Содержание к диссертации
Введение
Глава первая Международно-правовое регулирование прав инвалидов 18
1.1. Проблемы формирования инвалидозащитной концепции и определения инвалидности в международном праве 18
1.2. Международные стандарты прав инвалидов в контексте прав человека 38
Глава вторая Международно-правовые механизмы имплементации прав инвалидов 50
2.1. Содействие имплементации прав инвалидов на международном уровне: теоретические и нормативно-правовые основы 50
2.2. Международные конвенционные механизмы контроля в сфере обеспечения и защиты прав инвалидов 56
2.3. Международные неконвенционные механизмы в сфере обеспечения и защиты прав инвалидов 77
2.4. Судебный контроль в области прав инвалидов (на примере Европейского суда по правам человека) 92
Глава третья Национально-правовая имплементация международных обязательств в области прав инвалидов 104
3.1. Порядок и особенности принятия государствами международных обязательств в области прав инвалидов 104
3.2. Имплементация государствами международных обязательств по Конвенции о правах инвалидов: виды, структура и особенности 119
3.3. Проблемы и перспективы имплементации международных обязательств в области прав инвалидов в Российской Федерации 141
Заключение 168
Список использованных источников 173
- Проблемы формирования инвалидозащитной концепции и определения инвалидности в международном праве
- Международные конвенционные механизмы контроля в сфере обеспечения и защиты прав инвалидов
- Судебный контроль в области прав инвалидов (на примере Европейского суда по правам человека)
- Проблемы и перспективы имплементации международных обязательств в области прав инвалидов в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена рядом взаимосвязанных социальных и правовых факторов и, прежде всего, высокой социальной проблемностью инвалидности. Во всех странах мира и в любой группе общества существуют инвалиды. Их число значительно и продолжает расти. Численность инвалидов составляет от 670 до 800 млн. человек, т.е. примерно 10-12% от общей численности населения планеты;1 ас учетом членов их семей тема инвалидности напрямую касается четверти населения мира.
Феномен инвалидности тесно связан с целым рядом острых проблем. Социальная изоляция и порочный круг «инвалидность — невозможность получить достойное образование — невозможность найти работу — нищета» — это реальность, с которой сталкиваются миллионы людей и от которой не застрахован никто. Так, 82% от общего числа инвалидов в мире живут за чертой бедности, в развивающихся странах лишь 1-2% детей с инвалидностью имеют доступ к образованию, повсеместно инвалидность повышает для данных лиц риск безработицы - в некоторых государствах около 80% инвалидов трудоспособного возраста не могут реализовать свое право на труд.3
В то же время, перефразируя известную пословицу, инвалидность - не порок, и история XX века - блестящее тому подтверждение. Франклин Делано Рузвельт, Стиви Уандер, Алексей Маресьев, Стивен Хоукинг и многие-многие другие своим примером доказали,4 что инвалидность не означает неполноценность, она не отменяет достоинство и самоценность личности, а, следовательно, не может являться основанием для ограничения всего спектра прав, свобод и интересов человека.
Глобальность и острота проблемы потребовали её общемирового решен В рамках ООН в 1975 году был принят первый международный акт -Декларация о правах инвалидов а в 2006 году приняты первые уже международно-правовые акты - Конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней. Генеральная Ассамблея ООН приняла этот договор» основываясь на убеждении, что «всеобъемлющая и единая международная конвенция о поощрении и защите прав и достоинства инвалидов явится важным вкладом в преодоление глубоко неблагоприятного социального положения инвалидов и в расширение их участия в гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни при равных возможностях - как в развитых, так и в развивающихся странах». Принятие
Конвенции - универсального, юридически осязательного, международного договора - явилось важной вехой и в развитии всей всемирной системы прав человека. В комплексе прав человека начался процесс формирования нового образования - международно-правового института защиты прав инвалидов.
Но развитие международной защиты прав инвалидов свидетельствует, что признание принадлежности инвалидам общезначимых прав человека не означает их автоматической реализации — необходим еще сложный процесс имплементации конвенционных норм в правовые системы государств. Конвенция вводит в ткань международного права новые концепции и понятия, новым является и сам подход к инвалидности. Поэтому для исследователей важно осмыслить и понять содержание этих нововведений, оценить, что изменилось в современной системе международно-правового регулирования, наметить векторы дальнейшего развития института защиты прав инвалидов на международном и национальном уровнях.
Особенно острым исследуемый вопрос представляется для Российской Федерации. Численность инвшіидов в России - около 13 миллионов человек9 -высока как в процентном, так и в абсолютном отношениях. Однако цифры отражают лишь масштаб проблемы. Подлинная катастрофа состоит в том, что в государстве, которое; согласно Конституции, является социальным и правовым, инвалидность ставит человека на грань выживания, превращая его жизнь в бесконечную борьбу с несовершенством окружающей его физической и социально-правовой среды и общественными предрассудками.
Россия подписала Конвенцию о правах инвалидов в сентябре 2008 года." В профильных комитетах Федерального Собрания РФ уже несколько лет идет работа по подготовке к ратификации этого социально-значимого международно-правового акта.12 Поэтому именно на данном этапе необходимо понимание того, в чем состоят особенности прав инвалидов, что представляют собой международные стандарты в данной сфере, какова структура инвалидозашитных обязательств и какие шаги необходимо предпринять для наиболее эффективной имплементации международных обязательств в отношении инвалидов в российскую правовую систему. Важно без формализма и со всей серьезностью воспринять предлагаемые международно-правовые положения и стимулы и на их основе построить эффективную национальную политику защиты прав инвалидов. Ведь в конечном итоге весь смысл международного регулирования прав инвалидов состоит в том, чтобы обеспечить их эффективную реализацию, признание и защиту в национальном правопорядке.
Степень научной разработанности темы. Вопросы и проблемы, связанные как с международным регулированием прав инвалидов в целом, так и с содержанием и имплементацией инвалидозащитных обязательств государств, в юридической литературе являются мало изученными.
В зарубежной науке права инвалидов активно исследуются с конца 50-х годов XX века, что позволяет к настоящему моменту выделить ряд научных центров по их изучению: университеты Беркли и Корнелла (США). Лунда (Швеция), Лидза (Великобритания) и др. Тем не менее, большинство зарубежных исследований направлено на изучение национальной политики и законодательства в сфере инвалидности. Международно-правовые исследования обычно посвящены лишь отдельным аспектам прав инвалидов, комплексные исследования только начинают появляться. Значительный объем исследований в рассматриваемой сфере был проведен до принятия Конвенции о правах инвалидов, и, несмотря на большую значимость, они не отражают существенных особенностей современной ситуации и требуют творческого переосмысления.
В отечественной науке вопросы положения инвалидов в обществе традиционно являются объектом изучения социологии; " имеется ряд социологических исследований, которые рассматривают проблемы инвалидности в русле современных международно-правовых концепций. Однако в отечественной юридической науке права инвалидов, особенно в контексте международного права, исследованы слабо. Во многом э связано со сложностью определения их отраслевой принадлежности. Некоторые проблемы прав инвалидов рассматриваются трудовым правом и правом социального обеспечения, отдельные вопросы прав инвалидов и их международного регулирования затрагиваются в исследованиях по правам человека19 и конституционному праву.20 В то же время динамичное развитие международно-правового инвалидозащитного сегмента, в частности, принятие Конвенции о правах инвалидов, и та роль, которая отводится Конституцией Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17) нормам международного права, свидетельствуют о необходимости именно международно-правового исследования, что дополнительно подкрепляется острой потребностью в подобных исследованиях для практических сфер - прежде всего, социальной политики и социальной работы.
Таким образом, с одной стороны, принятие Конвенции и предстоящая имплементация её норм в российскую правовую систему с необходимостью приведения российского законодательства и правоприменительной практики в соответствие с требованиями Конвенции, а, с другой стороны, отсутствие в отечественной науке комплексного исследования проблем международно правового регулирования и национально-правовой имплементации обязательств по защите прав инвалидов свидетельствуют о необходимости и важности именно на этом этапе проведения международно-правового исследования инвалидозащитной проблематики.
Проблемы формирования инвалидозащитной концепции и определения инвалидности в международном праве
Инвалидизация как глобальная проблема человечества. Инвалидизация населения сопровождала человечество с древнейших времен, при этом по ходу истории менялись представления об инвалидности и её причинах, а также отношение к людям с инвалидностью и их место в системе «человек — государство — общество». 1
Исследования в области инвалидности неизменно выделяют в качестве ее структурного элемента фактор нарушения здоровья. Однако на современном этапе развития науки очевидно, что феномен инвалидности шире, чем заболевание или диагностируемое нарушение здоровья, поскольку охватывает не только вопросы лечения, но и то, как человек с инвалидностью взаимодействует с окружающей социальной средой, с её различными институтами и институциональными системами.
Феномен инвалидности изучают различные науки: медицина, реабилитология, социология и теория социальной работы, философия, психология и др. В зависимости от целей и задач исследования каждая из наук, обращающаяся к данному вопросу, выделяет те или иные грани этого явления и дает соответствующие ответы на вопросы: «Что понимается под термином инвалид?» , «Что такое инвалидность?». Для целей данного исследования принципиальным представляется следующий момент: с точки зрения права «инвалид» - это специальный правовой статус личности,23 а инвалидность выступает как основание для возникновения данного статуса.
Нормативное закрепление понятий «инвалид», «инвалидность», прав и обязанностей инвалидов, государства и третьих лиц не только воспринимает достижения иных наук, но и формирует нормативную модель социальных отношений, возникающих в связи с инвалидностью и, следовательно, задает вектор для дальнейших исследованийэтого явления другими науками.
Международное нормативно-правовое закрепление прав инвалидов. Международное право сравнительно недавно обратилось к проблеме прав инвалидов. Впервые вопросы инвалидности вышли за рамки национальных правовых систем в период между Первой и Второй мировыми войнами. Созданная в 1919 году Международная Организация Труда в числе рассматриваемых вопросов обращается и к отдельным проблемам инвалидности. Рекомендация МОТ № 43 «Об общих принципах страхования по инвалидности, старости и на случай потери кормильца» 1933 года предусмотрела: «...застрахованному лицу, не тлеющему возможности по болезни или из-за физической неполноценности зарабатывать достаточное вознаграждение своим трудом в пределах своих сил, способностей и подготовки, должна выплачиваться пенсия; если его заработная плата не достигает одной трети обычной заработной платы здорового рабочего, имеющего одинаковую с таї подготовку и опыт, то она не считается достаточной».
Окончание Второй мировой войны и подписание Устава ООН стало началом истории формирования универсальных норм международного права прав человека. Устав был первым международным договором, который содержал положение об обязанности государств соблюдать и уважать права человека, тем самым заложив основу современной системы прав человека (ст. 55-56). Кроме того, он предусматривал создание системы международных органов по защите прав человека и механизм координации их деятельности.
В развитие принципа уважения и защиты прав человека Генеральная Ассамблея ООН в 1948 году приняла Всеобщую Декларацию прав человека.
Несмотря на рекомендательный характер, она содержала единый перечень основных прав человека, которого международное сообщество придерживается до сих пор. Декларация ограничилась следующим общим предписанием в отношении лиц с инвалидностью: каждый имеет «право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случаяутраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам».
В 1950 году состоялась Женевская конференция с участием Секретариата ООН, МОТ, ВОЗ, ЮНЕСКО, Международной организации по делам беженцев и ЮНИСЕФ. Она была посвящена координации работы специализированных учреждений в области реабилитации инвалидов и установлению международных стандартов в сфере лечения, обучения и трудоустройства инвалидов, что положило начало активному обмену опытом между государствами в области реабилитации. Экономический и социальный совет ООН в сотрудничестве с другими международными организациями начинает разработку концепции «социального обеспечения инвалидов»}
В 1966 году были приняты Международные пакты о правах человека. Как и Всеобщая декларация, Пакты уделяют незначительное внимание вопросам инвалидности. Нормы, связанные с инвалидностью, ограничивались признанием права каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, и требованием в области «улучшения всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены труда в промышленности... предупреждения и лечения эпидемических, профессиональных и иных болезней»,28 что можно рассматривать как меры в области профилактики инвалидности. Ни в одном из Пактов инвалидность не упоминается как основание дискриминации. Фактически вопрос применения прав человека к инвалидам оказался «за скобками» международно-правово го регулирования..
Примерное это же время на волне движений за права человека в ряде государств (таких как США, Канада, государства Северной Европы) начинают формироваться общественные движения за права инвалидов. Многие активисты были людьми с инвалидностью, которым приходилось доказывать свою способность учиться, работать, жить вне лечебных учреждений.29 На научном уровне движение за права инвалидов привело к появлению теорий «нормализации», «независимой жизни», а также выделению «социальной модели инвалидности» в противопоставление «медицинской модели инвалидности».
Представляется целесообразным более подробно остановиться на теориях моделей инвалидности, поскольку это имеет значение для понимания развития международно-правовой защиты инвалидов.
«Медицинская модель» рассматривает инвалидность как ряд индивидуальных диагностируемых ограничений здоровья человека, которые препятствуют нормальному выполнению человеком повседневных функций. Трактовка понятия «инвалид» происходит через призму «неспособности»: человек не способен нормально общаться, не способен ходить, не способен работать и пр. На основе диагноза органической патологии или дисфункции инвалидам приписывается статус больных, отклоняющихся (девиантов), что приводит к выводу о необходимости их исправления или изоляции-. В рамках данной модели основным, правом инвалида считается право, на социальное обеспечение и пособие по инвалидности, что на практике ведёт к ограничению иных прав инвалида и самой его возможности участвовать в жизни общества.
Разрабатывая основы «социальной модели инвалидности» и теории независимой жизни инвалидов, ученые и активисты движения за права инвалидов разных стран стремились доказать, что невозможность полноценного участия в жизни общества обусловлена не только индивидуальными нарушениями здоровья, но и несовершенством окружающей среды и негативным отношением со стороны общества. Практическим результатом этих усилий стало появление центров независимой жизни и инициативы в области доступности городской среды, транспорта, образования и деинституализации инвалидов с интеллектуальными и психическими нарушениями.34 Следует заметить, однако, что в 60-х гг. эти инициативы носили локальный характер и воспринимались как «революционные» даже в США, где активная борьба за права личности является частью национальной культуры.
Сложно утверждать, что именно правозащитные движения оказали решающее влияние на развитие международного права, но, тем не менее, начало международно-правовой защиты прав инвалидов было положено в 70-х гг. XX века.
Международные конвенционные механизмы контроля в сфере обеспечения и защиты прав инвалидов
В качестве относительно- самостоятельной- группы, международных механизмов, способствующих защите прав инвалидов, можно вьщелить так называемые «конвенционные» или «договорные» органы (treaty bodies). Особенность этих органов- по сравнению с иными универсальными механизмами по правам человека в том, что порядок их создания, компетенция и функции определяются соответствующим международным договором пактом или одной из конвенций по правам человека, а полномочия являются контрольными - в основе их функционирования лежит признание государствами компетенции конвенционных органов и готовность \ «поставить свое национальное законодательство и действия в области прав человека под международный контроль».
Проблема международного контроля в области прав инвалидов. Следует заметить, что осуществление международного контроля прав инвалидов представляет для международного права не менее актуальную проблему, чем переход от медицинской к социальной модели инвалидности. За прошедшие десятилетия с момента принятия первых международных инвалидозащитных деклараций международное сообщество пришло к пониманию, что осуществление прав инвалидов невозможно без адекватных международных имплементационных, в- том числе, контрольных, механизмов. В частности, такое понимание нашло выражение в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 года, которые в разделе IV предусматривают учреждение должности Специального докладчика по правам инвалидов. Хотя Стандартные правила называют данный орган контрольным, с точки зрения права, это не совсем так. Поскольку Стандартные правила носят морально-политический характер, у государств отсутствуют обязательства предоставлять
Специальному докладчику информацию об осуществлении закрепленных в них правил. Имение с этой проблемой столкнулся первый докладчик Бенгт Линдквист в ходе осуществления своего мандата.121
В то же врем стремление включить вопросы прав инвалидов- в контрольную-по своему характеру деятельность конвенционных органов по правам человека также не нашло должного отклика у большинства государств. В 2000 году по поручению Верховного комиссара ООН по правам человека было проведено масштабное исследование деятельности шести конвенционных комитетов в аспекте учета прав инвалидов. Результаты этого исследования свидетельствовали о недостаточном внимании к инвалидозащитной тематике как со стороны государств, так и со стороны самих комитетов, что послужило весомым аргументом в пользу разработки Конвенции о правах инвалидов и создания на ее основе самостоятельного конвенционного органа для осуществления-международного контроля прав человека для данной социальной группы. В то же время, как было показано ранее, появление- специального конвенционного органа не исключает вопросы контроля прав инвалидов из деятельности иных органов, а наоборот, создает основу для реализации «многоуровневого подхода».
Безусловно, в контексте рассматриваемой темы представляется необходимым более подробно остановиться на структуре и функциях Комитета по правам инвалидов, который был учрежден в соответствии со статьей 34 Конвенции о правах инвалидов и приступил к осуществлению своих полномочий в 2009 году.123 Комитет состоит из 18 экспертов,124 избираемых тайным голосованием из списка кандидатов, предложенного государствами-участниками из числа своих граждан на заседаниях Конференции государств-участников.
Персонал и материальные средства для эффективной работы Комитета предоставляет Генеральный секретарь ООН. В настоящее время создан объединенный секретариат по Конвенции о правах инвалидов.123
Комитет осуществляет контроль за имплементацией положений Конвенции через ряд процедур: рассмотрение представленных государствами-участниками докладов; консультации с государствами-участниками по вопросам в области Конвенции; рассмотрение, в случае ратификации Факультативного протокола к Конвенции о правах инвалидов, индивидуальных жалоб и расследование грубых и массовых нарушений.
В течение двух лет после вступлении Конвенции в силу для данного государства оно обязано предоставить в Комитет первоначальный доклад о мерах, принятых для осуществления им обязательств по Конвенции о правах инвалидов и о прогрессе, достигнутом в этом отношении. Последующие доклады предоставляются не реже чем один раз в четыре года, а также по запросу Комитета по правам инвалидов (ст. 35).
Одним из первых значимых результатов первого года работы Комитета -создание Руководящих принципов, в отношении докладов государств-членов.126 Данный документ можно рассматривать как практическое пособие для государств-участников, в котором содержатся основные моменты, требующие учета и, отражения в национальных докладах. Кроме того, в работе конвенционных органов сложилась практика разработки и опубликования Общих комментариев к конвенциям или пактам, контроль за реализацией которых они осуществляют. Нам представляется, что пока Комитет по правам инвалидов не опубликовал Общие комментарии к Конвенции, в качестве основного инструмента ее толкования целесообразно применять Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 года и Дополнение к ним. Они содержат подробный перечень мер процедурного характера, которые могут использоваться государствами для более эффективной реализации многих статей Конвенции. Первоначальный доклад должен быть наиболее подробным и отражать деятельность государства по имплементации всех положений Конвенции. Также государства могут указать факторы и трудности, которые влияют на выполнение обязательств по Конвенции. Одним из требований Конвенции в отношении предоставляемых государствами докладов является открытость при подготовке докладов - уже на стадии составления первоначального доклада необходимо учитывать мнение инвалидов и консультироваться с ними (ст. 38). По справедливому замечанию Ф. Алстона, предоставляемые государствами доклады должны отражать баланс между теорией и. практикой. Это означает, что предшествующее докладу исследование ситуации должно быть детальным и качественным. Отдельные примеры и эпизодические, случайные сведения недопустимы, поэтому предпосылкой для эффективных докладов является существование адекватной и постоянной системы внутреннего контроля в отношении каждого из прав.129 Таким образом, первоначальный доклад для государств-участников Конвенции дает возможность провести всестороннюю оценку всего национального законодательства, подзаконных актов, процедур и правоприменительных практик на предмет соответствия Конвенции.
Основу для такого внутреннего контроля за имплементацией Конвенции создает статья 33, в которой предусмотрено назначение в правительстве одной или нескольких инстанций, курирующих осуществление Конвенции и учреждение координационного механизма для содействия работе в различных секторах и на различных уровнях.
На наш взгляд, периодические доклады государств-участников можно рассматривать в нескольких аспектах. Во-первых, они являются стимулом для выполнения государствами принятых на себя международных обязательств. Во-вторых, доклад можно использовать как внутренний инструмент оценки достигнутого прогресса при сопоставлении первого и последующих докладов. Наконец, доклад является средством оценки эффективности предпринимаемых усилий и выявления «проблемных» сфер.
Судебный контроль в области прав инвалидов (на примере Европейского суда по правам человека)
Одним из эффективных международных средств обеспечения прав человека, по мнению многих авторов, является международный судебный контроль.218 В этом отношении уникальной возможностью и накопленным опытом, не имеющих аналогов в мире, обладает Европейскргй суд по правам человека. Европейский суд открывает для физических лиц возможность добиться от государства реализации прав человека - его юрисдикция распространяется на государства-члены Совета Европы, ратифицировавшие Европейскую конвенцию по правам человека.
Влияние решений, принимаемых Европейским судом, не ограничивается территорией государств-членов Совета Европы, поскольку решения Суда вносят весомый вклад в развитие теории и практики прав человека, в том числе и за пределами Европейского региона.219 Но все же наибольшим правовым и политическим значением решения Европейского суда обладают в государствах-членах Совета Европы - они оказывают непосредственное влияние на правоприменительную, особенно судебную, и нормотворческую практику этих государств. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 года.
Что касается международно-правовой имплементации прав инвалидов, Комиссар Совета Европы по правам человека отметил: «Европейский суд на сегодняшний день располагает весьма ограниченным числом прецедентов защиты прав людей с инвалидностью, что частично объясняется ограниченным полем действия самой Европейской конвенции о защите прав человека». Действительно, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод не содержит специальных гарантий прав инвалидов,, либо норм, адресованных этой социальной группе. Тем не менее, как отмечает судья Европейского суда Л. Лукаидес, «несомненно, права, закрепленные Конвенцией, принадлежат всем, включая людей с тем или иным видом инвалидности».
Наибольшим потенциалом в отношении защиты прав- инвалидов обладает статья 14 Конвенции/" Она содержит запрет дискриминации «по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности национальным меньшинствам, гтущественного положения, рождения или по любым иным признакам». Поскольку права, содержащиеся в Конвенции, принадлежат каждому, следовательно, на дискриминацию по признаку инвалидности может быть распространено понятие «иных признаков». Действие данной статьи ограничено рамками Конвенции. Это означает, что заявитель может ссылаться на дискриминацию в отношении одного или нескольких прав, закрепленных в.тексте Конвенции, если ему было отказано в их реализации в связи с его/ее инвалидностью. Кроме того, заявитель может сослаться на статькь 14 в том случае, если его законные интересы ограничивают в связи с осуществлением- прав, установленных Конвенцией. Однако при этом могут возникнуть значительные сложности с доказыванием факта дискриминации.224
Кроме того, отсутствие непосредственного закрепления прав инвалидов в тексте Конвенции компенсируется возможностями ее толкования. Еще в 1979 году в решении по делу Маркса (the Marckx judgement) подчеркивалось (и с тех пор неоднократно повторялось в последующих решениях), что «Европейская конвенция о защите прав человека должна толковаться и применяться как «живой инструмент», идя в ногу в соответствии с развитием наших обществ». На наш взгляд, такой эволюционный подход к нормам Европейской конвенции через толкование создает возможность для развития содержащихся в них положений с учетом особенностей их реализации инвалидами.
Таюке значительным потенциалом для реализации прав инвалидов и их международной защиты в Европейском суде обладает Протокол №12 к Конвенции." В этом Протоколе содержится общий запрет дискриминации по основаниям, аналогичным тем, которые содержатся в статье 14. Однако в отличие от статьи 14 Конвенции, статья 1 Протокола №12 устанавливает, что «... пользование любым правом, признанным законом, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации». Таким образом, данный Протокол распространяет принцип запрета дискриминации за пределы Конвенции на законодательство государств, признавших обязательность данного документа. Положения Протокола также могут применяться в случае дискриминации по признаку инвалидности и, следовательно, создавать дополнительную защиту прав инвалидов на международном уровне, хотя, как и в статье 14, в Протоколе не содержится такого основания дискриминации как «инвалидность». Так, пункт 20 Пояснительного доклада к Протоколу №12 разъясняет: «формулировка [идентичная статье 14 Конвенции] была предпочтена иным, явно содержащим некоторые дополнительные основания, по которым недопустима дискриминация (например, физическая или интеллектуальная инвалидность, сексуальная ориентация или возраст). Это сделано не из-за отсутствия осведомленности, что такие основания стали чрезвычайно важными в современных обществах по сравнению со временем разработки статьи 14 Конвенции, но поскольку в таком включении не было необходимости с правовой точки зрения, так как перечень оснований дискриминации не исчерпывающий, и поскольку включение дополнительного основания может привести к ... противоречивым интерпретациям в отношении дискриминации по [дополнительным] основаниям».
Далее, необходимо учитывать роль, которую играют решения Европейского суда. Констатация Судом нарушений Конвенции налагает на государства ряд обязательств. В отношении лица, чье право нарушено, государство обязано восстановить с помощью различных мер нарушенное право. Другое немаловажное обязательство состоит в том, чтобы принять действенные меры для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных нарушениям, выявленным Судом. Тем не менее, влияние решений Суда не ограничивается лишь обязательствами государства-участника. Прежде всего, в отличие от решений конвенционных органов ООН, решения Европейского суда оказывают значительное влияние не столько на законодательство государств-участников, как на их правоприменительную и судебную практику. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации №5 от 10 октября 2003 года указано, что принятие судами решений по правам человека «должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод». Именно поэтому решения Европейского суда, вынесенные в духе подхода, выраженного в Конвенции по правам инвалидов, могут оказать значительное воздействие на правоприменительную практику государств-участников Конвенции.
На наш взгляд, дела в связи с инвалидностью в Европейском суде можно весьма условно разделить на две группы. Первую группу составляют дела о нарушении прав инвалидов, когда реализация таких прав не была связана с необходимостью обеспечить дополнительные меры - «дела группы А», и бьша вызвана отсутствием учета особенностей инвалидов. Вторую группу составляют дела о нарушении прав инвалидов, связанные с необходимостью осуществления государством дополнительных (позитивных) мер — «дела группы Б».
Дела группы А. Одно из показательных дел в практике Суда - дело Pride v. United Kingdom. Заявителем выступила гражданка Великобритании с тяжелой формой инвалидности. За оскорбление суда она была лишена свободы и содержалась в условиях, не приспособленных с учетом ее инвалидности. В своем решении по жалобе Price Суд определил: «содержание в заключении лща, страдающего серьєзньїлі заболеваниелі, в условиях опасного переохлаждения, подвергая риску развития воспалений, поскольку кровать слишком жесткая или недоступна вообще, не давая возможности пользоваться туалетом или без больших затруднений содержать себя в чистоте, образует унижающее достоинство обращение, противоречащее статье 3 Конвенции». По мнению судей, помещение лица с тяжелой формой инвалидности в одинаковые условия с другими заключенными явилось актом дискриминации.
Проблемы и перспективы имплементации международных обязательств в области прав инвалидов в Российской Федерации
Для Российской Федерации вопрос национально-правовой имплементации международных обязательств в области прав инвалидов представляется? остроактуальным. Россия- подписала Конвенцию о правах, инвалидов- 24 сентября, 2009 года. Есть основания предполагать, что Конвенция будет ратифицирована Российской Федерацией в ближайшее время. В настоящее время правительство разрабатывает Концепцию совершенствования системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, основной целью которой является «повышение объективности, доступности и эффективности экспертных и реабилитационных мероприятий в целях обеспечения соответствия принципов и механизмов га осуществления требованиям Конвенции [о правах инвалидов]». Всё это свидетельствует о намерении России принять на себя международные обязательства в отношении прав инвалидов.
Как было показано ранее, Конвенция является несамоисполнимым договором, поэтому реализация обязательств, вытекающих из данного договора, потребует приведения отечественного законодательства в соответствие с ее требованиями. Анализ нормативно-правового регулирования прав инвалидов в России позволил выявить следующую важную особенность: в российском законодательстве отсутствует нормативно-правовой акт, охватывающий весь комплекс прав человека в отношении инвалидов. В качестве базового нормативного акта можно рассматривать Федеральный закон № 181-ФЗ от 24 ноября 1995і г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», однако этот закон регулирует ограниченный круг вопросов, связанных, главным образом, с осуществлением некоторых социальных прав и с вопросами реабилитации. Ряд нормативно-правовых актов затрагивает права различных групп инвалидов, кроме того, регулирование отдельных субъективных прав инвалидов осуществляется отраслевыми нормативно-правовыми актами. Это позволяет сделать вывод, что нормативно-правовое регулирование прав инвалидов и вопросов, связанных с инвалидностью, носит не системный, а, скорее, общий межотраслевой характер.
Такое регулирование, хотя и приемлемо, но в свете предстоящей ратификации Конвенции представляется не оптимальным. Во-первых, «рассеянность» норм в обширном правовом поле едва ли содействует получению лицами с инвалидностью довольно полной информации о собственных правах. Это же касается специалистов и персонала, работающих с инвалидами. Во-вторых, отсутствие кодифицирующего акта и значительный объем источников регулирования различного уровня усложняют отслеживание соответствия нормативно-правовых актов требованиям международного права и не способствуют их внутренней согласованности.
Представляется, что России целесообразно разработать и принять закон, посвященный комплексному регулированию прав инвалидов с учетом норм Конвенции, в качестве основополагающего (кодифицирующего) акта по правам инвалидов, с тем чтобы положения иных нормативно-правовых актов развивали его в соответствующих отраслях. Это отвечает «многоуровневому подходу» к правам инвалидов, применяемому на международном уровне, и отвечает п. 1 статьи 4 Конвенции.
Кроме того, проведенное нами исследование позволило выделить ряд направлений совершенствования отечественного инвалидозащитного законодательства с учетом перспективы ратификации Россией Конвенции о правах инвалидов:
1) В целях реализации комплексных обязательств и обязательств, вытекающих из международных принципов защиты прав инвалидов, необходимо:
1. совершенствование понятийного аппарата;
2. обеспечение недискриминации по признаку инвалидности;
3. обеспечение доступности в различных сферах.
2) В целях реализации общих обязательств необходимо:
1. законодательное закрепление мер, способствующих учету и уважению особенностей инвалидов;
2. совершенствование мер административного контроля за соблюдением прав инвалидов.
3) В целях реализации обязательств в области отдельных субъективных прав необходимо:
1. повышение эффективности реализации права на труд;
2. повышение эффективности реализации права на образование с учетом требований инклюзивности.
4) В целях реализации обязательств организационного характера необходимо:
1. совершенствование системы статистического учета инвалидов;
2. создание системы мониторинга с учетом требований Конвенции.317
Рассмотрим эти направления более подробно.
l.h Совершенствование понятийного аппарата. Как было показано. ранее, Конвенция вводит ряд новых терминов и понятий, приспосабливая язык международного права к особым потребностям инвалидов. Многие из этих понятий! незнакомы российскому праву, однако имеют большое значение.
Прежде всего, обращают на себя внимание различия в международном и отечественном понимании инвалидности. Так, в Конвенции понятие «инвалиды» следующее: «лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими» (ст.1). В законодательстве РФ термин «инвалид» определяется как «лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты».
На наш взгляд, в отечественном определении присутствуют элементы, которые можно поставить под сомнение. Такой аспект как обусловленность «заболеваниями, последствиями травм или дефектами», на наш взгляд, является излишним, так как при стойком расстройстве функций, приводящих к ограничению жизнедеятельности, лицо в любом случае будет признано- инвалидом. Причины инвалидности являются квалифицирующим фактором, который может повлиять, например, на группу инвалидности или характер компенсационных мер. Кроме того, в законе о социальной защите инвалидов отсутствует определение «дефекта» и, если исходить из международного понимания этого термина,319 то оно включает в себя и заболевания, и последствия травм: В то же время отечественное определение не отражает «многообразия инвалидов» (Преамбула, п. «і», ст. 1). Что касается «необходимости социальной защиты», то представляется, что этот элемент в понимании отечественного- законодателя ориентирован на ограничения здоровья и скорее отражает медицинский подход к инвалидности.
В то же время в законе о социальной защите отсутствует такой значимый элемент структуры инвалидности, присутствующий в международном праве, как «взаимодействие с барьерами». На наш взгляд, он принципиально важен, т.к. именно концепция барьеров (средовых, отношенческих, правовых) обозначила переход к современному пониманию инвалидности в международном праве.
Кроме того, в российском законодательстве для обозначения лиц с инвалидностью часто используется термин «люди с ограниченными возможностями здоровья», который на практике иногда сокращается до «люди с ограниченными возможностями», что противоречит концепции равенства возможностей инвалидов и не-инвалидов.
