Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Международное право и двойное гражданство
1. Общие положения 11
2. Двойное гражданство и проблема лояльности 42
3. Проблема государственной безопасности при двойном гражданстве 48
4. Дипломатическая и консульская защита бипатридов 52
5. Воинская обязанность в случаях двойного гражданства 60
6. Осуществление избирательного права бипатридами 67
7. Проблемы правового статуса лиц с двойным гражданством в условиях международных вооруженных конфликтов 73
8. Вопросы международной судебной защиты бипатридов 84
Глава 2: Российская Федерация и двойное гражданство
1. Законодательство о двойном гражданстве в СССР 98
2. Двойное гражданство во внутреннем законодательстве Российской Федерации. Проблемы и перспективы 102
3. Международные договоры Российской Федерации по двойному гражданству 113
Глава 3: К вопросу о правовой природе гражданства интеграционных образований
1. Общие вопросы гражданства интеграционных образований 141
2. Европейское гражданство (гражданство Европейского Союза) 145
3. Гражданство Союзного государства Беларуси и России 157
Список используемой литературы 165
Приложения:
Список сокращений 191
- Общие положения
- Законодательство о двойном гражданстве в СССР
- Общие вопросы гражданства интеграционных образований
Введение к работе
Актуальность темы диссертации.
Последнее десятилетие XX века связано с активным развитием института гражданства. В области гражданства в международном праве складываются определенные унифицированные подходы, своего рода "стандарты". Уже несколько лет человечество является свидетелем появления гражданства нового типа — гражданства в рамках двух интеграционных образований - Европейского Союза и Союзного государства Беларуси и России. Наметившиеся тенденции связаны не только с дальнейшим развитием кодификационного процесса в этой области (наглядным примером этого может служить появление Европейской конвенции о гражданстве 1997 г.), но и также с углублением и расширением понятийного аппарата института гражданства.
В научно-правовой литературе1 стали выделять два вида гражданства — государственно-правовой (думается более правильно внутригосударственный) и международно-правовой, причем ряд ученых, нормы посвященные двойному гражданству стали выделять в самостоятельный институт права - институт двойного гражданства2. В то же время двойному гражданству в современной отечественной и зарубежной научно-правовой литературе не уделяется должного внимания.
Между тем в области регулирования двойного гражданства накопилось значительное число проблем, источником которых в основном являются неконтролируемые случаи возникновения двойного гражданства (назовем его "двойное гражданство de-facto"), при которых второе гражданство приобретается при отсутствии или в нарушение соответствующего международного договора по двойному гражданству с конкретным государством, а также внутригосударственного закона, упорядочивающего
случаи бипатризма. Так, в России на ноябрь 2001 года, по ориентировочным данным, полученным в Управлении по вопросам гражданства Администрации Президента Российской Федерации, проживает около 2 млн, бипатридов-граждан РФ, и только каждый десятый, являющийся гражданином России, бипатрид приобрел свое второе гражданство на основании соответствующего международного договора.
Для надлежащей оценки феномена двойного гражданства, его положительных и отрицательных сторон, как с точки зрения государства, так и с точки зрения индивида, а также для выработки практических рекомендаций по устранению проблем, связанных с данным институтом права, необходимо комплексное изучение его отдельных аспектов. Такими аспектами, в частности, являются: лояльность, безопасность, дипломатическая и консульская защита, вопросы воинской обязанности и другие.
Большое количество позитивных и негативных проблем, которыми сопровождается бипатризм, массовые случаи неконтролируемого приобретения второго гражданства, а также появление нового типа гражданства — гражданства в рамках двух интеграционных объединений (Европейского Союза, Союзного государства Беларуси и России), которым дополняется гражданство государства-члена соответствующего образования, обусловили актуальность темы настоящей диссертации.
Цели и задачи исследования.
Основными целями настоящей диссертационной работы является исследование института двойного гражданства в современном международном праве путем комплексной систематизации и анализа его отдельных аспектов, а также выявление новых тенденций в теории и практике регулирования гражданства.
В соответствии с указанными целями были поставлены следующие задачи:
— уточнение понятия "двойное гражданство" по содержанию, основным особенностям и значению, а также его связи с общим понятием "гражданство";
- обзор и анализ источников международно-правового регулирования в ф области двойного гражданства;
- определение способов приобретения и утраты правового статуса бипатрида;
- выявление и исследование отдельных аспектов двойного гражданства;
- рассмотрение решений международных судебных инстанций ! связанных с проблемами бипатризма;
- анализ международных договоров и внутреннего законодательства России по двойному гражданству;
- изучение вопросов гражданства Европейского Союза и гражданства Союзного государства Беларуси и России; выявление соотношения европейского и российско-белорусского гражданства с гражданством государств-членов, входящих в Европейский Союз и Союзное российско- белорусское государство соответственно; J - обобщение результатов исследования и выработка практических
рекомендаций по регулированию вопросов двойного гражданства.
Степень исследованности темы.
Различные аспекты двойного гражданства исследованы в трудах отечественных ученых: С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Ю.Р. Боярса (после распада СССР - гражданина Латвии), О.Г. Брянцева, Т.А. Васильевой, Н.В. Витрука, В.М. Гессена, А.В. Зиновьева, Г.В. Игнатенко, П.А. Калиниченко, ! В.А. Карташкина, СЮ. Кашкина, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафипа,
И.И. Лукашука, М.К. Маликова, А.К. Микитаева, Н.А. Михалевой, А.В. Мицкевича, В.В. Полянского, И.В. Рачкова, А.И. Синкевича, О.И. Тиунова, Б.Н. Топорнина, Г.И. Тункипа, Н.А. Ушакова, СВ. Филиппова, СВ. Черниченко, О.В. Шудры, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина, Э.Х. Яхиной.
Однако в нашей литературе отсутствует комплексное рассмотрение международно-правовых аспектов двойного гражданства. В советское время на указанную проблематику вообще обращали мало внимания. Достаточно сказать, что в СССР право на двойное гражданство законодательно закреплено
не было. Следует также отметить, что ряд международных нормативных актов того времени подчеркивал необходимость сокращения числа бипатридов. Исследования в области двойного гражданства в тот период были преимущественно направлены не на всестороннее изучение данного правового явления, а на конкретные способы устранения и предотвращения бипатризма, что фактически отражало позицию самого государства.
После распада СССР и принятия Российской Конституции 1993 г., содержащей специальную норму (ч. 1 ст. 62) о возможности наличия у гражданина РФ иного иностранного гражданства, был опубликован ряд работ на эту тему, однако фундаментальных трудов, охватывающих новейшие подходы к бипатризму, в нашей стране так и не появилось.
Объектом диссертационного исследования являются международно-правовые аспекты двойного гражданства.
Предметом исследования, тесно связанным с его объектом, является институт двойного гражданства в международном праве, его понятие, основные особенности и значение, а также гражданства Европейского Союза и Союзного государства Беларуси и России.
Методологической основой диссертационного исследования является общенаучный системный подход к рассмотрению поставленных задач с использованием формально-юридического, сравнительно-правового, системно-структурного, теоретико-прогностического, исторического и иных методов познания.
Научную основу исследования составили работы известных российских ученых: С.А. Авакьяна, К.А. Бекяшева, И.П. Блищенко, Л.Н. Галсиской, В.М. Гессена, Л.Б. Ескиной, Г.В. Игнатенко, А.Я. Капустина, В.А. Карташкина, СЛО. Кашкина, А.И. Ковлера, Б.И. Кожохина, Е.И. Козловой, А.Л. Колодкина, Ю.М. Колосова, Г.И. Курдюкова, О.Е. Кутафииа, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, Н.А- Михалевой, О.И. Тиуиова, Б.Н. Топорнина, Г.И. Тункина, Н.А. Ушакова, СВ. Черниченко, Л.М. Энтина.
Среди зарубежных авторов — специалистов в области международного права, работы которых были использованы при написании настоящей диссертации, следует отметить: Р. Арона, К. Битс, Р. Бэллаха, Е.М. Борчарда, Ф. Бренчли, Я. Броунли, П. Вейса, Э. Давида, К. Гронендайка, П. Дайе, А. Джалала, X. Круза, Дж. Мэсейноскэса, Р. Нисбета, С. Пуфендорфа, У.К. Пройса, Дж. Перселла, Д. Тейлора, Б. С. Тэнера, Р. Фитсимонса, Дж. Хабермаса, Д. Хитэ, Д. Хэндола, П. Хэнсона, X. Шаде, Р. Шерера.
Наряду с литературными источниками в основу диссертации положен большой нормативный материал, включающий в себя как международные нормативные акты, так и внутригосударственные законы ряда государств.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым в России монографическим исследованием в области двойного гражданства, освещающем различные стороны данного правового института. В работе раскрываются как положительные, так и отрицательные стороны двойного гражданства, а также предлагаются пути урегулирования "проблемных11 вопросов, связанных с правовым статусом бипатрида. Впервые раскрывается проблематика множественного гражданства в условиях вооруженных конфликтов.
Отдельно рассматривается современное состояние, а также проблемы и перспективы в области двойного гражданства в Российской Федерации на основе анализа ее внутреннего законодательства, а также действующих или заключенных, но еще не вступивших в силу, международных договоров России.
Автором рассмотрены некоторые ключевые вопросы гражданства интеграционных образований на примере Европейского Союза и российско-белорусского Союзного государства.
Проведенные исследования позволили диссертанту сформулировать следующие, выносимые на защиту основные положения, выводы и рекомендации:
- Диссертант считает, что в отношении международного сообщества к двойному гражданству в последние годы появились новые тенденции. В частности, увеличилось число государств, законодательно закрепивших возможность для своих граждан иметь гражданство других стран. Усилилась нормативная база в этой области на международном уровне — договоры регионального характера (например, Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.), двухсторонние договоры и т.д., заключенные целым рядом государств, позволили более четко регламентировать вопросы правового статуса лиц с двойным гражданством. В тоже время в последние годы резко возросло число бипатридов, которые приобрели гражданство иностранного государства без уведомления страны своего первоначального гражданства.
- Проблему выявления и упорядочивания осуществившихся ранее неконтролируемых приобретений двойного гражданства, известных в научно-правовой литературе как «двойное гражданство de-facto», можно решить заключением между заинтересованными государствами следующих международных договоров: 1) о признании двойного гражданства; 2) об оптации одного из гражданств и предотвращении в будущем случаев приобретения двойного гражданства.
- Назрела необходимость в заключении универсальной конвенции, посвященной правовому статусу бипатридов и контрольному механизму над приобретением двойного гражданства.
- В настоящее время наряду с такими традиционными подходами государств к проблеме двойного гражданства, как признание, допущение, запрещение наблюдается тенденция к комбинированному подходу, заключающему в себе сочетание из первых трех подходов.
- Анализ правового положения бипатридов в условиях международных вооруженных конфликтов позволяет сделать вывод, что международные договоры, посвященные вопросам двойного гражданства, включая Европейскую конвенцию о гражданстве (1997 г.), необходимо дополнить нормами о правовом статусе бипатридов в военное время.
- Вопросы воинской обязанности бипатридов в международных $ договорах по двойному гражданству, в ряде случаев, целесообразно
рассматривать в совокупности с вопросами об альтернативной гражданской службе.
- Несмотря на чрезвычайную важность лояльности собственных граждан для государств, ни один из рассмотренных автором международных договоров по двойному гражданству не затрагивает проблему лояльности бипатридов. Лояльность, по мнению диссертанта, является одним из главных компонентов устойчивой правовой связи в определении гражданства, поэтому в международных договорах по двойному гражданству ее целесообразно учитывать, исходя из принципа эффективного гражданства.
- В результате исследования установлено, что лица, одновременно являющиеся гражданами одного из государств-членов Европейского Союза или Союзного государства Беларуси и России и гражданами соответствующего интеграционного образования, не являются в силу данного факта бипатридами.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что основные положения и выводы, сформулированные в настоящей диссертации, могут быть использованы в международной и во внутригосударственной правотворческой деятельности в области регулирования вопросов гражданства и двойного гражданства.
Кроме этого, положения диссертационной работы могут найти применение в учебных процессах, при подготовке общих и специальных курсов, а также учебных пособий по таким, в частности, предметам как международное публичное право, европейское право, международное гуманитарное право.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры международного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, докладывались на Первой научной сессии аспирантов и
соискателей кафедры международного права юридического факультета СПбГУ JS (2002 г.), а также на двух (2000 г. и 2001 г.) международных научно практических конференциях — "Мартенсовских чтениях".
Материалы диссертации использовались автором в учебном процессе при проведении семинарских занятий по международному праву на юридическом факультете СПбГУ.
Основные положения диссертации опубликованы автором в двух научных статьях.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, трех глав, списка используемой литературы и приложения (список сокращений).
Общие положения
Одним из основных элементов (признаков) государства является постоянное население. Это население по своему составу неоднородно. Все население любой страны можно условно разделить на следующие основные группы: 1) граждане государства, 2) апатриды, 3) иностранцы. Обязательным условием для отнесения каждой из этих групп к населению данного государства необходимо, чтобы они постоянно проживали на его территории, причем легально. Среди выделенных нами групп существует еще одна категория, которая при условии постоянного проживания на территории данного государства также относится к его населению. Это - лица с двойным (множественным) гражданством или бипатриды. Последняя категория населения органически сочетает в себе признаки, как граждан, так и иностранцев.
Каждая из перечисленных категорий населения государства подпадает как под внутригосударственное правовое регулирование, так и под действие международных договоров. Несмотря на это институт гражданства традиционно считается институтом государственного (конституционного) права, а права и обязанности граждан государства, основания и способы приобретения, утраты и изменения гражданства регламентированы во внутригосударственном законодательстве. Еще в Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, 1930 г., принятой под эгидой Лиги наций, было установлено, что "Каждое государство само определяет в соответствии со своим законом, кто является его гражданами" (ст. 1).
Международно-правовая составляющая регулирования гражданства появилась тогда, когда среди провозглашаемых и охраняемых в международных актах прав человека, стали появляться права, связанные с вопросами гражданства. Так, во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.)1 сказано, что "каждый человек имеет право на гражданство" (п. 1 ст. 15) и "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство" (п. 2 ст. 15). Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) устанавливает, что "никто не может быть выслан путем коллективных или индивидуальных мер с территории государства, гражданином которого он является" (п. 1 ст. 3), а также "никто не может быть лишен права на въезд на территорию государства, гражданином которого он является" (п. 2 ст. 3).
Как следует из названия настоящей диссертационной работы, темой настоящего исследования являются международно-правовые аспекты двойного гражданства. Но поскольку правовая категория "двойное гражданство" сама по себе, в отрыве от категории "гражданство", существовать не может, то сначала целесообразно дать определение "гражданства".
Европейская конвенция о гражданстве (1997 г.) определяет, что гражданство "означает правовую связь между лицом и государством и не указывает на этническое происхождение этого лица" (п. "а" ст. 2). Федеральный закон РФ "О гражданстве Российской Федерации"4 вводит следующую лаконичную формулировку гражданства РФ: "гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей" (ч. 2 ст. 3).
Законодательство о двойном гражданстве в СССР
Со дня становления Российской Федерации (1918 - 1922 г.г.) и до распада СССР (1922 — 1991 г.г.) в России было единое гражданство. Существовавшее в научно-правовой литературе утверждение о том, что было тройное гражданство - гражданство СССР, гражданство РСФСР (гражданство союзных республик) и гражданство автономных республик на практике не имело существенного значения. Так как, в частности, от имени РСФСР, в том числе и ее автономных республик, во всех сферах жизни (внутри страны и на международной арене), как правило, выступал СССР со своим единым гражданством (как известно, в ООН от имени своих граждан выступали также Белоруссия и Украина).1
Существует и другая точка зрения: "В СССР существовало двойное гражданство — Союза и союзных республик. Однако, поскольку гражданство -это юридическая принадлежность к определенному государству, а союзные республики по существу своему государствами не являлись, то категория "гражданин союзной республики" была юридически не состоятельной" .
Процесс формирования института российского гражданства начался сразу после Октябрьской революции 1917 года3. Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК об уничтожении сословий и гражданских чинов от 11 (24) ноября 1917 года. В нем, в частности, провозглашалась отмена существовавшего ранее в царской России сословного деления подданных, сословные привилегии и ограничения, все гражданские чины, различные звания (дворянина, купца и т. д.) и устанавливалось одно общее для всего населения России наименование — граждане Российской Республики.1
Одним из декретов советской власти, принятым еще до окончания гражданской войны (1917-1922 г.г.) был Декрет о принятии иностранцев в российское гражданство от 22 августа 1921 года. Примечательна ст. 8 настоящего Декрета, где сказано, что "лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие свои отношения по фажданству (подданству) с иностранным государством, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они состояли" .
С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. Конституция СССР 1924 года закрепила единое союзное гражданство для граждан союзных республик (ст. 7). В соответствии с Положениями о гражданстве СССР от 29 октября 1924 года , 23 ноября 1930 года 4 иностранные граждане, принятые в гражданство Союза ССР не пользовались правами и не несли обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству другого государства. Согласно Положению 1931 года, иностранные граждане -рабочие и крестьяне, проживающие на территории Союза ССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР1.
Указанные Положения о гражданстве, Конституции СССР 1924 года и 1936 года, Закон "О гражданстве Союза СССР" от 19 августа 1938 года не содержали специальных норм, запрещающих или допускающих двойное гражданство, но вся внутригосударственная политика исходила из отрицания двойного гражданства, и государством принимались меры по устранению обстоятельств, ведущих к возникновению двойного гражданства.
Общие вопросы гражданства интеграционных образований
Как уже отмечалось во Введении к настоящей диссертационной работе, в подходах к вопросам гражданства в последнее десятилетие произошли существенные изменения. Наряду с кодификационными процессами в области гражданства и двойного гражданства, появилось вообще новый тип гражданства — гражданство интеграционного образования, существующий в рамках двух Союзов - Европейского и российско-белорусского Союзного государства, пока еще не трансформировавшихся в государства.
Какова же природа данного феномена — гражданства интеграционного образования, как это гражданство соотносится с гражданство государства и прежде всего государства-участника интеграционного образования, а также возможно ли лиц являющихся одновременно гражданами Союза и государства, входящего в этот Союз рассматривать в качестве бипатридов? На все эти, а также многие другие вопросы, касающиеся европейского и российско-белорусского гражданства, при этом не вдаваясь в споры о юридической природе этих двух Союзов,попытаемся ниже ответить.
Обратимся к истории. Идея введения единого европейского гражданства появилась задолго до ее воплощения на практике, и была предметом дискуссий уже во время подготовки Римских договоров 1957 года1. Б. Н. Топорнин об идее установления гражданства Европейских сообществ пишет следующее: "Внимание к ней стало проявляться вновь в конце 70-х годов, когда получил популярность лозунг "Европа граждан", а затем в связи составлением Единого европейского акта 1986 г. Однако тогда этой проблеме не придавалось особого значения и рассматривалась она больше как дело не очень близкого будущего. Иная ситуация сложилась на этапе переговоров и обсуждения вопроса о трансформации сообществ в Европейский союз. Не без влияния федералистских настроений о гражданстве заговорили как о символе нового состояния интеграции, отражении и взаимопереплетении экономических и политических факторов".
"На Парижской встрече в верхах глав государств и правительств стран Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС) в 1974 г., - пишет И. В. Рачков (со ссылкой на официальные источники ЕЭС), - была создана специальная рабочая группа, которая подготовила концепцию "особых прав" граждан государств ЕЭС" . Составными частями этой концепции стали право участвовать в муниципальных выборах, право пребывания для лиц не занимающихся трудовой деятельностью и создание паспортного союза. Тем не менее, только в последнем вопросе между государствами-членами ЕЭС была достигнута договоренность — на основании нее договаривающиеся государства в срок до 1 января 1985 года ввели единые паспорта2.
Только в 1992 году с заключением Маастрихтского договора3 идея европейского гражданства в рамках Европейского Союза была впервые реализована. А уже в 1997 году идея подобного гражданства начала воплощаться в Союзе России и Республики Беларусь.
Настало время обратиться к определению двойного (множественного) гражданства, данного нами в начале 1 главы 1 настоящей диссертационной работы. Из этого определения следует, что двойное (множественное) гражданство означает одновременное наличие у индивида двух (и более) гражданств государств . На наш взгляд это определение остается в силе. Постараемся аргументировать эту позицию.