, Beverly Hills, 1967; Fraenkel, E. Die repraesentative und die plebiszitaere Komponente im demokratischen Verfassungsstaat. In: Eulau/Wahlcke (Hg.): Deutschland und die westlichen Demokratien. Stg.. 1991. S. 153-203; Hofmann.H. Repraesenration, Studicn zur Wort- und Begriffsgeschichte. Bin. 1974; Pitkin, H. The Concept of Representation. Berkeley, 1967; Rausch, И (Hg.): Zur Theorie und Geschichte der Repraesentation und Repraesentativverfassung, Darmst., 1968. 4 Мироненко СВ. Самодержавие и реформы. M. 1989; Ерошкин И.Л. История государственных учреждений
полномочий и прерогатив различных уровней власти (работы Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, Г.В. Каменской, Ю.Ф. Ярова, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина) имеет существенное значение для понимания логики трансформации институтов центральной власти на местном уровне, специфики взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов государственного управления.
Важное место в осмыслении проблематики представительства политических интересов центральных властей в регионах занимают исследования в области элитологии (работы Т.К. Ашина, О.В. Гаман-Голутвиной, О.В. Крыштановской, Н.Ю. Лапиной, А.К. Магомедова, А.В. Понеделкова, А.И. Соловьева, A.M. Старостина ). В них рассматриваются теоретические концепции элит, исторический опыт и современные тенденции в элитообразовании, взаимодействие центральных (федеральных) и региональных элит. Для настоящего исследования актуальны развиваемые этой отраслью политологии подходы к механизмам воздействия Центра на региональные элиты, корректирующие векторы политического участия последних, а также стратегии позиционирования интересов правящей элиты в региональных элитных группах.
Таким образом, в политологической литературе пока мало освещаются вопросы репрезентации интересов центральных властей на региональном уровне. Более детально разработан круг проблем, связанных с
дореволюционной России. М.1997.
5 Лбдулатипов Р.Г., Болтепкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1-3. м., 1992 - 1993;
Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XX! века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996;
Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998; Умшпш И.А.
Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Фарукшин М.Х. Современный
федерализм: российский и зарубежный опыт, Казань, 1998; Тенденции развития федерализма в Российской
Федерации. М., 2002.
6 Яшин Г.К. Современные теории элиты: критический очерк. М., 1985; Магомедов А.К. Политическая элита
российской провипции//Мировая экономика и международные отношения. 1994. №4; Гаман-Голутвина О.В.
Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М., 1998; Крыштановская О.В. Анатомия
российской элиты. М., 2005; Лапина Н.Ю. Региональные элиты России. М., 1997; Попеделкоа А.В.,
Старостин A.M. Региональные элиты: тенденции и перспективы развития. Ростов н/Д., 2000; Соловьев А.И.
Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом? // Политические исследования. 1999.
№2.
представительством интересов территорий, социальных групп и корпораций в Центре. Практически отсутствуют работы, в которых бы проводился анализ исторического опыта и современной практики политического представительства институтов федеральной власти на местах, В связи с этим проблема репрезентации интересов федерального Центра в региональных политических системах современного российского общества не может в настоящее время считаться исследованной адекватно потребностям оптимизации институтов государственной власти. Это обстоятельство и предопределило обращение к теме настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является изучение исторического опыта и современных тенденций представительства интересов Центра в регионах России. Достижение данной цели предполагает постановку и решение следующих основных задач:
уточнить существующие концептуальные подходы в теории политической репрезентации применительно к исследованию представительства интересов центральной власти в регионах;
провести системный анализ существующего опыта репрезентации центральной власти в зарубежной практике;
обобщить опыт позиционирования интересов центральной власти в истории российской государственности;
выявить наиболее эффективные модели представительства интересов Центра в территориях в историческом опыте трансформации государственных учреждений России;
проанализировать этапы становления новых принципов представительства политических интересов федерального центра на региональном уровне в условиях демократического транзита,
Объектом исследования в настоящей работе является
представительство интересов центральных властей России на региональном уровне.
Предметом исследования выступает история и современное состояние институтов представительства политических интересов центральных властей в регионах России.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Диссертант основывал свое исследование на уже доказавших свою эвристичность общенаучных методах аналитической работы. Речь идет о системном, структурно-функциональном и институциональном подходах, методах эмпирического и компаративного анализа.
Автор использовал в исследовании также методы сравнительно-исторического анализа.
Положения, выносимые на защиту:
1. На формирование политических интересов действующей
государственной власти оказывает влияние целый комплекс факторов, в том
числе политическая идеология, ценностные ориентиры и предпочтения
первых лиц государства, господствующие настроения в массовом сознании,
уровень политизации основных групп населения, степень политического
участия бюрократии, характер взаимодействия центральных и региональных
элит в обществе, наличие или отсутствие развитой нормативно-правовой
базы регулирования системы отношений «центр-регион».
2. Двухуровневая система государственного управления (губернатор -
генерал-губернатор, губернатор - полномочный представитель Президента
России в федеральном округе) многократно доказала свою эффективность в
российских условиях. Ее введение в результате реформ Екатерины II было
связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, функциональная
бюрократическая инфраструктура на уровне самодержавной власти Центра
формировалась исключительно медленно, а начинавшейся реформы
управления практически никогда не завершались, а в ряде случаев
тормозились инерционностью устоявшейся бюрократической системы. Во-вторых, довольно запутанным было территориальное распределение власти, отсутствовало единообразие в статусе территорий в рамках централизованного государства. В-третьих, власть в Российской империи отличалась традиционно высокой степенью концентрации в руках главы государства, что, безусловно, сказывалось на полномочиях и прерогативах институтов местной власти. В существенной мере данные обстоятельства сохраняются и в условиях современной России.
Если в ситуации политического кризиса, в нестабильных и переходных состояниях российской государственности акцент в деятельности институтов представительства Центра в регионах делался на исполнение ими функций «политических комиссаров», то в условиях стабилизации политической и государственной системы в задачах данного института превалируют организационные и административные аспекты, связанные с обеспечением функционирования единой вертикали исполнительной власти.
Обновленный институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах является действенным и эффективным инструментом согласования и регулирования интересов региональных государственных учреждений и органов местного самоуправления.
5. На протяжении всей истории развития института представительства
центральной власти в территориальных образованиях России при назначении
на должности своих представителей высшие должностные лица принимали
во внимание прежде всего личностные качества кандидатов, их соответствие
ожиданиям лидеров государства.
Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, тем, что автор впервые на диссертационном уровне осуществил комплексное исследование проблем формирования и продвижения политических
интересов центральной власти в российских регионах. В этой связи диссертант:
-уточнил трактовку категории "репрезентация интересов" применительно к модели представительства интересов центральной власти в регионе;
- предложил классификацию этапов становления и развития института
представительства интересов Центра в регионе;
исторически обосновал эффективность двухуровневой системы регионального управления в государственной системе России;
показал эволюцию функций рассматриваемого института в зависимости от задач, решаемых государством на отдельных этапах;
- обосновал перспективность института полномочных представителей
Президента России как одного из ключевых звеньев единой вертикали
исполнительной власти в РФ.
Теоретическая значимость исследования. Значение данного исследования состоит в попытке всестороннего изучения механизмов и форм репрезентации общегосударственных интересов в регионах. Эта проблема особенно важна для анализа политических систем президентского типа и систем с федеративным устройством. Исторический опыт России по формированию системы представительства интересов Центра на местах показывает, насколько важен учет политических и социокультурных традиций общества в определении способов, форм и методов реализации политики государства. Таким образом, рассмотрение исторического опыта и современных тенденций представительства интересов центральных властей в регионах России оказывается насущной задачей современного политологического знания. В целом, результаты настоящего исследования могут быть использованы в дальнейшем теоретическом анализе проблематики представительства интересов, разработке моделей репрезентации ориентированных на различные группы интересов, прежде
всего, в регионах. Они могут быть также полезны для изучения административных реформ в учебном процессе, в лекционных курсах по теории политики, политической регионалистике, государственной политике и управлению в высших учебных заведениях.
Практическая значимость исследования. Современные институты государственной власти в Российской Федерации еще далеки от совершенства. Это в полной мере относится и к институту полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Эта структура, проводящая государственную политику в регионах, координирующая деятельность федеральных органов исполнительной власти в территориях, организующая взаимодействие ветвей и уровней власти в субъектах РФ, доказала свою полезность. В то же время институт полпредства в своей повседневной практике сталкивается с множеством сложностей при проведении линии центра в регионах. Сложившаяся практика требует анализа и выявления препятствий, которые возникают на пути проведения общегосударственных интересов, их согласования с интересами регионального и муниципального уровней власти.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственной политики отделения политологии философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова в июне 2006 г. и была рекомендована к защите. Основные положения и выводы настоящей работы нашли отражение в научных публикациях автора.
Структура работы. Структура диссертации определена в соответствии с поставленными целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
Представительство интересов в системе политической власти
Феномен представительства интересов разнообразно проявлен в политической действительности: в сущности, каждый политический институт может быть рассмотрен в аспекте присущих ему представительских функций. Возникновение данного феномена пришлось на период формирования первобытных человеческих обществ, а развитие продолжалось на протяжении всех этапов усложнения социальной структуры и на всех уровнях ее организации. По мнению Г. Еллинека, начало этому процессу положило «.. .элементарное мышление, которое приписывает действия отдельных членов группы самой группе и вместе с тем всем объединенным в ней индивидам.... Не только представление об отношении органа к целому, но и идея представительства, без сомнения, относится к числу первоначальных правовых воззрений человека»7.
В общих чертах феномен представительства интересов включает в себя любые отношения, при которых один субъект дейстзует в отношениях с другими субъектами в интересах и от лица иного субъекта независимо от характера совершаемых им действий. Иными словами, «под представительством понимают отношение одного лица к одному или нескольким другим лицам, в силу которого воля первого непосредственно признается волею последних, так что юридически оба должны быть рассматриваемы как одно лицо» .
Наряду с понятием «представительство» в научной литературе активно используется термин «репрезентация», который в самом общем виде может быть определен как «представление одного в другом и посредством другого». Специфической чертой процесса репрезентации является то, что он возникает в силу отсутствия (в конкретный период времени в локальной точке пространства) репрезентуемого объекта9. Последнее положение имеет особую важность в контексте нашего исследования, так как оно отражает основную задачу института представительства центральной власти на местах.
Следует отметить, что существенное влияние на появление различных форм представительства интересов оказывает исторический, этнокультурный и политический контекст развития конкретных обществ. В этой связи следует особо подчеркнуть значение самобытных путей развития национальных политических традиций, в рамках которых на протяжении многих веков формировались модели, наиболее оптимальные для управления определенными территориями. Это обстоятельство существенно ограничивает возможность применения компаративного анализа в рамках данного исследования, так как системы организации политического представительства, существующие в различных странах, в большинстве случаев не могут сравниваться по общим критериям (единственный критерий, являющийся универсальным, - это эффективность проводимой государственной политики в целом).
Процитированное выше определение представительства имеет широкий спектр применения в правоведении, дипломатии, а также в области политических отношений. Однако анализ всех форм представительства не входит в задачи настоящей работы. Нашей целью является изучение исторического опыта и современных тенденций представительства интересов Центра в регионах России, для достижения которой в рамках данного параграфа мы рассмотрим концептуальные подходы, существующие в теории политической репрезентации.
В современной политической науке используется несколько основных подходов к построению моделей репрезентации политических интересов. Среди них следует выделить плюралистический, элитистский, неомарксистский и неокорпоративистский. Рассмотрим каждый из них подробно.
Плюралистический подход. В основе концепций, построенных на основании данного подхода, лежит тезис о том, что основную роль в процессе принятия политических решений играют политики и администраторы, которым основная часть населения делегирует соответствующие полномочия. Наиболее известным разработчиком данного подхода является профессор факультета политической науки Иельского университета Р. Даль. На основании эмпирических исследований он сделал вывод о том, что неравенство граждан в вопросах доступа к ресурсам (информационным, финансовым и другим), ставит под сомнение соответствие реальности идеально-нормативной модели демократии. В то же время Р. Даль отмечал, что конкуренция между влиятельными группами интересов препятствует возникновению монополии на власть.
В рамках плюралистического подхода существует несколько течений. В первую очередь, следует выделить англо-американскую теорию «парламентско-партийного плюрализма», приверженцы которой считают, что в странах с развитой демократией основой репрезентации общественных интересов являются выборы и избирательный процесс. При такой постановке вопроса основная роль отводится политическим партиям, по воле избирателей делегирующим своих представителей в органы власти и управления. В свою очередь, представители "функционального плюрализма" придерживаются точки зрения, что государственное управление осуществляется через группы интересов и основную роль в этом процессе играют лоббистские технологии. Следует отметить, что в конце XX века взгляды родоначальника плюралистического подхода Р. Даля претерпели серьезные изменения в сторону признания большей роли политико-бюрократических элит, которые при реализации своих интересов имеют существенное преимущество перед другими группами, при этом данное преимущество является следствием того, что население добровольно делегировало им власть10.
Элитистский подход. Как следует из названия, сторонники данного подхода основной акцент делают на признании главенствующей роли элит в процессе перераспределения властных полномочий. Исследователи выделяют консервативную и демократическую версии элитистского подхода. Сторонники первой версии считают надуманной конкуренцию между различными элитными группами и говорят о наличии между ними «фундаментального согласия»11, формируемого на основании общих интересов. В контексте данного подхода процесс делегирования властных полномочий является следствием внутриэлитного процесса принятия решений. Таким образом, по мнению представителей данного направления политической мысли, элита представляет собой сугубо замкнутую систему, доступ в которую крайне затруднен.
Опыт представительства интересов центральной власти в политических практиках зарубежных государств
Как уже говорилось выше, институт полномочных представителей верховного правителя в регионах возник в первых государственных образованиях древнего мира. Расширяя территорию своего государства за счет соседних земель, древние правители, как правило, не нарушали уклад самоуправления покоренных народов. В то же время интересы Центра на всей территории страны должны были соблюдать его представители. На наш взгляд, в этом рациональном подходе к управлению содержатся зачатки имперского принципа государственной организации.
Самые ранние упоминания института полномочных представителей Центра в регионах относятся к эпохе Древнего царства в Египте (начало XXVIJI в. до н.э. - середина XXIII в. до н.э.). Самостоятельные общины, объединенные под властью фараона («номы»), имели свой административный центр и правителя, назначенного главой государства . «...Во время наивысшего расцвета Древнего царства, при TV династии, отмечается полное подчинение номов центральной власти: царь мог по своей воле перемещать "номархов" (правителей номов) из области в область, из Верхнего Египта в Нижний и наоборот, существовал жесткий контроль Центра над всеми действиями местной администрации» .
Примерно в то же время в Шумере при царе Нарам-Суэне (2236 - 2200 гг. до н.э.) возникает пост наместника ("энси"), на который правитель назначал либо своих сыновей, либо своих чиновников. В дальнейшем вся страна была разделена на округа, во главе которых стояли энси. Лишь в отдельных пограничных районах были сохранены традиционные власти .
История деспотий Древнего Востока позволяет проследить алгоритм развития института полномочных представителей в контексте эволюции раннеземледельческих монархий. Общие черты данного алгоритма и система политических отношений между верховным правителем/правительством и его полномочными представителями в регионах остались актуальными и для последующих исторических эпох.
В современном мире институт полномочного представительства Центра в регионах развивается в контексте разнообразных типов государственного устройства, поэтому его рассмотрение невозможно без учета всей системы административно-территориального деления страны, а также методов вмешательства (интервенции) Центра в деятельность органов местной власти.
Страны мира развиваются в течение тысячелетий во всем разнообразии национально-культурных факторов и исторических традиций, во многом определяющих характер формирования государственности, формы которой включают в себя и унитарный строй, и конфедерации, и федерации (территориальные и национальные). На практике упомянутое разнообразие нередко приводит к формированию множества переходных и смешанных форм территориального устройства. Так, существуют асимметричные федерации и полуфедерации. То есть нередко присутствует несколько уровней характеристик форм территориально-управленческого устройства государства.
Первый уровень - декларативный, общий, который «упрощает» разнообразную внутреннюю структуру реального территориального устройства (как правило, фиксируется в законодательстве).
Второй уровень - сущностный, адекватно передающий систему региональных отношений.
На наш взгляд, государства мира в настоящее время делятся на унитарные и федеративные исключительно условно, на самом же деле большинство из них сочетают в себе оба уклада.
В своей основе система территориального устройства и управления каждого из государств - это вопрос взаимоотношений Центра и отдельных регионов. Формальная сторона данного процесса отражается в конституциях и институтах, структурах и функциях, однако, в конечном счете, существенное значение имеют именно традиционно сложившиеся системы взаимодействий. При столь широком подходе в число государств с федеративным устройством, наряду с традиционными федерациями, включаются также и унитарные государства, применяющие федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления. Страны, применяющие различные формы дифференцированных отношений, могут быть названы полуфедерациями.
Результатом эволюции классических форм государственного устройства стало появление нового типа административно-территориальных единиц - регионализованных государств или государств-автономий. Эту форму государственного устройства можно рассматривать и как компромисс между федеративным и унитарным устройством, и как отказ от классических форм. С точки зрения унитаризма регионализованное государство это абсолютизация автономий, которые в унитарных государствах существуют как исключение из общего правила. С точки зрения федерализма, регионализованное государство - это фактическая федерация, формально являющаяся унитарным государством, так как этот статус сохранен в конституции. Однако эта «скрытая федерация» принципиально асимметрична: набор прав, полномочий и привилегий у каждой территории строго индивидуален. Таким образом, можно сделать вывод, что современное государственное устройство эволюционирует настолько, что формальные различия между федерализмом унитаризмом теряют свой смысл: государства различаются скорее конкретными параметрами, чем принадлежностью к общим типам39.
Аналогичным образом разница между понятиями «субъект», «регион», «область» и «автономия» в современном государстве достаточно зыбкая, ибо степень управленческой свободы территорий, формально относящихся к разным типам, может совпадать (например, подразумевать право на полное самоуправление, кроме вопросов внешней политики и обороны).
В частности, в некоторых сферах полномочия итальянских областей шире, чем полномочия субъектов федерации в Австрии. Следовательно, различие между данными категориями следует отнести исключительно к формально-правовой сфере. Поэтому и не существует определенной зафиксированной модели представительства Центра в регионах - в унитариях путем прямого назначения правительственных чиновников, а в федерациях -через опосредованное воздействие законодательной или судебной власти. На практике формы представительства Центра в регионах складываются исключительно в контексте национальной политической культуры конкретной страны.
Формирование основ представительства центральной власти в регионах в рамках протогосударственных образований (IX-XV вв.)
Истоки российской государственности находятся в раннем Средневековье, когда на востоке Европы в «эпоху викингов» сформировалась Киевская Русь (IX-XII вв.), вобравшая в себя организационные традиции восточных славян, скандинавов-«варягов» и Римской империи, точнее восточной ее части - Византии. Она располагалась на исконных племенных землях - восточнославянских (12 племен), фракийских (карпы), иранских (сарматы), балтских (голядь) и финно-угорских (чудь, весь, меря) этносов, вошедших в состав сформировавшейся древнерусской народности.
То, что в основу территориальной организации протогосударственных образований на Руси лег не принцип «племенных земель» («племенных герцогств») , а форма княжеского удела - княжества, наложило существенный отпечаток на дальнейшее развитие страны. Это связано с тем, что княжеская власть эволюционировала не из местной племенной знати, а из переселившихся из Киева княжеских родов, входивших в состав династии Рюриковичей. Схожую ситуацию можно обнаружить и в других зонах распространения воинской колонизации скандинавов - в Восточной Англии, в Северной Франции и на Сицилии, где инородная военно-аристократическая каста интегрировала значительные многонациональные территории в политическом отношении.
Следствием явилась более значительная, нежели в Германии, да и в остальной Европе, культурная и этническая интеграция населения в период складывания первоначального образования, давшего основу для дальнейшего развития государственности Древней Руси. Также одной из важных причин интеграции стало массовое переселение восточнославянского населения из южных и юго-западных регионов, вызванного постоянными набегами кочевников (хазар, печенегов, половцев).
Таким образом, сакральное значение в архитипическом сознании русских получала вся территория, заселенная православным населением, говорившим по-русски, а не какая-то конкретная ее часть - зона обитания конкретного племени.
Государственное единство Киевской Руси не было прочным. Со второй половины XI в. намечаются центробежные тенденции. Правившие отдельными древнерусскими землями князья из рода Рюриковичей стремятся к большей самостоятельности, противопоставляют себя великокняжеской власти (Центру), опираясь на местное боярство.
Со времен правления Олега князья для управления городами назначали своих доверенных лиц из числа дружинников, которые, начиная с периода княжения Ярополка, именовались мужами и посадниками, а с XII в. -наместниками. Основная функция мужей и посадников состояла в сборе финансовых средств с вверенных им территорий, а главным критерием назначения их на должность являлась личная преданность претендентов князю, а не их деловые качества и способности. Посадники осуществляли административные и судебные функции, а также сбор дани и пошлин, при этом часть собранных средств поступала на содержание посадника и его дружины60.
Схожие институты представительства можно наблюдать примерно в тот же период в Скандинавии. В Дании дружины конунгов (князей) являлись и профессиональной военной силой, и первоначальным, с нерасчлененными функциями, аппаратом управления. Члены дружины (хирдсмены), будучи приближенными правителя, выполняли различные поручения: сбор дани, судопроизводство, дипломатические переговоры. Они жили в усадьбе конунга и не имели собственных земельных угодий, что их отличало от членов младшей дружины - дренгов. С X в. появляются уже постоянные сборщики дани в пользу короля (комесы) и представители короля в ландах -ландманы. Группами ландов управляли королевские наместники - ярлы .
Во второй половине XI века в Швеции во всех исторических областях (ландах) появились королевские замки, в которых на ленных условиях
Всякое упоминание в Киевской Руси о племенных территориях исчезают из обихода уже к середине XII в. управляли округой вассалы короля - ленсхерре. В их функции входил, прежде всего, сбор налогов.
С XII в. короли Норвегии осуществляли свое взаимодействие с народными собраниями (тингами) через своих наместников, вышедших из дружинной среды (хирд), - лендрманов и скутильсвейнов63.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что протогосударствениые образования, появившиеся на территории России в раннем средневековье, развивались в русле тенденций, характерных для Северной Европы, причем эти тенденции будут прослежены нами и в дальнейшем.
В конце XI века Киевская Русь распалась на уделы-княжества и начала представлять собой конфедерацию64, с номинальной, избираемой на съездах князей, центральной (великокняжеской) властью. По решению съезда в Любече 1097 г. каждая княжеская семья наследственно владела своими землями . Отношения между этими землями регулировались договорами. В этом историческом контексте должность посадника постепенно стала вытесняться должностью наместника, которая окончательно установилась к XIV веку.
