Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические особенности транспарентности государственной власти 16
1.1. Транспарентность государственной власти и управления как социально политический феномен 16
1.2. Основные механизмы транспарентности органов государственной власти 28
1.3. Транспарентность органов государственной власти как основа доверия населения 46
Глава 2. Особенности основных синкретичных элементов транспарентности: открытости, прозрачности и доступности информации о деятельности органов государственной власти 57
2.1. Проблемы обеспечения прозрачности власти как свойство транспарентности 57
2.2. Открытость власти как условие взаимодействия граждан с органами государственного управления 62
2.3. Доступность как средство реализации транспарентности системы государственной власти 69
Глава 3. Государственная информационная политика современной России в контексте транспарентности власти 80
3.1. Организационное обеспечение транспарентности органов власти в Российской Федерации з
3.2. Анализ уровня открытости, прозрачности и доступности деятельности органов государственной власти России 93
3.3. Классификация транспарентности власти. Инструментарий расчета уровня транспарентности власти на региональном уровне 101
Заключение 119
Список литературы 1
- Основные механизмы транспарентности органов государственной власти
- Транспарентность органов государственной власти как основа доверия населения
- Открытость власти как условие взаимодействия граждан с органами государственного управления
- Анализ уровня открытости, прозрачности и доступности деятельности органов государственной власти России
Основные механизмы транспарентности органов государственной власти
Государственное управление имеет процессуальный характер, включающий процессы определения, направления и осуществления целей;
Государственное управление - систематическое осуществление влияния государственных органов власти на общественную систему, на социально-политическую систему, на сознание и поведение граждан с целью реализации выбранного курса развития страны;
Наиболее распространенное определение государственного управления - деятельность органов государственной власти, которая нацелена на создание условий для полноценной реализации функций государства, на защиту основных прав и свобод граждан, согласование интересов различных общественных групп и между государством и обществом10.
Поскольку государственное управление - непрерывный процесс, то это свойство распространяется и на «обратную связь» субъекта и объекта управления. Ее устойчивость будет увеличиваться, если артикулирование запросов субъектов будет узаконено в виде четко определенных прав, т.е. гарантированных государством притязаний к нему. Правовое определение субъектов следует рассматривать как результат компромисса государства и гражданского общества и обозначения границ их взаимодействия. Таким образом, позитивная обратная связь в государственном управлении реализуется как отстаивание индивидом своих законных прав.
Процессы управленческой деятельности, которые составляют управленческое отношение, характеризуются взаимоотношением субъекта и объекта. В контуре прямого регулирования выделяются два коммуникативных канала: информационный поток, который содержит сведения о современном состоянии общества и образует процесс обратной связи между обществом и властью, с одной стороны, и информационный поток, содержащий актуальную правовую информацию и реализующий прямые регулирующие воздействия власти на общество - с другой.
Энциклопедический словарь государственного управления/ Сост.: Ю.П. Сурмин, В.Д. Бакуменко, A.M. Михненко. М.: НАГУ, 2010. С. 820. Устойчивое социальное развитие требует легитимизации действий власти по отношению к населению, что уменьшает издержки государственного регулирования. Дополнительный контур регулирования обеспечивает адаптацию граждан к управленческому воздействию государственной власти и адаптацию власти к реакции граждан на ее управленческие решения. В обобщенном виде механизм государственного управления как информационного взаимодействия можно представить в виде схемы
Для анализа информационного обмена в процессе взаимодействия граждан с органами государственной власти следует использовать понятие «транспарентность», обозначающее степень полноты и ясности значимых информационных сведений, которыми располагают как субъект, так и объект государственного управления. Термин «транспарентность» стал использоваться в науке сравнительно недавно. Впервые в международных документах понятие «транспарентность» появилось в 1949 г. в Законе о свободе изданий, который был трансформирован в Закон о свободе печати. В нынешнее время данное понятие является основной частью Конституции Швеции и гарантирует всем гражданам страны свободу получения государственной информации на безвозмездной основе.
Этимологически понятие «транспарентность» означает состояние прозрачности, ясности, явности для человеческого (гражданского) восприятия. Оно означает прозрачность и доступность и связанную с этим высокую информированность управляемой системы11. В соответствии со словарем Вебстера транспарентность рассматривается как «степень открытости и подверженности корректировке законов, инструкций, соглашений, затрагивающих международную торговлю; уровень подотчетности и ответственности в государственном управлении»12.
В Толковом словаре иноязычных слов Л. П. Крысина под понятием «транспарентность» подразумевается «не содержащий секретов и недомолвок, «прозрачный» для других»13. В словаре иностранных слов Е.Н. Захаренко, Л.Н. Комарова, И.В.Нечаева слово «транспарентность» фиксируется в значении «отсутствие секретности, доступность любой информации, без каких-либо ограничивающих стилистических помех»14.
В целом понятие «транспарентность» формировалась в пространстве европейской культуры и американской социально-политической философии, а также теории научного управления и государственного администрирования.
Для Д. Стиглица транспарентность является синонимом «информации». Такое суждение однобоко и не отражает в полной мере действительность, поскольку возникает вопрос: о какой информации и для кого идет речь? Очевидно, нет прямых соответствий между понятиями «прозрачности» и «информации». Категория «прозрачность» - это относительная, переменная и непостоянная характеристика информации: прозрачность и информация не могут использоваться в одном смысле применительно к большинству возникающих вопросов, проблем и задач.
Д. Лассен связывает транспарентность со степенью политической ответственности и объемом государственного сектора в условиях политической системы демократического типа.
В работе «Транспарентность политической системы и денежно-кредитные отношения» Д.Л. Броз придерживается распространенной и общей дефиниции: прозрачность политической системы — это именно открытость процесса принятия политических решений. В то же время, придерживаясь принципов политических реалий, он признает конкурирующие интересы и требования, свободное политическое соревнование различных альтернатив общественного развития, и главное -необходимость наличия независимых источников информации.
Транспарентность органов государственной власти как основа доверия населения
Государство считает необходимым создать условия, при которых предоставляется «право граждан свободно искать», но не «свободно получать» сведения и официальную информацию. В первоначальном варианте правительство представляло № 8-ФЗ «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором подробно описывалась процедура запроса государственной информации, в том числе указывались основания для отказа в предоставлении информации. Фактически данный проект закона предусматривал доступ граждан только к той информации, которую определят сами государственные служащие.
Запрашиваемые государственные сведения могут предоставляться как бесплатно, так и за определенную плату, если объем документов превышает размер, определенный правительством России. Контролировать данный процесс будут сами государственные служащие - «уполномоченные должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления». Кроме того, в законе № 8-ФЗ предусмотрено, что в случае невозможности предоставления информации в запрашиваемой форме документированная информация предоставляется в той форме, в какой она имеется в государственном органе или органе местного самоуправления». Эта оговорка указывает на то, что официальный ответ любого государственного служащего может содержать минимальную смысловую составляющую, что, по сути, для адресата не имеет никакой практической ценности.
Открытость власти невозможна без диалога с общественностью, который помогает повысить качество управленческого процесса, уменьшить вероятность ошибок, а если они все-таки были допущены -максимально быстро устранять их (или последствия, возникшие в результате ошибки). Эффективность деятельности органов государственного управления в большой степени определяется доверием населения, которое напрямую зависит от ее репутации среди общественности.
Информационная прозрачность деятельности государственной власти всех уровней должна обеспечивать реальную доступность для граждан информации о принимаемых ими решениях, о текущих итогах их деятельности .
Основной признак открытости - публичность парламентариев, государственных служащих. Требует особого внимания то обстоятельство, что одной из главных проблем, препятствующих стабильному развитию нашего государства граждане считают те обстоятельства, которые противостоят открытости - бюрократизм и коррупцию. Закрытость сведений о деятельности чиновников связана, во-первых, с принятием неправовых решений, а во-вторых, с нарушением требований законодательных норм.
Найти баланс соотношения секретности (тайны определенных сведений) и открытости - главная цель законодателей. Информация, которая не относится к государственной тайне (или к информации ДСП), должна быть доступной и предоставляться каждому гражданину в любой точке государства.
Обеспечение информационной открытости органов государственной власти напрямую связана с качеством работы органов государственного управления, которое включает в себя следующие составляющие:
Иванченко А.В. Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц. М. 2007. С.4. Качественное государственное управление может искоренить коррупцию среди чиновнического аппарата, а также достичь задачи, сформулированные в рамках административных реформ.
Полноценное раскрытие информации обеспечивает стремительный рост прозрачности органов государственной власти. Эффективно функционирующая система, обеспечивающая раскрытие информации уменьшает возможности развития коррупции и злоупотреблений своими полномочиями государственных служащих, лишая возможности чиновников, которые ответственны за сбор и хранение информации, сделать её объектом торга. Кроме того, доступность информации исключает необходимость длительного поиска сведений или долговременной переписки с государственными органами.
Открытость государственных сведений предполагает раскрытие: - информации, которая отражает итоги и результаты деятельности органов государственной власти (разработка и принятия нормативно правовых актов); - всей информации, описывающей структуру и регламенты органов государственной власти.
На уровень открытости власти также влияют периодические выступления чиновников в средствах массовой информации и размещение определенной информации на общедоступных сайтах органов власти, организация во всех властных структурах личных приемов граждан чиновниками.
Население оценивает свою информированность о том, чем занимаются сейчас органы власти, невысоко. 12,2% полагают, что «знают все, что необходимо знать», 65,1% «имеют некоторое представление», 17,5% «совсем ничего не знают», 5,2% затрудняются ответить. Открытость решений и действий органов власти для граждан как «достаточную» оценивают 7,1% респондентов, как частичную - 49% .
То есть в целом больше половины опрошенных граждан уровень и масштабы этой открытости устраивают. В то же время 48,3% людей считают, что решения и действия властей не могут рассматриваться как открытые. С последним обстоятельством связан тот факт, что многим людям не понятны цели и смысл политики властей 32.
Открытость власти как условие взаимодействия граждан с органами государственного управления
В Российской Федерации созданы неоднозначные правовые условия для решения проблемы открытости, прозрачности и доступности органов государственной власти. Приняты нормативно-правовые акты, которые закрепляют особенности обеспечения свободного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов.
Правовой основой, на которой строится отечественное законодательство об открытости информации о деятельности государственных органов, является Конституция РФ, определяющая Российскую Федерацию как суверенную, федеративную, правовую, демократическую, социальную, светскую страну. В Конституции подчеркивается, что народ закрепляет свою власть непосредственно (ст.З). Главным содержанием Конституции Российской Федерации в вопросе открытости власти, является официально закрепленное право на доступ к государственной информации. Ч. 4 ст. 29 Конституции РФ определяет, что каждый гражданин обладает правом свободно искать и получать информацию любым легитимным путем .
Также на решение вопросов открытости, прозрачности и доступности направлено принятие ряда Федеральных законов: Федеральный закон от 27 июня 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения
Павлов И. Ю. Особенности правового регулирования вопросов доступа к информации в федеральных законах «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Институт Развития Свободы Информации. Электронный ресурс: http: //www. svobodainfo. org. обращений граждан Российской Федерации» , законопроекты «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»59, «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации»60, ориентированный на повышение уровня прозрачности современных судов, что связано с международными обязательствами России, которые содержатся в международно-правовых документах.
В ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)», которая утверждена от 28.01.2002 № 65 (далее - ФЦП «Электронная Россия»), закреплены обновленные принципы взаимоотношений государства с гражданами для обеспечения наиболее эффективного их взаимодействия, которые основывается на повышении информационной открытости, а также на увеличении объема информации, которую государственные органы должны размещать в разнообразных источниках для всеобщего пользования. Технические возможности Интернета позволили сделать официальные государственные сайты весьма эффективным, оптимальным и быстрым инструментом для реализации процесса взаимодействия государственных органов с населением.
Основным законодательным актом, составляющим правовую базу, обеспечивающую реализацию некоторых методов доступа граждан к официальной государственной информации, можно назвать Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации». В соответствии со ст. 38, 39, и 54 вышеуказанного Закона гражданам гарантируется право на получение информации посредством средств массовой информации (в том числе и зарубежных), а
Законопроект № 287750-4, внесен Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу в рамках реализации Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы. также возможность редакций средств массовой информации на получение официальной информации непосредственно от органов власти на основании запроса в государственный орган.
Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» закрепляет обязательное освещение в государственных средствах массовой информации определенного информационного минимума (обращения Президента Российской Федерации, ст. 5), а также возможность присутствия журналистов на заседаниях органов власти61.
Особою значимость имеет Федеральный закон от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», направленный на урегулирование процесса подачи обращений, жалоб, предложений населением в органы государственной власти. Но, к сожалению, в данном законе не отражены вопросы, регулирующие предоставление информации гражданам в соответствии с содержанием запроса. Чиновники в большинстве случаев предпочитают в своих ответах давать заявителю ссылки на законодательные акты, а не пытаются предоставить исчерпывающие сведения по сути проблем. При реализации права на доступ к официальным сведениям граждане не обязаны обосновывать причину своей необходимости в получении определенных документов, как это происходит при направлении обращений, они запрашивают у органа власти информацию, т.е. фактические или нормативно-правовые данные, а не разъяснения.
Требует решения вопрос обеспечения информационного сотрудничества государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг населению (общественным объединениям, коммерческим организациям). В п. 8
Нарышкина С. Е., Хабриевой Т. Я. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие. М.,2007. С.91. Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органа и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям»62 разработан и подробно описан ряд рекомендаций органам государственной власти субъектов РФ по созданию и развитию региональных информационных центров, но законодательно не закреплен механизм взаимодействия многочисленных и многоуровневых информационных центров внутри системы и между общероссийским центром, а также не понятно, как будут оказываться государственные услуги субъектами РФ.
Современным российским законодательством в полном объеме не решена проблема установления перечня лиц, которые обладают правом на получение информации, составляющей банковскую тайну, а также имеет место быть неоднозначность законов, устанавливающих полномочия определенных государственных органов по запросу сведений, которые относятся к банковской тайне, отсутствие системного законодательного регулирования в данной сфере63.
Ограничить доступ к информации возможно только в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (например, доступ к сведениям, составляющим один из установленных законом видов тайн)64. Вопросы о сведениях (информации), относящихся к государственной тайне, коррелируются с уровнем транспарентности власти. Чем больший объем информации является государственной тайной, тем ниже уровень транспарентности власти.
Анализ уровня открытости, прозрачности и доступности деятельности органов государственной власти России
Запросы граждан (Q3p) - самый традиционный метод получения информации и сведений у органов государственного управления. Нормативно-правовыми актами регулируются формат запроса, сроки ответа на запрос, причины отказа заявителю в предоставлении информации (например, если информация относится к сведениям, относящимся к государственной тайне). Любой гражданин, общественные объединения, организации либо другой государственный орган могут направить запрос в органы государственной власти. Запросить официальную государственную информацию могут также и иностранные граждане.
Если по каким-либо причинам гражданин не может запросить интересующую его информацию у органов власти, за него это может сделать его юридически оформленный в соответствии с законодательством Российской Федерации представитель.
Запросы выполняют очень важную социально-политическую функцию, являясь связующим звеном между властью и общественностью. Также запрос является прямым инструментом влияния граждан на действия властей, которые были избраны народом в качестве представителей своих интересов
Публичные выступления (пресс-конференции, тренинги, презентации) представителей органов государственной власти с целью информатизации общественности и налаживания взаимодействия с гражданами. Цель публичных выступлений - донести до граждан итоги проделанной работы органами власти за определенный период, планы на краткосрочный и долгосрочный периоды. Ценность данного вида общения власти и граждан заключается в возможности населения высказать непосредственно представителям власти свое отношение к происходящим процессам в стране, пожелания и просьбы.
Государственные служащие (руководители, заместители руководителя) различного уровня проводят личный прием граждан в соответствии с установленным графиком. Если при личном приеме выяснилось, что вопросы, интересующие посетителя, не входят в компетенцию данной государственной структуры, то гражданину разъясняется, куда ему следует обратиться. Гражданину может быть отказано в приеме.
Нормативно-правовыми актами закреплено, что при устном обращении заводится карточка личного приема, она хранится по тем же правилам, что и письменные заявления. Ответ гражданину при личном заявлении может быть дан сразу (если нет необходимости проверки сведений предъявленными заявителем или дополнительного сбора сведений по сути заявления), либо ему по указанному адресу будет отправлен письменный ответ в сроки, установленные законом.
Каждый гражданин имеет неотъемлемое право подавать жалобу в органы государственной власти. Жалобы могут быть как единоличные, так и коллективные. Любой правоспособный гражданин имеет право обращаться по любому интересующему его вопросу к органам власти (любому должностному лицу).
Особенностью предмета жалобы является то, что обжаловаться может деятельность государственного служащего в целом, то есть управленческое решение, действие (бездействие) чиновника либо органа государственной власти в целом . «Причиной подачи жалобы является оценка управленческих решений, действий (бездействия) официальных органов власти, их должностных лиц с позиции граждан как неправомерных, нелегитимных»79
Они могут обращаться с жалобами и заявлениями на действия должностных лиц. Для этого в государстве существует система рассмотрения
Калинина СВ. Административная жалоба как средство защиты нарушенных прав, свобод или законных интересов гражданина//Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2013. № 19. С. 88-93.
Основой данной системы обжалования является принцип разделения властей, который позволяет обеспечить легитимные условия деятельности органов управления. Указанное обжалование незаконных действий органов государственной власти носит, как правило, властно-распорядительный характер.
Административный порядок обжалования относится в большинстве случаев к сфере деятельности исполнительной власти и является частью внутриструктурного контроля принимаемых решений органами власти. Важно отметить, что, если заявителя не удовлетворяет ответ на его заявление органами власти, он вправе в установленном законом порядке обратиться в
Чиновники, которые привлекались к административной ответственности (QAO). Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе) содержит описание особенностей привлечения служащих к дисциплинарной ответственности и рассматривает понятие "служебная дисциплина на гражданской службе". Дисциплинарная ответственность - основной вид ответственности государственных служащих в системе государственного управления современной Российской Федерации.
Ткаченко В.Б. Обжалования действий государственных и муниципальных органов нарушающих права участников управления не движимость ю//Не движимость: экономика, управление. 2007. №1-2. С. 111-113.