Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в сфере соглашений о разделе продукции 15
1.1. Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в сфере регулирования соглашений о разделе продукции 15
1.2. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти в сфере соглашений о разделе продукции в зарубежных странах 38
Глава 2. Принцип разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере соглашений о разделе продукции в современных условиях 55
2.1. Реализация предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области соглашений о разделе продукции 55
2.2. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения в области соглашений о разделе продукции 86
2.3. Правоприменительная практика реализации предметов ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области соглашений о разделе продукции 97
Заключение 113
Список использованных нормативных источников и литературы 128
Приложения
- Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в сфере регулирования соглашений о разделе продукции
- Реализация предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области соглашений о разделе продукции
- Правоприменительная практика реализации предметов ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области соглашений о разделе продукции
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В федеративном государстве от успешной реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере недропользования зависит не только рост национального богатства страны и конкретных регионов, но и во многом успешное развитие федеративных отношений.
Умение рационально выстроить взаимодействие центра и регионов в использовании недр на условиях соглашений о разделе продукции, не только служит реальным механизмом получения крупных инвестиционных вложений в добывающие отрасли, но и является одним из факторов экономической и социально-политической безопасности государства, влияет на устойчивость федеративных отношений, положение государства на международной арене.
Проекты соглашений о разделе продукции, вне зависимости от масштаба и местоположения, создают мощные макроэкономические эффекты для всей Федерации. Экспорт полезных ископаемых и сырьевых ресурсов приносит основную часть валютных поступлений в бюджеты всех уровней. Режим недропользования при соглашении о разделе продукции позволяет решать проблемы инвестирования проектов разработки месторождений в труднодоступных неосвоенных регионах, с низкой извлекаемостью минерального сырья, находящихся на континентальном шельфе и других, разработка которых требует привлечения новых дорогостоящих технологий. Так, по оценкам экспертов, капиталовложения, необходимые для развития топливно-энергетического комплекса в 2004 - 2007 годах, составляют 100 млрд. долларов США.'
Василенко А.Б. Соглашения о разделе продукции в России - М.: Издательский Центр "Классика", 2002, стр. 8.
Для привлечения инвестиций в топливную энергетику важно применять специальные механизмы, выгодные как Федерации в целом, так и субъекту Федерации, на территории которого предполагается добыча полезных ископаемых на условиях соглашений о разделе продукции. В этой связи развитие и совершенствование законодательства о недрах в сфере соглашений о разделе продукции на основе разграничения предметов ведения и полномочий в настоящее время является одним из ключевых пунктов российской государственной политики.
О важности исследования данной проблемы свидетельствуют материалы прошедших в 2003 году в Государственной Думе Российской Федерации парламентских слушаний на тему: «Правовые проблемы заключения и реализации соглашений о разделе продукции при освоении месторождений континентального шельфа и использование конверсионного потенциала российского оборонно-промышленного комплекса».1
Вместе с тем, несмотря на общее мнение, что разграничение предметов ведения и полномочий в сфере соглашений о разделе продукции является важнейшим фактором развития российского топливно-энергетического комплекса, существующая сегодня законодательная практика недостаточно исследована. Политико-правовые аспекты пользования недрами, реализации соглашений о разделе продукции в нефте- и газоносных регионах постоянно являются объектом борьбы политических сил регионального и федерального уровней и влияют на внутригосударственные федеративные отношения.
Таким образом, от того, как на практике реализуется принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в области соглашений о разделе продукции, какие должны быть приоритетные направления его
Парламентские слушания на тему: "Правовые проблемы заключения и реализации соглашений о разделе продукции при освоении месторождений континентального шельфа и использование конверсионного потенциала российского оборонно-промышленного комплекса/М. Шакуум, К. Лятс, С. Штогрин и др. // Нефть, газ и право, 2003. № 1. - стр. 53-61.
совершенствования во многом зависит эффективность функционирования федеративного государства.
Указанные обстоятельства, обусловили актуальность и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти в федеративном государстве посвящено большое число работ. В числе современных отечественных ученых в первую очередь следует назвать Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, А.С. Автономова, Л.Ф. Болтенкову, В.М. Герасимова, М.В. Глигич-Золотареву, Л.М. Дробижеву, Б.П. Елисеева, А.Е. Жарникова, Б.С. Крылова, К.В. Калинину, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнева, В.А. Михайлова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умнову, Т.Я. Хабриеву, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, Ю.Ф. Ярова и других.1
Значительное число работ посвящено законодательству о недрах, соглашению о разделе продукции, природопользованию, экологии, а также вопросам нормативно-правового обеспечения освоения минерально-сырьевых ресурсов России. В числе авторов, исследующих эти проблемы, -С.А. Боголюбов, С.Д. Валентей, Н.Н. Вознесенская, Б.Д. Клюкин, О.И. Крассов, В.П. Орлов, С.А. Сосна, А.Ф. Стругов, А.Ф. Шарифуллина и другие.2
1 Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории российского государства // Россия на пути реформ:
федеративный и региональный аспекты. - Саратов, 2003. Кн. 1.-С.71-81; Федералогия. - Спб.: Питер, 2004.;
Болтенкова Л.Ф., Гаджиев Г.А., Крылов Б.С. и др. Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М.
1992.; Глигич-Золотарева M.B. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной
власти: зарубежный опыт // Журнал российского права, 2003. т.№ 4.-С.76-84.; Калинина K.B. Федерализм и
национальный вопрос // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив: [Сб. ст.]. - М.,
1998. - с. 75-83.; Лысенко В.Н. Федерализм и централизация в России // Россия на пути реформ:
федеративный и региональный аспекты. - Саратов, 2003. Кн. 1.--с.46-52.; Мацнев А.А. Регион и
формирование федеративных отношений в России. - М., 1998.; Тихомиров Ю.А. Федерализм, право и
экономика // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. -М., 2003. Кн. 2. - с.199-209.; Умнова
И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. - с. 159.; Хабриева Т.Я.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами:
перспективы договорного регулирования // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты.
-Саратов, 2003. Кн. 1.-С.81-98.; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации. // Государство и
право. 2000. - № 10. - с. 6.
2 Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны
окружающей среды // Журнал российского права, 2003. № 2.-С.7-13.; Валентей С.Д. Реформирование
недропользования: как избежать крайностей? // Законодательство и экономика, 2003. № 5.-С. 19-28.;
Комплексному изучению соглашений о разделе продукции посвящены исследования А. Аверкина, А.Б. Василенко, А.А. Конопляника, А.Н. Курского, М.А. Субботина, Дэниэла Джонстона и некоторых других авторов.1
В работах Д. Борисовского, Н.Н. Вознесенской, Е. Дьячковой, В.Н. Кокина, М.И. Махлиной, Н.Л. Платоновой, В.В. Прозоровского, С.А. Сосны, О.М. Теплова исследуются проблемы правового регулирования соглашений о разделе продукции.2
На разных этапах большую работу по исследованию правовой природы соглашений о разделе продукции провели И. Амиров, В.3. Гарипов, В. Змеющенко, А.В. Кирин, М.К. Клубничкин, А.И. Перчик, А.И. Салина, А. Сапожников, С. Скляров.3
Вознесенская H.H. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт: Сравнит.-правой коммент / Ин-т государства и права РАН. - М.: Контракт: Инфра-М, 2001. - 213 с; Крассов О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства. - М.: Изд-во "Дело", 2002. -815 с; Сосна С. Комментарий к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции». - М.: Юристь, 1997.; Шарифуллина А. Российская Федерация как сторона соглашения о разделе продукции // Нефть, Газ и Право, 2000. - 1.-е. 19-24.
1 Аверкин А., Субботин М. Правовое регулирование соглашений о разделе продукции // Закон, 1999. -
12. - С. 51-54.; Василенко А.Б.. Соглашения о разделе продукции в России / - М.: Издательский Центр
"Классика", 2002.; Конопляник А. Раздел продукции в нефтегазовом комплексе // Закон, 2000. - 2. - С. 96-
100.; Курский А. Сценарии дальнейшего развития российского законодательства о СРП // Нефть, Газ и
Право, 1999. - 6. - С. 22-25.; Субботин М. СПР: новый этап старой борьбы // Мировая энергетическая
политика, 2003. .№ 2.-С.60-64.; Джонстон Д. Международный нефтяной бизнес: Налоговые системы и
соглашения о разделе продукции: Пер. с англ. Пинскер Б.С. / - М.: Олимп-Бизнес, 2003.
2 Борисовский Д. Соглашения о разделе продукции. Правовой аспект. // Журналъ для акционеров. -
1999. - 9. - С. 18-24.; Вознесенская Н.Н. Соглашения о разделе продукции в сфере нефтедобычи. - М.:
Редакционно-издатель-ский отдел Российского межотраслевого научно-технического комплекса (РМНТК)
«Нефтеотдача», 1997.; Дьячкова Е. Раздел - разделу рознь // Промышленный мир, 2001. - 2. - С. 50-52.;
Махлина М.И. Избранные публикации 1992-1999 гг. - М.: Изд-во ООО "Нестор Академик Паблишерз",
2000.; Платонова Н. Законодательство о разделе продукции: проблемы применения // Хозяйство и право,
1999. - 5. - С. 51-57.; Прозоровский В.В. Соглашения о разделе продукции. Справочник-путеводитель / - М.:
Издательский центр "Классика", 2002.; Сосна С.А. Концессии в России: между прошлым и будущим //
Право и политика. -2004. - № 1.; Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал
российского права, 2003. № 3.-С.27-36.
3 Амиров И., Субботин М. СРП в России: выгоды прямые и косвенные // Промышленный мир, 2001.
№ 1. - С. 34-39.; Гарипов В., Амиров И. Механизм государственного управления в соглашениях о разделе
продукции в России // Нефть, Газ и Право, 1999. № 2. - С. 4-13.; Змеющенко В., Иваненко С. Роялти в
кустах // Профиль, 2001. № 22. - С. 30-32.; Клубничкин М. Иностранцы готовы делить с государством
продукцию, а не российский бардак: [Закон о соглашениях о разделе продукции] // Эксперт, 2000. - 33. - С.
8.; Перчик А. Реализация принципа совместного ведения, пользования и распоряжения недрами:
Организационно-правовые аспекты // Нефть, Газ и Право, 1997. - 2. - С. 14-18.; Салина А.И. О некоторых
проблемах исполнения соглашений о разделе продукции // Консультант, 1999. - 1. - С. 45-51.; Сапожников
А. Законодательство о соглашениях о разделе продукции субъектов Российской Федерации // Нефть, Газ и
Право, 2000. -4.-С. 34-37.
Определенную ценность представляют работы таких специалистов-практиков, как В.Ю. Алекперов, Ю.Ю. Болдырев, В. Вислогузов, С. Генералов, А. Михайлов, В.Б. Подмаско, А.В. Романихин, М. Рубченко, Е.Э. Страшнова, Ю.М. Тен, И.П. Фархутдинов, М.Ш. Шаймиев, Ю.К. Шафраник и др.1 Данные авторы в своих работах обращаются к практике реализации нормативного правового регулирования соглашений о разделе продукции.
Весьма важно для диссертационного исследования было изучение работ зарубежных специалистов, таких как: Д. Барроус, Б. Д. Бартон, П. О'Дрисколл, Дэниэл Джонстон, Т. Кнудсон, А.Д. Ланг, Д.Д. Леши, С. Д. Маер, Ш. Мидон, В. Остром, Д.Р.Л. Поттер, Дж. Хайнз, М. Ше, Д.Ф. Шиди, Д.Р.С. Фобрес и других.2
Несмотря на продуктивные научные результаты в разработке отдельных проблем, указанные подходы не рассматривают вопросы реализации принципа разграничения компетенции Федерации и ее субъектов применительно к сфере соглашений о разделе продукции. В результате вопросы компетенции публичных органов власти в сфере соглашений о разделе продукции, реализация принципа разграничения предметов ведения и полномочий применительно к конкретной области хозяйственной деятельности еще не получили своего всестороннего научного осмысления.
Объект исследования — федеративные, политико-правовые отношения, связанные с реализацией принципа разграничения предметов ведения и
Алекперов В. Главная проблема - нехватка инвестиций // Промышленный мир, 2001. - 2. - С. 28-33.; Болдырев Ю. Лицензионное соглашение или раздел продукции?: [Контроль за недропользованием] // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства, 1998. - 12. - С. 78-82.; Генералов С. Государство не оправдывает ожиданий инвесторов // Промышленный мир, 2001. № 1. - С. 12-16.; Подмаско В. Об утверждении соглашений о разделе продукции отдельными федеральными законами // Нефть, Газ и Право, 2003. № 2.-С.32-38.; Страшнова Е.Э. Правовое регулирование соглашений о разделе продукции // Право и экономика, 2000. - 6. - С. 51-68.; Тен Ю.М. СПР - это просто договор // Нефть России, 2000. - С. 22-23.; Фархутдинов И. Новое в России. Экономическая основа - раздел продукции: Сб. выступ. - Южно-Сахалинск, 2000. - 114 с; Шаймиев М.Ш. Разграничение предметов совместного ведения и полномочий между уровнями власти: конституционные нормы и федеральное законотворчество // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты. -Саратов, 2003. т. Кн. 1.-С.52-62.
2 Джонстон Д. Международный нефтяной бизнес: Налоговые системы и соглашения о разделе продукции : Пер. с англ. Пинскер Б.С. / - M.: Олимп-Бизнес, 2003.; Остром В. Смысл американского федерализма. - M. 2000.; Хайнз Д. Одна страна, две системы // Нефть России, 2003. т.№ 2.-С.79-82.; Ше М. Соглашения о разделе продукции при морской нефтедобыче - первый прорыв в привлечении иностранных инвестиций при реализации политики рыночных реформ и внешней открытости в Китае. - М., 1997.; Шиди Д., Ф.О'Дрисколл П. Финансирование нефтегазовых проектов в России: [Оценка зарубеж. специалистов] // Инвестиции в России, 1998. - 3. - С. 20-25.
полномочий между Федерацией и ее субъектами в области соглашений о разделе продукции.
Предмет исследования - особенности правоприменительной практики и
нормативно-правового регулирования разграничения предметов ведения и
полномочий между Федерацией и ее субъектами в области соглашений о
разделе продукции.
[Щ> Цели и задачи исследования - выявление и анализ проблем реализации
конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области соглашений о разделе продукции, определение правовых путей их решения и выработка научных рекомендаций.
Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
провести теоретический анализ конституционно - правового
Щ обеспечения разграничения предметов ведения и полномочий Российской
Федерации и ее субъектов в области соглашений о разделе продукции;
проанализировать практику политико-правового обеспечения разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области соглашений о разделе продукции в зарубежных странах;
проанализировать процесс реализации предметов ведения и полномочий Российской Федерации в сфере освоения минерально-сырьевых ресурсов;
проанализировать процесс реализации принципа совместного ведения
У г Российской Федерации и ее субъектов в сфере освоения минерально-
сырьевых ресурсов на принципах соглашений о разделе продукции;
проанализировать процесс реализации предметов ведения и
полномочий субъектов Российской Федерации в сфере освоения
минерально-сырьевых ресурсов на принципах соглашений о разделе продукции;
обобщить практику учета интересов субъектов Российской Федерации,
коренных малочисленных народов в ходе освоения минерально-сырьевых
ресурсов;
разработать предложения и сформулировать рекомендации по
',w совершенствованию политико-правового регулирования принципа
разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, оптимизации федеративных отношений в сфере освоения минерально-сырьевых ресурсов на принципах соглашений о разделе продукции.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования
явились современные методы познания и теоретического описания
политико-правовых явлений, в частности в области федеративных
W отношений.
В процессе работы над диссертационным исследованием были использованы методы: системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, нормативно-правовой, а также формально-юридический, логический, институционально-функциональный анализ и другие методы, позволяющие всесторонне исследовать данную проблему, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук.
Нормативную основу диссертации составили Конституция Российской
Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы, законы
VT субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты
Российской Федерации и ее субъектов; Федеративный договор; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации.
10 Эмпирическую базу исследования составляют: анализ обширной базы нормативных правовых актов, регулирующих соглашения о разделе продукции; практика деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов; результаты исследований, проведенных диссертантом в 1998-2004 годах, экспертные оценки ведущих юристов и политиков по данной проблематике; заключения экспертов по
Щ( законопроектам, относящимся к исследуемой области; материалы
парламентских слушаний и научно - практических конференций, «круглых столов» по теме диссертационного исследования; научные труды российских и зарубежных ученых, руководителей крупных нефтегазовых компаний. К изучению и анализу привлекалась политико-правовая литература. Специальной информационной базой исследования явились материалы тематических проверок реализуемых соглашений о разделе продукции, проведенных Счетной палатой Российской Федерации.
W1 Положения, выносимые на защиту.
Исходя из логического, сравнительно-сопоставительного и научного анализа положений статей Конституции Российской Федерации и прежде всего статей 71 и 72, формулируется вывод о том, что конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий содержит базисные характеристики взаимоотношений органов публичной власти всех уровней в сфере освоения недр на принципах соглашений о разделе продукции.
Политико-правовая идея разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов реализуется в сфере
(у соглашении о разделе продукции инвариантно не только в рамках разных
зарубежных стран, но и в рамках одной федерации.
Механизм соглашений о разделе продукции, применяемый в
Российской Федерации, недостаточно учитывает специфику федеративного
государства.
В России нормативно-правовое регулирование реализации предметов
ведения и полномочий федеральных органов государственной власти в сфере
недропользования на условиях соглашений о разделе продукции нуждается в
совершенствовании и перераспределении ряда полномочий в сфере
совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Целесообразно осуществлять упрощенную процедуру перевода на
условия раздела продукции для средних и малых месторождений, не
имеющих стратегического значения.
Основные научные результаты, полученные соискателем, и их научная новизна
Установлено, что реализация политико-правовой модели конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий в сфере соглашений о разделе продукции предполагает не только эффективное природопользование, но и учет социально-политических интересов, как государства, так и конкретного субъекта Федерации, дальнейшее совершенствование федеративных отношений на основе последовательной государственной политики, баланса интересов сторон, упорядочения функций государственных органов.
Выявлено, что в зарубежных федеративных государствах отношения недропользования строго разграничены по уровням власти. При этом, с одной стороны, отмечается процесс децентрализации системы текущего управления недрами, когда за федеральной исполнительной властью закрепляются лишь основные регулятивные, контрольно-учетные и исполнительские (в области геологического изучения недр) полномочия. С другой стороны - процесс централизации, когда в рамках одной федерации одни субъекты федерации наделяются полномочиями в сфере управления нефтегазовыми ресурсами, другие нет.
Установлено, что правовой механизм соглашений о разделе продукции, применяемый в Российской Федерации, построен отчасти на основе моделей, характерных для унитарных государств (Индонезия, Ливия, Перу), что не
позволяет в полной мере реализовать потенциал данных соглашений и сдерживает экономический рост субъектов Российской Федерации.
Установлено, что в действующем природоохранительном законодательстве федерального уровня имеются многочисленные правовые пробелы. В том числе неурегулированы отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности природопользования. Недостаточное правовое регулирование полномочий федеральных органов государственной власти ведет к потери привлекательности соглашений о разделе продукции, так как суммарный социально - экономический эффект от разработки недр в ряде случаев уже не компенсирует издержки от вывода из традиционного оборота участков недр, перегрузки окружающей природной среды и социальной сферы.
Выявлена необходимость нормативно-правовой конкретизации и унификации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области соглашений о разделе продукции в целях выработки единых подходов при осуществлении указанных полномочий на всем правовом пространстве Российской Федерации.
Сформулировано, что правовое регулирование взаимодействия в сфере соглашений о разделе продукции между федеральным центром и субъектами Федерации должно осуществляться таким образом, чтобы практика их реализации политически, экономически и социально была выгодна для всех участников. Сформулировано положение о необходимости по предметам совместного ведения осуществлять разграничение исключительно в рамках федеральных законов, обеспечивая приоритет процессуальным нормам, регулирующим деятельность сторон. Целесообразно по объектам не стратегического назначения, делегировать полномочия, предоставив регионам возможность самостоятельно заключать соглашения о разделе продукции, согласовывая это с Правительством России.
Обосновывается целесообразность установления для средних и малых месторождений упрощенной процедуры перевода на условия раздела продукции.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в ряде научных публикаций, общим объемом около 50 п.л.
Автор диссертационного исследования принимал участие в парламентских слушаниях по данным вопросам (1998 - 2003 гг.), в работе 1-й Международной научно-практической конференции "Проблемы правового регулирования организации и функционирования ТЭК России" (Москва, 2001 г.)1 и И-й Международной научно-практической конференции "Проблемы правового регулирования ТЭК и природных ресурсов России и СНГ" (Москва, 2002 г.).
Диссертация обсуждалась на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Достоверность результатов исследования.
Достоверность исследования обеспечивается исходными
методологическими позициями, применением апробированного инструментария, использованием нормативной правовой базы, библиографических источников и экспертных оценок.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе выводы могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений; могут применяться в практической деятельности органов государственной власти; могут служить материалом для дальнейших
1 Ежегодник "Нефтегаз, энергетика и законодательство 2001 - 2002 гг." // ООО "Нестор Академик Паблишерз". - М. 2001 г.
научных исследований правовых проблем в сфере недропользования; могут быть полезны в научной работе, при преподавании и написании учебных пособий по учебному курсу по специальности 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы технологии.
Логика и структура диссертации.
В соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования, диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов и заключения, а также списка использованных нормативных источников, литературы и приложений.
Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в сфере регулирования соглашений о разделе продукции
Происходящее в последние годы масштабное и стремительное обновление российского законодательства, и особенно законодательства субъектов Российской Федерации, потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность в научном осмыслении соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере регулирования соглашений о разделе продукции (далее - СРП). Основополагающие императивы разграничения предметов ведения и полномочий исполнительных органов власти и ее субъектов изложены в первой главе Конституции Российской Федерации1 "Основы конституционного строя". Положения этой главы Конституции являются первичными, основополагающими для всех других глав и статей Конституции. При этом, как сформулировано в Основном законе, положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. ( Данное положение, в частности, указывает на то, что статьи 71, 72, 73, 77, 78, 110-117 и другие, касающиеся вопросов разграничения предметов ведения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, находятся в правовом поле положений главы первой Конституции, то есть первичным, исходным
1 Российская газета от 25 декабря 1993 года. посылом при трактовке и осуществлении разграничений являются императивы главы первой Конституции. Положения главы первой Конституции превалируют над другими действующими нормами права, независимо от того, закреплены ли они в Конституции, законодательных актах Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации или постановлениях Правительства Российской Федерации.
Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению вопроса о конституционно-правовых основах разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования СРП, - полагаем необходимым остановиться на понятиях, используемых в диссертации, так как многие из них трактуются по-разному различными исследователями.
Очень важным представляется определение содержательных подходов к понятию "разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти". "Более того, необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует, рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного управления. Ключ для решения проблемы видится в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской Федерации, ее потенциал, который еще до конца не реализован, содержанием, которое она сама предусматривает. Речь идет о том, чтобы просмотреть все законодательство, внести необходимые изменения и дополнения, а возможно, принять и новые акты."1
В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и, соответственно, правовому регулированию "разграничения".
Первый предполагает буквальное толкование ч.З ст. 11 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим подходом разграничение Д.Н. Козак "Журнал российского права", N 5, май 2002 г. с. 5-11. понимается как разделение конкретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета). S Второй подход предполагает толкование части 3 ст.! 1 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст.76 и другими статьями Конституции Российской Федерации, а также с ее Разделом вторым "Заключительные и переходные положения". В его основе - понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу часть 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации содержит материальную норму, устанавливающую: - перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и Щ1 процедура разграничения ("сама" Конституция Российской Федерации и договоры); - иерархию правовых актов (верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов); - что разграничению подлежат как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами - прерогатива Конституции Российской Федерации (ст.71, 72 и 73). В качестве примера действия второго, условно называемого "компетенционным", подхода можно рассмотреть схему разграничения [yl полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации. Как уже отмечалось, полномочия по ст.71 Конституции Российской Федерации вполне возможно разграничить не только "по горизонтали", но и "по вертикали". "По горизонтали" полномочия разграничиваются между федеральными органами государственной власти. Конституция Российской Федерации наделяет полномочием первичного регулирования предметов ведения Российской Федерации исключительно Федеральное Собрание
Российской Федерации. Формы такого регулирования определены исчерпывающим и не допускающим иного понимания образом - это федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, Федеральное Собрание Российской Федерации полномочно ;j» принимать законодательные акты по любому предмету ведения Российской
Федерации.
Президент Российской Федерации наделяется полномочиями, в том числе и по изданию нормативных актов, в регулируемом законами предмете ведения, за исключением прямо указанных в Конституции Российской Федерации полномочий, не нуждающихся в законодательном установлении.
Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, а также другие федеральные Jfc1 государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так же, как и Президент Российской Федерации, наделяются соответствующими полномочиями федеральными конституционными законами или федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции. "По вертикали" полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются следующим образом. Федеральный конституционный закон или федеральный закон определяет полномочия органов государственной власти субъектов Федерации исчерпывающим образом, при этом в законе должны быть определены # пределы полномочие Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации. Эти выводы вполне применимы и к разграничению полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами государственной власти. Из сказанного следует, что:
- разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерации в ее ст.71, 72, 73;
- предметы совместного ведения, перечисленные в ст.72 Конституции Российской Федерации, не подлежат разграничению (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются федеральными законами и в случаях, установленных в федеральных законах, договорами;
- в федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть указаны: компетенция Федерального Собрания Российской Федерации; компетенция Президента Российской Федерации; компетенция Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти; законодательная компетенция субъектов Российской Федерации; процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Это представляется своего рода правовым идеалом разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней по предмету совместного ведения, хотя существующее законодательное регулирование не позволяет ему полноценно реализоваться. До принятия федерального закона по предмету совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают правом "опережающего" законодательного регулирования. Однако до сих пор это право не формализовано в законе, не определены условия такого нормотворчества. Кроме того, после вступления в силу федерального закона закон субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с установленными нормами. "Компетенционный" подход требует, однако, решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения. Совершенствование правового регулирования как разграничения полномочий (и даже отдельных элементов конституционных предметов ведения), так и их осуществления должно выразиться прежде всего в (ф наполнении существенным новым содержанием, вплоть до возможной новой редакции Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".1 Указанный Федеральный закон был фактически отменен Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных ЩГ (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".2 Кратко рассмотрим в ретроспективном плане правовое регулирование указанного Федерального закона. Хотя данный федеральный закон не имел большей, по сравнению с другими - отраслевыми федеральными законами, юридической силы и фактически, в части регулирования разграничения компетенции законами, не обладает прямым действием, его полноценная реализация зависит от следования заложенным в нем принципам в отраслевом законодательстве. Так, согласно ст. 12 указанного Закона по вопросам, отнесенным частью 1 tfl ст.72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, "издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового "Российская газета" от 30 июня 1999 г., в Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июня 1999 г., N26, ст. 3176. 2 "Российская газета" от 8 июля 2003 г. N 131, "Парламентская газета" от 8 июля 2003 г. N 123; Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709. регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти". Данная формулировка представляется неконкретной, поскольку: ф) - не всегда можно определить разницу между основами (общими принципами) и конкретным подробным регулированием; - они не препятствуют федеральному законодателю распределить все полномочия по предметам совместного ведения в пользу федеральных органов государственной власти.
Реализация предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области соглашений о разделе продукции
В настоящем параграфе будет рассмотрена нормативно-правовая база Российской Федерации, на которой основывается реализация компетенции федеральных органов государственной власти в сфере СРП.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"1, вводится новая структура федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время полномочия реорганизованных министерств и ведомств в области СРП не разграничены. В связи со стоящей перед государством задачей сокращения избыточных функций государственных органов, большое значение приобретает изучение практики реализации полномочий в области СРП министерств и ведомств, существовавших в предыдущем периоде.2
Среди нормативных правовых актов, посвященных разграничению полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов важное место принадлежит актам Президента РФ. Акты Президента РФ оказывают широкое воздействие на деятельность и правотворчество исполнительных органов власти. В правовой системе после Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов следуют акты Президента РФ. Их отличает широта регулируемых общественных отношений в силу масштабности функций и полномочий Президента, к настоящей работе "Структура федеральных органов исполнительной власти". обязательность исполнения указов и распоряжений на всей территории государства, единоличный порядок издания.
Учитывая, что законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации требует значительного времени в связи с обновлением законодательства, обусловленным потребностями нового политического, социально-экономического и государственно-правового развития Президент РФ активно пользуется своим правом издания нормативных указов, в т.ч. относящихся к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.1
Президент Российской Федерации определяет основы стратегии развития минерально-сырьевой базы страны и ее отдельных территорий, предусматривая при этом разработку конкурентоспособного по международным стандартам режима СРП в качестве одного их важнейших инструментов привлечения отечественных и иностранных инвестиций в добывающие и связанные с ними отрасли экономики России.
Государственная Дума Российской Федерации обеспечивает работу по совершенствованию законодательства о СРП. При разработке проектов федеральных законов необходимо учитывать возможности решения ключевых вопросов, влияющих на экономику проектов СРП.
Обеспечение поддержки законодательных инициатив, направленных на разработку экономического механизма повышения конкурентоспособности российских производителей товаров, оборудования и услуг для СРП.
Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по рассмотрению правовых вопросов пользования недрами на
Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт//Журнал российского права, 2003. т.№ 4. - с. 78. условиях раздела продукции была создана 7 июня 2000 года в соответствии с Постановлением Государственной Думы № 459-Ш ГД.1
Согласно Положению, Комиссия образована в целях согласования позиций депутатских объединений в Государственной Думе по вопросам оценки, обоснованности и последствий принятия внесенных в Государственную Думу законопроектов, связанных с использованием участков недр и месторождений в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции"2, а также законопроектов по вопросам пользования недрами на условиях раздела продукции.
Комиссия должна заниматься концепцией работы по СРП, не подменяя комитетов, держа в поле зрения все законодательство. На это должна быть направлена основная деятельность Комиссии.3
В работе Комиссии принимали участие депутаты ГД, представители министерств, регионов, инвестиционных компаний, эксперты. Необходимо отметить, что деятельность Комиссии основывается на принципах политического многообразия, многопартийности, свободы обсуждения и гласности.
Важным этапом деятельности Комиссии можно считать подготовку и проведение парламентских слушаний "О проблемах развития законодательства о соглашениях о разделе продукции (СРП)".4
В ходе обсуждения были достигнуты цели Парламентских слушаний: проанализированы проблемы, в первую очередь, в области законодательного регулирования, тормозящие эффективность применения Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и привлечения инвестиций в разработку минерально-сырьевой базы России.
4 Сборник парламентских слушаний. 2001 год, Выпуск № 13. Основное содержание настоящего этапа в развитии законодательства о СРП связано с совершенствованием закона о СРП, уточнение положений смежного законодательства, завершением работы над блоком подзаконных нормативных правовых актов и переходом к практической реализации инвестиционных проектов. При этом правовая стабильность СРП должна быть обеспечена разработкой адекватного налогового, инвестиционного и недропользовательского законодательства.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" одной из сторон СРП является Российская Федерация (государство), от имени которой в соглашении выступают Правительство Российской Федерации и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими органы.
Минэкономразвития России поручается подготавливать с участием МПР России, Минэнерго России и МАП России и заключать по согласованию с Минфином России в установленном порядке договоры с уполномоченными организациями, определяя в них задачи, функции и полномочия указанных организаций в сфере подготовки и реализации соглашений о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений углеводородного сырья; при заключении договоров с уполномоченными организациями исходить из того, что в целях предотвращения конфликтов интересов эти организации не могут участвовать в подготовке, заключении и реализации СРП, в которых они выступают от своего имени в качестве инвесторов.
Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. № 861 осуществление прав и обязательств Российской Федерации по СРП в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья возложено на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 7, ст. 653. Приказом Минтопэнерго России от 18 марта 1998 г. №86 "О поручении выполнения экспертиз и работ по вопросам оценки запасов, поисков, разведки и добычи углеводородного сырья при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции государственному предприятию "Институту геологии и разработки горючих ископаемых"1, принимая во внимание срочность выполнения экспертиз и работ по вопросам оценки запасов, поисков, разведки и добычи углеводородного сырья при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции, а также тот факт, что государственное предприятие "Институт геологии и разработки месторождений горючих ископаемых" (ИГиРГИ) является ведущим предприятием, обладающим опытом проведения экспертиз и работ по всей совокупности указанных вопросов и имеющим соответствующие профилю работ структурные подразделения и высококвалифицированных специалистов, временно, до проведения конкурса на этот вид услуг, государственному предприятию ИГиРГИ поручено проведение экспертиз, анализа и других работ по оценке запасов, поисков, разведке и добыче углеводородного сырья при подготовке и реализации СРП.
Правительство Российской Федерации участвует в создании нормативно-правовой базы по СРП путем принятия соответствующих подзаконных актов. Важнейшей задачей здесь является принятие документов, определяющих полномочия, компетенцию и ответственность соответствующих органов государственной власти, осуществляющих единую государственную политику в области подготовки, реализации и контроля за исполнением СРП, создания целостной системы государственного регулирования СРП.
Статья 19 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" , посвященная контролю за исполнением соглашения, установила, что
Василенко А.Б.. Соглашения о разделе продукции в России / Консультанты: В.В. Прозоровский, А.Н. Королев. - М.: Издательский Центр "Классика", 2002. 2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 1, ст. 18. Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции. К исключительной компетенции Правительства Российской Федерации следует отнести следующие вопросы, решения по которым принимаются непосредственно Правительством Российской Федерации:
а) определение порядка использования государственной части произведенной продукции, поступающей в федеральную собственность;
б) заключение договоров о распределении произведенной продукции, полученной государством в результате раздела продукции в соответствии с условиями СРП, или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на территории которых расположены предоставляемые в пользование участки недр или проводятся работы по таким соглашениям;
Правоприменительная практика реализации предметов ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области соглашений о разделе продукции
СРП занимает важное место в системе государственного регулирования отношений при недропользовании в Российской Федерации. Режим СРП предоставляет возможность и путь к привлечению инвестиций.
Во многих регионах России имеются проекты, подготовленные для осуществления на условиях СРП, реализация которых может стать толчком для оживления экономики и решения социально-экономических задач территорий. Так, месторождения разрабатываемые (подготавливаемые к разработке) на условиях СРП расположены на шельфе Российской Федерации (Охотское, Баренцево море), Ямало-Ненецком АО, Ханты-Мансийском АО, Республике Татарстан, Сахалинской области, Томской области, Республике Коми, Республике Удмуртия, Тюменской области, Эвенкийский АО, Ненецкий АО, Красноярский край, Астраханская область,
Крохина Ю.А. Правовое регулирование межбюджетных отношений // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты. - Саратов, 2003. т.Кн. 2.-С.30-47. Иркутская область, Республика Саха (Якутия), Чукотский автономный округ, Российская часть акватории Каспийского моря (Средний Каспий).1
Правовым основанием активного участия субъектов Российской Федерации является положение п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации о том, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.2
В этой связи, автор пришел к выводу, что применительно к месторождениям, указанным в ч. 5 ст. 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от лица государства возможно заключение СРП субъектами Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. от имени Российской Федерации могут выступать не только Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, но и уполномоченные ими органы. П. 4 ст. 6 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» закрепляет положение в соответствии с которым, Правительство РФ имеет право делегировать свои полномочия на подписание СРП органу исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом решение о подписании СРП должно приниматься совместно Правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, субъекты Российской Федерации осуществляют законодательное регулирование своего участия в СРП при пользовании участками недр на своих территориях.
Новиков Д.Т. История и перспективы соглашений о разделе продукции (СРП) в России // Перспективы развития регионов в условиях глобализации: экономика, менеджмент, право. - Самара, 2003. Ч. 1.-С.92.
См. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. -2-е изд., стереотип. -М.: Едиториал УРСС, 2004. 3 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 1, ст. 18. Орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации может передать свои полномочия на подписание соглашения Правительству Российской Федерации.
Использование части произведенной продукции, поступающей в собственность соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляется в порядке, определяемом законодательством субъектов Российской Федерации.
По мнению диссертанта, в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» недостаточно четко освещена форма участия субъектов Российской Федерации в случае, когда месторождение расположено на территории нескольких из них. Автор полагает, что было бы целесообразно заинтересованным субъектам Российской Федерации заключить между собой договор и делегировать право представлять общие интересы в соглашении о разделе продукции представителям одного субъекта Российской Федерации. В договоре между субъектами Российской Федерации необходимо отразить круг их прав и обязанностей, пропорции раздела прибыльной продукции, степень ответственности каждого в случае предъявления требований со стороны инвестора о возмещении убытков.
В отношении расположенного на территории традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов участка недр требуется решение законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен такой участок недр, принятое с учетом интересов коренных малочисленных народов, а также соответствующего органа местного самоуправления.
В отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, условиями конкурса или аукциона либо бесконкурсного предоставления участков недр должна быть предусмотрена выплата соответствующих компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования.
В настоящее время практика реализации ныне действующего Закона РФ "О недрах" сложилась таким образом, что около 70 % всех регулятивных, исполнительских и контрольных функций приходится на федеральные органы власти. В то же время Законом определены составные части предмета совместного ведения, где федеральный центр имеет исключительные полномочия при освоении недр шельфа, а субъекты РФ - почти исключительные полномочия применительно к участкам недр с общераспространенными полезными ископаемыми.1 Закон определяет и направления дальнейшего разграничения полномочий путем разделения той части фонда недр, которая находится в совместном ведении, на участки федерального, регионального и местного значения при сохранении единой государственной собственности на недра и единой регулирующей и координирующей функции федерального Центра. Попытка такого разграничения полномочий содержится в Законе РФ "О соглашениях о разделе продукции" в отношении ограниченного числа участков недр, попадающих в сферу действия специального налогового режима. В этом случае по участкам федерального значения решения принимаются федеральным центром и согласовываются с органами власти соответствующего субъекта РФ, а по участкам регионального значения, наоборот, решение остается за регионом, а согласование - за федеральным центром. Развитие такого подхода, т.е. четкое разграничение фонда недр по уровням управления (федеральный, региональный, местный) при сохранении
Щ ряда регулятивных функций за федеральным органом управления, наиболее
соответствует сложившейся трехзвенной структуре органов исполнительной власти в стране и наиболее приемлемо с позиций углубления федеративных отношений.
Перчик А. Реализация принципа совместного ведения, пользования и распоряжения недрами: Организационно-правовые аспекты Это также позволит при разработке недр на территории конкретного региона получать ту долю продукции, которая необходима для выравнивания социального положения жителей данной местности хотя бы до средне российского уровня.
