Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы обеспечения эффективности оценки уровня профессиональной компетентности управленческого персонала 11
1.1. Анализ проблемы проведения оценочных процедур в системе государственного и муниципального управления в современной педагогической науке 11
1.2. Особенности управления в государственных, муниципальных органах власти
1.3. Прогностическая модель государственного, муниципального служащего 29
1.4. Анализ структуры и содержания профессиональной деятельности управленческого персонала, критерии, показатели и параметры профессионализма управленческой деятельности
Глава 2. Опытно-поисковое исследование организационно-педагогического обеспечения оценки управленческого персонала 70
2.1. Анализ различных сторон модели оценочной процедуры с целью выбора оптимального набора методик 70
2.2. Описание результатов профессионально-педагогической оценки уровня сформированное профессионально важных качеств у руководителей органов власти 97
2.3. Технология профессионально-педагогического метода оценки профессиональной компетентности управленческого персонала.. 113
Заключение 132
Библиографический список использованной литературы 137
Приложение
- Анализ проблемы проведения оценочных процедур в системе государственного и муниципального управления в современной педагогической науке
- Особенности управления в государственных, муниципальных органах власти
- Анализ различных сторон модели оценочной процедуры с целью выбора оптимального набора методик
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена вступлением страны в новый этап социально-экономического развития, когда все более возрастают требования к уровню профессиональной подготовки и профессиональной компетентности управленческого персонала - государственных, муниципальных служащих. Многовариантность базового образования руководителей государственных и муниципальных органов власти, отсутствие единообразной системы послевузовского повышения квалификации руководителей, а также необходимость соблюдения интересов всех субъектов образовательного процесса представляются важными педагогическими проблемами современного профессионального образования.
При подготовке программ профессионального обучения и повышения квалификации кадров в сфере государственного и муниципального управления возникают определенные педагогические и организационные трудности. Первые обусловлены наличием в практической деятельности руководителя нескольких глубоких социокультурных разрывов: между управленческой теорией и практикой; практикой и принципами обучения управленческого персонала; зарубежным опытом управления, являющимся ключевым звеном учебных программ, и отечественными реалиями; кон-фронтационной и интегративной стратегиями управления и т.п. Организационные трудности связаны с тем, что эти противоречия должны быть устранены достаточно быстро и надежно с целью оптимизации системы управления.
Для адекватной подготовки управленческих кадров, составления учебных программ по повышению квалификации в сфере управления необходима разработка методов оценки уровня профессионализма руководителя, позволяющих оценить различные составляющие управленческой деятельности. Анализ научно-педагогической литературы показал, что оценка профессиональной компетентности управленческого персонала в муниципальных, государственных органах власти как самостоятельная проблема в научных исследованиях рассмотрена недостаточно широко. Практически нет исследований, посвященных разработке и применению технологий оценки управленческого труда в государственной, муниципальной службе с обоснованием надежности, достоверности, воспроизводимости полученных результатов, основанных на прогностической модели управленческой деятельности. В настоящее время встает вопрос не только о собственно педагогической, но и об экономической эффективности оценки деятельности управленческого персонала.
Рассматривая проблему оценки результата профессиональной деятельности, следует отметить, что внимание исследователей, как правило, акцентировалось на организации контроля за процессом обучения и оценке качества знаний, умений, навыков, сформированных у обучающихся (М.Л.Портнов, В.П.Симонов, П.В.Худоминский, М.А.Чошанов и др.), а не на качестве последующей профессиональной деятельности. Анализ исследований показал, что существующие методики определения качества знаний в профессиональной деятельности ориентированы на измерение репродуктивного воспроизведения усвоенной ранее (зафиксированной в памяти) информации.
В структуре государственного и муниципального управления назрела потребность в таком методе оценки, который позволит руководителям органов власти иметь точную информацию о степени профессиональной подготовленности персонала и необходимости повышения его квалификации.
Это обусловило возникновение противоречия между социальными ожиданиями общества, требованиями со стороны организаций в отношении профессионально-личностных характеристик управленческого персонала, личностными потребностями и интересами служащих, с одной сто- роны, и недостаточной теоретической и технологической обоснованностью организационно-педагогического обеспечения оценки профессиональных качеств - с другой.
Таким образом, мы можем зафиксировать проблему: неизученность организационно-педагогического обеспечения затрудняет проведение оценки уровня профессиональной компетентности управленческого персонала государственной и муниципальной службы.
С учетом обнаруженного нами противоречия и сформулированной проблемы была выбрана тема диссертационного исследования, раскрывающего сущность, структуру, принципы реализации организационно-педагогического обеспечения профессионально-педагогической оценки уровня компетентности управленческого персонала с целью повышения качества управленческого труда.
Цель исследования состоит в научном обосновании организационно-педагогического обеспечения, позволяющего объективно, полно и адекватно оценивать управленческий персонал государственных, муниципальных органов власти при выполнении им профессиональной деятельности.
Объектом исследования является процесс профессионально-педагогической оценки управленческого персонала и её организационно-педагогическое обеспечение.
Предметом исследования выступает совокупность факторов и условий организационно-педагогического обеспечения объективной, полной и адекватной оценки управленческого персонала.
Гипотеза исследования. Адекватность, полнота и объективность оценки управленческого персонала будут обеспечены, если: создано организационно-педагогическое обеспечение, которое составляет рабочую модель профессионально-педагогической оценки персонала и включают в себя прогностическую модель государственного, муни- ципального служащего; структуру и содержание профессиональной деятельности управленческого персонала, критериев, показателей и параметров профессионализма управленческой деятельности; технологии оценочных процедур; рабочая модель оценочной процедуры построена на базе прогностической модели профессиональной деятельности управленческого персонала, и отвечает требованиям мобильности, вариативности и диагно-стичности; акцент рабочей модели процедуры профессионально-педагогической диагностики уровня профессиональной компетентности управленческого персонала сделан на включении в управленческую деятельность гуманитарно-педагогического компонента, который способствует становлению профессиональной компетентности управленческих кадров.
В соответствии с целью и гипотезой определены следующие задачи исследования:
Проанализировать существующие в современной педагогической науке проблемы проведения оценочных процедур в системе государственного и муниципального управления и предложить структуру и содержание организационно-педагогического обеспечения, дающего возможность полно, адекватно и объективно оценивать деятельность руководителя.
Спроектировать прогностическую модель государственного, муниципального служащего, определить критерии, показатели и параметры профессионализма управленческой деятельности.
Сконструировать на базе прогностической модели рабочую модель оценочной процедуры государственных и муниципальных служащих, управленческого персонала в органах власти, отвечающую требованиям мобильности, вариативности и диагностичности.
4. Провести опытно-поисковое исследование и анализ организационно-педагогического обеспечения с целью построения адекватной требованиям оценочной процедуры.
Методологической основой исследования являются положения о единстве теории и практики, конкретно-историческом характере влияния социально-экономического и научно-технического прогресса на развитие личности; о системном, комплексном подходе к рассмотрению социально-педагогических явлений и процессов.
Логика исследования выстроена с учетом работ, отражающих методологию и методику научных исследований (В.И.Загвязинский, А.Ф.Кузин, А.А.Кыверялг, А.Я.Найн).
Исследование опирается на основополагающие работы по пробле мам взаимодействия личности и общества (Б.Г.Ананьев, Л.С.Выготский, Г.Е.Зборовский, А.М.Новиков, И.С.Кон, А.В.Петровский, Е.В.Ткаченко, Н.К.Чапаев и др.); общей дидактики (В.С.Леднев, И.Я.Лернер, А.Н.Лейбович, М.Н.Скаткин и др.); профессиональной педагогики (С.Л.Батышев, А.П.Беляева, В.В.Попов, Г.М. Романцев, В.В.Шапкин и др.); личностно ориентированного профессионального образования (Н.А.Алексеев, Э.Ф.Зеер, В.В.Сериков и др.); применения системно- деятельностного подхода в управлении (В.Г.Афанасьев, И.В.Блауберг, В.И.Журавлев, А.И.Китов, Ю.А.Тихомиров, Е.В.Тутарева,
Г.П.Щедровицкий и др.); деятельностного подхода при формировании личности (П.Я.Гальперин, А.Н.Леонтьев, Н.Ф.Талызина); измерения и оценки профессиональных качеств (А.Анастази, Б.Анри, Т.Ю.Базаров, А.Бине, А.П.Волгин, С.Г.Гайдаржи, Б.В.Кулагин, В.С.Маньков, В.И.Митирко, А.А.Модин, В.К.Тарасов и др.).
Исследование проводилось с учетом нормативно-правовых требований законодательства в области федерального и местного самоуправления, теоретических разработок, данных социологических исследований, про- фессионально-педагогического тестирования, практических достижений и опыта государственных, муниципальных органов власти и образовательных учреждений Тюменской и Свердловской областей.
Опытно-экспериментальной базой исследования явились Администрация Тюменской области, администрации г.Урай, г.Устье-Аха Тюменской области. Задачи опытно - экспериментальной работы, по апробации профессионально-педагогического метода решались с использованием факторного анализа в дидактике, статистических методов (с обработкой данных на ЭВМ в системе Windows 95 (приложение Excel 95), тестирования, анкетирования, бесед, деловых игр, различных экспертиз.
Анализу результатов исследования и разработке теоретических и практических положений и выводов способствовал опыт работы диссертанта в должности заведующей лабораторией психодиагностики и отбора кадров Уральской академии Государственной службы.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
Определен комплекс основных условий организационно-педагогичес-кого обеспечения профессионально-педагогической оценки уровня компетентности управленческого персонала (государственных, муниципальных служащих).
Спроектирована прогностическая модель государственного, муниципального служащего, определены критерии, показатели и параметры, позволяющие оценивать степень профессионализма управленческого персонала.
На базе прогностической модели сконструирована рабочая модель процедуры оценки государственных и муниципальных служащих, управленческого персонала в органах власти, отвечающая требованиям мобильности, вариативности и диагностичности.
Теоретическая значимость исследования заключается в научном обосновании организационно-педагогического обеспечения профессио- нально-педагогической оценки уровня компетентности управленческого персонала и определяется тем, что в его рамках разработан, эмпирически проверен и реализован метод профессионально-педагогической оценки государственных и муниципальных служащих.
Практическая значимость исследования состоит в следующем:
Разработан оптимальный набор измерительного инструментария про-фессионально-педагогического метода как способа практического осуществления оценки уровня компетентности управленческого персонала, включающий в себя приемы и методы получения, обработки и анализа информации.
Разработаны методические и технологические рекомендации по применению профессионально-педагогического метода оценки уровня профессиональной компетентности управленческого персонала.
Разработаны методические рекомендации по составлению учебных планов на курсах повышения квалификации управленческого персонала на основании результатов оценки деятельности руководителей.
На защиту выносятся:
Организационно-педагогическое обеспечение, которое включает прогностическую модель профессиональной деятельности управленческого персонала, описывающую её структуру и содержание.
Рабочая модель профессионально-педагогической оценки управленческого персонала, опирающаяся на ключевые квалификации, построенная на базе прогностической модели государственного, муниципального служащего и отвечающая требованиям мобильности, вариативности и ди-агностичности.
Процедура профессионально-педагогической диагностики уровня компетентности управленческого персонала, а именно: содержание, структура и измерительный инструментарий. b»
Достоверность научных результатов обеспечивается педагогическим экспериментом с реализацией комплекса методов, адекватных поставленным в исследовании задачам; воспроизводимостью результатов эксперимента в различных условиях; доказательностью качественных выводов и характеристик количественными оценками.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в Администрации Тюменской области, в администрациях г. Урай и г. Устье-Аха Тюменской области, г. Верхний У фал ей Челябинской области. Материалы по теме исследования использовались на лекциях и практических занятиях в системе переподготовки и повышения квалификации руководителей государственных, муниципальных органов власти г. Екатеринбурга, г.Челябинска, г.Тюмени. Основные результаты исследования были представлены на конференциях по проблемам подготовки управленческого персонала: «Особенности экономической ситуации в стране - основание для перемен в муниципальных органах власти» (Пермь, 1998); «Региональное управление и кадровая политика: проблемы совершенствования государственной службы» (Екатеринбург, 1999); «Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной и муниципальной службы Тюменской области» (Тюмень, 1999). Автором опубликовано 8 работ по теме исследования.
Анализ проблемы проведения оценочных процедур в системе государственного и муниципального управления в современной педагогической науке
В связи с переходом страны на новый этап социально-экономического развития, все более возрастают требования к уровню профессиональной подготовки и профессиональной компетентности управленческого персонала - государственных, муниципальных служащих. Однако, оценка профессиональной компетентности управленческого персонала в муниципальных, государственных органах власти как самостоятельная проблема в научных исследованиях рассмотрена недостаточно широко.
Оценка деятельности руководителей регламентируется следующими законами и положениями:
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации от 31 июля 1995 года»;
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 года»;
Областным законом «Об аттестации государственных и муниципальных служащих Свердловской области от 20 января 1997 года;
Указом Губернатора Свердловской области от 13 июня 1996 года №218.
Данные нормативные документы рекомендуют руководителям государственных, муниципальных органов власти процедуру аттестации служащих с целью последующего присвоения квалификационных разрядов.
Перечисленные документы не имеют в своем основании прогностической модели деятельности руководителя, в них не прописаны критерии успешности его профессиональной деятельности, качества личности, необходимые для работы руководителем, знания, умения, навыки, что не дает возможности эффективно и полно оценивать управленческий персонал.
В Законе зафиксировано, что аттестация проводится периодически не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Там, где отношения с персоналом регламентируются заключением контракта, и при этом имеется достаточное количество кандидатов на вакантные места, аттестация персонала становится неотъемлемым элементом кадровой политики. Однако регламентированная законодательством модель аттестации муниципальных служащих достаточно формализована, не содержит в себе технологий, позволяющих вскрыть внутренние, резервные возможности организации, заключенные в ее персонале. Оценка деятельности служащего основывается на его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой должности, определение его участия в решении поставленных задач, сложности выполняемой им работы, ее результативности. При этом должны учитываться профессиональные знания служащего, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а также организаторские способности в отношении соответствующей группы должностей. Сроки, спи- сок подлежащих аттестации служащих и график проведения аттестации утверждаются руководителем и доводятся до сведения аттестуемых не позднее, чем за два месяца до аттестации. Не позднее, чем за месяц до аттестации, непосредственный руководитель представляет в аттестационную комиссию отзыв по установленной законом форме, в котором отражается оценка деятельности служащего. В аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист предыдущей аттестации. Не позднее, чем за две недели до проведения аттестации, служащий знакомится с подготовленным на него отзывом под роспись. Аттестуемый имеет возможность выдвигать свои возражения по существу характеристики, вправе представлять в комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также заявление в случае несогласия с отзывом, готовить свои предложения и замечания по улучшению органа или его подразделения.
Заседание аттестационной комиссии правомочно, если присутствует не менее двух третей ее членов. Решения и рекомендации принимаются большинством голосов от установленного состава всей комиссии. Аттестация начинается докладом председателя или члена комиссии, изучавшего материала по аттестации служащего. Комиссия рассматривает документы, заслушивает служащего, а при необходимости других лиц, приглашенных на заседание. Аттестационная комиссия может %ать одну из следующих оценок деятельности муниципального служащего:
соответствует замещаемой должности;
соответствует замещаемой должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;
не соответствует замещаемой должности.
По результатам аттестации комиссия выносит на рассмотрение руководителя рекомендации о повышении служащего в должности, присвоении очередного квалификационного разряда, об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении в кадровый резерв. Решение комиссии по аттестации служащего принимается открытым или тайным голосованием. При равенстве голосов служащий признается соответствующим замещаемой должности. Если у членов комиссии есть особое мнение, служащий должен быть с ним ознакомлен..
Заседание комиссии оформляется протоколом с приложением всех материалов. Руководитель органа местного самоуправления с учетом оценок и рекомендаций комиссии не позднее двух месяцев со дня проведения аттестации служащего принимает решение:
о соответствии занимаемой должности;
о повышении в должности;
о присвоении квалификационного разряда;
об изменении надбавки за особые условия службы;
о включении в кадровый резерв.
Среди всех элементов аттестационной процедуры, начиная с постановки целей и задач и заканчивая реализацией мероприятий по итогам аттестации, сама оценка муниципального служащего имеет решающее значение.
Особенности управления в государственных, муниципальных органах власти
Переход экономики России от административно-командных методов управления к рыночным кардинальным образом изменяет взаимодействие государственных и муниципальных органов власти с различными организациями, структурами федерального и местного уровня, с государственными и частными предприятиями, а так же с каждым отдельным гражданином, проживающем на территории деятельности органа местного самоуправления.
В начале 90-х годов советские экономисты достаточно трезво оценивали неизбежность перехода России в рыночные отношения, давали им объективную оценку. При этом отмечалось, что «рыночная конкуренция -незаменимый источник производственно-технического прогресса и повышения экономической эффективности» [63, С.44].
Анализ функционирования хозяйственного механизма нашей страны к 80-м годам подтвердил прогнозы российских экономистов, высказанные в первые годы построения советского общества, о необходимости возврата страны в цивилизованные рыночные отношения [63, С.44-46]. Однако, первоначально выбранная теория перехода к рынку при сохранении социалистической собственности и форм государственного управления не сработала, так как опиралась на идею построения рыночной экономики, свободной от отношений капиталистической эксплуатации.
Отмена плановой экономики и общеидеологического направления деятельности государственных и местных органов власти привели их на некоторое время в состояние замешательства с вынужденным отсутствием контроля над формированием новых политических, экономических и социальных отношений в обществе.
Перед государственными и муниципальными органами власти в на стоящий момент стоит сложная задача - переход России к рынку в условиях отставания политической, правовой и аграрной реформ. Экономика действует при сохранении устаревших законов, которые были органической частью другого общественного строя и командно-административной системы управления. Даже прогрессивные законы в этих условиях не обретают практического смысла, поскольку их выполнение затрудняется. Наиболее актуальна эта проблема на региональном уровне.
Эти изменения привели не только к разрушению части командных структур, подавляющих инициативу и самостоятельность, но и координирующих институтов, которые могли бы сглаживать временные трудности, играть роль стабилизатора в экономике.
В настоящий момент государственные и муниципальные органы власти - это те ключевые структуры, на которые более всего ложится весь комплекс проблем переходного периода государственного развития и они в первую очередь призваны обеспечить необходимый баланс между новым экономическим устройством общества и социальным благополучием населения. В нашу задачу входит рассмотрение не самого управленческого процесса, а условий обеспечивающих его совершенствование и профессионализацию с позиций педагогической теории и практики.
При грамотном адекватном проведении аттестационных, а именно оценочных процедур мы сможем повысить эффективность управления организацией в целом. Воспроизводимость же результата после проведения оценочных процедур в виде повышения эффективности управленческой деятельности руководителей позволяет описать необходимые организационно-педагогическое обеспечение.
С опорой на исследования О.П.Околелова, А.Д.Пестова, В.А.Тюнника [131,140, 189, 190, 191], мы предлагаем в качестве одного из наиболее важных компонентов организационно-педагогического обеспече ния оценки персонала рассмотреть наличие прогностической модели руководителя государственной, муниципальной службы, построенной в результате анализа структуры и содержания профессиональной деятельности управленческого персонала, критериев, показателей и параметров профессионализма управленческой деятельности с учетом самореализации и самоутверждения личности профессионального работника, т.е. удовлетворения одной из главных его потребностей. Остановимся подробнее на организационном аспекте построения модели руководителя. Понятие "организация" многозначно по своему содержанию, и это отражается в разнообразии определений, существующих в литературе по управлению социальными системами. В одной их группе организация определяется через характеристики состава и структуры системы, в другой - организация выступает как процесс или особая деятельность, в третьей группе определений принимаются во внимание структурный и процессуальный аспект. Социальные системы, которые создаются преднамеренно с какой-либо целью, принято называть организационными, или просто организациями [210].
Каждая организационная система имеет свое целевое назначение или функцию. Целевая специализация организаций обуславливает их внутреннюю структуру (там же). Внутренняя организационная структура определяется не только ее целевым назначением, но и критериями, которые принимаются в качестве ведущих структурообразующих факторов (там же).
Анализ различных сторон модели оценочной процедуры с целью выбора оптимального набора методик
С целью более полного изучения организационно-педагогического обеспечения оценки управленческого персонала нами было проведено опытно-поисковое исследование. Опытно-поисковое исследование ставило перед собой следующие задачи.
1. Выделить основные стороны управленческой деятельности и проанализировать различные подходы к ее оценке.
2. Выделить те ключевые квалификации управленческой деятельности, которые можно положить в основу итоговой оценочной карты.
3. Предложить оптимальный, технологичный метод профессионально-педагогической оценки управленческого персонала государственных, муниципальных органов власти.
Опытно-поисковое исследование проводилось на основании оценки персонала органов власти: администрации г.Урай, г.Устье-Аха Тюменской области; г.В.Пышма, г.Камышлов Свердловской области; г.В.Уфалей Челябинской области. В исследовании принимали участие государственные и муниципальные служащие, занимавшие различные руководящие должности от начальников отделов и подразделений до глав административных образований. Также в исследовании были задействованы молодые специалисты, перспективные служащие, из группы резерва на руководящие должности.
Сложность работы заключалась в том, что возникла проблема несравнимости результатов с показателями предыдущих периодов деятельности руководителей и невозможности выделения контрольных и экспериментальных групп в связи с негуманностью подобной постановки вопроса, так как итогом эксперимента должна была стать профессиональная и социальная компетентность руководителя, которую нельзя подвергать риску быть несформированной. Поэтому автором было проведено широкое опытно-поисковое исследование во время осуществления аттестационных процедур в государственных и муниципальных органах власти.
В ходе опытно-поискового исследования нами были проанализированы результаты профессионально педагогической оценки 440 работников государственных и муниципальных органов власти - руководителей среднего и высшего звена в возрасте от 25 до 55 лет.
Профессионально-педагогическая оценка в ряде случаев дополняла или была применена с другими процедурами аттестации персонала государственной и муниципальной службы, проходившей в рамках общей кадровой политики организации. В других случаях профессионально-педагогическая оценка являлась единственной комплексной процедурой и проводилась самостоятельно. Учитывая потребности организаций и согласно нашим теоретическим предположениям, в процедуру включались различные тестовые методики, игровые процедуры, собеседование, интервью, написание самоотчетов испытуемыми и др. В момент проведения профессионально-педагогической оценки в ней принимали участие психологи, знакомые со спецификой управленческой деятельности; эксперты -служащие организации, ответственные за развитие персонала, подготовленные для проведения экспертизы; специалисты из различных областей профессиональной деятельности (экономисты, юристы, энергетики, педагоги, врачи и др.) с целью оценки уровня компетентности руководителей и экспертирования эффективности оценочной процедуры. В результате была получены психологические и деловые итоговые характеристики испытуемых, представленные в «итоговой оценочной карте» служащего, в которой отражалось не только наличие «профессиональных ключевых характеристик», но и степень их выраженности. Это дало возможность определить сильные и слабые стороны, эффективность деятельности испытуемых с целью оптимального построения кадровой политики организации и личного карьерного пути руководителей.
Были получены также результаты по эффективности различных тестов - объективности, надежности и достоверности, и других оценочных процедур. То есть возможности выявления ими необходимых для профессионально успешной деятельности личностных, деловых качеств. Возможные сочетания отдельных оценочных элементов с целью построения достаточно надежной и максимально доступной технологии профессионально-педагогической оценки персонала. Эта информация получена путем анализа работы экспертов, имевших специальное психологической образование и знакомых со спецификой управленческого труда. Она оформлялась в виде экспертных заключений об «эффективности методики» и в виде совместного фиксированного обсуждения эффективности применения различных методик.
