Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федерализм как форма российской государственности: исторический ракурс 19
Глава II. Основные модели федеративного устройства 56
Глава III. Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор обеспечения единства интересов федерации и ее субъектов 92
Глава IV. Укрупнение регионов в совершенствовании федеративных отношений 127
Глава V. Политические аспекты развития современных федеративных отношений 160
Заключение 201
Список использованных источников И
Литературы
- Федерализм как форма российской государственности: исторический ракурс
- Основные модели федеративного устройства
- Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор обеспечения единства интересов федерации и ее субъектов
- Укрупнение регионов в совершенствовании федеративных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Общественные перемены последних двух десятилетий кардинально изменили политическую и социальную ситуацию в России, вызвав необходимость вносить коррективы в развитие федеративных отношений. Проводимые в последние годы реформы в сфере федеративных отношений и региональной политики направлены на обеспечение консолидации общества, на согласованность действий всех звеньев управленческой вертикали, укрепление политических и правовых основ федерализма. Укрепление вертикали власти, разграничение компетенции между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением стали средством обеспечения единства России при сохранении политико-территориального, национального и культурного многообразия.
Действующая Конституция Российской Федерации (1993 г.) закрепила основы развития страны как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Конституция заложила в основу федеративных отношений принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, равноправия и самоопределения народов, равноправия разноуровневых субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В основу государственно-территориального устройства был положен федерализм.
В обобщенном философском плане понимание российского федерализма предполагает рассмотрение единства в многообразии; способа соединения противоречивых, зачастую конфликтных элементов как баланса постоянно изменяющихся противоположностей; равновесия между централизмом и регионализмом, разделения властей и взаимной передачи полномочий от Федерации к ее субъектам и наоборот.
Проблемы российского федерализма, исторически связаны с борьбой центральной власти за сохранение единства страны, ее единого политического,, экономического и культурного пространства, против стремления автономизации и сепаратизма. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государств, а на базе уже объединенных многочисленными жизнеобеспечивающими общественными и экономическими связями республик, автономий, областей. Российская Федерация строилась одновременно «снизу», как реакция на требования, национальных субъектов, и «сверху», как политические проект центральной власти для> сохранения единства государства.
Существенно актуализирует исследуемую проблему
многонациональный, и многоконфессиональный характер России как. государственного образования. Этнические различия'частей государства по-прежнему еще остаются благоприятной почвой для* акцентирования региональной политической элитой- проблем- местного характера* вплоть до игнорирования интересов России в целом, создавая-угрозу движения.от федеративного устройства к конфедеративному.
Таким образом, в теоретическом плане актуальность исследования феномена федерации обусловлена обстоятельствами, к числу которых следует отнести:
стремление к научному осмыслению и современному пониманию исторического поиска модели идеального государства и эволюции идей федерализма;
необходимость теоретического исследования и практического обобщения федеративного характера российской государственности на протяжении длительного.-исторического1 периода как способа* сохранения единства государства;
назревшую необходимость политических и социологических исследований, раскрывающих сущность, признаки, принципы, типы и модели- современного российского федерализма, перспективы его развития;
необходимость научного осмысления и обобщения практик социально-политической взаимосвязи в рамках Федерации двух принципов государственного строительства — территориального и национально-государственного;
выравнивание чрезмерной асимметричности и многосубъектности России через реализацию принципов территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ и унификации ее взаимоотношений-со всеми разноуровневыми субъектами Федерации;
изменение социально-экономических и политических параметров развития субъектов федерации в ходе федеративной реформы, а также в условиях развивающегося в России в-современный-период системного кризиса;
расширение политико-правового поля и акцентирование
внимания на разграничение ответственности, предметов ведения и
полномочий центра и субъектов Федерации.
В значительной степени актуализируют избранную тему и требуют обстоятельных научных исследований различные федеративные институциональные воплощения, позволяющие создавать стабильную и оптимально управляемую систему многосоставного федеративного общества как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе.
Степень научной разработанности темы.
Изучение научной и политической литературы показало, что разработкой проблем федерализма занимаются представители различных наук - политологи, философы, правоведы, социологи, экономисты,
демографы и специалисты других направлений, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо прежде всего отметить значимость исследований, посвященных общей теории федерализма, основных параметров развития федеративных отношений, выявлению их особенностей на федеральном и региональном уровнях.
Полезным для исследования в историческом контексте было изучение взглядов и представлений на федерализм (начиная с Ю.Крижанича и декабристов до наших современников), изложенных в трудах отечественных мыслителей и ученых: Бакунина М.А., Гумилева Л.Н., Данилевского Н.Я., Златопольского Д.Л., Ковалевского М.М., Костомарова Н.И., Кропоткина П.А., Кутафина О.Е., Ненарокова А.П., Семигина Г.Ю., Черепнина Л.В., Чичерина Б.Н., Ященко А.С.
См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России В 3 кн. -М., 1992-1993; Бюджетный федерализм. 2-е изд. — М., 1998; Валентей С Д. Федерализм: Российская история и российская реальность. — М., 1998; Гоптарева КБ. Политико-правовые истоки учения о федерализме. - М., 2001; Дедяев В.М., Пашкова Л.Н., Щегорцов В.А. Федерализм: функционирование в свете политических реформ. - М., 2002; Киселева А., Нестеренко А. Теория федерализма. - М., 2002; Косиков КГ. Реформируемая федерация: Укрупнение российских регионов. - М., 2008; Ленин В.К О праве наций на самоопределение // Поли. собр. соч. Т. 25. - С. 255-320; Ленин В.К. О государстве. Лекции в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Поли. собр. соч. Т. 39. - С. 64-84; Палиенко Н.И. Конфедерация, федерация и СССР. - Одесса, 1923; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1999; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М., 2001; Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона, Дж.Мэдисона и Дж.Джея. - М., 2000; Филиппов В.Ф. Критика этнического федерализма. - М., 2006; Черепанов В.А. Федеральная реформа в России. - М., 2007.
2 См.: Библиотека декабристов. - М., 1967; Гумилев Л.Н. От Руси до России. - М., 2000; Данилевский Н.Я. Россия и Европа. - М., 1991; Златополъский Д.Л. СССР -федеративное государство. - М., 1967; Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Т. 1-3. - М., 1906; Костомаров Н.К Мысли о федеративном начале древней Руси // Костомаров Н.И. Русская история. - М., 1991; Криэюанич Ю. Политика. - М., 1965; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2003; Кутафин О.Е. Российская автономия. - М., 2006; Ненароков А.П. К единству равных: культурные факторы объединительного движения советских народов. 1917-1924. - М., 1991; Семигин Г.Ю. Российские политико-правовые доктрины. - М., 2003; Черепний Л.В. Земские соборы русского государства в XVI-XVII вв. - М., 1978; Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Антология мировой политической мысли. Т. 4. - С. 131-157; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912.
При обращении к теоретической разработке проблемы федерализма возникла потребность в изучении законодательной базы РФ, касающейся становления и развития федеративных отношений в России, в первую очередь, Конституций СССР, Российской Федерации, постсоветских государств и Конституций ряда зарубежных стран, а также Конституций республик, входящих в состав РФ, уставов субъектов Федерации. Изучены работы отечественных и зарубежных ученых, использованы результаты социологических исследований, материалы научных конференций и «круглых столов», СМИ, специализированные издания и интернет-сайты. Большую ценность составили экспертные опросы, интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной и законодательной власти.
Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма', накоплен целым рядом отечественных исследователей, изложенный в коллективных монографиях и персональных трудах. Речь идет о таких авторах, как Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А, Аринин А.Н., Бабурин С.Н., Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М., Иванов В.Н., Конюхова И.А., Панкевич Н.В., Пастухов В.Б., Осипов Г.В., Столяров М.В., Черепанов В.А.1 В них, несмотря на значительный временный
См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб., 2004; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. — М.э 1999; Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сб. материалов совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». - М., 2006; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. - М., 1999; Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М., 1997; Валентей С.Д. Экономические проблемы российского федерализма. - М., 1999; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006; Добрынин Н.М. Новый федерализм -модель будущего государственного устройства Российской Федерации. — Новосибирск, 2003; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. — М., 2004; Осипов Г.В. Летопись реформирования России. - М., 2007; Осипов Г.В., Кузнецов В.К Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). - М., 2005; Панкевич Н. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. -Екатеринбург, 2008; Пастухов В.Б. Российский федерализм: Политическая и правовая практика. - М., 2003; Столяров М.В. Теория и практика федерализма. - М., 2008;
разрыв между изданиями, нашли отражение концептуальные представления авторов сущности российского федерализма, его особенностей, выявлены соподчиненные характеристики федеральных отношений в центре и субъектах Федерации, определены некоторые основные подходы к разработке федеративной политики.
С начала 90-х годов вышло много работ, рассматривающих предметную область исследования и отражающих кардинальные социальные и политические изменения, которые имели место до и после распада Советского Союза. Необходимо подчеркнуть, что значительная часть работ носит региональную направленность1. Изучение этих трудов позволяет вычленить политические, правовые, экономические, национально-этнические, демографические проблемы федерализации и спрогнозировать развитие федеративных отношений в региональном аспекте.
Рассматривая общие проблемы федерализма с учетом изменяющихся социально-политических и политико-правовых параметров; нельзя не обратить внимание на результаты научных разработок, проведенных в Институте социально-политических исследований РАН, учеными
Федерализм и централизм. — Екатеринбург, 2007; Черепанов В.А. Федеральная реформа в России. - М., 2007.
1 См.: Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - М., 2003; Иванова КГ Региональная бюджетная политика: теория, законодательство, практика. - СПб., 2002; Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей — феномен «сложносоставных» субъектов Российской Федерации. - М., 2002; Косиков ИГ. Реформируемая федерация: укрупнение российских регионов. - М., 2008; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). — М., 1999; Мамсуров Т.Д. Регионы - Центр: проблемы согласования интересов. - М., 2000; Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений.
М., 2002; Мухаметшин Ф.Х., Исаев И.А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. — Казань, 2002; Пастухов В.Б. Российский федерализм: Политическая и правовая практика. — М., 2003; Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. — М., 1998; Сергунин А.А. Внешние факторы регионализации России. Сравнительный регионализм: Россия.-СНГ.-Запад. - Нижний Новгород, 1999; Современные этнополитические процессы на Северном Кавказе. - Махачкала, 1999; Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика.
М., 2006; Эволюция российской государственности за 10 лет. - М., 2002.
Воротниковым В.П., Дзуцевым Х.В., Голиусовым Ю.Ф., Жидких В.А., Кублицкой Е.А, Левашовым В.К., Назаровым М.М., Соломенцевой ГЛ., Остроуховым О.В., Староверовым В.И. под руководством члена-корреспондента РАН В.Н.Иванова1. Результаты выполненных в ИСПИ РАН работ можно суммировать по следующим направлениям:
поле деятельности исследователей определяется остротой политических и социальных проблем, служащих постоянно меняющимися характеристиками современных федеративных процессов, что четко отслеживается на всех этапах проводимого институтом мониторинга «Как живешь, Россия?», публикуемом в регулярно выходящем с 1997 г. сборнике ИСПИ РАН «Россия: Центр и регионы» и в научном проекте «Россия на старте века», в числе центральных тем которого представлен анализ реализации политики Центра в регионах, ход и перспективы федеральной реформы;
произошло усиление централистских начал управления страной и консолидация властных ресурсов, укрепление вертикали власти, приведение законодательной базы субъектов Федерации в соответствие с требованиями общефедеральных норм, что существенно повысило значимость социологической и правовой составляющих современной историографии федеративных отношений;
См.: Вопросы национальных и федеративных отношений. - М., 1999; Иванов В.Н. Россия федеративная. - М., 1999; Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. - М., 2000; Иванов В.Н., Назаров ММ. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма // Социс. - 2001. - № 7; Назаров М.М., Кублщкая Е.А. Социально-территориальное и государственное единство РФ: актуальные проблемы // Россия: процесс консолидации власти и общества. Социальная и социально-политическая ситуация в России в 2007 г. - М., 2008; Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. — М., 2003; Россия федеративная: проблемы и перспективы. - М., 2002; Россия: предпосылки преодоления системного кризиса. - М., 2007;Россия на старте века. 2000-2004. В 5 т. - М., 2001-2004; Россия: Центр и регионы: Вып. 1-20. - М., 1997-2008; Социология межнациональных отношений. - М., 1998; Социология федеративных отношений: словарь-справочник. - М., 2003; Староверов В.И., Левашов В.К. Демография и демографическое развитие России. - М., 2000.
увеличилось число работ с четко выраженным региональным подходом, что существенно повлияло на формирование новой терминологической базы и, соответственно, на выводы и рекомендации авторов.
Представляются весьма актуальными работы, освещающие зарубежный опыт федеративного строительства. Это работы таких ученых, как Авраменкт С.Л., Арах М., Баранова К.К., Борисов Я.Е., Быокенен А., Дымов Д.Е., Лафитский В.И., Остром В., Питерсон П.Э., Релинг Й., Рыкин B.C., Саликов М!С, Сиджански Д., коллективные монографии1
Объектом диссертационного исследования выступает федерация как феномен российской политической реальности, имеющая проявления в государственной, политической, правовой, экономической, социальной,, национальной и других сферах.
Предметом исследования являются закономерности формирования федеративных отношений, направленные на поступательное развитие российского общества и создание предпосылок для его устойчивого развития.
Рабочая» гипотеза состоит в том, что управляемые федеративные отношения в России являются неотъемлемой частью современных
См.: Араменкт С.Л. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. - М., 2003; Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. - М., 2002; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. — М., 2000; Борисов Я.Е. Канадский федерализм. - М., 2000; Бъюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. - М.5 2001; Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. - М., 1996; Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. - М., 1993; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. — М., 1993; Питерсон Поль Э. Цена федерализма. - Вашингтон, 1995; Релинг Йорг. Федерализм и демократия. Конституционный порядок в ФРГ. Практика федерализма. - М., 1999; Рыкин B.C. Австрийский федерализм. - М., 1998; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского союза. - М., 1998; Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. - М.5 2002; Федерация в зарубежных странах. -М., 1993.
политических и социальных процессов, выступают как условия формирования социально стабильного и политически устойчивого общества.
Цели и задачи исследования. Проводя системный анализ проблем федерализма, автор стремится дать аналитическую оценку становления и развития федеративных отношений в современной России и исторической ретроспективы, определить перспективы дальнейшего совершенствования строительства федерации и выработать рекомендации по осуществлению перспективной политики в этой области.
Для достижения поставленных в работе целей потребовалось решить следующие задачи:
- проанализировать генезис идей федерализации как фактора
сохранения и развития российской государственности;
рассмотреть теоретико-методологические представления о федерализме и их развитии на современном этапе;
- установить периодизацию федеративной реформы и дать
характеристику основных этапов реформирования федеративных
отношений в современной России;
классифицировать современные модели федерализма, выявить их генезис, сущность и практическую значимость;
провести исследование политических аспектов совершенствования федеративных отношений на основе анализа современной социально-политической ситуации;
провести анализ влияния федеративной реформы на изменение социальной структуры и политических отношений в обществе;
проанализировать практику взаимоотношений Центра и субъектов Федерации с учетом разграничения ответственности, предметов ведения и полномочий;
- сформулировать выводы, предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологический базис диссертации составляет Конституция Российской Федерации (1993 г.), законодательная база, касающаяся вопросов федерализма, исследования ученых, посвященные строительству и формированию федеративных отношений. В этих исследованиях федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления - федерального и регионального, каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии.
В методологическом плане исследование опирается на положение о
том, что федерализм не является синергетической
самоподдерживающейся системой. Федеративные отношения требуют постоянной корректировки и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости социально-политической системы общества в целом. Для России данные методологические позиции означают, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 г., не является окончательным, поскольку сформирован в иных общественно-политических условиях и предполагает различные трансформации, выступающие способами «корректировки» системы федеративных отношений.
Работа выполнена преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания федеративных институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации, определяющие федеративные отношения как политические процессы.
Синтез системного и функционального подходов, рассчитанного на перспективу практического применения результатов исследования и
когнитивного метода, позволил автору использовать комплексную методику, включающую в себя наблюдение, экспетрные опросы, моделирование федеративных процессов, анализ документов государственных органов.
Хронологические рамки определяются временем принятия новой
российской Конституции (12 декабря 1993 г.) и по настоящее время. В
этот период кризис, вызванный крушением СССР, нанес удар по устоям
российской государственности, нарушил складывавшиеся десятилетиями
советские общественные структуры, вызвал разложение всего комплекса
идей и политических установок, лежавших в основе государственных
институтов. Совершенствование российской федеративной
государственности, гармонизация интересов центра и регионов России стала настоятельной необходимостью и потребностью государства.
Территориальные рамки определяются необходимостью сочетания федерального и регионального уровней анализа. Главное внимание уделено тем субъектам Федерации, инновационный опыт федеративных преобразований которых имеет существенное значение для федеративной политики России.
Научная новизна и результаты исследования, полученные лично автором, заключаются в:
- комплексном исследовании федерализма как политического процесса, обеспечивающего на протяжении длительного исторического периода развитие российской государственности и единство российского общества;
концептуальном политологическом подходе к изучению федерализма, основанном на конкретном анализе проблем развития политического процесса в России. Научная разработка такого подхода опирается на теорию развития с учетом современных трансформаций российского общества с учетом национальных и региональных
особенностей Российской Федерации, связанных с динамикой исторического процесса, социальными, культурными и природно-географическими предпосылками;
- раскрытии политической сущности федеративных отношений, опирающейся на теорию разделения властей, формирование и укрепление вертикали власти, партийный плюрализм и многопартийность;
представлении федерализма как одного из властных системообразующих элементов развития российского общества, не имеющего федеративных аналогов в мире, как в формах и методах построения асимметричности, количества субъектов, так и разграничении ответственности и полномочий центра и регионов. Это накладывает ограничения на возможность применения зарубежного опыта и моделей для отечественной практики и прогнозирования перспектив трансформации российского федерализма;
обобщении «пионерного» опыта укрупнения регионов, формировании представлений объединительных процессов на примере автономных округов, позволяющих определить перспективу распространения этого опыта на другие территории Российской Федерации как возможность повышения симметричности Федерации, / выравнивания социально-экономического положения регионов.
Рассмотрение в этом контексте национально-территориального принципа построения федерации создает предпосылки для возможного в перспективе перехода к федеративному реформированию по территориальному принципу;
- на основе проведенных автором исследований в научный оборот введен комплекс новых политологических и социологических данных, уточнена проблемно-терминологическая база, что отражено в приложении в качестве словаря «Термины и понятия».
Основные положения, выносимые на защиту.
В диссертационном исследовании автором сформулированы, обоснованы и выносятся на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, определяющие современное состояние, особенности и перспективы развития российского федерализма.
Российский федерализм существует не только как теория и практика государственного строительства, но и как объективное социально-политическое явление. Нынешняя модель государственного устройства России, к которой страна шла с 1991 г., в общем и целом адекватная потребностям Российской Федерации. Это не значит, что она должна со временем меняться. Разумеется, должна, и как показывает современная социально-политическая практика, существенно меняется и будет меняться. Как форма государственного устройства он проявляется в различных видах, что позволяет каждому федеративному государственному образованию определять свою модель развития.
Специфика асимметричной модели российского федерализма выявляет скрытую унитарность. Проблема российского федерализма исторически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных образований, а создавалась сверху, путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий - субъектов Федерации. Центральная власть передала субъектам Федерации часть предметов ведения и полномочий, принадлежавших ей. В свою очередь, субъекты Федерации часть своих полномочий делегировали центральной власти.
3. Пришедшие к власти в республиках местные политические элиты,
воспользовавшись распадом СССР и первоначальной слабостью
российских структур, повели борьбу за расширение собственных властных полномочий. Лозунг суверенитета использовался республиканскими политическими элитами не только в целях расширения своей власти, но и для собственного обогащения, отягощая тем самым коррупционной составляющей федеративные отношения. В федеративных системах суверенитет не принадлежит отдельно ни федеративному центру, ни субъектам Федерации. Государственный суверенитет принадлежит федерации в целом, а реализуется как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой плоскости решаются практические вопросы определения предметов ведения и полномочий власти федерального уровня и власти субъектов федерации.
4. Федеративную политику в отношении регионов нельзя
рассматривать в отрыве от вопросов местного самоуправления и
муниципального строительства. Нынешнее укрупнение регионов связано
не только выравниванием социально-экономического положения
субъектов, но и с конфликтогенным национально-территориальным
районированием, а также демографическо-миграционной ситуацией, когда
целый ряд регионов практически остается или становится
малозаселенным.
5. В настоящее время в верхней палате высшего законодательного —
представительного органа власти страны половину сенаторов составляют
назначаемые главами администрации субъектов Федерации
представители, т.е. половина верхней палаты законодателей занимает
исполнительная власть. Несмотря на то, что изменение формы
представительства от регионов в Совете Федерации было осуществлено в
строгом соответствии с Конституцией России и имело целью не умаление
демократии, а главным образом снятие депутатского иммунитета с глав
администрации (губернаторов) и президентов республик,
коррупционность выборных кампаний которых становилась опасной для
единства страны, в замене губернаторов на их представителей просматривается серьезное противоречие. Назначением, в первую очередь, нарушается принцип народного представительства. Нарушается и принцип разделения властей.
6. Серьезные изменения претерпели функции законодательных
собраний регионов. В формировании законодательных собраний
субъектов Федерации значительно усилилась роль политических партий
за счет организационно-политических избирательных новаций. Однако
схема представления кандидатур глав регионов законодательным
собраниям требует уточнения и доработки как в плане кадрового
подбора, так и самой технологии утверждения.
7. В своем Послании 2000 г. Федеральному Собранию Президент РФ,
говоря о федерации, заявил, что у нас еще нет полноценного
федеративного государства, а создано децентрализованное государство.1
Опасность углубившейся децентрализации особенно ярко проявлялась в
том, что суды, прокуратура, органы внутренних дел оказались фактически
подчинены региональным руководителям. Создание семи федеральных
округов было в первую очередь направлено на устранение этих властных
перекосов и относительное выравнивание правового поля. Однако
возможности округов не были задействованы должным образом для
налаживания контрольных функций, использования округов в качестве
экспертных площадок для разработки стратегий развития, для
предупреждения другой крайности - чрезмерной централизации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют уточнить понимание федерализма как политического' процесса. Исследование позволяет выработать предложения, которые могут способствовать уточнению основных
1 См.: Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ. 8 июля 2000 г. // План Президента Путина. Руководство для будущих президентов. Сб. - М., 2007.-С. 50.
положений федеративной политики Российской Федерации, способствовать активизации работы по созданию новой модели государственного устройства. В ближайшей перспективе выводы исследования могут применяться для оценки и совершенствования процессов реформирования федеративных отношений. Очевидно, что процесс реформирования Федерации далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации работы будут полезны для дальнейшей проработки как в центре, так и в субъектах Федерации.
Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской и законотворческой деятельности. Учитывая потребности гуманитарного образования, результаты исследования могут найти применение в учебном процессе как в виде отдельного курса, так и в рамках спецкурсов политологии, политической социологии и права.
Апробация результатов исследования. Положения и идеи диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих материалов законотворческого процесса в период депутатской (в Государственной Думе) деятельности автора и консультационной деятельности члена Совета Федерации в Законодательном 'собрании Томской области. Основные выводы и положения работы обсуждались на расширенном заседании Сектора социальных индикаторов и показателей федеративных и межнациональных отношений ИСПИ РАН, на секции «Реформирование государственно-территориального устройства России» Петербургского международного экономического форума в Санкт-Петербурге в 2005 г., на заседании Межпарламентского Союза в 2008 г., на VI и VII Международных социальных конгрессах в Москве в 2006 и 2007 гг., ряде региональных научно-практических конференций в этот период в Томске, Тюмени, Воронеже.
Основные положения диссертации отражены в публикациях автора. Общий объем публикаций составляет более 60 печ. листов.
(
Федерализм как форма российской государственности: исторический ракурс
Проблема федерализма в Российской Федерации является ключевой проблемой. Неудачи неолиберальных экономических реформ, усилившиеся сепаратистские тенденции и настроения в некоторых регионах страны выдвинули на передний план проблему оптимизации взаимодействия Центра и субъектов Федерации, по большому счету -проблему сохранения российской государственности. Приоритетный характер данной проблемы вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государственного образования. Этнические различия частей государства стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого целого, которым, несомненно, является Россия.
Особенно явно это проявилось в возникшем несоответствии общефедерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Система договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между общефедеральными органами власти и органами власти на местах, несколько сгладившая на первых порах эти противоречия, не смогла в полной мере учесть общегосударственные интересы, создав новую опасность усиления движения от конституционной Федерации к договорной, а попытки присвоить себе функции субъектов международного права и растущая ориентация регионов на сопредельные государства - это угроза движения от федеративного устройсіва к конфедеративному. Незавершенная работа над Федеративным кодексом Российской Федерации под различными предлогами позволяет ограничивать компетенцию субъектов РФ поправками в действующие законы. На практике это приводит к дисбалансу во взаимоотношениях между Центром и регионами.
Каким должен быть российский федерализм? Дискуссии на эту тему продолжаются не один десяток лет. Однако выводы и ученых, и практиков расходятся кардинальным образом.
Как известно, сущность федерализма заключается в урегулировании противоречий в обеспечении единства и согласия в процессе осуществления государственной (публичной) власти и ее разделения по вертикали. Однако руководство России в середине 90-х гг., избегая конфликтов с субъектами Федерации, избрало другую тактику и стало усиливать свою власть. Это позволило специалистам говорить о постепенном переходе от федерации к унитарному государству. Россия постепенно теряет видовые признаки федерации, становится унитарной страной, заявили эксперты на одном из «круглых столов» по актуальным проблемам развития федерализма в России. Объясняя этот феномен, ученые, правда, говорили, что усиление федерального присутствия в регионах объясняется центростремительным настроением населения, которое уже не доверяет региональным властям. Но высказывались и другие мнения, например, о стремлении Центра сосредоточить в своих руках всю полноту власти, лишая тем самым народ конституционного права непосредственно управлять собственным государством.
Одни считают, что изменения, вносимые в законодательство, отражают «огромные полномочия Российской Федерации», но в них все меньше остается полномочий, принадлежащих регионам. Другие — что речь идет о наведении порядка. Недостаточность законодательной базы зачастую не позволяет определить круг полномочий субъектов Федерации, исходя из их финансовых возможностей. Система, при которой большую часть доходов субъектов составляют субсидии Федерации, лишает субъекты автономности, подавляет их инициативность.
Нерешенность фундаментальных теоретических и прикладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказывается на политическом поведении масс, лишая их необходимых ориентиров к устройству собственного государства, оценке деятельности его различных звеньев. Все это вместе взятое не может не влиять на политическую стабильность в обществе, на политическое осознание насущных задач различными государственными структурами, на обеспечение власти необходимой поддержкой со стороны народа.
Характер современного этапа становления российского федерализма объективно требует обстоятельных политических и социологических исследований, раскрывающих сущность, признаки и принципы, типы и модели современного российского федерализма, перспективы его развития.
Учитывая сложность такого политического явления, как федерализм, и в целях его успешного изучения предполагается применение целого арсенала подходов и методов научного исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Прежде всего, выделим междисциплинарный подход, предполагающий взаимодействие родственных наук. Он позволяет ввести в активный оборот научного познания соответствующие концепции, теории, парадигмы других наук, которые так или иначе причастны к изучению федерализма. Их интеграция приводит к обнаружению недостаточно изученных аспектов, подталкивает к их исследованию, позволяет на этой основе вскрыть новое в уже известном предмете, обеспечить приращение научного знания. С методологической точки зрения, обзор взглядов различных авторов на многовариантные проявления федерализма имеет существенное значение. Такой анализ концептуально уточняет представление о роли и месте федерализма в структуре государственной власти, определяет правовую базу его функционирования, защиты прав, интересов человека и гражданина.
В рассмотрении проблем федерализма оправданно" привлечение социологических методов исследования. Социология, изучая взаимоотношения политической сферы с другими областями общественной жизни, рассматривает политику как один из элементов цивилизации, подчеркивает ее связь с экономикой, изучает формы политического поведения индивидов и групп. Важное место занимает исследование политической формы общественного сознания — идеологии и общественной психологии, теоретического и обыденного сознания, общественного мнения. Таким, образом существенно расширяется проблематика изучения федерализма, новыми методами исследования обогащается наука. Акцент на социальном и политическом аспектах позволяет проанализировать историю становления и нынешнее состояние российского федерализма.
Особенно важную роль в научном познании федерализма играет взаимосвязь социологии и истории. Классики доказали необходимость неразрывной связи этих двух наук, исторических и социологических методов познания.
Исторические методы позволяют ответить на вопросы: как предмет возник, какие стадии пережил в своем развитии, каковы в нем сущностные черты, какие из них сохранились до нашего времени. В свою очередь социологические методы позволяют проникнуть в суть социального явления, охарактеризовать актуальное состояние его конкретных сторон, выявить закономерности развития. Единство исторических и социологических методов оберегает исследователя от крайностей, гарантирует эффективные результаты научных поисков.
Основные модели федеративного устройства
Каждая эпоха предъявляет свои требования к сущности, формам и функциям государственного управления. Нынешняя эпоха, характеризующаяся практически всеобщим переходом к демократии, требует, чтобы государство, независимо от типа и формы государственного устройства, служило обществу, а не наоборот, чтобы его деятельность была подконтрольной, понятной и открытой для граждан. И унитарное, и федеративное, и конфедеративное государства должны в равной мере быть сегодня демократичными и эффективными.
Среди упомянутых форм государственного устройства федеративная форма, пожалуй, наиболее сложная. Это объясняется тем, что именно в федерации приходится согласовывать и приводить к общему знаменателю разновекторные и нередко противоречивые интересы различных народов, конфессий, культур, традиций, территориальных образований, обладающих своеобразными природными, климатическими и иными особенностями.
Особенно трудно это делать в полиэтничной федерации, которая строится по национально-территориальному принципу. К их числу относится, как известно, и Российская Федерация. Интересы народов в такой федерации (особенно, если они стоят на различных ступенях социально-экономического развития и принадлежат к различным конфессиям) весьма сложно привести к общему знаменателю, подчинить единой воле центральной власти. Поэтому в таких федерациях всегда сильны центробежные тенденции, нередко приводящие к глубоким кризисам и даже их распаду. Исторических примеров достаточно. Только в XX в. мы легко найдем несколько иллюстраций. Как только ухудшается социально-экономическая ситуация или центральные власти допускают ошибки в национальной политике, центробежные тенденции незамедлительно крепнут и начинают проявляться в самых различных формах.
Анализ основных тенденций и итогов развития федеративных государств позволяет выделить некоторые ключевые характеристики федерализма и его воздействия на состояние общества и его структуру. В научной литературе имеется ряд обобщающих выводов, сделанных в последнее десятилетие1. Далеко не все эти выводы однозначны, однако в целом они заслуживают внимания и осмысления. Указанные выводы могут быть сведены к пяти основным: в этнически неоднородном государстве, где этнические группы к тому же территориально не определены, федерализм защищает права меньшинств, таким образом сдерживая конфликт; федерализм является источником стабильности, но только в экономически развитых странах; федерации, состоящие из большого числа субъектов, жизнеспособнее, чем федерации с малым числом участников; только симметричные федерации могут быть стабильными; централизованные федерации более жизнеспособны, чем децентрализованные.
Мировой опыт выявил следующие разновидности федерализма, которые проявляют себя в определенных моделях. Некоторые из них положены в основу государственного строительства. Так, суть модели «дуалистического федерализма» усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательное объединение субъектов федерации в единое союзное государство. Однако очевидно; что без объединения разных государственных и подобных им образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. Федерализм в любой стране имеет разные уровни власти, существующие в системе единого государства. Поэтому трудно представить в нем «дуалистический федерализм», который не может состоять из высшего, низшего, горизонтального, вертикального или иных уровней власти. Такие уровни власти, безусловно, существуют, но в едином федеративномтосударстве.
По этому поводу еще на заре прошлого века А. С. Ященко писал, что именование федеральной политической формы «дуалистической» означает лишь указание двойного источника ее суверенитета1. Очевидно, что двойной источник суверенитета характерен для любого федеративного государства, ибо оно образуется на основе договора (соглашения) суверенных государств, которые весомую часть своего суверенитета передают федерации. Следовательно, речь может идти о дуализме суверенитета в едином федеративном государстве (суверенитета федерации и суверенности ее членов), а не об особой модели «дуалистического федерализма».
Теория дуалистического федерализма имеет несколько вариантов. В некоторых странах в ней делается акцент на то, что в основе федеративного союза лежит объединение двух наций (например, англоканадцев и франкоканадцев в Канаде, чехов и словаков в бывшей ЧССР). Отсюда вытекает, квалификация федерации как диархии (двоевластия), а иногда концепции ассоциированных государств.
Другой вариант концепции дуалистического федерализма делает упор на двойственность суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и суверенитет его членов. Из этого положения вытекает множество выводов, в т.ч. и выводы о возможности обратного возвращения переданных полномочий и создание собственного государства (такие идеи развивались в канадской провинции Квебек), праве выхода (сецессии) штата из состава федерации1.
Таким образом, указанная доктрина рассматривает в качестве оптимальной формы политического взаимодействия в рамках государства договорные отношения. Она признает существование целей, ради достижения которых участники договора готовы ограничить свой суверенитет. В то же время ее главным принципом является сохранение суверенитета и федерального центра, и субъектов федерации в пределах той компетенции, которая устанавливается для них конституцией. Из этого вытекает тезис, согласно которому для оптимального функционирования федеративного государства необходимо разделение уровней управления (так называемый «слоеный пирог»). Федеральный и региональный уровни власти в федерации должны, как утверждается, существовать отдельно и независимо друг от друга. При этом «моральное право» выражать интересы общества как некоего идеального целого, сводимого к сумме входящих в него субъектов, должно принадлежать федеральному правительству, а не участникам союза.
Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор обеспечения единства интересов федерации и ее субъектов
Экономические преобразования 1990-х годов по-разному сказались на экономической и социальной ситуации в субъектах РФ. Большинство из них, в т.ч. почти все национально-территориальные образования, за исключением нефтедобывающих регионов, попали в группу проигравших в социально-экономическом отношении. Резко возросла дифференциация между регионами.
Подавляющее большинство субъектов Федерации являются дотационными. Иными словами, они не в состоянии обеспечить нормальное функционирование региональных структур, выполнить свои обязательства перед населением за счет внутренних источников финансирования и полностью зависят от финансовых вливаний Центра, осуществляемых, в.значительной степени; из средств регионов-доноров.
Очевидно, что такое положение не может сохраняться на протяжении длительного времени. Во-первых, существование на дотации стимулирует иждивенческие установки. Во-вторых, регионы, которые в значительной мере, а то и полностью, зависят от финансовой поддержки Центра, не могут оставаться полноценными субъектами Федерации и, вне зависимости от своего юридического статуса, неизбежно превращаются в бесправные провинции. В-третьих, регионы-доноры, вынужденные регулярно отчислять крупные суммы на поддержание дотационных территорий, все больше отчуждаются от Центра, через который проходят отчисления. Это, в свою очередь, стимулирует центробежные настроения как у региональной элиты, так и среди значительной части населения. Изменить сложившуюся ситуацию возможно двумя путями. Один из них - проведение Федеральным центром целеустремленной и активной экономической политики, направленной на постепенное подтягивание дотационных регионов до уровня минимальной финансовой самодостаточности. Другой - пойти на коренную переструктурировку административной карты России, объединив дотационные регионы с регионами-донорами. Первый путь потребует длительного времени, зато приведет к устойчивому, органическому решению проблемы. Второй, в случае успеха, даст немедленные результаты, однако чреват серьезными негативными последствиями: ростом недовольства значительных групп населения, сопротивлением влиятельных элитных групп, многочисленными кризисными явлениями, выходящими за локальные рамки.
Ни один из .этих путей не стали отвергать с ходу. К ним предстояло-тщательно присмотреться, многое необходимо.проверить. Важно, однако, чтобы они не навязывались населению бюрократическими методами, распоряжениями сверху, все-таки должно решать население.
Поиск путей исправления ситуации привел к появлению множества проектов усовершенствования Федерации. Различались они, главным образом, степенью радикальности. Предполагалось укрупнение (или слияние) отдельных субъектов, ликвидация автономных этнических образований, создание немногих крупных губерний. Все эти проекты ориентировались на чисто верхушечные решения, затрагивающие национально-этнические интересы. Чтобы такая реформа состоялась, необходима активная поддержка значительной части населения. В противном случае вероятно активное ее неприятие, чреватое серьезной общественно-политической дестабилизацией.
Едва ли не самый сложный политико-правовой узел в развитии федеративных отношений составляют договоры между центром и регионами. Эти договоры знаменуют собой начало федеративной реформы. Попытки урегулировать процедуру заключения таких договоров предпринимались неоднократно, но наталкивались на солидарное противодействие Президента Б.Н. Ельцина и глав регионов, прежде всего республик, рассматривавших эти договоры именно как договоры между главой региона и Президентом России. Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в марте 1999 года Президент отклонил, не согласившись с положением об обязательной процедуре одобрения договоров- Советом Федерации. После дополнительных согласовании важнейший закон все же был принят и подписан Президентом 24 июня 1999 года;1
Начавшаяся реформа характерна двумя главными составляющими. Первая. Коррекция ключевых федеративных отношений, связанных с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, особенно в сфере совместной компетенции. Вторая. Построение так называемого экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации (межбюджетные, налоговые отношения; оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов Федерации и т.п.). В основополагающих правовых актах распределение компетенций и ответственности между Центром и субъектами Федерации с самого начала О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 24 июня 1999 года// СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176. было прописано недостаточно внятно. Отсюда постоянное столкновение интересов центральной и региональных властей. Попытки «снять» эту проблему при помощи паллиативных мер нужного эффекта не дали. Конечно, можно подойти к ней чисто юридически, внеся коррективы в нормативные документы. Однако окончательное решение этим достигнуто не будет, поскольку при современном стремительном развитии постоянно возникают новые сферы компетенций. В этих условиях крайне необходимо создание политического института, способного, действуя на постоянной основе, обеспечивать решения о разграничении новых компетенций, приемлемые как для Центра, так и для заинтересованных субъектов Федерации.
Укрупнение регионов в совершенствовании федеративных отношений
Очевидно, что нынешняя ситуация в России, все еще переживающей глубокий системный кризис, не благоприятствует поспешным экспериментам с устоями Федерации. Реформа федеративных отношений, проведенная в 2000-2001 гг., при всей ее объективной необходимости на первом этапе, включала в себя лишь образование семи округов, в которые были сгруппированы субъекты Федерации. Деятельность возглавивших данные округа представителей Президента свелась к нейтрализации наиболее явных сепаратистских устремлений, к координации управленческих решений. Причем позитивные последствия такой деятельности в- ряде случаев были перекрыты дополнительной бюрократизацией властной вертикали. К тому же неполный, учет объективно существующего уже три десятка лет экономического районирования РФ по-12 районам не было востребовано, не легло в основу перспективного преобразования Федерации. Законодательно неоформленные, крупные экономические районы: Северный, Северо-Западный (включая Калининградскую область), Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный были уже неофициальным образом структурированы. Выступая в 2003 г. в журнале «Полис», М.Г.Миронюк дает стратификацию экономических районов по ряду показателей (см. таб. 4).1
Крупные экономические районы Российской Федерации (в %)
Как видно из таблицы, различия между экономическими регионами тоже значительны, но они уже не имеют столь гипертрофированного характера, как между ныне существующими субъектами Федерации. Следует заметить, что подобное районирование сложилось в результате реальных взаимосвязей и интересов. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что вопреки установкам Центра, на протяжении девяностых годов возникли и утвердились, приобретя юридическую форму, так называемые Межрегиональные ассоциации экономического развития: Северо-Западная, Центральной России, Черноземья, Большой Волги, Урала, Северного Кавказа, Сибири, Дальнего Востока и Забайкалья.
На базе различий между субъектами Федерации специалисты проводят их членение по пяти крупным группам в зависимости от структуры политических предпочтений населения.
I. Регионы, богатые полезными ископаемыми, с развитой добывающей промышленностью и сравнительно слабым сельским хозяйством. На первом этапе рыночных преобразований эта группа находилась в преимущественном положении. Добываемые там нефть, газ, цветные металлы составляют важнейшую статью российского экспорта. Ослабление регулирующей роли Центра обеспечило сохранение за данными регионами значительной части экспортной выручки. Это, в свою очередь, позитивно сказывалось на уровне жизни населения. Социальная и политическая обстановка в рассматриваемых регионах первоначально оставалась довольно стабильной, уровень.удовлетворенностиситуацией политикой- - выше среднего по стране. Социально-политическая-атмосфера-начала меняться,здесь к худшему. Однако в 1995-1996 гг. она по-прежнему превышает среднюю по стране.
П. Группа урбанизированных регионов с высокой концентрацией обрабатывающей и машиностроительной (в т.ч. оборонной) промышленности и развитой транспортной инфраструктурой. Значительную роль в формировании социально-политической атмосферы в регионах этой группы сыграла высокая концентрация экономически и политически активного населения, прежде всего квалифицированных рабочих и технической интеллигенции. Уровень политической поддержки новому режиму был, как и в регионах первой группы, заметно выше, чем в других частях страны.
В дальнейшем, по мере углубления кризиса и развертывания политики деиндустриализации, отношение населения к осуществляемым преобразованиям, в том числе и федеративным, стало меняться..Вместе с тем поворот оказался менее значительным, чем можно было ожидать.
III. Регионы со средним уровнем индустриального развития и
укорененным сельским хозяйством. Особенность общественно политической ситуации в регионах этого типа в немалой степени обуславливалась тем, что на протяжении десятилетий положение основной массы населения было здесь заметно лучшим, чем в районах второй группы. Это обстоятельство создало благоприятную почву для позитивной оценки значительной частью граждан прежних порядков. Дополнительную роль в формировании подобных настроений сыграл высокий удельный вес сельского населения, ориентированного на укоренившиеся ценности. Разрушительные для сравнительно благополучного в прошлом сельского хозяйства и типичных для этих регионов отраслей промышленности последствия преобразований 1992 1998 гг. лишь укрепили утвердившиеся ориентации и настроения.
Похожие диссертации на Российский Федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития
