Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа публичной политики: сущность и современный дискурс . 18-68
Глава 2. Органы власти и общественные организации как субъекты публичной политики: российский контекст . 69-115
Глава 3. Современные механизмы и технологии взаимодействия органов власти и общественных организаций в процессе становления и развития публичной политики в России .
Заключение. 162-171
- Теоретико-методологические основы анализа публичной политики: сущность и современный дискурс
- Органы власти и общественные организации как субъекты публичной политики: российский контекст
- Современные механизмы и технологии взаимодействия органов власти и общественных организаций в процессе становления и развития публичной политики в России
Введение к работе
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа
публичной политики: сущность и современный дискурс. 18-68
Глава 2. Органы власти и общественные организации как
субъекты публичной политики: российский контекст. 69-115
Глава 3. Современные механизмы и технологии
взаимодействия органов власти и общественных
организаций в процессе становления и развития 116-161
публичной политики в России.
Заключение.
Список использованных источников и литературы.
Приложения.
Введение.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью создания эффективной системы взаимодействия между властью и обществом, способствующей развитию публичной политики, повышению результативности государственного управления, углублению демократии, расширению форм политического участия граждан, формированию новых традиций и ценностей в политическом процессе России.
Публичная политика - достаточно новое явление для России. Тем не менее, она становится все более востребованной и привлекает внимание ученых, политиков, представителей органов власти, общественных организаций.
Актуальность исследования заявленной темы объясняется недостаточно развитой способностью органов власти отвечать на новые вызовы современной политической системы, декларируемые публичные цели и новые общественные ценности, на инкрементальные воздействия внешней и внутренней среды. Вовлечение населения и их общественных структур к участию в процесс разработки, принятия и осуществления политических решений относительно публичных благ, общественных интересов и потребностей реализуется органами власти не в полной мере. В Концепции административной реформы подчеркивается, что по качеству предоставляемых публичных услуг Российская Федерация значительно уступает не только развитым странам, но и большинству государств Восточной Европы1.
Система власти в России остается пока еще весьма закрытой для граждан и их общественных организаций. Согласно данным международных исследований, по индексу непрозрачности
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года№1789-р.
исполнительных органов власти среди 48 крупных государств Россия занимает 40-е место. По существу, закрытость органов власти превратилась в сдерживающий фактор политического и социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. Сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелируется с увеличением ВВП на душу населения на 986 долларов США, сокращением инфляции на 0,46%1.
Население страны испытывает настоятельную потребность в публичной политике. Стремление к пониманию того, что происходит во власти, в политике, экономике, социальной и духовной сферах, в стране в целом имеет не только традиционные, вполне привычные, основания, но и веские причины. Современная Россия столкнулась с беспрецедентными проблемами. Под вопрос поставлено ее будущее как суверенной державы. Деятельности органов власти в данных условиях становится явно недостаточно. Новые политические реалии, общая, эволюция политической системы требуют все большей самоотдачи всех акторов политического процесса, в том числе многообразных общественных организаций.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена также проявляющимся кризисом понимания эффективности взаимодействия органов власти и общественных организаций в современной России. Деятельность властных структур по-прежнему загоняется в стандарты рационального и бюрократического подхода, жестко расписывающего полномочия, но слабо приспособленного для развития и учета состояния внешней среды. Заторможенным оказался процесс передачи функций с государственного на общественный уровень.
Взаимодействие органов власти и общественных организаций, оптимизация их сотрудничества на новом качественном уровне является
См. там же.
одним из важнейших ресурсов совершенствования публичной политики, что в конечном итоге способствует демократизации общества, повышению качества жизни населения. Все это и определило выбор данной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретические аспекты взаимодействия власти и общественных организаций изложены в классических трудах зарубежных и отечественных ученых (Ф. Бэкон, Г. Гроций, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, А. Смит, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс, А. Грамши, П. Бакунин, П. Кропоткин, И. Ильин и др.).
Разнообразные модели публичного характера отношений власти и общественных организаций обстоятельно анализируются в исследованиях Э. Арато, X. Арендт, Д. Коэна, Э. Гидденса, А. Турена, Ю. Хабермаса, А. Эдвардса и др.
Теоретическому обоснованию публичной политики посвящено значительное число научных трудов, которые мы выделили в две группы. Первую группу составляют исследования зарубежных авторов, анализирующих публичную политику в традициях разных научных школ: американское направление исследований рассматривает публичную политику как область публичного управления и как предмет сравнительного анализа действий правительств по решению публичных проблем в определенных сферах жизни общества, что представлено в работах М. Беллаванса, Т. Дая, У. Дженкинса, Г. Лассуэлла, Я.-Э. Лэйна, В. Лемье, Р. Симеона, А. Шаркански, Г. Хекло и др.1;
1 Bellavance, М. Les politiques gouvernementales - Montreal, 1985 - P. 30; Dae, T.R. Understanding Public Policy. - Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1984; Jenkins, W. I. Policy Analysis - Oxford, 1978. - P. 15; Lemieux. V. L erude des politiques publiques. Les acteurs er leur pouvir. Les presses de I universite Lavai, 2002. Les coalitions, Liens, transactions et controles. - P., 1998; Simeon, R. Studying Public Policy II Canadian Journal of Political Science. - Vol. 9 - № 4 - P. 548; Sharkansky, I (dir) in Political Science. - Chicago, 1970; Heclo, H. Policy Analysis II British Journal of Political Science. - Vol. 2. № 1. - P. 854; Husse not. Ph. La gestion publique par objectifs. - P., 1983. - P. 24.
- западноевропейское направление исследует публичную политику как процесс и механизм разработки, принятия и реализации политических решений относительно публичных благ и взаимодействия субъектов политических отношений, образующих политические сети, что получило разработку в трудах Ж.-К. Тенинга, П. Мюлле, И. Сюреля, Ж. Бодуэна, А. Хайденхаймера, Ж.-Л. Муаня и др.1; а также в контексте сетевого подхода к политике, обоснованного в трудах П. Катценстейна, Д. Марша, Р. Родеса, Д.Л. Уолкера2.
Вторую группу составляют научные разработки отечественных исследователей, концептуальные подходы которых' в научном осмыслении и практической реализации публичной политики в известной мере отличаются от взглядов зарубежных ученых. Это связано в основном с анализом особенностей российского пути решения проблемы становления и совершенствования публичной политики. В этом отношении заслуживают внимания научные исследования Т.А. Алексеевой, Г.Г. Водолазова, А.А. Галкина, А.А. Дегтярева, В.В. Желтова, Б.Г. Капустина, B.C. Комаровского, Ю.А. Красина, Б.И. Краснова, В.В. Лобанова, В.А. Медведева, В.А. Михеева, Л.И. Никовской, СП. Перегудова, Ж.Т. Тощенко, Н.М. Римашевской, Ю.М.Розановой, СВ. Рогачева, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева, А.Ю. Сунгурова, Л.Н. Тимофеевой, О.Ф. Шаброва, Н.А. Шматко, В.А. Ядова и др.3
1 Thoenig. J-C. L analyse des politiques publiques II Traite de science politique (sous dir M.
Grawitz Met J. Leca). - T. 4 - Les politiques publiques. - P., 1985. P. 1-60; Thoenig. J-C.
L analyse des politiques publiques. P. 1-60; Muller. P. Les politiques publiques. - P., 1990,
Muller. P., Surel Y. L analyse des politiques publiques - P. 198; Baudouin J. Introduction la
sociologie politique - P., 1998 - P/ 265-321.
2 Katzenstein, PJ. Between Power and Plenty. - Madison. The University of Wisconsin
Press. 1978; Walker, J.L. Setting the Agenda in the U.S. Senat II British Journal of Political
Science. - 1977. - Vol. 7. - P. 423-445; Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British
Politics. A Critique of Existing Approaches. - Policy Network in British Government.
Oxford. 1992. P. 13-15.
3Алексеева Т.А. Публичное и приватное в политике. Проблемы и суждения: голоса российской политологии. М., 2004; Беляева Н.Ю. «Публичная политика» как термин,
В трудах отечественных ученых уделяется внимание глубокому анализу механизмов и технологий взаимодействия органов власти и общественных .организаций (М.Г. Анохин, К.С. Гаджиев, З.Т. Голенкова, Е.Я. Дутин, З.М. Зотова, В.Н. Киселев, В.А. Кулинченко, И.А Куликова, М.В. Лазарев, М.И Либоракина, К.О. Магомедов, Е.Г. Морозова, Л.С. Никонова, Г.Ю. Семигин, А.С. Фалина, А.А. Федулин, Л.Д. Чернышева, СИ. Чугрин, Л.Т. Шинелева, Е.С. Шомина, В.Н. Якимец и др.)1.
понятие и научная категория. Публичная политика - 2005. Сборник статей. СПб., 2006. С. 14 - 21; Галкин А.А., Федосов П.А, Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис, 2001. № 4. С. 132-161; Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы // Полис. 2004, № 2; Желтов В.В. Публичная политика. Кемерово. 2004; Красин Ю.А., Розанова Ю.М. Публичная сфера и государственная публичная политика в современной России («круглый стол») // Социс № 10. 2002. С. 87; Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении / Публичная политика в России. М., 2005; Нисневич Ю.ІА. Проблемы взаимодействия общества и власти в России "Информационные ресурсы России. 1997. № 4 (35);. Михеев В.А. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики. Власть. № 7, 2005; Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики. // Политические исследования. 2006, № 2. С. 139-150; Сунгуров А.Ю. Публичная политика как поле взаимодействия и как процесс принятия решений / Публичная политика - 2005. СПб., 2006; Чиркин В.Е.
0 публичной политике (Постановка проблемы) // Государство и право. 2003, № 10;
Шматко Н.А. Феномен публичной политики // Социологические исследования. -
2001. - № 17. С. 106-112; См. также: Материалы Третьего Конгресса политологов
«Выборы в России и российский выбор», Секция 11 «Публичная политика как
инструмент российского выбора», 28-29 апреля 2003 г., Москва. М.: Центр публичной
политики, 2003; Заметки по теме публичная политика. // Материалы к семинару в
Новосибирске 18-21 июня 2004: Новосибирская Школа Гражданского Общества
; Публичная политика - 2005. Сборник статей / Под ред. М.Б.
Горного и А.Ю. Сунгурова. - СПб.: Норма, 2006. - 144 с; Публичная политика в
России: По итогам проекта «Университет Калгари - Горбачев-Фонд», М.: Альпина
Бизнес Букс, 2005. - 358 с.
1 Технологии в политике и политико-административном управлении. /Под общ. ред.
Анохина М.Г. М., 2005; Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные
истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991, № 7; Гавра Д.П.
Общественное мнение и власть: режимы и механизмы взаимодействия. / Журнал
социологии и антропологии. 1998. т.1. выпуск 1; Голенкова З.Т. Гражданское
общество в России // Социс. 1997, №3; Затонский В.А. Сильное государство и
активная личность: актуальные проблемы взаимодействия // Вестник Московского
университета. Серия 12. Политические науки. М., 2004. № 1; Зотова З.М. Власть и
общество: проблемы взаимодействия. - М., 2001; Киселев В.Н. Российская модель
социального партнерства (Сущность, проблемы, факторы становления) // Труд и
социальные отношения. 2000. № 2(8); Смольков В.Г., Киселев В.Н. Российская
модель социального партнерства (Сущность, проблемы, факторы становления) // Труд
и социальные отношения. 2000. № 2(8); Либоракина М.И., Никонова Л.С.
Социальное партнерство: взаимодействие между государственными, коммерческими и общественными структурами, ; Куликова И.А., Чернышева Л.Д. Социальное партнерство как фактор оптимизации социально-трудовых отношений // проблемы социальной политики. М., 2001; Кулинченко А.В. Государственная власть и процессы общественной самоорганизации (К вопросу о государственном строительстве в современной России) // Полис. 2004. № 6; Михеев В.А., Михеев А.В. Социальное партнерство: теория, политика, практика. М., 2003; Михеев В.А. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики. Власть. № 7, 2005; Модель И.М., Модель Б.С. Власть и гражданское сообщество России: от социального взаимодействия - к социальному партнерству. Екатеринбург, 1998; Магомедов К.О., Чугрин СИ. Социальное партнерство в России. М., 2000; Перегудов СП. Новое социальное партнерство: трудное начало // Мировая экономика и международные отношения. 2002; Политический анализ, прогноз, технологии / Краснов Б.И., Авцинова Г.И, Сосина И.А. М., 2002; Политическое прогнозирование // Общая и прикладная политология / Под ред. Жукова В.И., Краснова Б.И. М., 1997; Соловьев А.И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России // Полис. 2004. № 6; Смольков В.Г., Магомедов К.О., Чугрин СИ. Социальное партнерство в России. М., 2000; Шинелева Л.Т. Социальное партнерство: состояние и перспективы развития. М., 2001; Шомина Е.С Общественное участие в управлении7/ Политая. 1998-1999. № 4; Герасимов А., Скорик А. Гражданские инициативы. Нужны ли они России? // Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 1; Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. М., 2004; Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в России: проблема выбора пути развития / Публичная политика - 2005. СПб., 2006 и др.: Государственная политика в области содействия гражданским инициативам: Позиция неправительственных организаций РФ: Доклад / Сост. И ред. А. Севортьян. - М.: Центр развития демократии и прав человека, 2000; Власть. Политика. Технологии. / под общ. ред. Матвиенко Ю.И., Мизулина М.Ю. М., 2002; Комаровский B.C. Административная реформа с позиции граждан // Государственное управление: новые технологии. М., 2005; Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М., 2005; Иванников И. Легитимность и эффективность государственной власти // Власть. 2005. №11. С17-22; Ильин М.В., Коваль Б.И. К дискуссии о гражданском обществе // Социс. 2001 № 4; Кулинченко А.В. Гражданское общество, его генезис и взаимодействие с государством. Политология. М., 2002; С. 108-111; Комаровский B.C. Ожидания и требования со стороны граждан к властным структурам, оценка качества предоставляемых административных услуг. / Политические исследования в системе РАГС М., Ростов н/Дону, 2006; Тимофеева Л.Н. Власть и оппозиция: взаимодействие, взаимоограничение, взаимоконтроль, коммуникация: Монография. М., 2004; Социально-организационные основы государственной службы / Под общ. ред. В.Л. Романова. М., 2005; Шабров О.Ф. Политическая власть, ее эффективность и легитимность / Политология: М., 2002; Взаимодействие государства и гражданского общества в современной России. Проблемы становления и развития: М., 2006; Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы // Полис. 2004. № 2; Соловьев А.И. Принятие государственных решений // Власть. 2005, № 12; Сунгуров А.Ю. Публичная политика как поле взаимодействия и как процесс принятия решений / Публичная политика - 2005. СПб., 2006.
Правовые аспекты взаимодействия органов власти и общественных организаций обстоятельно исследуются в работах Н.Ю. Беляевой, В.Д. Мазаева, А.Ф. Малого, С.А. Солдатова, А. Шастико и др1.
В процессе исследования автором были выделены и проанализированы диссертационные работы А.В Богучарского, О.А. Будариной, И.А. Колотий, СВ. Коновченко, Е.Г. Мочаловой, В.Д. Нечаева, посвященные взаимодействию органов власти и общественных организаций .
Вместе с тем проблема взаимодействия органов власти и
общественных организаций как фактор публичной политики не получила
в политической науке всестороннего комплексного освещения.
Специальных исследований, посвященных данной теме, в современных
і российских реалиях не проводилось. Этому посвящено исследование,
предпринятое в данной диссертационной работе.
1 Солдатов С.А.Общественные организации в Российской Федерации. М., 1994;
Беляева Н.Ю. Правовые основы взаимодействия НГО с органами власти (по
материалам федеральных законов, а также законов Москвы и Московской области) /
Перспективы сотрудничества между некоммерческими организациями и бизнес-
сектором. М., 2000. С. 127-142; Малый А.Ф. Государственная власть как правовая
категория // Государство и право. 2001, № 3. С. 97; Мазаев В.Д. Публичная
собственность в России: конституционные основы. М., 2004.; Шастико А.
Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики.
2004. №7.
2 Богучарский А.В. Публичная политика как репрезентация власти в культурно-
историческом процессе: [Электронный ресурс]: Дис...д-ра социол. наук: 22.00.06. -
Ростов н/Дону: РГБ, 2006 (из фондов Российской Государственной Библиотеки);
Бударина О.А. Коммуникативные технологии формирования и продвижения имиджа
муниципальной власти (политологический анализ). Дис.... канд. полит, наук / РАГС
при Президенте РФ. Каф. политологии и полит, упр. - М., 2002. - 205 с; Колотий И.А.
Становление служб по связям с общественностью органов федеральной власти в
России: проблемы институционализации и повышения эффективности. Дис.
кандидата политических наук, 23.00.02. М. РГБ, 2004; Коновченко СВ. Социально-
политическая эволюция взаимоотношений общества и власти в России
(коммуникативный аспект). Дис. д-ра политических наук, 10.01.10 М. РГБ, 2004;
Мочалова Е.Г. Взаимоотношения органов региональной государственной власти с
институтами гражданского общества: анализ, проблемы, перспективы // Дис.
кандидата политических наук, 23.00.02. М. РГБ, 2001; Нечаев В.Д.
Неправительственные организации как фактор политического развития в России и
ФРГ: сравнительный анализ. Дис. д-ра политических наук, 23.00.02. М. РГБ, 2005.
Гипотеза исследования. Автор предполагает, что эффективное взаимодействие органов власти и общественных организаций является важнейшим фактором совершенствования публичной политики, нацеленной на реализацию общественных интересов, повышение благосостояния населения, уровня доверия к власти, авторитета общественных организаций как институтов гражданского общества. Основным условием оптимизации публичной политики является формирование потребности у органов власти в постоянном взаимодействии с населением, общественными организациями, вовлечение граждан в процесс подготовки и принятия политических решений. Это позволит успешнее преодолевать негативные тенденции во власти и обществе, а в конечном итоге может ускорить процессы демократических преобразований в Российской Федерации.
Объект исследования - публичная политика как сфера общественной жизни современной России.
Предмет исследования - взаимодействие органов власти и общественных организаций как фактор становления и функционирования публичной политики.
Цель исследования - выявление особенностей взаимодействия органов власти и общественных организаций в процессе развития публичной политики в России и на этой основе выработка рекомендаций по ее совершенствованию.
В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие основные задачи:
проанализировать зарубежные концепции и отечественные подходы по теме исследования, сформулировать рабочее определение и выявить сущностные характеристики публичной политики;
раскрыть теоретические и правовые основы взаимодействия органов власти и общественных организаций;
определить и обосновать характерные особенности и деятельность органов власти, общественных организаций как субъектов публичной политики в российском контексте;
проанализировать общественные организации в современной России с точки зрения их структуры, функций, потенциальных возможностей для участия в публичной политике и осуществить их типологию;
выявить условия, исследовать механизмы и технологии взаимодействия органов власти и общественных организаций, способствующих развитию публичной политики в России;
рассмотреть деятельность Общественной палаты Российской Федерации как общественной структуры, обеспечивающей взаимодействие граждан и их общественных организаций с органами власти.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют теории политических сетей (Д.Л. Уолкер, П. Катценстейн, X. Хекло, Р. Родес, Д. Марш, Р. Келли, Т. Берцель, М. Аткинсон, У. Кулеман, Б. Милворд, К. Прован); коммуникативного действия (К. Дойч, Г. Алмонд, Дж. Коулмэн, Ж. Дюран, Р.-Ж. Шварценберг, К. Ясперс) и далее углубленная в концепциях Н. Лумана, К.-О. Апеля, Ю. Хабермаса X. Арендт, Куми Найду; общественного договора (Ф. Бэкон, Г. Гроций, Т. Гоббс, Д. Дидро, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, Б. Спиноза, Ш. Монтескье и др.); теории гражданского общества: нормативные (Гумбольдт, Ф. Гизо, А. Смит, И. Кант, А. Токвиль, Г. Гегель, К. Маркс, А. Грамши, Т. Пейн, М. Бакунин, П. Кропоткин, П. Новгородцев, И. Ильин и др.) и постмодернистские (Э. Арато, X. Арендт, Джин Л. Коэн, Э. Гидденс, А. Турен, Ю. Хабермас, А. Эдварде и др.); теории нормативной и парцитипаторной демократии (Дубиэль и Коэн Арато); концепции нового государственного менеджмента (Д. Оксборн и Т. Гэблер) и
управления «governance» (Р. Даль, А. Этциони, Ф. Кауфман, В. Остром, Дж. Куман).
Методологическую основу исследования составляют системный подход (Д. Истон, Ж.-Л. Муаня, Ж.-В. Лапьер), диалектический (Г. Гегель, К. Маркс, В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, Э.Г. Юдин), структурно-функциональный (М. Леви, Р. Мертон, Т. Парсонс), компаративистский, бихевиоралистский подходы. Совокупность вышеуказанных методологических подходов позволила автору разработать интегрированную концепцию исследования для осуществления всестороннего и комплексного анализа поставленной научной проблемы.
Для решения исследовательских задач использованы методы: исторический, сравнительный, статистический, индукции и дедукции, обобщения и аналогии, анализа и синтеза, позволяющие выявить общее, специфическое и особенное; а также методы, контент-анализа, инвент-анализа, экспертного опроса, включенных наблюдений.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное, региональное и местное законодательство, закрепляющее принципы, механизмы, формы, способы, направления взаимодействия органов власти и общественных организаций; Концепция административной реформы Российской Федерации на 2006 - 2008 гг.; концепции взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации с общественными организациями; программы социально-экономического развития регионов.
Эмпирическая база исследования представлена результатами социологических исследований, проводимых научными коллективами и отдельными учеными РАГС при Президенте РФ, Института социально-политических исследований РАН; вторичными материалами политического и социального мониторинга и исследований научных учреждений, таких как ВЦИОМ, Фонд общественного мнения,
Исследовательский холдинг ROMIR Monitoring; данными Госкомстата и
др.
Вместе с этим использовались результаты экспертного опроса (100 чел.), разработанного и осуществленного автором (2006 г.) с целью выявления эффективности взаимодействия органов власти и общественных организаций в современной России; социологического исследования, в котором автор принимала участие, проводившегося в процессе работы II Московского гражданского форума «Общество-Бизнес-Власть: от сосуществования, через содействие, к сотрудничеству» (2006г.).
В диссертации использовались также материалы научных конференций, конгрессов политологов, гражданских форумов; документы текущих архивов органов власти и общественных организаций, а также публикации центральной и местной печати о деятельности общественных советов и комиссий при органах власти; электронные ресурсы Интернет.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна:
- в результате анализа зарубежной и отечественной научно-исследовательской литературы выявлены и систематизированы основные направления и концептуальные подходы к осмыслению сущности публичной политики. Разработано авторское определение публичной политики, сформулированы ее сущностные характеристики и критерии: демократичность, открытость, общественный характер, направленность на реализацию общественных интересов и достижение общего блага, вовлечение граждан к участию в общественно-политической жизни общества. Определены и обоснованы цели, задачи, структура, социальные основы и функции публичной политики, а также выявлены условия, способствующие ее развитию в современной России;
доказано, что в России идет процесс становления и развития публичной политики. У органов власти формируется потребность в постоянной взаимосвязи с общественными организациями, населением страны при подготовке и реализации политических решений, программ социально-экономического развития регионов, приоритетных национальных проектов;
обосновано и введено в научный оборот понятие «публичное политическое взаимодействие», под которым понимается совместная деятельность органов власти и общественных организаций как субъектов публичной политики; раскрыты причинно-следственные связи между линией поведения органов власти, существующими моделями взаимодействия с общественными организациями и типом политического режима; разработана и описана типология общественных организаций;
показаны и раскрыты условия оптимизации взаимодействия органов власти и общественных организаций как фактора становления и развития публичной политики и доказана необходимость моделирования данного процесса с учетом постоянной смены фаз от «диады» взаимодействия до «сетей взаимодействия» и становления цивилизованных политических и социальных отношений;
выявлены и исследованы механизмы (конкурсные, социально-технологические, организационно-структурные, процедурные, комбинированные), технологии взаимодействия органов власти и общественных организаций (функциональные, уровневые, инструментальные, стратегические, тактические, нормативные, спорадические, девиантные, теневые, взаимного контроля);
проанализированы правовые основы, цели, регламент, основные направления деятельности Общественной палаты Российской Федерации как общественной структуры взаимодействия граждан и их общественных организаций с органами власти;
- сформулированы и обоснованы предложения для органов власти и общественных организаций по повышению результативности их взаимодействия в процессе развития и совершенствования публичной политики в России.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Публичная политика в широком значении понимается как
открытая, гласная, доступная для участия сфера общественной жизни, в
которой субъекты политических отнбшений взаимодействуют друг с
другом. В узком смысле публичная политика - взаимодействие органов
власти, институтов гражданского общества, бизнеса, многообразных
социальных групп, слоев по поводу реализации общественных интересов,
производства, распределения и использования общественных ресурсов и
благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных
территорий. Она способствует демократизации общества, повышению
легитимности власти, преодолению отчужденности населения от власти,
упрочению государства, росту авторитета институтов гражданского
общества.
2. Взаимодействие органов власти и общественных организаций
является фактором становления и развития публичной политики. При
этом органы власти и общественные организации выступают как
самостоятельные субъекты, располагающие различным политическим
весом, ресурсами и потенциалом. Они взаимодействуют как два
взаимосвязанных и одновременно в известной мере
взаимооппозиционных начала политической жизни. Сфера публичной
политики в современном российском обществе имеет тенденцию к
расширению, и эта тенденция развивается по мере повышения
эффективности взаимодействия органов власти с гражданскими
организациями, активизации их деятельности, роста влияния на властные
структуры, аппарат управления и государство в целом.
3. Органы власти как субъекты публичной политики создают
правовые и организационные условия для ее становления и
совершенствования, стимулируют деятельность общественных
организаций по поддержанию определенного общественного порядка,
форм политического участия и поведения. Вместе с тем органы власти
могут понижать значение общественных организаций в политическом
пространстве или противодействовать их вхождению в политику.
4. Общественные организации как субъекты публичной политики
взаимодействуют с органами власти в зависимости от их отношения к
политическому режиму, идейно-политических установок и ориентации,
политического веса, обладаемых ресурсов и человеческого потенциала.
Участие общественных организаций в публичной политике затруднено
недостатками законодательного обеспечения данного процесса,
несоответствием ряда законов (например, о минимальном размере оплаты
труда, прожиточном минимуме и др.) ситуации, складывающейся в
стране и в регионах; незаинтересованностью российских элит и аппарата
государственной и муниципальной службы в информационном обмене с
населением; отсутствием мониторинга выявления и учета негативных
тенденций в обществе и власти, непредвиденных угроз, рисков,
источников нестабильности. Без участия общественных организаций в
политическом процессе публичная политика начинает сжиматься,
упрощаться, теряет свое содержание, что к конечном итоге может
привести к утверждению авторитарного произвола.
5. Применение современных механизмов и технологий
взаимодействия органов власти и общественных организаций
содействует развитию публичной политики. Их эффективность зависит
от уровня понимания общественно значимых проблем субъектами
публичной политики, открытости органов власти и общественных
организаций, взаимного доверия, информированности, осознания
необходимости обеспечения приоритетов общественных интересов, достижения социального согласия, интеграции и консолидации общества.
6. В современных условиях Общественная палата Российской Федерации является одним из субъектов публичной политики и общественной структурой, обеспечивающей взаимодействие граждан и их общественных организаций с органами власти.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в применении и развитии политологического подхода к анализу публичной политики в контексте взаимодействия органов власти и общественных организаций. Обосновано применение понятия «публичная политика» как относительно самостоятельной категории политической науки с точки зрения ее сущности, целей, задач, структуры, социальных основ и функции, условий становления и развития, а также взаимосвязи с другими категориями политической науки, такими как «публичность» и «публичная сфера».
Сформулированы научно обоснованные принципы взаимодействия органов власти и общественных организаций, определены условия, механизмы и институты, способствующие процессу развития публичной политики в современной России. Обозначены проблемы и положения, необходимые для дальнейшего научного поиска в направлении совершенствования публичной политики и повышения эффективности взаимодействия в этом процессе органов власти и общественных организаций.
Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования, результаты экспертного опроса и практические рекомендации могут содействовать улучшению деятельности органов власти и общественных организаций, координации их работы, нацеленной на решение общественно значимых проблем; достижению согласования и учета общественных интересов; развитию публичной политики на федеральном, региональном и местном уровнях.
Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для чтения курса политологии и соответствующих специализаций.
Апробация работы. Основные положения, идеи и выводы диссертационной работы опубликованы в научных публикациях общим объемом 4,1 п.л. и изложены на научно-практических конференциях.
Материалы диссертационного исследования были востребованы и использованы в работе Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам развития гражданского общества и участия общественности в реализации национальных проектов, государственного учреждения Москвы «Дом общественных организаций», Комитета общественных связей Правительства Москвы, Комитета по взаимодействию с общественными, религиозными и национально-культурными объединениями Главного управления по делам печати и массовых коммуникаций Правительства Челябинской области.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Теоретико-методологические основы анализа публичной политики: сущность и современный дискурс
Научное обоснование и создание теоретико-концептуальной базы публичной политики занимает одно из центральных мест в современной общественно-политической мысли. В российской политической науке внимание к публичной политике как к явлению, понятию и категории со стороны ученых и общественности возникает в конце 80-х - начале 90-х годов XX в. и до настоящего времени по этому поводу ведется научный дискурс, характеризующийся различными точками зрения.
Это связано с целым рядом обстоятельств:
Во-первых, понятие «публичная политика» (public policy) вошло в научный оборот в последние 2-3 десятилетия в странах США и Западной Европы, где в последующем получило теоретическую и методологическую разработку. Английский термин public policy на русский язык переводят как: государственная политика, общественная политика, социальная политика1. Выражение «публичная политика», адаптированное к российским условиям, позволяет анализировать все смыслы, возникающие при использовании этого термина в контексте современной России.
Во-вторых, русскому слову «политика» соответствует три понятия в английском языке. В этой связи публичная политика предполагает троякое понимание: как система, формальное и неформальное становление политического порядка - polity; как взаимодействие акторов по поводу завоевания и удержания власти - politics; как совокупность политических курсов власти с использованием властных полномочий для решения проблем при проведении политики - policy .
В-третьих, публичная политика рассматривается как в качестве термина, понятия, так и научной категории1.
К теоретическим истокам публичной политики теоретики относят три течения мысли: научное объяснение бюрократии, теория организаций и публичный менеджмент. Практическое применение указанных теорий, по мнению французского социолога Ф. Юссено, «сделало возможным применять современные методы управления в публичном секторе и использование публичности для коммуникационного общения с публикой»2.
Теоретическому обоснованию публичной политики посвящено значительное число научных трудов, которые мы в процессе исследования систематизировали в две группы. Первую группу составляют исследования зарубежных авторов, исследующих публичную политику в традициях разных научных школ. Вторую группу - научные разработки отечественных исследователей, концептуальные подходы которых в научном осмыслении и практической реализации публичной политики в известной мере отличаются от взглядов зарубежных ученых.
В первой группе мы выделяем американское и западноевропейское направления исследований публичной политики. В контексте американского направления, публичная политика изначально исследовалась, как область публичного управления и была названа Г. Лассвеллом policy science, т.е. наука о выработке и реализации курса действий правительства и власти в публичной сфере3. В дальнейшем публичная политика становится предметом сравнительного анализа, с точки зрения того, как политика влияет на общество - сравнительный анализ политики в государственной, экономической, социальной, сферах. Концептуальное обоснование публичной политики американскими учеными можно свести к трем основным положениям:
Органы власти и общественные организации как субъекты публичной политики: российский контекст
Публичная политика формируется и реализуется в процессе взаимодействия органов власти, государства, общественных организаций, партий, групп интересов, общественных движений и других институтов гражданского общества.
Субъектами публичной политики являются «все те, кто принимает реальное участие во властном взаимодействии с государством, независимо от степени влияния на принимаемые им решения и характер реализации государственной политики»1. К ним диссертант относит государство, органы власти, бизнес, институты гражданского общества, социальные, профессиональные группы и слои населения, СМИ.
Исходя из целей и задач исследования, мы выделяем и анализируем органы власти и общественные организации как субъекты публичной политики.
Органы власти образуют единую систему, наделены публичными функциями, что предполагает выполнение ими обязанностей гаранта «правил игры» и производителей общественных благ. В своем единстве органы власти осуществляют властные полномочия от имени государства и разделяются «по горизонтали» и «по вертикали», что связано с государственным устройством Российской Федерации.
Горизонтальное распределение органов власти реализуется в конституционном принципе их разделения на законодательные, исполнительные и судебные. Конституцией Российской Федерации (первая часть ст. 11) определяется перечень органов власти, посредством которых осуществляется государственная власть, при этом каждый из перечисленных органов власти - Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, являются носителями определенной власти и имеют свою собственную внутреннюю структуру. Как отмечает, А.Ф. Малый, разделение властей - это не разделение органов, а, прежде всего, разделение полномочий, составляющих содержание государственной власти»1.
Вертикальное разделение органов власти осуществляется на основе конституционных принципов и норм федеративного устройства российского государства и конституционного, конкретизированного в федеральных законах и договорах, разделения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этой связи выделяются три уровня органов власти: федеральный, региональный и местный.
Таким образом, разделение единой государственной власти по «горизонтали» и «вертикали», как отмечает исследователь B.C. Швецов, «призвано обеспечить тот необходимый баланс интересов, который, в конечном счете, и делает власть цельной и единой»2.
Анализируя органы власти, как субъекты публичной политики, отметим, что они являются источником политической активности; осуществляют взаимодействие с институтами гражданского общества, в частности с общественными организациями, на законодательно закрепленных принципах; разрабатывают и принимают политические решения относительно реализации общественного блага и упрочения целостности государства; определяют тип, характер, линию поведения во взаимодействии с общественными организациями; создают правовые условия для цивилизованных взаимоотношений между институтами различных секторов общества.
Современные механизмы и технологии взаимодействия органов власти и общественных организаций в процессе становления и развития публичной политики в России
Становление и совершенствование публичной политики, осуществляемое при взаимодействии органов власти и общественных организаций, достигается, в том числе, посредством реализации определенных механизмов и технологий. В общем виде механизмы взаимодействия органов власти и общественных организаций представляют собой систему организационно-функциональных структур, правил, способов, технологий и документации по организации и обеспечению ресурсами в процессе реализации совместной деятельности, направленной на реализацию целей публичной политики - достижение общественного блага и укрепление целостности государства. Важно отметить, что эффективность механизмов взаимодействия органов власти и общественных организаций в значительной степени зависит от их осознанной взаимозависимости и взаимной ответственности при решении общественно значимых проблем.
Нормативно-правовые аспекты для создания работающих механизмов взаимодействия органов власти с общественными организациями, обозначены в ряде федеральных законов, введенных в действие на протяжении истекших десяти лет1. В этих нормативных документах закреплена идея создания комплексной системы поддержки активности юридически зарегистрированных общественных организаций по решению общественно значимых проблем, с которыми сталкивается российское общество. Вектор развития взаимодействия органов власти и общественных организаций в направлении налаживания диалога, сотрудничества, внедрения новых механизмов и технологий взаимодействия (общественный контроль, общественная экспертиза, гражданские инициативы, общественные слушания законопроектов и т.д.) определен также Президентом РФ, что находит отражение в его программных выступлениях и ежегодных Посланиях Федеральному Собранию РФ. В своих выступлениях В.В. Путин постоянно напоминает руководителям всех ветвей власти о насущной необходимости диалога и объединения усилий органов власти и институтов гражданского общества, ибо без поддержки самих граждан и их общественных организаций ни одна стратегически важная реформа (социальная, административная, экономическая, военная) не имеет шансов на успешную и полную реализацию. На открытии первого Гражданского форума (2001 г.) В.В. Путин заявил, что власть не собирается подчинять себе гражданское общество и делать его управляемым; наоборот, она заинтересована в диалоге с ним и налаживанием партнерства. Благодаря этому повысится уровень участия граждан как в обсуждении и принятии государственных решений, так и в контроле «снизу» за их исполнением1.
Коренные изменения во взглядах на взаимоотношение «власть-общество» определяют возможность формирования публичной политики, путем внедрения новых механизмов взаимодействия органов власти с общественными организациями. В этом контексте мы выделяем инновационные механизмы взаимодействия органов власти и общественных организаций, к которым относятся:
конкурсные механизмы - состязательная система, практика привлечения общественных организаций к участию в конкурсах за право предоставлять услуги населению (в том числе прежде входившие в компетенцию государственных, муниципальных органов власти) на основе социального заказа, гранта, тендера, проекта, кредита и других интегративных форм;
организационно-структурные механизмы - система общественных структур (палат, комиссий), институтов, центров, учреждений, сформированных для решения социально-значимых задач при поддержке органов власти и тесном взаимодействии с ними, а также с межправительственными организациями;
процедурные механизмы - условия, правила, нормы сотрудничества общественных и корпоративных организаций с органами власти в законотворческом процессе, разработке государственной политики (парламентские, общественные слушания, круглые столы, консультации, экспертизы и т.д.);
социально-технологические механизмы - система договоров, соглашений в рамках социального, межсекторного и государственно-частного партнерства, фондов, хосписов, гражданских инициатив по реализации государственных программ и национальных проектов;
комплексные, комбинированные механизмы - это система взаимодействия органов власти с общественными организациями, строящаяся на основе выбора применения как минимум любой пары конкурсных, организационно-структурных, периодически и ситуативно использующиеся в решении политических, экономических и социальных задач.
