Введение к работе
Актуальность темы исследования. Строительство Российской государственности на демократических принципах предполагает формирование эффективной системы местного самоуправления, позволяющей наиболее полно обеспечить реализацию основ народовластия1.
В этой связи согласно норм ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться в различных организационных формах, где особое место отводится институтам непосредственной демократии, поскольку именно они обеспечивают прямое участие фаждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также контроле за проведением этих решений в жизнь.2
Одной из наиболее доступных населению организационно-правовых форм в системе местного самоуправления остается территориальное общественное самоуправление3, которое в силу институциональной и функциональной специфики создает социально-правовые условия для формирования зрелого гражданского общества, без чего, как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин, «невозможно эффективное решение насущных проблем людей»4.
В этой связи вполне оправдана потребность дальнейших научных изысканий в этой области, что в конечном итоге и определило выбор темы, актуальность настоящей диссертационной работы, которое представляет собой комплексное исследование политико-правовых аспектов
1 Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 3.
" Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ
ления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера
ции. 1995. № 35. Ст. 3506; 2003. № 40. 3822.
4 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос
сийской Федерации. М., 2004.
К. SFXX4n
институционализации территориального общественного самоуправления в контексте стоящих задач построения гражданского общества и правового государства, формирования основ подлинного народовластия в современной России, что Позволило сформулировать ряд положений, способствующих не только углублению знаний об исследуемом феномене местного самоуправления, но и актуализации концептуальных подходов к государственному и муниципальному строительству в Российской Федерации и его правовому обеспечению.
Степень научной разработанности проблемы. Многие теоретические положения о самоуправлении, как наиболее доступной формы территориальной самоорганизации населения по месту жительства, основанной на общественном характере регулирования социально-политических и хозяйственных процессов, нашли в трудах видных отечественных ученых А.И. Васильчикова «О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений», М.М. Ковалевского «Очерки по истории политических учреждений России», Н.И. Лазаревского «Самоуправление», М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления», Б.Н. Чичерина «О народном представительстве» и других, по праву являющихся основателями отечественной муниципальной школы, традиции которой начали формироваться в начале XIX века. Их работы не утратили своей значимости и в настоящее время, в силу чего составили теоретико-методологическую основу диссертационного исследования.
Идея общественного самоуправления не потеряла своей актуальности и в советский период отечественной истории, о чем свидетельствует появившаяся в начале 20-х прошлого столетия работа А.И. Елист-ратова «Очерк административного права», в которой отстаивались принципы общественной самодеятельности населения. Однако отсутствие организационно-правовых механизмов влияния на самостоятельность формирования и использование финансово-экономических ресур-
t *
сов и доминирование административных методов управления в первые годы советской власти существенно сдерживало развитие активных форм участия населения в решении местных дел.
Процессы демократизации 50-х - 60-х годов инициировали тягу к общественной самодеятельности. Как следствие стали актуализироваться теоретические разработки в области территориального общественного самоуправления с привязкой к деятельности Советов народных депутатов. Это способствовало тому, что уже в 70-е - 80-е годы появились такие известные труды, как: Афанасьева В.Г. «Научное управление обществом»; Белых А.К. «Управление и самоуправление»; Тихомирова Ю.А. «Механизм управления в развитии социалистического общества» и другие.
Начавшиеся во второй половине 80-х годов демократические процессы способствовали появлению новых институтов власти, в том числе и развитию территориального общественного самоуправления. Это в дальнейшем активизировало научные изыскания современных отечественных ученых Г.В. Барабашева, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева1 и ряда других, которые заложили теоретико-правовой фундамент становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, где территориальное общественное самоуправление выступает в качестве важнейшей организационной формы.
После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до сих пор
1 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Емельянов Н.А., Емельянова ТС. Местное самоуправление в Российской Федерации. М, 2001; Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право М , 2000; Овчинников И И Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Таболин В.В. Организационно-правовые основы местного самоуправления в крупных городах. М., 1998 и др.
в отдельных субъектах Российской Федерации территориальное общественное самоуправление сохраняет ведущие позиции среди институтов местного самоуправления.
Однако многие вопросы институционализации территориального общественного самоуправления так и не нашли должного освещения в монографической и научно-исследовательской литературе.
В то же время, жизнь ставит перед отечественной юридической наукой актуальные исследовательские задачи, требующие глубокого теоретического осмысления идей и практики институционализации территориального общественного самоуправления на этапе формирования гражданского общества, правового государства и общих задач строительства Российской государственности на демократических принципах.
Все это свидетельствует о необходимости продолжения научных исследований, направленных на теоретическое осмысление идей и практики институционализации территориального общественного самоуправления на этапе утверждения подлинного народовластия в современной России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе институционализации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые аспекты институционализации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе комплексного политико-правового исследования выявить институциональные и функциональные особенности территориального общественного самоуправления как одной из организационно-правовых форм местного самоуправления в Российской Федерации, проблемы, обусловленные отсутствием должного его правового обеспечения, и предложить действенные организационно-правовые механизмы, направленные на его совершенствование.
Основные задачи диссертационного исследования:
— проанализировать теоретико-правовые основы территориального общественного самоуправления в Российской Федерации;
показать место и роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления;
обобщить опыт функционирования различных организационно-правовых форм территориального общественного самоуправления в истории Российского государства и определить характерные тенденции их развития в системе местного самоуправления современной России;
раскрыть динамику и особенности организационно-правовых форм территориального общественного самоуправления в Российской Федерации;
проанализировать правовые основы территориального общественного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом специфики правового регулирования муниципальных отношений, хозяйственной деятельности и взаимодействия в системе местного самоуправления;
— выявить основные проблемы, препятствующие институциона-
лизации территориального общественного самоуправления в Российской
Федерации;
— сформулировать предложения и практические рекомендации по
совершенствованию правового обеспечения территориального общест
венного самоуправления в Российской Федерации с учетом специфики и
возможностей реализации.
Теоретическую основу диссертации составили концептуальные положения, обобщения и идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших различные аспекты местного самоуправления
Методологическую базу исследования составили научные методы познания правовых, социальных, политических, экономических явлений и процессов, в том числе: системный, сравнительно-правовой, ис-
торический, формально-юридический, проблемно-целевой, анализа и синтеза и другие.
Источниковедческую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Изучено и использовано законодательство СССР, РСФСР, дореволюционной России, архивные материалы.
Эмпирическая база работы основана на анализе нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, местного самоуправления и практики их применения, материалов парламентских слушаний, научно-практических конференций, межрегиональных и региональных семинаров по данной проблеме, а также публикации в периодической печати.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать особенности правового обеспечения институционали-зации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации, как наиболее доступной формы самоорганизации и самореализации населения по месту жительства.
Осмысление дискуссионных теоретико-правовых Положений, критическая оценка сложившейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных положений, выносимых на защиту:
— территориальное общественное самоуправление характеризу1 ется как: одна из форм народовластия, позволяющая реализовывать право граждан на участие в управлении государственными делами на территории муниципального образования; одна из организационно-правовых форм местного самоуправления, посредством которой наиболее полно осуществляется связь органов местного самоуправления с ин-
статутами гражданского общества; наиболее доступная форма общежития и самореализации населения, развивающая самодеятельность, гражданскую инициативу в процессе решения социально значимых вопросов на местном уровне;
в ходе анализа теоретико-правовых основ территориального общественного самоуправления выявлен ряд его отличительных признаков по: принципу организации (действует на определенной территории муниципального образования); порядку формирования (создается как самоорганизуемое объединение граждан); режиму функционирования (определяется населением самостоятельно и закрепляется в Положении на основании Устава муниципального образования);
на основе предложенной периодизации («досоветский», «советский», «постсоветский» периоды) показывается динамика и особенности становления территориального общественного самоуправления в России, позволившие классифицировать его организационные формы по источнику формирования на: общинные (образуемые по инициативе населения) и организационно-правовые (формируемые посредством нормативных установлений), и обосновать вывод о том, что территориальное общественное самоуправление в силу уникальной способности к саморегуляции является неотъемлемым элементом отечественной системы местного самоуправления;
в процессе сравнительно-правового анализа действующего законодательства формулируется авторское определение территориального общественного самоуправления, как совокупности исторически сложившихся форм общежития населяющих территорию России народов, получившее в системе общественных отношений Российской Федерации правовое закрепление в качестве института местного самоуправления, деятельность которого направлена на обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения непосредственно или через образуемые органы;
политико-правовой анализ институционализации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации позволил установить, что территориальное общественное самоуправление, как одна из форм самоорганизации населения по территориальному принципу, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных отношений, требует дальнейшего развития в силу: доступности организации и функционирования; возможности качественно и эффективно решать вопросы жизнеобеспечения территорий муниципального образования; разнообразия организационно-правовых форм; способности широкого вовлечения населения для решения местных дел, что в целом способствует развитию самодеятельных начал, являющихся основой гражданского общества;
сравнительно-правовой анализ правоприменительной практики субъектов Российской Федерации позволил вскрыть ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию территориального общественного самоуправления, которые во многом явились следствием неопределенности правового статуса его органов;
— с учетом специфики и особенностей формирования муници
пальных образований, динамики и тенденций развития законодательства
субъектов Российской Федерации, выдвинуты и аргументированы пред
ложения по совершенствованию правового обеспечения институциона
лизации территориального общественного самоуправления в современ
ной России, включая изменения и дополнения в принятый Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется его нацеленностью на решение актуальных проблем правового обеспечения дальнейшей институционализации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации, а
также возможностью практического использования разработанных предложений и рекомендаций, позволяющих:
уточнить понимание и теоретически осмыслить место и роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации и формировании гражданского общества;
расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся организации и эффективного функционирования организационно-правовых форм самодеятельности и самоорганизации населения на местном уровне;
использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных на повышение эффективности функционирования институтов местного самоуправления в Российской Федерации, и законотворческой деятельности в целях совершенствования правового регулирования муниципальных отношений;
обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по теории права и государства, муниципальному праву, политологии и другим дисциплинам, подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных научных работах, выступлениях на региональных, межрегиональных и межвузовских конференциях по данной тематике. Результаты исследования апробированы в учебном процессе в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, при проведении лекций по муниципальному праву, круглых столов, семинаров.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.