Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования государственной политики в сфере физической культуры и спорта 28
1. Основные подходы к пониманию физической культуры и спорта как объектов государственной политики 28
2. Современная спортивная система России и роль государства в её формировании и развитии 50
Глава II. Основные направления политики российской федерации в области физической культуры и спорта 73
1. Понятие, цели и задачи политики Российской Федерации в области физической культуры и спорта 73
2. Формы и меры осуществления государственной политики Российской Федерации в области физической культуры и спорта 98
3. Основные проблемы и противоречия физкультурно-спортивной политики в современной России 117
Глава III. Содержание и направления региональной политики в области физической культуры и спорта в Российской Федерации 137
1. Современное состояние и проблемы региональной политики в области физической культуры и спорта 137
2. Стратегии развития региональной политики в области физической культуры и спорта 160
3. Эффективность региональной политики в области физической культуры и спорта (на примере Республики Татарстан) 185
Глава IV. Взаимодействие государственной власти федерального и регионального уровней в сфере управления физической культурой и спортом современной России 209
1. Взаимодействие федеральной и региональных властей при формировании политики в сфере управления развитием спорта и физической культуры 209
2. Взаимодействие федеральной и региональных властей в процессе реализации политики в сфере управления развитием спорта и физической культуры 230
3. Взаимодействие федеральной, региональной и международных спортивных систем 250
Глава V. Совершенствование региональной политики российского государства в области физической культуры и спорта 270
1. Совершенствование политико-правового регулирования физической культуры и спорта на региональном уровне 270
2. Методы и способы модернизации механизмов осуществления региональной политики государства в сфере физической культуры и спорта 290
3. Развитие физической культуры и спорта на региональном уровне как условие реализации политики Российской Федерации в сфере спорта..310
Заключение 336
Библиографический список 360
- Современная спортивная система России и роль государства в её формировании и развитии
- Формы и меры осуществления государственной политики Российской Федерации в области физической культуры и спорта
- Стратегии развития региональной политики в области физической культуры и спорта
- Взаимодействие федеральной и региональных властей в процессе реализации политики в сфере управления развитием спорта и физической культуры
Современная спортивная система России и роль государства в её формировании и развитии
Соревновательный компонент спорта важен, однако существуют и другие подходы к осмыслению спорта как объекта государственного регулирования. Спорт как вид игровой деятельности направлен на физическое развитие человека в сопоставлении с возможностями и достижениями других людей11. Однако акцент на игровой компонент, по моему мнению, является несколько устаревшим. Рассматривать спорт как игру можно в командных соревнованиях, но и в таком ракурсе игра является лишь одной из форм соревнования и не может охватывать весь комплекс явлений, так или иначе связанных с отдельно взятым видом спорта. В силу данного обстоятельства в литературе встречается понятие спорта как объекта государственного регулирования, раскрывающееся через призму воздействия на те отношения, которые складываются между участниками спортивной деятельности. Спорт как сложное явление состоит из социально-трудовых, гражданско-правовых, административных и иных отношений, складывающихся между различными субъектами12.
Действующий закон позволяет сделать и другой вывод: спорт - это набор его отдельных видов, которые, следует отметить, перечислены в законе далеко не исчерпывающим образом. Так, закон разделяет массовый, профессиональный, национальный виды спорта, а также называет студенческий, школьный спорт и спорт высших достижений. Отдельные авторы подчёркивают, что такая законодательная градация спорта не вполне удачна. К.С. Балицкий верно отмечает, что профессиональный спорт и спорт высших достижений соотносятся друг с другом как общее и частное, поскольку спорт высших достижений по сути является более высокой ступенью профессионального спорта13. По мнению СИ. Нагих, профессиональный и массовый спорт воспринимаются современным законодателем в корне неправильно, потому что массовый спорт фактически приравнен по смыслу к категории «физическая культура», а профессиональный спорт - это ни что иное, как вид предпринимательской деятельности14. Не затрагивает закон такие виды спорта, как летние и зимние, всемирные и олимпийские виды спорта, показательные виды спорта, официальные и неофициальные, традиционные, циклические, интеллектуальные, технические, сложнокоординационные, инвалидные, одиночные, командные и другие, которые используются как в практике, так и выделены в спортивной теории15. То есть государству достаточно указать в Г основополагающем нормативном акте лишь те виды спорта, которые входят в пределы его физкультурно-спортивной политики. Учитывая то обстоятельство, что спорт затрагивает самые разные стороны общественной жизни, в его призме развивается целый комплекс отношений, в регулировании которых заинтересовано государство, - в частности, экономическая, социальная и идеологическая составляющие.
Исходя из ценностного подхода, можно раскрыть и такое близкое к способности людей как физического, так и интеллектуального характера. Без должного набора знаний и представлений невозможно в позитивном плане заниматься физкультурно-спортивной деятельностью16. Вне всяюгх сомнений, первичные представления человека о физической культуре формируются под влиянием семьи и системы образования. Поэтому в учебном процессе государство должно наиболее широко пропагандировать здоровый образ жизни и распространять спортивную идеологию. Неслучайно, на мой взгляд, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» определяет физическую культуру как совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития. Следует чу отметить, что несмотря на кажущуюся полноту данного понятия физической культуры, оно, на мой взгляд, не является безупречным. Как справедливо отмечает А.А. Красников, знания об определённой области жизни, в том числе и о физическом развитии, охватываются понятием «ценности», которое использует закон17. Если такие знания позволяют достичь положительного результата, подтверждены практикой, признаны и используются для достижения позитивных целей, они представляют духовную ценность. Таким образом, непонятно, для чего в законодательной дефиниции физической культуры слова «ценности» и «знания» разделены. По мнению М.Г. Вулах, законодатель не вполне обоснованно разделяет в качестве цели физической культуры физическое воспитание, физическую подготовку и физическое развитие18. Прежде всего, физическое воспитание, согласно мысли автора, невозможно без соответствующей физической подготовки человека. Эти процессы происходят одновременно и фактически выступают единым целым. А словосочетание «физическое развитие», на мой взгляд, и вовсе неоправданно продублировано в определении. В законе сказано, что физическая культура как совокупность ценностей направлена на физическое и интеллектуальное развитие способностей человека. Это основополагающая часть в раскрываемой дефиниции. В то же время далее по тексту наблюдается повторное указание на то, что физическая культура призвана совершенствовать такое физическое развитие, что, на мой взгляд, в итоге лишь перегружает понятие физической культуры. Соответственно, под физической культурой как объектом государственного регулирования следует понимать совокупность ценностей и норм, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития ««р способностей человека, совершенствования его двигательной активности, формирования здорового образа жизни и социальной адаптации путем физического воспитания.
Формы и меры осуществления государственной политики Российской Федерации в области физической культуры и спорта
В то же время отдельными исследователями отмечается, что в силу многообразия международных спортивных организаций, отсутствия единых требований к их компетенции и структуре на международном уровне складывается ситуация, когда в одном и том же виде спорта функционирует несколько однотипных образований. Поэтому звучат предложения по их консолидации. В частности, выдвигаются идеи создания Международной организации спортивного единства, в которую войдут Международный олимпийский комитет, национальные олимпийские комитеты и международные спортивные федерации54. На мой взгляд, унификация международного спортивного движения - это попытка государств привести международную спортивную систему к некоему общему знаменателю, чтобы впоследствии ею было проще управлять. Простота в управлении -исключительно государственный интерес, и направлен он, прежде всего, на усиление власти над спортивной системой. Именно этим объясняется политика Российской Федерации по применению двойной регистрации спортивных федераций. Если говорить о международных масштабах, то национальным федерациям спорта приходится получать соответствующие аккредитации от международных спортивных организаций, чтобы иметь возможность использовать систему международных стандартов и получить выход к мировой спортивной инфраструктуре, включая участие в соревнованиях. Поэтому спортивные федерации вынуждены проходить несколько тождественных процедур, связанных с подтверждением их специального статуса. В связи с этим зачастую на национальном уровне наблюдаются серьёзные противоречия между нормотворчеством федераций спорта и законодательством Российской Федерации в части организации управления внутри спортивной системы.
Одной из проблемных зон отечественной спортивной системы является нормотворческая практика спортивных организаций. Российская Федерация установила в этой области максимальную свободу. В результате можно наблюдать ситуации, когда спортивные федерации присваивают себе полномочия государства без должного на то основания. Одним из ярких примеров этого является установление обязательного лицензирования спортивных кадров (агентов, судей, тренеров), что прямо противоречит лицензионной политике России, в соответствии с которой обязательность получения лицензии, а равно порядок лицензирования не могут устанавливаться негосударственными организациями. Противоположного мнения относительно данного вопроса придерживаются международные спортивные движения, учредившие практику аттестации всех субъектов, которые занимаются профессиональной деятельностью в спортивной сфере55.
Анализируя политику российскігх властей за последнее десятилетие в части регулирования спортивных отношений международными и национальными спортивными федерациями, можно сделать вывод, что в данный момент государство сохраняет нейтралитет по отношению к политике международных спортивных объединений, позволяя тем самым довольно активно внедрять на своей территории стандарты и требования, противоречащие национальному законодательству. Это выражается в системе не предусмотренного в законном порядке требования о прохождении лицензирования и сертификации лицами, которые не имеют статус горидичесюгх лиц или индивидуальных предпринимателей. Также наблюдается процесс по установлению собственной системы спортивной ответственности, которая выражается в различных санкциях, не предусмотренных и не дозволенных на официальном государственном уровне. Вместе с тем, такое положение вполне объяснимо желанием
Российской Федерации привлечь в собственную спортивную систему как можно больше иностранных спортсменов для участия в запланированных международных мероприятиях. С одной стороны, это позволяет рассматривать международные спортивные объединения в качестве субъектов национальной спортивной системы с учётом наличия у них полномочий по управлению физкультурно-спортивным сектором н фактическому влиянию на развитие национальных федераций спорта. Обладание подобными полномочиями возможно исключительно постольку, поскольку государство позволяет данным организациям осуществлять свою деятельность на своей территории. С другой стороны, международные спортивные объединения не имеют принадлежности к конкретному государству, в том числе к Российской Федерации, что позволяет сделать вывод об их абсолютной самостоятельности. Именно этими соображениями объясняется автономия физкультурно-спортивного сектора, внутри которого реализуются решения международных спортивных федераций.
В частности, нормы и принципы, разрабатываемые на международном спортивном уровне, действуют в национальном пространстве исключительно через систему отечественных федераций спорта. Низовые звенья в этой системе, к которым стоит отнести непосредственных участников спортивной деятельности (спортсменов, тренеров, спортивные клубы), невольно приобретают обязанность по соблюдению международных стандартов в том случае, если вступают в контакт с соответствующей спортивной федерацией. Фактически никакой альтернативы данные лица не имеют, поскольку и спортивная инфраструктура, и спортивные мероприятия вне зависимости от уровня их проведения подотчётны национальным федерациям спорта, а равно тем условиям и требованиям, которые выгодны соответствующим международным организациям.
Стратегии развития региональной политики в области физической культуры и спорта
В Российской Федерации внимание к спортивной системе и развитию физической культуры неуклонно увеличивается, что, в свою очередь, , объясняется проводимой государством политикой в этой сфере и правильной оценкой значимости данных явлений в общественной жизни. Вместе с тем, государственная политика в физкультурно-спортивной сфере требует внешнего выражения, а её цели и задачи нуждаются в надлежащей реализации. Поскольку физическая культура и спорт сами по себе являются активными видами деятельности, то и политика в этой области должна проводиться в видимых активных формах.
Как по отношению к концептуальным основам физкультурно спортивной политики, применительно к формам и методам её осуществления принципиальное значение имеет адекватный подход государства к пониманию их сущности и целесообразности, а также надлежащая оценка ЇГХ достаточности для достижения запланированных результатов. Поэтому в целях настоящего исследования необходимо определить, какие формы может приобретать физкультурно-спортивная политика и обладают ли они спецификой по сравнению с формами реализации других направлении современной политики Российской Федерации.
В научной литературе формы осуществления государственной политики понимаются по-разному, особенно в самоуправляемых сферах государственно-властной деятельности. Наиболее распространённым представлением о формах реализации политики является их отождествление с отдельными направлениями развития политики в целом91, в чём прослеживается определённая логика. Термин «реализация» воспринимается как осуществление чего-либо, исходя из перевода с латинского -«действительный»92. Не случайно в философии форма понимается в качестве способа существования содержания93. Реализация физкультурно-спортивной политики происходит с помощью комплекса активных мер, к которым, в частности, относится создание надлежащей спортивной инфраструктуры, составление календарных планов физкультурных и спортивных мероприятий, ведение спортивной классификации, внедрение рекомендаций по занятию спортом и многое другое. Это отличает физкультурно-спортивную политику от других видов государственной политики, что, в целом, признаётся научным сообществом94.
Напротив, ряд авторов полагают, что сама по себе физкультурно-спортивная политика является формой реализации иных направлений политики в силу их тесной взаимосвязи, что предопределяет и набор методов осуществления политики95. В частности, соприкосновение социально-экономической и образовательной политики со сферой физической культуры и спорта позволяет сделать вывод об их общей методологической базе, а, следовательно, и об общности форм реализации, поскольку меры, в этих областях государственного вмешательства зачастую совпадают. Примечательно в этом плане мнение С.А. Филипенко, который утверждает о различных сторонах и направлениях политической деятельности96. В этой связи с теоретической точки зрения следует признать, что функции, содержание, структура, виды и формы выражения любого политического направления деятельности государства между собой взаимосвязаны и обеспечивают в целом реализацию физкультурно-спортивной политики. Соответственно, форма физкультурно-спортивной политики - это взаимосвязь объективно выраженных, но формально разделённых отношений, возникающїгх на основе политических средств, приёмов для М достижения конкретных целей формирования и развития национальной спортивной системы и её интеграции в международное физкультурно-спортивное сообщество
Это определение форм реализации физкультурно-спортивной политики в достаточной мере выражает их сущность. Однако, на мой взгляд, особенностью данных форм является то, что внешнее выражение физкультурно-спортивной политики воплощается в конкретной деятельности субъектов, которая направлена на формирование непротиворечивой, научно-обоснованной и единой спортивной системы, осуществляемой на базе принципов социально-экономической политики. Поэтому под формами реализации физкультурно-спортивной политики необходимо понимать воплощение в целенаправленной деятельности субъектов спортивной системы требований, принципов и приоритетов социально-экономической политики, направленных на достижение её отдельных целей и решение обоснованных задач.
В то же время такое восприятие формы политики порождает неопределённость в вопросе о том, что именно из всей физкультурно спортивной политики выражается в данных формах. На первый взгляд .. кажется логичным, что в формах политики воплощаются определённые промежуточные явления между признанными государством политическими целями (задачами) и конечными результатами реализации данной политики98. Однако, по моему мнению, отождествление целей политики с результатами её реализации не отвечает истинному предназначению формы политики. Цель - это идеальный объект, достижение которого является приоритетом в +\ конкретной политической деятельности. Результат политики - фактическое состояние отношений, подвергнутых политическому воздействию. Несовпадение целей и результатов не может выступать формой политики. Имея негативный эффект, такое явление следует рассматривать в качестве дефекта реализации определённого вида политики, в том числе в сфере физической культуры и спорта. Напротив, достижение поставленных целей и задач является итогом успешного и правильного воплощения политичесюгх мер. Соответственно, именно внешнее выражение подобных мер, по моему мнению, может рассматриваться в качестве формы физкультурно-спортивной политики.
Взаимодействие федеральной и региональных властей в процессе реализации политики в сфере управления развитием спорта и физической культуры
На фоне развивающегося порядка взаимодействия регионов и федерального центра по вопросам формирования физкультурно-спортивной политики механизм её осуществления в Российской Федерации также претерпевает трансформацию. В сравнительной характеристике оба этих процесса имеют как общие черты, так и существенные различия. Отношения федеральной и региональных властей при реализации стратегий развития физической культуры и спорта находятся в гораздо большей динамике, что детерминировано объективными обстоятельствами. Кроме того, в определенной степени они оказывают влияние и на разработку концептуальных политических положений321. По существу, формирование физкультурно-спортивной политики, особенно на региональном и местном уровнях, производится в оперативном порядке, поскольку зависит от фактических возможностей участников национальной спортивной системы. Соответственно, реализация общефедеральной программы по развитию отрасли может рассматриваться как разработка новых подходов к отдельным аспектам управления физкультурно-спортивным сектором применительно к конкретной территории.
Модели взаимодействия государства с регионами при воплощении физкультурно-спортивной политики тождественны моделям, используемым при построении целей, задач и мероприятий в области физической культуры и спорта. В частности, реализация политических установок может производиться в вертикальном, горизонтальном и паритетном порядке. При этом в литературе называются определяющие факторы, общие для формирования и реализации политики. Это субъектный интерес, объективные условия, экономические возможности, уникальность политического направления, многофакторность322. Но в российской политической практике, по мнению ряда авторов, использована лишь модель исключительной воли верховной власти с преобладанием экономического фактора323. Аргументация сторонников такого подхода строится на единой системе органов исполнительной власти, которые, в большинстве случаев, и проводят реализацию основных положений общефедеральной стратегии развития физической культуры и спорта324. Соответственно, даже региональные органы исполнительной власти подчиняются указаниям федерального центра без каких-либо исключений325.
Преобладание таких мнений, на мой взгляд, связано с архаичным представлением физкультурно-спортивной политики как направления социально-экономической политики страны, в которой, действительно, доминирование федеральной власти остается неизменным и в большей степени оправданным. Напротив, использование подобной вертикальной модели построения отношений в рамках реализации политики в области физической культуры и спорта, по моему мнению, является малопродуктивным уже по той причине, что спортивная система, в отличие от государственно-социальной, изначально обладает самостоятельностью, т.е. не принадлежит государству и не рассматривается в качестве объекта исключительного государственного влияния. Поэтому навязывание федеральных установок непосредственным участникам физкультурно-спортивных отношений противоречит объявленному Российской Федерацией курсу на автономизацию спорта. Соответственно, использование однігх и тех же технологий осуществления социально-экономической и физкультурно-спортивной политики в государственных масштабах невозможно.
Совершенно по-другому представляется данный вопрос в аспекте регионального уровня реализации задач физкультурно-спортивной политики. Универсальных технологий между субъектами федерации к настоящему времени не сложилось ввиду несколькігх обстоятельств. Во-первых, на федеральном уровне отсутствует обязательный для региональной власти механизм осуществления физкультурно-спортивной политики, вследствие чего каждый субъект федерации руководствуется в процессе достижения задач собственными стратегиями и программами развития отрасли. Во-вторых, фактически не производится межрегионального сотрудничества по вопросам управления физкультурно-спортивным сектором, несмотря на часто предпринимаемые попытки взаимного изучения опыта в данной области. В-третьих, разрыв в объективных показателях отрасли у многих регионов настолько велик, что использование механизмов модернизации физической культуры и спорта не соответствует реалиям времени и проблемам, выступающим барьером в достижении ключевых задач.
Учитывая такой неравнозначный подход регионов к реализации физкультурно-спортивной политики на федеральном уровне с 2004 г. началась работа по привлечению к модернизации отрасли международных структур. Использование крупных международных спортивных мероприятий как фактор для развития взаимодействия субъектов федерации с федеральным центром стало действенным инструментом326. Отдельные исследователи констатируют, что опыт построения диалога с региональной властью при организации международных соревнований повлиял на развитие таких же механизмов при подготовке к крупным спортивным событиям федерального масштаба327. Кроме того, в литературе отмечается, что принципы администрирования в области физической культуры и спорта на государственном и международном уровнях совпадают328. По данной причине в политической науке сложилось представление, что взаимодействие Российской Федерации с регионами по вопросам реализации физкультурно-спортивной политики приобретает международные очертания
Однако данный подход, по моему мнению, сложно представить в российских условиях построения федеративных отношений. Безусловно, крупные спортивные мероприятия как национального, так и международного характера служат своеобразным катализатором развития физкультурно ц спортивной политики и в большей степени позитивным образом сказываются на модернизации региональной спортивной инфраструктуры. В этом аспекте осуществление политики в области спорта сильно отличается от модели, использовавшейся в советскую эпоху.