Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания анализа и предпосылки реализации процесса неформальной институционализации
1.1. Элитизм: основные понятия и характеристики 21
1.2. Новый институционализм: характеристики институтов и возможности трансформации в процессе взаимодействия с акторами
1.3. Неформальная институционализация и «волатильность» институтов 36
1.4. Предпосылки процесса неформальной институционализации в современной России: номенклатуризация политической элиты 44
Глава 2. Трансформация институтов государственной власти
2.1. Спрос на институциональную трансформацию: 1990-е vs 2000-е гг.
2.2. Трансформация института законодательной власти: нарушение принципов парламентаризма 60
2.2.1 Государственная Дума ФС РФ 62
2.2.2. Совет Федерации ФС РФ 87
2.2.3. Контрольные органы ФС РФ 90
2.3. Реформирование высших органов судебной власти: консолидация полномочий 97
2.4. Администрация Президента: эволюция от Канцелярии к государственному органу с контрольными полномочиями 105
Заключение 111
Список литературы
- Новый институционализм: характеристики институтов и возможности трансформации в процессе взаимодействия с акторами
- Предпосылки процесса неформальной институционализации в современной России: номенклатуризация политической элиты
- Трансформация института законодательной власти: нарушение принципов парламентаризма
- Контрольные органы ФС РФ
Новый институционализм: характеристики институтов и возможности трансформации в процессе взаимодействия с акторами
Одной из задач нашего исследования является операционализация и интерпретация ряда понятий и терминов, составляющих основу эмпирического анализа. Наиболее важными терминами мы считаем «властные институты» и «политическую элиту», а также «неформальную институционализацию» и «волатильность» институтов. Последние два термина мы предлагаем толковать практически с новых позиций.
Однако не менее важной предварительной задачей представляется поиск подхода, который позволил бы анализировать политических акторов и институты (в нашем случае - политическую элиту и властные институты), исходя из принципиальной возможности их взаимодействия и взаимовлияния.
С точки зрения политической науки институциональный дизайн политической системы является общей рамкой, обрамляющей границы индивидуальных и групповых действий акторов, находящихся в ситуации взаимодействия внутри этой системы. Дальнейшее развитие этого тезиса возможно в различных направлениях, соответствующих определённым подходам, отражающим особенности структурного и деятельностного теоретических направлений. Эти направления различным образом отвечают на ряд вопросов: как же всё-таки акторы взаимодействуют друг с другом и институтами? Что в этом процессе взаимодействия является первичным? Иначе говоря, есть ли у акторов возможность изменять институты, или их поведение в любом случае будет испытывать влияние институциональной структуры в явной или неявной формах?
Структурный подход, широко применяемый сторонниками институциональной теории, настаивает на первичности и определяющем значении формализованных правил, определяющих деятельность индивидов. Несмотря на то, что в рамках политического процесса (особенно в его законодательном смысле) индивиды способны инициировать изменения в правилах, их стратегии в любом случае будут находиться в рамках той или иной институциональной системы (в этом отношении достаточно показательным может считаться норма о запрете на занятие поста президента в США более двух сроков, закреплённая только в Двадцать второй поправке к Конституции США в 1951 г., но и до этого момента нарушенная лишь однажды Ф.Д. Рузвельтом). Деятельностное направление, логику которого используют элитисты, напротив, утверждает зависимость конфигурации институциональной системы от индивидуальных действий акторов, руководствующихся личными и групповых интересами.
В рамках данного исследования мы полагаем, что институциональная структура может анализироваться в тесной связи с деятельностью индивидов. Несмотря на важность структуры, ограничивающей рамки возможностей индивидов, последние тем не менее «обладают возможностью по ее изменению в ходе своей повседневной деятельности»31.
Особым актором в рамках этой структуры властных институтов является политическая элита. В силу своего доступа к административному и законодательному ресурсу она выполняет функцию принятия стратегических решений, а значит обладает особыми ресурсами. Законодательная система (в сочетании с возможностью использования силы) в этом смысле предстаёт как один из ключевых ресурсов политических акторов в рамках системы государственного управления. Использование этих ресурсов позволяет элите институционализировать новые практики, которые «утвердившись, приобретают автономию по отношению к субъекту и начинают форматировать его деятельность»32. Это определяет двухаспектность любой структуры, то есть способность изменяться под влиянием деятельности индивидов и одновременно способность влиять на эту деятельность.
31 См., например: Giddens A. Central problems in social theory: Action, structure and contradiction in social analysis. L.: Macmillan Press, 1979; Giddens A. The Constitution of Society: Outline of the Theory of Stracturation. Cambridge: Cambridge University Press, 1984. Подробнее по этому вопросу см.: Лапина Н. Ю. Региональные элиты: процессы формирования и механизмы взаимодействия в современном российском обществе: Дис. на соиск. учен. степ, д.п.н. М., 2004. 251с. 1.1. Элитизм: основные понятия и характеристики.
Главная задача этой части главы заключается в формулировке операционального для данного исследования определения политической элиты. Споры относительно этого определения являются значительной частью дискуссии, ведущейся в рамках политической науки, однако, в данном исследовании мы предлагаем ограничиться обоснованием формулируемого нами определения, исходя из целей и особенностей дальнейшего анализа.
Само употребление термина элита в политической науке составляет значительную проблему. Первые теории, объясняющие существование и некоторые особенности функционирования элиты как особой группы, были сформулированы ещё В. Парето33 и Г. Моска34, которые в качестве аналогов использовали термины «аристократия» и «правящий класс» соответственно. Термин элита, используемый для обозначения организованной социальной группы, получил широкое распространение в политической науке и дал начало целым научным направлениям: с начала XX века элитизму (работы Р. Михельса35, Г. Моски36, В.Парето37, И. Шумпетера38), а с 1970-х гг. -неоэлитизму (исследования Т. Дая, X. Зиглера39, Дж. Домхоффа40).
Обилие существующих трактовок сводится к пониманию элиты с точки зрения двух подходов, исходящих из принципиально разных категорий: альтиметрической и меритократической. В общем виде эти подходы исследуются в работах Дж. Сартори41 в виде анализа различных критериев выделения контролирующего меньшинства.
Предпосылки процесса неформальной институционализации в современной России: номенклатуризация политической элиты
Конституция РФ в значительной степени отражает результаты существования явления т.н. «конституционных страхов», изучаемого, в частности, М. Красновым140. Вследствие «конституционных страхов», которые владели разработчиками Конституции 1993 года, в системе взаимоотношений Государственной Думой, Президента и Правительства России, очевидно, имеет место значительное смещение властных полномочий в пользу президента, что позволяет характеризовать конституционную форму правления как президентско-парламентскую республику с доминирующим положением Президента России. Действительно, после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом России кандидатур (или одной и той же кандидатуры) Председателя Правительства России, президент распускает Государственную Думу и назначает новые парламентские выборы. В случае, когда Государственная Дума выражает недоверие Правительству России и в течение трех месяцев выражает его повторно, а также в случае, когда «Председатель Правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии правительству, а Государственная Дума ... [отказывает правительству в доверии, окончательное решение в разрешении конфликтной ситуации принадлежит Президенту России. Президент может либо объявить] ... об отставке Правительства России, либо о роспуске Государственной Думы»141.
И, тем не менее, даже при доминирующем положении Президента России Государственная Дума в рамках своих конституционных прав и полномочий может оказывать влияние на состав Правительства России, но только при условии, что этот государственный институт готов проявить свою политическую самостоятельность и противостоять президенту, несмотря на возможность досрочного роспуска.
Отдельным проблемным моментом в отношениях ветвей власти является конституционная процедура отрешения Президента России от должности Советом Федерации за совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. В рамках этой процедуры решение об отрешении Президента России от должности принимает Совет Федерации «на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда о наличиях в действиях президента признаков преступления, и заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижение обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента России от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа парламентариев в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и наличии заключения комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении от должности должно быть принято в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения, в противном случае обвинение считается отклоненным»142.
Очевидно, что такая сложная конституционная процедура может быть реализована только при условии, что не только обе палаты Федерального Собрания, но и Верховный Суд, и Конституционный Суд являются самостоятельными государственными институтами и не зависят от института президентской власти.
Конституция 1993 года не наделила Федеральное Собрание непосредственными контрольными полномочиями в отношении других институтов государственной власти и тем самым существенно ограничила контрольную функцию парламента. В рамках ограниченного института парламентского контроля Конституция наделила парламент правом по формированию контрольных органов и должностей: Счётную палату и
Конституция РФ, статья 93. Уполномоченного по правам человека. При этом Счётная палата, призванная осуществлять контроль над исполнением федерального бюджета, Государственная Дума и Совет Федерации формируют совместно. А назначение и отрешение от должности Уполномоченного по правам человека, не наделённого директивными полномочиями, принадлежит Государственной Думе.
Особое уязвимое положение российского парламента, заложенное конституционно, актуализирует исследовательские попытки анализа норм, регулирующих его текущую деятельность. Мы полагаем, что значительная степень «свободы» парламента в некоторой степени могла бы скорректировать эту ситуацию уязвимости, а административные ограничения его деятельности, которые мы анализируем в этой части исследования, способствуют дальнейшему нарушению принципа разделения властей и укреплению президентского влияния на весь процесс принятия стратегических решений.
Трансформация института законодательной власти: нарушение принципов парламентаризма
Процессы трансформации обеих палат ФС РФ неизбежно дополняются изменениями в его контрольных органах: Счетной палате и институте Уполномоченного по правам человека. В данном случае Президенту России была отдана прерогатива фактического назначения должностных лиц этих органов, что только формально оформляется решениями палат Федерального Собрания.
Конституция 1993 года установила общие принципы формирования и деятельности Счётной палаты - особого органа, реализующего контроль над исполнением федерального бюджета. Полномочия по формированию этого органа распределены между палатами российского парламента: Государственная Дума получила право назначения и отрешения от должности Председателя Счетной палаты и 50% ее аудиторов, в то время как Совет Федерации обладает в этом вопросе меньшим объёмом полномочий и принимает аналогичное решение по кандидатуре заместителя Председателя Счетной палаты и оставшихся 50% ее аудиторов.
В соответствии с первоначальной редакцией Федерального закона № 4-ФЗ от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации», она являлась «постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему» 177. В соответствии с установлениями Конституции 1993 года ее должностные лица - Председатель, заместитель Председателя и двенадцать аудиторов Счетной палаты - назначались палатами Федерального собрания. При этом порядок выдвижения кандидатов на эти должности законом не был установлен и определялся регламентами палат. Регламент Государственной Думы определил порядок представления кандидатур на должность Председателя и шести аудиторов Счетной палаты со стороны Комитета ГД ФС РФ по бюджету, налогам, банкам и финансам при реализации неформализованного http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_138581/. механизма согласования кандидатов между фракциями. Регламент Совета Федерации определял, что кандидатуры на должности заместителя Председателя Счетной палаты и ее шести аудиторов представлялись Комитетом СФ ФС РФ по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию.
Трансформация федерального законодательства в отношении Счётной палаты была реализована в 2004 г. Эти изменения определили новый порядок назначения Председателя Счетной палаты и его заместителя в соответствии с прежней системой, но по представлению Президента РФ. Действовавший в тот период Председатель Счетной палаты С. Степашин, который считался негласным автором таких поправок, еще в 2001 г. мотивировал потребность в подобных изменениях необходимостью повысить статус Счетной палаты в системе органов государственной власти .
Также был определён особый порядок внесения предложений о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты. Новый закон сохранил право депутатских фракций и комитетов ГД ФС РФ внесения подобных предложений, но установил дополнительное требование голосования за такое предложение 20% депутатского корпуса. Подобная процедура была разработана для внесения предложений о кандидатах на должность заместителя Председателя Счетной палаты со стороны структурных элементов и членов СФ ФС РФ. Участие Президента России в отстранении указанных лиц от должности определено не было.
В 2007 г. в указанный закон были внесены изменения, предоставившие Президенту России монопольное право в назначении на должность и всех аудиторов Счетной палаты. В соответствии с этими изменениями по шесть аудиторов Счетной палаты стали назначаться на должность депутатскими корпусами ГД и СФ ФС РФ по представлению Президента РФ. При этом процедура внесения предложений о кандидатах на должность рядовых
Принятый в 2013 г. новый Федеральный закон № 41-ФЗ от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации» изменил статус Счетной палаты в системе органов российской государственной власти и установил новый порядок ее образования. По этому закону Счетная палата, как представляется, хотя и неявно, но была выведена за рамки системы разделения властей и стала «постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном данным законом, и подотчетным Федеральному Собранию». Соответствующее установлению Конституции 1993 года положение предыдущего закона о том, что Счетная палата образуется Федеральным Собранием, в новом законе отсутствует.
Однако в законе полностью сохранено монопольное право Президента России в назначении всех должностных лиц Счетной палаты, которые могут быть назначены на должности исключительно по его представлению. Президенту России вносятся не менее трех кандидатур для назначения, как на должность Председателя Счетной палаты, так и на должность его заместителя, из которых он выбирает и представляет соответствующей палате только одну кандидатуру. Все кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты вносятся Советом Государственной Думы по предложениям только депутатских фракций, а на должность его заместителя — Советом палаты Совета Федерации по предложению его комитетов. Все кандидатуры на должности аудиторов Счетной палаты вносятся Президенту России, соответственно, Советом Государственной Думы по предложениям только депутатских фракций и Советом палаты Совета Федерации по предложению его комитетов.
Контрольные органы ФС РФ
Важным результатом работы является вывод о доминировании политической элиты в качестве актора, обладающего доступом к осуществлению процесса трансформации институтов государственной власти. Отдельным пунктом размышлений являлся тезис о намеренности этого процесса в рамках реализации целей узкого круга представителей политической элиты по консолидации рычагов управления (главными из которых мы полагаем административный и законодательный ресурсы). Очевидно, что успешная реализация этих намерений связана с результатами процесса номенклатуризации политической элиты современной России.
Эмпирическая часть исследования основана на анализе трансформации ключевых органов, представляющих институты законодательной и судебной ветвей власти, а также институт президентства207: Федерального Собрания РФ, Верховного и Конституционного судов РФ и Администрации Президента.
Итогом данного исследования стало подтверждение гипотезы о том, что неформальная институционализация как процесс искажения властных институтов современной России и придания им новых функций, является основным типом трансформации властных институтов в современной России. Мы в значительной степени опирались на идею о неизбежном существовании внутри институтов государственной власти т.н. «серых» зон, создающих для политических акторов некоторый коридор возможностей по деятельности в рамках этих институтов. В условиях реальности эта ситуация вполне может быть оценена как нормальная. Совершенно другая оценка возникает в случае, если политические акторы получают возможности для бесконтрольного вторжения в суть института, деформации его функций и трансформации роли.
Процесс изменения Регламента Государственной Думы в вопросах формирования Совета ГД ФС РФ, а также изменения в нормах, регулирующих институциональный дизайн партийной и избирательной систем и порядок назначения на должности членов Совета Федерации и руководства контрольных органов ФС РФ, в результате обусловили ограничение контроля над организацией деятельности Парламента со стороны других политических сил и общества, а также нарушение принципов парламентаризма .
Институциональные трансформации в рамках института судебной власти нашли отражение в изменении порядка назначения и смещения с должности главы Конституционного суда, а также в реализованной реформе по слиянию Верховного и Высшего Арбитражного судов, фактически означающему упразднение последнего. Это реформа, в частности, изменила порядок направления надзорных жалоб на рассмотрение Президиума и передала сверхполномочия Председателю Судебной коллегии по экономическим спорам и Председателю ВС РФ, которые получили право вмешиваться в процесс рассмотрения дел на любом этапе вплоть до отмены решения судьи или «тройки» судей Судебной коллегии по экономическим спорам о вынесении определения на передачу дела на рассмотрение «тройки или затем Президиума ВС РФ соответственно.
Принцип независимости института судебной власти, закреплённый в нормативно-правовых актах, не оспаривается на формальном уровне, однако функции, исполняемые институтом, изменяются в значительной степени, обеспечивая значительные возможности по влиянию исполнительной власти на институты судебной власти, что понимается нами как неформальная институционализация практик подобного влияния и давления при сохранении внешнего институционального конституционного фасада.
Нормативно-правовые акты, устанавливающие деятельность Администрации Президента и её структурных единиц, зафиксировали изменение ряда правил, определяющих трансформацию других государственных институтов в современной России: в частности, правил сферы влияния, а также ограничительных и позиционных правил. В общем виде этот процесс представляет собой эволюцию Администрации Президента из рабочего органа, наделённого функциями канцелярии, до органа государственной власти, обладающего контрольными полномочиями и регулирующего все изменения на политическом поле.
Кроме того, особым статусом обладает Управление Президента РФ по внутренней политике, которое в результате этого трансформационного процесса получило право на осуществление полномочий в отношении конструирования всего политического поля и реализации стратегических задач в области избирательной и законодательной системы, экономического развития и т.д.
Анализ трансформации правил определённого типа подчеркнул принципиальный характер эти институтов, зафиксированных в типологии Э. Остром как «позиционные правила, определяющие набор позиций и число людей, которые могут занимать каждую позицию, правила сферы влияния, указывающие, на что может оказывать влияние деятельность того или иного лица, и информационные правила, регулирующие способы обмена информации между должностными лицами»209.
Ощутимый итог этих процессов - стремительно падающая эффективность государственного управления, являющаяся продолжением нарушения принципов прозрачности и независимого контроля. Следствием своеобразного «растягивания» правового поля становится формирование разрыва между правом как таковым и делегитимизируемыми формальными институтами, создаваемыми политической элитой при использовании законодательного ресурса.
Очевидно, что кроме явных последствий неэффективной системы назначения персон на государственные должности в соответствии с принципами непотизма и личной лояльности и связанным с этим низким качеством человеческого капитала политической элиты, существенным является и эффект так называемой «волатилъности институтов», их чрезмерной гибкости, неустойчивости, податливости по отношению к политической элите, которая с такой лёгкостью «прогибает» их под свои неформальные практики. В отсутствии сдерживающих механизмов внешнего контроля и эффективного гражданского общества это несёт риск дестабилизации всей политической системы.
Анализ последствий описанных процессов неизбежно приходит к попытке осознания места России в мировом политической процессе. Здесь мы можем прийти к тезису, что хоть и в экономическом и социальном смысле Россия далека от нестабильных стран Ближнего Востока, Северной Африки и в какой степени Восточной Европы, но назвать перспективным государство, самостоятельно расшатывающее собственный каркас в интересах узкой группы лиц, преследующих сугубо личные цели, не представляется возможным.
Перспективы дальнейших исследований связаны с расширением числа исследуемых казусов, развитием комплекса методов анализа механизмов взаимодействия политической элиты и государственных институтов, с изучением эффектов «волатилъности» институтов, проведением серии сравнительных исследований институциональных трансформаций в демократиях и автократиях, а также изучением процесса трансформации властных институтов с точки зрения восприятия этого процесса обществом, что может стать частью исследований, посвященных механизмам и особенностям легитимации политического режима в современных государствах.