Роль вето-игроков в федеральном законодательном процессе в современной России Помигуев Илья Александрович

Содержание к диссертации

Введение

Глава І. Теоретико-методологические основания изучения вето-игроков 18

1. Теоретические подходы к изучению вето-игроков 18

2. Факторы, определяющие роль вето-игроков в законодательном процессе

3. Особенности применения концепции вето-игроков в российском контексте 69

Глава 2. Вето-игроки в российском законодательном процессе 90

1. Формальные основы влияния институциональных вето-игроков на федеральный законодательный процесс в России 91

2. Позиции партийных вето-игроков в российском законодательном процессе 115

3. Влияние внутриинституциональных структур вето-игроков на российский законодательный процесс 131

4. Результаты законодательной деятельности вето-игроков 152

Заключение 184

Список источников и литературы 188

• Факторы, определяющие роль вето-игроков в законодательном процессе
• Особенности применения концепции вето-игроков в российском контексте
• Позиции партийных вето-игроков в российском законодательном процессе
• Влияние внутриинституциональных структур вето-игроков на российский законодательный процесс

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В процессе демократизации и развития демократических режимов в разных странах были выработаны многочисленные институты и процедуры правления, которые позволяют реализовать функции организации политической власти и структурирования всевозможных сфер жизни общества с учетом интересов широкого круга лиц. Демократический процесс предполагает, что его участники должны обладать адекватными и равными возможностями участвовать и влиять на принятие связывающих их коллективных решений. По мнению Р. Даля, именно такие характеристики являются отличительной чертой демократии в ее узком понимании, поскольку позволяют обеспечить защиту интересов широкого корпуса граждан.

Одним из эффективных институциональных инструментов обеспечения влияния множественных групп населения на принимаемые в государстве решения является демократический законодательный процесс: он позволяет функционально обеспечить открытую конкурентную среду для взаимодействия большого количества участников, институционализировать и легитимизировать принимаемые на государственном уровне решения.

Процесс демократизации в России и развитие ее политического режима в 2000-е гг. актуализировали важность понимания природы политических институтов и процессов, в том числе законодательного. Современные тенденции развития российского государства вынуждают исследователей остро дискутировать по поводу характера политического режима, принципов, форм, методов организации политической власти. Подобные дискуссии показывают, насколько сложно однозначно оценить роль и функции новых политических институтов и процессов, которые позволяют различным группам отстаивать свои интересы на практике, в том числе в законодательной сфере.

Возможность рассмотреть эту проблему с новой стороны предоставляет неоинституциональная концепция вето-игроков. С помощью нее можно проанализировать особенности законодательного процесса и определить позиции его участников, акцентируя внимание на способности последних блокировать принятие политических решений. В целом обращение к исследованию роли вето-игроков может способствовать углублению понимания природы российского политического режима.

Данная концепция показала свою эффективность в исследовании влияния институциональных акторов на принятие решений в странах с развитыми

Даль Р. Демократия и ее критики / Пер. с англ. Под ред. М.В. Ильина. М.: РОССПЭН, 2003. С. 158-177

демократическими традициями. Однако появляется проблема ее адаптации и применения для исследования отечественного законодательного процесса с учетом российских особенностей.

В связи с вышеизложенным возникает исследовательский вопрос: как распределяются роли политических акторов в российском законодательном процессе в зависимости от их способностей блокировать принятие решений?

Степень научной разработанности проблемы. Анализ исследовательской литературы показал, что специальные работы, посвященные заданной теме, отсутствуют. Тем не менее, существуют труды, в которых рассматриваются иные аспекты и применяются другие подходы к изучению российского законодательного процесса, а также роли его участников. Исследователи расходятся как в понимании самой природы данного явления, так и в осознании важности отдельных его сторон.

В политической науке чаще всего российский законодательный процесс рассматривается в контексте изучения отечественного парламентаризма. В таких исследованиях указанный процесс выступает в качестве элемента публичной политической деятельности парламента, способствующего взаимодействию различных политических сил как внутри законодательного органа, так и вне его (Салмин А.М., Мдоянц С.А., Гаман-Голутвина О.В., Игрицкий Ю.И., Шульман Е.М., Ремингтон Т., Хаспел М., Чейсти П., Ноубл Б. и др.).² Однако фокус подобных исследований смещен в сторону парламента, поэтому другие участники процесса рассматриваются именно через призму их влияния на законодательную власть.

Другая группа ученых уделяет внимание возможностям российского законодательного процесса выступать основным институциональным механизмом выработки политических (шире государственных) решений. В рамках таких исследований проводится анализ общих характеристик процесса, выделяются его уровни, этапы, акторы (Руденко В.Н., Дегтярев А.А., Соловьев А.И., Сосунов Д.В., Вавилов С.В. и др.). Вопросы блокирования принятия

²Парламентаризм в России: Федеральное Собрание, 1993-1995 гг. V Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва / Авт. докл.: Мдоянц С.А., Салмин А.М., Захаров А.А. и др. М., 1996.; Гаман-Голутвина О. В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (I, II) // ПОЛИС: Политические исследования. М. 2006. № 2; №3.; Игрицкий Ю.И. Российский парламентаризм как зеркало российского общества // Россия и современный мир. М., 2004. № 2 (43); Шульман Е. Законотворчество как политический процесс. М.: Московская школа гражданского просвещения, 2014; Chaisty P. Presidential dynamics and legislative velocity in Russia, 1994–2007 // East European Politics, 2014. Vol.30. № 4; Remington T. Majorities without mandates: The Russian Federation Council since 2000 // Europe-Asia Studies. Abingdon, 2003; Remington T. The Early Legislative Process in the Russian Federal Assembly. 1994.; Remington T., Smith S., Haspel M. Decrees, laws and inter-branch relations in the Russian Federation // Post-Soviet Affairs. Guilford, 1998. Vol. 14, N 4. ³ 266. Руденко В.Н. Прямая демократия: Модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: Уральское отделение РАН (Екатеринбург), 2003; Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы // Полис: Политические исследования. М., 2004. № 4.; Соловьев А.И. Колебательно-маятниковый механизм принятия государственных решений: к обоснованию когнитивной модели // Полис: Политические 4

политических решений в работах указанных авторов поднимались, однако комплексному изучению этот аспект не подвергался.

Достаточно широкий подход наблюдается в исследованиях политических режимов и форм правления, где российский законодательный процесс рассматривается в качестве их важной составляющей (Зазнаев О.И., Гельман В.Я., Харитонова О.Г. и др.). Также подвергались анализу отдельные политические аспекты изучаемого процесса и его участников, а именно: особенности согласования интересов различных политических групп, взаимодействие элит, характеристики институтов, в рамках которых проходит принятие решений (Гаман-Голутвина О.В., Голосов Г.В., Коргунюк Ю.Г. и др.). Однако такие исследования оставляли без внимания механизмы функционирования законодательного процесса, в том числе блокирования инициатив.

Подобные проблемы, в свою очередь, хорошо изучены в юридической науке, которая исходит из правовой природы этого процесса (Авакьян С.А., Васильев Р.Ф., Кутафин О.Е., Щукин А.С. др.): глубоко анализируются формальные институты, стадии и процедурные особенности принятия решений, проблемы баланса конституционных полномочий органов власти. В целом, обзор подобной литературы дает серьезную базу для проведения нормативных исследований, но юридическая наука не позволяет ответить на вопрос о реальной роли участников изучаемого нами процесса, поскольку не учитывает его политические особенности, в том числе «теневое» взаимодействие акторов.

Неформальные аспекты процесса принятия решений в России (будь то

исследования. М., 2005. №5; №6; Сосунов Д.В. Процесс принятия политических решений в современной России. Воронеж: Науч. кн., 2010.; Вавилов С. В. Принятие политических решений. Биробиджан, 2006; Шаулова Т.В. Политические игры в процессе принятия политических решений // Политический анализ: докл. Центра эмпирич. полит. исслед. СПБГУ / Под ред. Г.Л. Артемова. СПб., 2000. Вып. 1.

⁴ Гельман В. Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. М.: Моск.
обществ. науч. фонд, 1999; Харитонова О.Г. Недемократические политические режимы // Политическая наука.
М., 2012. № 3.

⁵ Коргунюк Ю.Г. Становление партийной системы в современной России. М., 2007.; Голосов Г.В. Партийные
системы России и стран Восточной Европы. М.: Весь мир, 1999.; Рябов А. Конституция 1993 года и некоторые
особенности российской модели разделения властей // Конституционное право: восточноевропейское
обозрение. 2003. № 4; Гаман-Голутвина О. В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и
сравнительной перспективе (I, II) // Полис: Политические исследования. М., 2006. № 2; № 3; др.
⁶; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. Ред. д.ю.н.,
проф. Р.Ф. Васильев. М.: Юриспруденция, 2000.; Кутафин О.Е. Глава государства. М.: Проспект, 2013.;
Разделение властей и парламентаризм: сборник / Редкол.: Глушко Е.К. и др. М., 1992.; Щукин А.С.
Конституционно-правовые основы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе:
вопросы теории и практики. Оренбург: Издательский центр ОГАУ, 1999; Авакьян С. А. Конституционное право
России: учеб.-метод. пособие. М.: МГИМО-Университет, 2005; Мухаметшин Ф.М. Законодательный процесс в
системе органов государственной власти Российской Федерации: Учебное пособие / Дипломатическая
академия МИД России. М.: Научная книга, 2003.; Бондарец Е. Б. Президент России и механизм разделения
государственной власти. М.: Триумф, 2013; Рамазанова Э. Т. Институт законодательной инициативы в
правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2005; Волкова Е.А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и
муниципальное право. М., 2010. N 5; др.

законодательных, политических, государственных) активно изучаются в исследованиях политических сетей (Михайлова О.В., Петров С.И., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Косов Г.В. и др.⁷). Здесь формальные институты и сам законодательный процесс уходят на второй план, уступая место «теневым» взаимодействиям и кооперациям групп акторов, связанных наличием доверия и общей целью. Данный поход популярен в отечественной науке, однако в нем не учитываются неравномерность распределения влияния участников, а также возможности реально слабых игроков становиться сильными за счет формальных полномочий блокировать решения.

Проблемы, присущие исследованиям российского законодательного процесса и его участников, нуждаются в поиске новых решений. В этой связи перспективным выглядит исследовательский потенциал концепции вето-игроков, о котором заявляли ученые, изучавшие российский парламент (Т. Ремингтон, П. Чейсти, Дж. Глейзнер)⁸. Отдельные авторы применяли концепцию, правда, только для общего описания особенностей российского политического режима (Голосов Г.В., Шевченко Ю., Харитонова О.Г.).⁹

Концепция вето-игроков уже достаточно активно и эффективно используется для анализа политических систем западных стран. Изучаются роли правительственных и парламентских структур, коалиционных стратегий партий, и даже особенности функционирования и структурирования международных институтов (Дж. Цебелис, Б. Раш, Х. Деринг, А.К. ЛеВан, Е. Алеман, Е. О’Малли и др.). Указанные авторы успешно определяют реальную

⁷ Михайлова О.В. Сети в политике и государственном управлении. М.: ИД КДУ, 2013; Соловьев А.И. Государственные решения: концептуальный простор и тупики теоретизации // Полис: Политические исследования. М., 2015. №3.; Петров С.И. Государственное управление и политические сети // Полис: Политические исследования. М., 2014. №4. С. 181-190; Сетевой анализ публичной политики: учебник / Под. ред. Л.В. Сморгунова. – М.: РГ-Пресс, 2013.; Косов Г. В. Политические сети: специфика современной архитектоники // Власть. М., 2013. № 10; Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях // ПОЛИС: Политические исследования. М., 2002. № 2. С. 20-30; др. ⁸Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993-1998 годов. М.: Центр конституц. исслед. Моск. обществ. науч. фонда, 1999; Чейсти П. Воздействие партийных рычагов власти Президента на законодательный процесс в посткоммунистической России // Политическая конкуренция и партии в государствах постсоветского пространства / Ред.-сост. Е.Ю. Мелешкина, Г.М. Михалева. М.: РАН. ИНИОН, 2009. С. 95-127; Remington T. Patronage and the party of power: President– Parliament relations under Vladimir Putin // Europe-Asia Studies. Abingdon, 2008. Т. 60. №. 6. P. 959-987; др. ⁹ Shevchenko Iu., Golosov G.V. Russia: the executive in a leading role // The role of Government in legislative agenda setting / G. Tsebelis, B.E. Rasch (eds). L.:N.Y.: Routledge, 2011; Харитонова О.Г. Недемократические политические режимы // Политическая наука. М., 2012. № 3.

¹⁰Например, The role of Government in legislative agenda setting / G. Tsebelis, B.E. Rasch (eds). L.:N.Y.: Routledge, 2011.; The encyclopedia of public choice / C. K. Rowley, F. Schneider (eds). Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 2004. Vol. 1; The role of parliaments in the budget process / R. Pelizzo, R. Stapenhurst, D. Olson (eds). Washington, D.C., 2005; Helms L. Executive leadership and the role of «veto players» in the United States and Germany // Program for the study of Germany and Europe. Working Paper. L., 2003. № 03.2; Ganghof S., Bruninger, T. Government Status and Legislative Behaviour: Partisan Veto Players in Australia, Denmark, Finland and Germany // Party Politics. L., 2006. №12; Knig T., Junge D. Why Don’t Veto Players Use Their Power? // European Union Politics. 2009. Vol. 10, № 4; O’Malley E. Veto players, party government and policy-making power // Comparative European Politics. Dublin, 2008. Vol. 8; др. 6

расстановку политических акторов, оценивая их по единому критерию -возможности оказывать негативное влияние на процесс принятия решений (блокировать инициативы). Исследования проводятся в основном с помощью нормативного анализа открытых, работающих институтов, поскольку уровень их развития в западных странах позволяет это делать с высокой долей успеха. Работ, посвященных изучению «незападных» стран Восточной Европы, Южной Америки, Африки, мало, но особая ценность их заключается в том, что учитываются отдельные индивидуальные особенности функционирования таких государств.

Что касается российского законодательного процесса, то изучение его участников с помощью концепции вето-игроков не проводилось, а вопрос о возможности ее использования у нас в стране остается открытым.

В целом можно констатировать, что научная проблема диссертации недостаточно разработана в исследовательской литературе. В этой связи представленная работа будет способствовать заполнению указанного пробела, позволит расширить границы в исследованиях политических аспектов российского законодательного процесса.

Объектом исследования является федеральный законодательный процесс в Российской Федерации.

Предмет исследования – законодательная деятельность вето-игроков в процессе изменения федерального законодательства.

Цель исследования – определить роль институциональных акторов, способных блокировать принятие решений, в федеральном законодательном процессе в современной России, применив и адаптировав неоинституциональную концепцию вето-игроков.

Для достижения цели предполагается решить следующие задачи:

обобщить основные теоретико-методологические подходы к изучению законодательного процесса и роли вето-игроков в нем;

выделить факторы, оказывающие влияние на позиции вето-игроков в российском законодательном процессе;

провести адаптацию аналитической модели изучения роли вето-игроков с учетом российской специфики;

- определить формальные ограничения и возможности вето-игроков
оказывать влияние на блокирование федеральных законодательных решений;

¹¹См, например, Carl LeVan A. Dictators and democracy in African development: The political economy of good governance in Nigeria. Cambridge: Cambridge univ. press, 2015; Tsebelis G., Rizova T. Presidential conditional agenda setting in the former communist countries // Comparative political studies. Seattle, 2007. Vol. 40, № 10; Doering H. Parliamentary Agenda control and legislative outcomes in Western Europe // Legislative studies quarterly, 2001, №26. – P. 145-165; Aleman E., Tsebelis G. The origins of conditional agenda-setting power in Latin America // Latin American Research Review. N.Y., 2005. № 40; Cox G.W. The organization of democratic legislatures / B.R. Weingast, D.A.Wittman (eds) // The Oxford handbook of political economy. – Oxford: Oxford univ. press, 2006; др.

- выявить позиции институциональных и партийных вето-игроков, а
также внутриинституциональных структур в федеральном законодательном
процессе современной России, выявить модели и формы их взаимодействия;

- рассмотреть практические результаты взаимодействия и взаимовлияния
вето-игроков в ходе изменения российского федерального законодательства.

Хронологические рамки исследования. Для изучения роли вето-игроков в российском федеральном законодательном процессе выбран широкий временной промежуток – с 1993г. по 2015г. Это решение обусловлено принятием новой Конституции Российской Федерации в 1993 г., которая закрепила основы современного институционального порядка и определила формальные рамочные правила игры и позиции главных политических акторов. Верхняя граница обусловлена сроками написания работы.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения теории рационального выбора, на которых построена концепция вето-игроков. Они позволяют сфокусировать внимание на выявлении множества точек равновесия политической системы, учесть ограниченность рационального выбора, нестабильность и разнообразие предпочтений различных акторов при принятии решений, а также выявить особенности их взаимодействия с учетом транзакционных издержек.

Важной особенностью самой концепции вето-игроков является способ выявления политических акторов – он основан на изучении способности блокировать принятие решения в случае, если сохранение законодательного статус-кво оказывается более выгодным для них. Под указанными акторами в концепции понимаются институциональные и партийные структуры, деятельность которых направлена на минимизацию собственного ущерба от принимаемых решений.

Такой подход помогает рассмотреть процедурные особенности принятия законодательных решений, а также выявить реальные позиции участников изучаемого процесса.

В данной работе изучается рациональное поведение

высокоинституционализированных политических акторов, действующих в рамках определенного набора норм и правил. Под рациональностью в диссертации понимается процедурная рациональность, где акторы в пределах собственных когнитивных ограничений ориентированы на удовлетворительный результат и соотносят свои выгоды и затраты в ходе самого процесса принятия решений, основываясь на его процедурных особенностях. Подобное определение указанного понятия позволяет применять положения теории

¹² Simon H. From substantive to procedural rationality // Method and appraisal in economics / J.L. Spiro (ed.).

Cambridge: Cambridge univ. press, 1976. P. 129-148 8

рационального выбора для изучения российского законодательного процесса и его участников, несмотря на специфику существующего поля для конкуренции и широкое распространение неформальных институтов и практик.

В работе были использованы следующие эмпирические методы. Традиционный анализ документов (нормативно-правовые акты, официальные документы и материалы переписки органов власти и их структурных подразделений) позволил понять формальное устройство принятия законодательных решений и механизмы их практической реализации. С помощью экспертного опроса депутатов разных созывов, работников аппаратов парламента и исследователей были определены позиции различных партийных объединений в законодательном процессе, уровни идеологических различий и внутренней сплоченности партий и парламентских коалиций. Были использованы также статистические методы (в том числе кросстабуляция, некоторые методы описательной статистики), которые позволили сравнить в динамике ряд количественных показателей результатов законодательной деятельности участников изучаемого процесса. Также в работе использован метод фокусированного сравнения для описания и анализа случаев прохождения конкретных законопроектов.

Понятийный аппарат исследования. В работе ключевое значение имеет понятие федеральный законодательный процесс, определяемый как поэтапная деятельность вето-игроков по согласованию интересов в целях принятия политического решения, нормативно закрепляемого на общегосударственном уровне. Данный процесс имеет политическую природу, поскольку призван структурировать борьбу различных акторов за политическое влияние и способствовать мирному перераспределению властного ресурса в стране.

Также целью данной работы и объектом исследования обусловлено выделение термина вето-игроки, под которым мы будем понимать «индивидуальных и коллективных акторов, согласие которых необходимо для изменения законодательного статус-кво».¹³ В свою очередь вето-игроки разделяются на институциональных (institutional) – установленных Конституцией и/или законами, и партийных (partisan) – определенных самой политической системой. Такое деление предопределяется в первую очередь формой правления – президентской или парламентской.

С учетом специфики российской формы правления уточнено определение партийных вето-игроков - это партии или коалиции партий, влияющие на

¹³Tsebelis G. Veto players: how political institution work. Princeton, NJ: Princeton univ. press, 2002. P. 36 ¹⁴Tsebelis G. Decision making in political systems: veto players in presidentialism, parliamentarism, multicameralism, and multipartyism // British journal of political science. Cambridge, 1995. № 25. P. 289-326; Tsebelis G. Veto players: how political institution work. P. 12-13

принятие законодательных решений.

В исследовании используются также следующие понятия:

Точка вето - специфический переломный момент, который необходимо

преодолеть политическим акторам для изменения статус-кво.

Политический актор – лицо или общественная группа, воздействующие

на процесс принятия и осуществления решений в конкретной политической

системе.¹⁵

Законодательный статус-кво - законодательство, изменение которого зависит от принятия единодушного решения всех вето-игроков.

Политический институт – комплекс формальных и неформальных принципов, норм, правил, регулирующих деятельность человека в политической области, и выступающих в форме политических организаций и

учреждений.

Внутриинституциональные структуры – структурные подразделения, которые организовывают и обеспечивают деятельность вето-игроков в рамках определенного набора делегированных им полномочий.

Эмпирическая база исследования. Основным источником эмпирических данных послужили материалы из Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД), представляющие собой информацию об авторах, содержании, основных этапах и результатах прохождения законопроектов.

В качестве материалов для исследования были использованы:

нормативно-правовые акты, регулирующие законодательный процесс и другие сферы жизни общества и государства (Конституция РФ, федеральные законы, постановления Госдумы, указы Президента);

стенограммы и протоколы заседаний Госдумы и ее структур;

материалы межведомственной и внутриведомственной переписки государственных органов власти;

официальные выступления, интервью, комментарии, публикации государственных и политических деятелей России;

материалы средств массовой информации, официальных сайтов государственных органов РФ и политических партий;

- личные наблюдения, накопленные за время работы в Государственной
Думе;

¹⁵ Коваль Б.И., Ильин М.В. Власть versus политика // Полис: Политические исследования.М.,1991.№ 5. С.152

¹⁶ Tsebelis G. Veto players: how political institution work. P. 36

¹⁷Патрушев С.В. Институционализм в политической науке // Институциональная политология: Современный институционализм и политическая трансформация России / Под редакцией С.В. Патрушева. М.: ИСП РАН, 2006. С. 10

¹⁸URL: 10

- данные, полученные в результате проведения экспертного опроса.
Научная новизна исследования. Данная работа – это первая попытка

изучения участников российского законодательного процесса с помощью концепции вето-игроков, в рамках которой:

- использован новый для российской политической науки подход к
изучению российского законодательного процесса, основанный на положениях
концепции вето-игроков;

проведена теоретико-методологическая адаптация указанной концепции с учетом контекстуальных особенностей современной российской политики;

выделены критерии и факторы, на основании которых оценивается роль вето-игроков в законодательном процессе;

- обозначено влияние неформальных институтов в процессе принятия
законодательных решений;

- выявлены основные вето-игроки и проанализирована их роль в
законодательном процессе в современной России;

- составлена схема законодательного процесса с учетом возможностей его
участников блокировать решения.

Положения, выносимые на защиту:

1. Условия деятельности вето-игроков в России отличаются от тех, которые позволили сформулировать концепцию вето-игроков в ее изначальном виде, поэтому для изучения их роли в российском законодательном процессе требуется адаптация концепции.

2. Адаптированная концепция построена на выделении и рассмотрении новых групп факторов - законоустанавливающих, полномочных, позиционных. С их помощью раскрыты формальные законодательные функции вето-игроков и возможности политического влияния на действия конкурентов, а также определены их позиции по отношению друг к другу.

3. Неформальные институты и практики оказывают существенное влияние на законодательный процесс, особенно в точках вето – ключевых формальных этапах принятия решений. Таким образом, на законодательный результат могут влиять не только институциональные и партийные вето-игроки, но и другие акторы: различные внутриинституциональные структуры (управления администрации Президента, министерства, Совет Государственной Думы и др.), косвенные участники процесса (СМИ, коммерческие и некоммерческие структуры, др.), и даже отдельные персоны.

4. В российском законодательном процессе наблюдается иерархия его участников вопреки конституционно заявленному равенству. Максимально высокие позиции у главы государства (как следствие, Правительства РФ), на ступень ниже стоят палаты парламента, активно пользующиеся правом

блокировать инициативы (особенно если они действуют совместно). Более слабыми участниками являются региональные парламенты, суды, а также отдельные депутаты и сенаторы, которые имеют либо номинальные возможности блокирования инициатив, либо совсем их лишены. Такая расстановка подтверждается результатами изучения практической законодательной деятельности указанных акторов.

5. Государственная Дума формально способна безвозвратно отклонить законодательную инициативу, что выделяет ее среди остальных вето-игроков. Однако она имеет сильные и независимые позиции в законодательном процессе при условии, что парламентское большинство не подконтрольно главе государства.

6. Конфигурация партийных вето-игроков в значительной степени определяет позиции Государственной Думы в законодательном процессе. Исполнительной власти легче контролировать законодательную деятельность всей Думы и ее отдельных внутренних структур, когда снижаются идеологическое разнообразие и численный состав партий, а также повышается их внутреннее единство.

7. На законодательный процесс оказывают влияние внутриинституциональные структуры, которые организовывают и обеспечивают деятельность вето-игроков в рамках предоставленных им полномочий. У коллективных вето-игроков они способны выступать только как инструмент воздействия на техническую сторону прохождения законопроектов, в то время как у индивидуальных вето-игроков могут возн икат ь с тр ук т ур ы , непосредственно влияющие (в основном неформально) на законодательный результат.

8. Участники российского законодательного процесса стремятся формально закрепить применяемые ими неформальные механизмы принятия решений для расширения и укрепления своих реальных позиций. Основой для такого вывода послужило исследование структур, участвующих в указанном процессе, но не обладающих четко выделенными законодательными функциями. В частности, Совет Государственной Думы, являясь технической структур ой, ор ганизующей деятельно сть п алаты п ар л а м ен та, смог не только выступать с политическими заявлениями от ее лица, но и закрепить затем такие полномочия в Регламенте Думы.

9. Важным и часто применяемым механизмом влияния на принятие законодательных решений является затягивание процесса рассмотрения инициатив. Это позволяет исполнительной власти избежать «неудобных» тем и вопросов, а также избавиться от необходимости принимать непопулярные или спорные решения. 12

Теоретическая значимость работы определяется ее возможностями расширить аналитический потенциал неоинституциональной концепции вето-игроков. Адаптация данной концепции с учетом российской специфики позволяет применять ее для изучения законодательного процесса разных стран, а не только западных демократий.

Адаптированная аналитическая модель изучения вето-игроков отличается теоретической открытостью, что позволяет исследователям применять ее совместно с другими подходами, изучающими политических акторов в законодательном процессе.

Практическая значимость работы обусловлена выделением ключевых участников законодательного процесса и основных точек блокирования законодательных инициатив. Определение важных проблемных моментов в существующей системе принятия законодательных решений позволяет выявить пути совершенствования механизмов его функционирования в России, а также распределения полномочий между участниками указанного процесса с учетом их роли и места в нем.

Результаты работы могут быть применены государственными органами власти Российской Федерации в ходе осуществления своих законодательных полномочий. Выводы и материалы исследования могут использоваться при разработке учебных курсов: «Сравнительная политология», «Новейшие тенденции и направления современной политологии», «Конституционное право и политические институты», «Современная российская политика», «Государственная власть в Российской Федерации», «Законодательный процесс в Российской Федерации».

Апробация диссертационной работы. Диссертация обсуждалась на заседании Отдела политической науки ИНИОН РАН и была рекомендована к защите. Основные положения работы сформулированы в ряде научных публикаций (в том числе четыре статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК) общим объемом 3,0 п.л.

Отдельные положения и выводы исследования были представлены на: Всероссийской научной конференции с международным участием «Российская политическая наука: истоки, традиции и перспективы» (Москва, 21-22 ноября 2014 г.); Седьмом всероссийском конгрессе политологов (Москва, 19-21 ноября 2015г.); III, IV Всероссийских Форумах молодых политологов (Москва, 24 ноября 2012 г.; Москва, 23 ноября 2015г.).

Структура работы обусловлена ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.

Факторы, определяющие роль вето-игроков в законодательном процессе

В конце ХХ-го столетия Россия стала жить в новом измерении. Стремление к изменению вектора развития государства в сторону формирования демократических институтов и ценностей определило на годы вперед направление ее движения. В этой связи особо остро встал вопрос определения важных характеристик государства - организации высших органов власти, их структуры, способов образования, взаимоотношений этих органов между собой и с населением.

Важнейшим принципом, на основе которого предполагалось строительство новой конфигурации высших органов государства, стал принцип разделения властей. Конституция Российской Федерации определила существование классической триады самостоятельных органов власти - законодательной, исполнительной и судебной.19

Необходимость разделения функций и ответственности между различными органами в процессе осуществления государственной власти отмечалась уже давно. Еще в XVII веке Дж. Локк предлагал таким образом ограничить абсолютную власть20, а Ш. Монтескье определил в качестве основополагающего принципа государственного устройства демократических государств, дополнив его еще одним важнейшим положением - системой сдержек и противовесов.21 Уже тогда было очевидно, что нормальное функционирование органов государственной власти невозможно без их взаимного сдерживания и контроля.

Важнейшим проявлением системы сдержек и противовесов Ш. Монтескье признавал возможность заблокировать решение (право вето ). Во избежание единоличного захвата власти принцип соперничества между ее ветвями был отмечен и «отцами-основателями» США при строительстве властного механизма в стране.23 Подобная система обусловила необходимость поиска компромиссов в принятии крупных управленческих решений, оценки возможностей влияния того или иного субъекта принятия решений.

Российские мыслители также разделяли подобную точку зрения. Например, В.Н. Татищев отмечал, что монарх должен получать предварительное одобрение каждого законопроекта со стороны представительного органа24, а декабристы (П.И. Пестель, Н.М. Муравьев) считали, что законодательная власть должна принадлежать Народному Вече, а исполнительная - монарху.

Таким образом, принцип разделения властей неразрывно связан с существованием системы сдержек и противовесов с ее возможностью блокировать решения, принимаемые той или иной ветвью власти. А вероятность преодоления подобного сопротивления придает системе необходимую гибкость за счет стремления к поиску компромиссов.

Если рассматривать именно негативную сторону концепции разделения властей (т.е. возможности/необходимости блокирования решений), становится понятна роль права вето и подобных ему механизмов построения системы сдержек и противовесов. Само понятие «вето» часто используется в политической литературе и изначально представлялось в качестве одного из важных атрибутов исполнительной власти, позволяющего гарантировать равновесие государственных властей и не дать возможности законодательной власти получить избыточные полномочия.

В юридической литературе право вето определяется более узко, как право главы государства не согласиться с законом принятым парламентом и еще не вступившим в силу.26 Однако представляется, что в самом термине «вето» отражается идея ограничения деятельности и полномочий органов власти за счет права отдельного лица или группы лиц в одностороннем порядке заблокировать принятие того или иного решения.

В зависимости от конечного результата выделяются два основных вида вето - абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное). Абсолютное вето подразумевает, что отказ принять решение окончателен, и преодолеть его уже невозможно. Относительное вето - это запрет, который может быть преодолен тем или иным способом, что позволит решению все-таки вступить в силу.

Если первый вид вето преобладал обычно в странах на начальных уровнях эволюционно зарождающейся системы сдержек и противовесов (попытки ограничения власти монарха в Великобритании), то активное развитие относительного вето уже говорит о том, что полномочия главы государства пересмотрели в пользу сокращения, следуя духу разделения властей.

Способы преодоления вето становятся важным показателем влияния ветвей власти, что неизбежно приводит к разговорам о силе вето. Так, в некоторых странах, чтобы закон вступил в силу после отклонения его главой государства, потребуются голоса абсолютного большинства членов обеих палат парламента (США, Польша, Чехия, Россия), а в некоторых государствах потребуется еще раз проголосовать простым большинством (Франция, Колумбия, Индия, Казахстан). Также существуют различные варианты выборочного применения вето (Франция, Мексика, Португалия), когда теряется необходимость отклонять решение в целом, что делает процесс достижения компромисса более конкурентным и подвижным.

Особенности применения концепции вето-игроков в российском контексте

Изначальная концептуализация понятий «вето» и «вето-игрок» как универсального инструмента изучения и сравнения различных политических режимов в разных контекстах поставила перед учеными очень важную задачу - проверить применимость рассматриваемой теории ко всем существующим странам без учета их конкретных особенностей. Представляется, что такой подход, неизбежно ведущий нас к количественным обобщениям, может превратить подобные исследования в формальность. Такой риск вдвойне высок, если рассматривать динамику изменений политической структуры только одной страны без сравнения с другими.

Именно поэтому универсальный сравнительный потенциал теории вето-игроков сталкивается с проблемой перекоса исследований в сторону формальных институтов и правил. Подобные вопросы возникают при изучении не только стран, признаваемых демократическими (Германия, США, Италия и др.)139, и где уровень развития формальных институтов позволяет более или менее точно изучать реальную расстановку сил политических акторов с помощью нормативного анализа открытых, работающих институтов. Страны, находящиеся на разных этапах построения демократической политической системы с неодинаковым уровнем формализации институтов и способов их образования (страны Восточной Европы, Южной Америки, Африки)140, также подвергаются анализу. И стоит признать, что адаптация теории с учетом контекстуальных особенностей, условий формирования и существования различных властных структур, -важный шаг к пониманию роли вето-игроков в этих странах.

Хорошим примером широты применения инструментария теории вето-игроков служит недавнее исследование А.К. ЛиВана нигерийской политической системы в период с обретения независимости страной в 1960 году до начала 21 века, на протяжении которых государством управляли как военные диктаторы, так и демократически избранные институты. Выделение вето-игроков позволило изучить политическое и экономическое развитие африканских стран, несмотря на то, что факторы этнического разнообразия, колониализма, наличия природных ресурсов являлись для исследователя показателем контекстуальных особенностей нигерийского казуса.141

Чтобы понять конфигурацию вето-игроков и оценить степень влияния, были выделены следующие контекстуальные особенности современной российской политики: особенности формирования и трансформации современного политического режима; - организация системы разделения властей; - особенности федеративного устройства государства; - соотношение формальных и неформальных институтов. Для изучения роли вето-игроков в российском законодательном процессе было решено выбрать достаточно широкий временной промежуток - с 1993г. по 2015г. Такое решение объясняется закреплением нового институционального порядка - принятием действующей в настоящее время Конституции, которая определила самих политических акторов и рамочные правила игры для них на годы вперед и с небольшими изменениями продолжает действовать уже 22 года.

В свою очередь, жизнь по новой Конституции можно условно разделить на три периода, определяющих общие тенденции развития политических институтов:

1) автономизация политических структур от доминирующего актора, когда безусловное институциональное доминирование Президента Ельцина не позволяло ему в полной мере контролировать деятельность политических институтов (90-е годы);

2) монополизация политической власти - общая тенденция к устранению политической конкуренции, в том числе путем институциональных изменений органов государственной власти, присущая первым двум срокам Президента В.В. Путина и частично Д.А. Медведева;

3) сохранение политического статус-кво, отмечаемого стремлением к недопущению появления реальной политической конкуренции, в т.ч. путем создания мнимой конкуренции на федеральном и региональном уровне (президентство Д.А. Медведева и третий срок В.В. Путина, отсчет можно вести с момента протестных выступлений после выборов в Государственную Думу ФС РФ шестого созыва).142

Несмотря на многочисленные критические замечания, действующая Конституция все-таки послужила определенным ориентиром для конфигурации политических сил в стране, определила общие тенденции трансформации политического режима. Кроме собственно содержания документа, где выделяются основные вето-игроки, немаловажным фактором для понимания взаимодействия и роли властных институтов является характер ее принятия, который, по мнению Дж. Сартори, считается значительным фактором взаимодействия новых институтов.

Позиции партийных вето-игроков в российском законодательном процессе

Внимание к партийным вето-игрокам обусловлено особой ролью Государственной Думы в федеральном законодательном процессе. Поскольку нижняя палата парламента является коллективным органом, включающим в себя целый спектр различных политических сил, то и воздействие на законодательный результат с ее стороны может быть разным.

Для определения степени влияния партийных акторов на российских вето-игроков, мы проанализируем ряд характеристик и тенденции их изменений за шесть созывов Думы. Это и объединительные возможности парламентских партий, и идеологическое разнообразие, и численный состав. Также посмотрим на складывающиеся между ними взаимоотношения.

Партийные объединения непосредственно формируют повестку дня на заседаниях палаты, а также влияют на результаты голосования сильнее, чем любой депутат в отдельности.

До 2007 г. - момента, когда парламентские выборы в России стали проводиться по пропорциональной системе, преобладало два вида депутатских объединений - фракции, которые формировались из партий и избирательных блоков, преодолевших заградительный рубеж на выборах в Госдуму, и депутатские группы, формировавшихся из независимых депутатов, избранных по мажоритарной системе. Таким образом, фракции создаются по политическому принципу, депутатские группы чаще всего по неполитическому, например, территориальному или профессиональному.246 Хотя были отдельные исключения, например, «Российский путь» в первой Думе или «Народовластие» и «Агропромышленная группа» во второй.

Кроме изменения выборного законодательства на существование депутатских групп сильно повлияло увеличение минимально необходимой численности в Госдуме - с 35 до 55 (это стало основанием для некоторых исследователей считать 2003 г. годом ликвидации депутатских групп247). Это решение было принято на том же первом заседании вновь избранной Думы, на котором депутаты изменили способ формирования Совета ГД. В настоящее время за термином «депутатская группа» закрепился другой смысл - теперь так называют временную рабочую структуру, создаваемую в Думе для преодоления разногласий по поправкам к проекту закона о федеральном бюджете между профильными комитетами и Комитетом по бюджету и налогам.249

Дальнейшие регламентные изменения обязали депутатов, избранных по списку партий, входить только в соответствующую фракцию - при выходе из нее полномочия депутата автоматически прекращаются. Став единственным политическим субъектом внутридумской деятельности, фракции получили широкий объем полномочий и смогли эффективней контролировать деятельность депутатов, входящих в их состав. Таким образом, зависимость депутата от фракции увеличилась, но не стала полной, по крайней мере до тех пор, пока у фракций не появится возможность лишать мандата «избранника народа», делегированного партией.

Попытки идти вразрез линии фракции как правило пресекаются руководством с помощью формальных и неформальных инструментов влияния (например, контролем над партийным списком депутатов). Сильная зависимость депутата от фракции означает установление особенного характера отношений внутри нее, что снижает не только политический статус депутатов, но и возможность прямого контроля избирателей над ними. Политический состав такого парламента определяет большую предсказуемость голосования депутатов, за счет чего снижаются политические издержки проведения законодательных решений, а соответственно, и протестный потенциал самой палаты.

Ко всему прочему депутатские объединения в Госдуме влияют не только на внутреннюю работу палаты парламента, но и на результаты рассмотрения законопроектов. Это определяет их ключевую роль в законодательном процессе, особенно в случае, если такие объединения способны формировать большинство при голосовании за ту или иную инициативу.

В целом можно заметить, что в 90-х годах депутаты стремились предоставить как можно больше свободы всем парламентским участникам -это отражалось в первую очередь в регламентных нормах, запрещающих Председателю ГД и его заместителям быть членами одного депутатского объединения, а также дающих равные возможности всем силам представлять свои интересы в Совете. В дальнейшем наблюдается сужение возможностей для независимой деятельности депутатов.

Изменение регламентных норм, равно как партийного и избирательного законодательства, является одновременно и причиной изменения политических сил в парламенте и государстве, и следствием такой трансформации. Именно поэтому, чтобы увидеть динамику модификации политического спектра в парламенте и выявить силы, претендовавшие на роли партийных вето-игроков, рассмотрен партийный состав различных созывов Государственных Дум. В данном случае мы в первую очередь будем опираться на выделенные нами выше позиционные факторы, определяющие влияние партийных вето-игроков - количество, идеологическая составляющая и внутреннее единство.

Влияние внутриинституциональных структур вето-игроков на российский законодательный процесс

Следующий законопроект № 117605-3 «О государственном стандарте общего образования» внесен в третьем созыве коммунистами вместе с представителями фракции «Яблоко». В частности, его соавтором стал А.В. Шишлов, который до апреля 2002 года был заместителем Председателя Комитета по образованию и науке, а затем и возглавил его.

Законопроект был призван создать правовые основы обеспечения государственных гарантий в области общего образования посредством формирования механизмов реализации государственного стандарта и нормативного бюджетного финансирования общего образования. Основным представителем интересов авторов выступили А.В. Шишлов как представитель комитета и О.Н. Смолин как содокладчик.

Изначально процесс переговоров с Министерством образования РФ по поводу заключения Правительства затянулась, что вынудило авторов законопроекта на пленарном заседании 03.04.2002 года попросить перенести рассмотрение инициативы.

Дальнейшее согласование с Правительством привело к тому, что 25.04.2002г. инициаторы предложили новую редакцию существующего проекта, на который 13.06.2002г. было получено положительное заключение исполнительного органа власти, а ответственный комитет во главе с А.В.Шишловым выступил за принятие его концепции в первом чтении.

Переработанный документ стал компромиссным вариантом двух других - "О государственном образовательном стандарте основного общего образования", который был внесен Мельниковым, Смолиным и несколькими членами Совета Федерации, и "Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование", внесенный депутатами фракции "Яблоко".

При обсуждении инициативы в первом чтении О.Н. Смолин отметил, что данный законопроект - результат трех компромиссов: «между депутатскими объединениями, между депутатским корпусом и Правительством и между различными педагогическими направлениями». После обсуждения концепция подавляющим большинством голосов (368 человек, 81,8% от состава палаты) была одобрена в первом чтении.334

После долгих согласований поправок, внесенных различными СПЗИ, в частности Правительством РФ, текст законопроекта, да и само его название, подверглись существенному изменению. Процесс согласований затянулся, и депутатский состав третьей Думы так и не смог разработать документ, который устраивал бы все стороны данного процесса.

Изменившаяся политическая конъюнктура, а также руководство министерства образования (с марта 2004 г. на пост министра образования был назначен А.А. Фурсенко) не позволили ранее казавшемуся компромиссным проекту получить дальнейшую поддержку со стороны исполнительной власти и усилившейся «партии власти».

К рассмотрению во втором чтении было сделано девятнадцать рабочих вариантов законопроекта.335 Минобрнауки в итоге предложило коренную переработку представленного законопроекта, который так и не был больше рассмотрен на пленарном заседании Госдумы. Однако по Регламенту Правительство не вправе вносить похожий законопроект, если такой уже рассматривается во втором чтении.

В связи с этим пришедший на пост Председателя Комитета ГД по образованию Н.И. Булаев (представитель Единой России) предложил использовать положения статьи 123.1 Регламента ГД ФС РФ, который позволяет снять с рассмотрения законопроект, находящийся на рассмотрении во втором чтении, по просьбе ответственного комитета.

О.Н. Смолин выступил резко против такой инициативы, хоть и признал бессилие коммунистов, оставшихся без поддержки фракции «Яблоко». Кроме того, он назвал инициативу Минобрнауки проигрышным вариантом, не учитывающим мнений большинства депутатов и профессионального

Результатом обсуждения законопроекта во втором чтении стало снятие его с рассмотрения Госдумы. За это проголосовало конституционное большинство - 302 депутата (67,1%) при 79 голосов «против».

Таким образом, попытки оппозиции найти компромисс с исполнительной властью по вопросам в сфере образования заканчивались, как правило, победой последней. Ключевым моментом в данном случае стала ситуация, когда появилась лояльная исполнительной власти партийная сила -«Единая Россия». Завладев рычагами управления в Госдуме она смогла превратить законодательный процесс в навязывание своей политической воли без учета мнений парламентского меньшинства.

Показательным случаем, выявляющим окончательное формирование современных характеристик принятия законодательных решений, является законопроект №11928-6 «О народном образовании». Он был инициирован как альтернатива правительственному проекту №121965-6 «Об образовании в Российской Федерации», подписанному Президентом РФ. Такое происходит достаточно редко. Авторами «альтернативы» выступили видные члены коммунистической партии Г.А. Зюганов, Ж.И. Алферов, И.И. Мельников, О.Н. Смолин и др.