Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие международно-правовые вопросы экологического районирования 13
1. Концептуальные основы экологического районирования 13
2. Экологическое районирование и экологическая политика 43
3. Районная экологическая безопасность как институт
экологического права 62
Глава 2. Источники экологического права экологического района....71
1. Понятие источников экологического права экологического района 71
2. Районные экологические принципы 78
3. Законодательные акты в районной экологической политике 91
4. Подзаконные акты в районной экологической политике 103
5. Договоры в районной экологической политике 109
Глава 3. Система управления в районной экологической политике 118
1. Эколого-районное планирование 118
2. Районный экологический мониторинг, экспертиза 128
3. Международный институционный механизм и
управление районной экологической политикой 136
4. Районный экологический надзор и контроль 156
Заключение 169
Список использованной литературы 172
- Концептуальные основы экологического районирования
- Понятие источников экологического права экологического района
- Эколого-районное планирование
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовые вопросы управления экологической политикой на разных уровнях (защиты окружающей среды, обеспечения экологической безопасности) в последние годы породили обширный нормативный материал как внутригосударственного, так и международно-правового характера и широко освещаются в юридической литературе1. Это вполне объяснимо, поскольку в отдельных регионах и зонах земного шара, в том числе в Российской Федерации, по авторитетным оценкам, состояние окружающей среды приближается к катастрофическо-му . Появились даже работы, в которых предлагается отказаться от традиционной ориентации на концепцию государственного суверенитета в пользу экологической безопасности человечества.
В свете сказанного особое значение приобретает скорейшее выявление еще не мобилизованных или неэффективно используемых механизмов, концепций и средств, хотя бы гипотетически содержащих возможность достижения позитивных практических результатов в данной области.
Среди правовых средств такого характера внимание многих юристов, экономистов и политиков все более обращается к вопросам управления экологической политикой на уровне отдельных экологических районов или, иными словами, к «районной экологической составляющей», которая представляется важным резервом к универсальным, региональным, национальным и двусторонним средствам и методам в данной сфере. Такой подход мы условно называем экологическим районированием. Его сторонники имеются во многих странах но, тем не менее, он занимает до сих пор малозаметное место в науке международного права, будучи растворенным в проблемах региональной экологической безопасности.
Международно-правовые и национально-правовые вопросы управления экологической политикой в экологическом районе только затрагиваются в соответствующих исследованиях, а в целом оказались неразработанными, в отличие от аналогичных исследований экономического и социального характера . Единичные публикации на данную тему, появившиеся в юридической литературе с начала 90-х гг.4, не меняют этой общей оценки.
В то же время, без заполнения этого пробела трудно рассчитывать на исправление эколого-кризисной ситуации в целом.
В силу устоявшегося разделения мира на регионы, в основном, по политическому и экономическому (социально-экономическому) признакам, районная экологическая политика, как правило, формируется и осуществляется в рамках такого разделения, которое часто является искусственным с точки зрения задач защиты конкретных экологических объектов. Все большее значение в наше время приобретают вопросы формирования и осуществления экологической политики именно в «экологическом районе», границы которого не обязательно должны совпадать с границами административно-территориального (политико-территориального) деления.
Несмотря на очевидную желательность строить экологическую политику на функциональной основе, реалии как внутригосударственной, так и международной жизни не позволяют (за редкими исключениями) игнорировать государственные и административные границы в данных вопросах (речь, естественно, не идет о международных территориях общего пользо вания), в частности, - властные функции субъектов федерации в пределах их территории и суверенитета государства в пределах территории государства в целом.
Замыкание экологической политики уровнем административного района, к которому нередко относится территория субъекта федерации, или же государственным уровнем, за редким исключением, неэффективно. Как отмечается в одном из исследований «...во многом это является следствием того, что большинство государств сознательно не принимает должных мер экологической защиты, превратно, себе же в ущерб, толкуя принцип суверенитета и экономической выгоды» . Отсюда очевидна необходимость комплексного исследования данной проблематики, особенно учитывая тот факт, что в соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы.
Общая оценка соответствующих негативных последствий для экологии планеты в целом и для отдельных районов/регионов, в частности, входит в нашу задачу лишь попутно. Для полного знакомства с этими последствиями достаточно ознакомиться с уже вышедшими работами .
Отметим, однако, тенденцию к выделению политиками и юристами значения юридически обязательных норм в данной области, которые все более вытесняют соответствующие нормы рекомендательного характера7.
Необходимо отметить формирование принципиальных подходов к данной проблематике на национальном уровне. В этой связи напомним, что Указом Президента РФ от 4 февраля 1994г. № 236 одобрены «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»8. На основе этого Указа Правительство Российской Федерации представило Президенту РФ проект Концепции перехода Российской Федерации «на модель устойчивого развития, обеспечивающую сбалансированное решение задач социально-экономического развития на перспективу и сохранение благоприятного состояния окружающей среды и природо-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения».
В данном объемном документе для целей настоящей диссертации особое значение имеют следующие положения: «...4. переход к устойчивому развитию предполагает постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. Этого можно достичь усилиями всего человечества, но начинать движение к данной цели каждое государство должно самостоятельно; 5. обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов и ландшафтов на основе оптимизации режимов природопользования и защиты окружающей среды; 6. вывод из кризисной экологической ситуации ряда крупных городов и промышленных центров».
Предметом исследования в настоящей диссертации являются внутригосударственные (между субъектами конкретного государства), международные (между государствами) и смешанные (между субъектами государств и иностранными государствами и/или субъектами последних) отношения эколого-районного характера по поводу управления экологической политикой в пространственной (географической) сфере, ориентированного на конкретный природный объект (предмет) охраны (обеспечения экологической безопасности).
Целью исследования является изучение правовых источников и средств управления в области районной экологической политики, выявление соответствующих проблем и представление рекомендаций по их решению, в частности - по наиболее эффективным правовым средствам регулирования защиты окружающей среды на эколого-районном уровне (с акцентом на опыт районов/регионов Российской Федерации), в контексте внутригосударственных экологических отношений, отношений между субъектами разных государств, двусторонних, региональных и универсальных международных договоров.
В соответствии с предметом и целью исследования диссертант решает следующие основные задачи:
• выявление правовых аспектов формирования экологических районов (экологического районирования), районной экологической политики;
• определение районных экологических принципов и приоритетов в их связи с соответствующими принципами и приоритетами иерархически более высокого (на уровне региона, государства, в международной сфере) и более низкого (субъекты конкретного внутригосударственного экологического региона) экологическими принципами и приоритетами;
• исследование особенностей формирования, принятия и применения основных нормативных источников в области управления районной экологической политикой;
• системный анализ правовых основ различных уровней районного экологического управления и деятельности соответствующих органов управления;
• определение роли и эффективности правовых средств управления в вопросах районного экологического планирования, экологического мониторинга и экспертизы окружающей среды;
• представление рекомендаций по ведению районных экологических кадастров;
• определение наиболее эффективных правовых методов и средств районного экологического контроля.
Научная новизна исследования определяется тем, что правовые аспекты управления экологической политикой на уровне экологического района, при всей их большой социальной значимости, недостаточно исследованы как в отечественной, так и в зарубежной правовой науке. В этом отношении данное исследование является одним из первых. Кроме того, в нем обобщен, систематизирован и проанализирован новейший нормативный и научный материал по теме диссертации, значительная часть которого по объективным причинам не явилась предметом анализа в научных работах других юристов.
Диссертант выносит на защиту следующие основные положения:
1. Экологическое районирование - системный элемент обеспечения экологической безопасности, проведения экологической политики.
2. Экологическое районирование должно строиться при тесном учете государственных границ и суверенитета государств, но, тем не менее, с приоритетной ориентацией на императивные требования к эффективному обеспечению экологической безопасности собственно экологического района, недопущение и ликвидацию угрозы окружающей среде, на уровень приемлемого экологического риска.
3. Первичным уровнем концептуального формирования районной эко логической политики (и правовых форм и средств управления ею), а также научного подхода к исследованию данной проблематики, является определение понятия «экологический район». Затем должен быть определен предмет экологической политики экологического района, принципы и приоритеты в данной сфере, конкретный массив соответствующих законодательных и подзаконных актов и норм, практические мероприятия по проведению экологической политики (защите окружающей среды).
4. На Программу ООН окружающей среды (ЮНЕП) должна быть возложена обязанность разработки и ведения Всемирного кадастра экологических районов и регионов с указанием источников экологической опасности в них, программ обеспечения экологической безопасности экологического района, источников их финансирования.
5. Районные экологические принципы и приоритеты являются как общими (для любых экологических районов), так и специальными -для конкретного экологического района.
6. Формирование, принятие и применение основных нормативных источников в области управления районной экологической политикой в различных государствах, относящихся к соответствующему экологическому району, должно базироваться на унифицированных (модельных) началах.
7. Правовые средства районного экологического планирования, экологического мониторинга и экологической экспертизы должны быть общими для всех государств соответствующего экологического района.
8. Следует добиваться принятия законодательными органами разных государств, относящихся к одному экологическому району, единых и общеобязательных в соответствующем экологическом районе законодательных актов по районной экологической безопасности, не требующих договорного оформления между государствами.
9. При ООН должны быть учреждены Силы Чрезвычайного Экологического Реагирования (СЧЭР), обладающие правом без согласия государств экологического района осуществлять чрезвычайные меры борьбы со стихийными и иными экологическими бедствиями по решению Совета СЧЭР.
Ю. Действия СЧЭР не являются нарушением принципа невмешательства во внутренние дела государств применительно к чрезвычайным экологическим угрозам (катастрофам). 11.Одной из задач Всемирного Экологического Фонда, учреждение которого следует ускорить, должно стать финансовое обеспечение мероприятий по формированию экологических районов и оказание экстренной экологической помощи со стороны СЧЭР и самим экологическим районам. 12. Между народной нормативной формой закрепления районной экологической политики должен стать Районный экологический план с наднациональным механизмом его реализации. 13.Система международной экологической информации - непременное условие обеспечения, кроме прочего, районной экологической безопасности. Методологическую основу диссертации составляют диалектический метод познания социально-политических процессов и метод системного анализа, а также такие общенаучные и специальные юридические методы как сравнительный, системно-структурный, историко-правовой.
Нормативную базу исследования составляют законы, подзаконные акты и другие правовые внутригосударственные документы, а также соответствующие договоры по вопросам окружающей среды как между субъектами внутреннего права, так и международные договоры, решения различных международных организаций в области защиты окружающей среды.
Теоретическую и методологическую базу диссертации составляют работы следующих российских юристов и других специалистов в области защиты окружающей среды, управления экологической политикой: А.Х. Абашидзе, К.А. Бекяшев, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, СВ. Виноградов, В.В. Витюк, Ж- Дориа, В.К. Дуран, В.Г. Емельянова, Б.В. Ерофеев, О.Л. Дубовик, Ю.Ґ- Жариков, Т. Р. Захарченко, Е.Л. Каплан, А.Я. Капуе тин, Ю.М. Колосов, А.Г. Карташев, О.В. Ковальчук, О.М. Козырь, Б.А. Клименко, О.С. Колбасов, М.Н. Копылов, С.Н. Кравченко, В.В. Круглов, А.В. Кукушкина, М.И. Лазарев, О.П. Литовка, О.И. Макаров, Е.Л. Минина, Г.И. Морозов, Е.А. Нестеренко, Э.А. Новиков И.Ф. Панкратов, В.П. Пар-хитько, В.В. Петров, А.С. Тимошенко А.А. Транин, В.Н. Трофимов, В.Н. Яковлев.
Использованы также работы таких зарубежных юристов как: И. Александр, Аль-Вахшат Зиад, Б. Белл, Л. Берес, Р. Бэттс, А.Х. Вестинг, Д.В. Вильяме, Р. Уилкинсон, Г. Деникер, Дж. Дугард, Ю. Динстейн, Д. Карлтон, П. Кеннеди, Р. Кларк, Р.Клаттербак, Р. Купперман, У. Лакер, Дж. Левитт, Н. А. Робинсон, Т. Тейлор, Д. Трент, Р. Фриндландер, В. Югинг.
Научная и практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в нем предложения и выводы могут быть использованы при разработке новых и дополнении действующих законодательных и подзаконных нормативных актов различного уровня (федеральных, субъектов федерации, ведомственных, межведомственных и т.п.), а также международных договоров и решений международных организаций по вопросам охраны окружающей среды, управления экологической политикой на различных уровнях, в первую очередь - на эколого-районном и региональном.
Материал диссертации может быть использован при чтении лекций в высших учебных заведениях по курсам «Право окружающей среды», «Экологическое право», «Международное экологическое право», «Право международной безопасности», «Региональное сотрудничество», в научно-исследовательской деятельности, при разработке и применении нормативных документов и практических действиях в области защиты окружающей среды.
Апробация результатов исследования. Результаты настоящего исследования обсуждены на заседании кафедры международного права Российского университета дружбы народов. Основные теоретические положения и практические выводы исследования апробированы автором во время проведения лекционных и семинарских занятий в Российском университете дружбы народов, изложены в опубликованных автором научных статьях и учебном пособии.
Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Концептуальные основы экологического районирования
Исследуя такой специальный правовой (международно-правовой) институт как «экологическое районирование», в первую очередь следует четко определить правовое содержание понятия «экологический район».
В принципе, вопросы защиты окружающей среды решаются на различных уровнях, в том числе на тех, к которым применяются такие понятия как «район», «регион», «экологический район», «экологический регион», «экологическая зона» и некоторые другие9.
Выделение подобных районов неизбежно сопряжено с предварительным решением множества сопутствующих аспектов, связанных с определением субъектов районных (локальных) экологических отношений, принципов и приоритетов экологической политики в экологическом районе, с источниками районного экологического права, органами управления и контроля в данной области, с вопросами районного экологического мониторинга, экспертизы, планирования, финансирования и т.п. конечном итоге, все это направлено на решение социальных проблем и в совокупности закономерно квалифицируется как социально экологический подход. В.Р. Битюкова в этой связи пишет: «Социально экологический подход к исследованию различных территорий ориентиро ван на изучение не столько изменений природы и общества, сколько сово купности взаимодействия между ними, на системное исследование прямых, обратных и опосредованных связей между антропогенным воздейст вием на природный комплекс и его влиянием на население и хозяйство»10.
Эти соображения применимы к любому экологическому району (региону), независимо от того, преследуется ли при этом цель научного анализа или определения наиболее эффективных нормативных и управленческих методов реализации экологической политики в границах строго выбранной системной природной сферы.
Формирование экологических районов в указанных целях (в рамках, как правило, экономико-территориальных единиц) стало уже в какой-то мере обыденной обязанностью органов управления. Зачастую при таком «районировании» приходится ориентироваться на устойчивые сферы трансграничного загрязнения, имея в виду не собственно только границы государств, но и границы соседствующих внутригосударственных и иностранных территориальных субъектов.
В данных случаях соседствующие субъекты вынуждены объединять усилия в предотвращении и пресечении экологической угрозы, ликвидации ее последствий и т.п. А поскольку в экологические отношения здесь вовлекаются субъекты как внутреннего, так и международного права, и административные, в том числе государственные, границы, в известном отношении теряют смысл, это порождает новый «междисциплинарный» фактор в правовом регулировании. Особенно это проявляется при экологических катастрофах, когда требуется немедленное принятие спасательных мер, которые зачастую становятся легитимными de facto в рамках фактически возникшего района экологического бедствия даже при отсутствии каких-либо договоров на двустороннем, многостороннем, региональном уровне.
Экологические регионы (районы) в этом плане уже стали своего рода экологическими полигонами, где на практике проверяется эффективность внутригосударственных и международных мер экологической защиты.
Некоторые аналитики, с учетом данного фактора, даже подсказывают такое решение: через региональные системы - переход на глобальное планирование и управление (не только в экологии). Видимо, в общем плане до последнего еще далеко. Однако на региональном уровне эта идея (в варианте «через национальные системы - переход на региональное планирование и управление»), можно сказать, уже реализовалась. Имеется в виду европейский регион, где впервые в мировой истории сложились наднациональные механизмы, имеющие важнейшее значение и для экологической сферы.
В других районах (регионах) земного шара ситуация в данной области значительно отличается. Даже в тех случаях, когда субъекты соответствующих районов (регионов) интегрируются для решения экономических задач, они чаще всего рассматривают экологические проблемы как второстепенные, а то и вовсе игнорируют их.
Но грозные экологические реалии показывают, что экономическое и иное развитие любого государства, района (региона) и сообщества государств не может быть изолированно от состояния окружающей среды. Отсюда вытекает «районный/региональный экологический императив» согласования интересов и планов развития государства и субъектов государств с соответствующими экологическими интересами и планами субъектов, по крайней мере, государств одного и того же экологического района (региона).
Понятие источников экологического права экологического района
В общем плане к указанным источникам относятся районные экологические принципы и приоритеты, соответствующие законодательные и подзаконные акты государств и субъектов федеративных государств, договоры (в том числе - международные) по экологическим вопросам. Одновременно полагаем, что в данной сфере складывается специальный обычно-правовой источник - правовые нормы экологического района.
Таким образом, данный подход основывается на отнесении к источникам экологического права экологического района любых нормативных правовых актов вне зависимости от их происхождения.
В определенной мере это новый, комплексный и системный подход, сравнимый с подходом, принятым в отношении источников международного частного права. Бассейновый принцип, принятый в федеральных программах управления экологическими процессами в РФ, как нельзя лучше отражает идеологию такого подхода. Только под «бассейном» здесь понимается экологический район, не обязательно расположенный на территории одного государства.
В обычном, «арифметическом», понимании сюда следует относить вообще все нормы, так или иначе касающиеся обеспечения экологической безопасности соответствующего района. Но становится всё более очевидным необходимость выделения именно «бассейновой» - районной составляющей в данном случае, как определяющей специальный правовой экологический порядок конкретного экологического района.
Тем не менее, начинать исследования данного вопроса приходится с вершины теоретической пирамиды. А именно: что источниками районного экологического права являются нормы как внутригосударственного права, так и международного права, имеющие одинаковый предмет правового регулирования - защиту окружающей среды.
Это не означает формирования какой-то новой подсистемы права, как это имело место в международном частном праве, хотя сравнение в данном случае вполне уместно. Однако с самого начала следует четко определиться в отношении характера взаимодействия в данном случае норм международного права и норм внутригосударственного права.
Важное значение в этом плане имеет следующее положение Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Экономическое развитие и охрана природы» от 18 декабря 1962г.: охрана природы должна проводиться заблаговременно или, во всяком случае, одновременно с экономическим развитием на основе внутреннего законодательства государств мира и международного права68.
Во-первых, союз «и» в конце данного предложения принципиально важен. Он позволяет утверждать, что Генеральная Ассамблея ООН придерживается мнения, что во всех без исключения случаях к экологическим вопросам в принципе применимы нормы как внутригосударственного, так и международного права. Иными словами, не может быть так, чтобы в данном случае были применимы нормы только внутригосударственного или только международного права, или же, в отдельных случаях, - те и другие. Будь это так, непременно употребление союза «и/или».
Во-вторых, не следует считать вопросом редакционной техники тот факт, что международное право поставлено здесь на второе место. Не только в 1962г., когда принималась указанная Резолюция, но и сегодня нормы внутригосударственного права имеют определяющее значение в области обеспечения экологической безопасности на самых различных уровнях, в особенности районном, когда приходится принимать экстренные меры борьбы с экологическим бедствием, опираясь на те внутригосударственные нормы и силы (не исключено, что двух и более государств соответствующего экологического района), которые можно срочно привлечь для скорейшего прекращения бедствия.
Эколого-районное планирование
Эколого-районное планирование так или иначе связано с основными принципами устойчивого развития, которые содержатся в материалах Конференции по окружающей среде и развитию 1992г. и среди которых, применительно к теме настоящей диссертации, необходимо выделить следующие:
-... развитие должно реализоваться таким образом, чтобы в равной мере обеспечить возможность удовлетворения основных жизненных потребностей как нынешнего, так и будущих поколений при сохранении окружающей природной среды;
- сохранение окружающей природной среды должно составлять неотъемлемую часть процесса развития и не должно рассматриваться в отрыве от него, в одно целое должно быть соединено экономическое развитие, справедливое развитие социальной сферы и экологическая безопасность;
- выживание населения и стабильное социально-экономическое развитие должно базироваться на приоритетах биологической стабилизации окружающей среды, сохранении биоразнообразия и устойчивости биосферы;
- существенным критерием должны стать экологическая безопасность и стабильность развития;
- существенное усиление взаимосвязи экономики и экологии, формирование единой экономической системы развития как системы полной и всесторонней интенсификации, обеспечивающей эколого-безопасное хозяйствование и «вписывание» антропогенной деятельности в биосферные циклы;
- реализация надлежащей демографической стратегии, уравновеши вающей численность (и плотность) населения и его деятельность в соот ветствии с фундаментальными законами природы и возможностями обес печения устойчивости экосистем; - широкое использование принципа предосторожности, опережающего принятие эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды, превентивных действий по предотвращению экологических катастроф, даже при отсутствии полного их научного обоснования;
- .. .устранение всех форм насилия над человеком и природой, прежде всего войн, террора и экоцида, поскольку мир, развитие и охрана природы взаимозависимы и неразделимы;
- развитие международного сотрудничества и глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления целостности экосистемы Земли, оздоровления нарушенных экосистем и экологически неблагополучных регионов, направление усилий на принятие государствами законов, защищающих природную среду, и соответствующих международных соглашений по переходу к устойчивому развитию;
- ...формирование новой законодательной базы и новых принципов управления (в том числе и надгосударственного и глобального) в области охраны природы и рационального природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, особенно в случаях серьезного или необратимого ущерба природе и обществу, способных привести к существенной экологизации всей хозяйственной и социальной деятельности;
- ...каждое государство имеет суверенное право на разработку своих собственных ресурсов, но без ущерба биосфере за пределами государственных границ, причем разрабатываемое международное законодательство должно учитывать принцип разной ответственности государств за загрязнение окружающей среды, учитывающий компенсации за ущерб, который деятельность, осуществляемая под контролем одних государств, наносит другим государствам;
- ведущая роль в создании условий, обеспечивающих реализацию задач и целей устойчивого развития должна принадлежать государству как гаранту обеспечения экономического развития, социальной справедливости и охраны окружающей природной среды;