Институциализация государственного и муниципального сервиса в развивающихся странах (социолого-управленческие аспекты) Большакова Юлия Михайловна

Содержание к диссертации

Введение

Глава первая. Теоретико-методологический подход к исследованию государственного и муниципального сервиса . 44

1.1. Методологические основания институционального подхода в области социальных исследований. 44

1.2. Критический анализ соотношения формальных и неформальных норм и исследовательский потенциал бихарактеристической типологии институтов . 55

1.3. Государственный и муниципальный сервис как социальный институт и как объект исследования 67

Глава вторая. Общетеоретические проблемы концептуализации и институциализации государственного и муниципального сервиса в развивающихся странах 76

2.1. Возникновение и сущность проблемы концептуализации государственного сервиса в развивающихся странах. 76

2.2. Патронажно-сервисная модель государства: формулировка, обоснование, перспективы реализации . 87

2.3. Проблемы институциализации государственного и муниципального сервиса. Концепции «дружественного сервис интерфейса», «мягкой обратной связи», «сервис-маркетинга». 96

2.4. Функциональная инверсия, принцип единого окна и происхождение интегрированных государственных и муниципальных услуг. 108

Глава третья. Проблема управления качеством государственных и муниципальных услуг в контексте концепции «мягкой обратной связи» 121

3.1. Стандарты качества и критерии удовлетворенности как инструмент оценки качества государственных и муниципальных услуг (сравнительный анализ). 121

3.2. Опыт применения критерия удовлетворенности для оценки состояния развития государственных и муниципальных услуг в развивающихся странах (на примере стран транзита). 128

3.3.Управление производством государственных и муниципальных услуг и продуктивность. 155

3.4. Дезагрегированный матричный метод оценки продуктивности государственных и муниципальных услуг 165

Глава четвертая. Эволюция интегрированных государственных и муниципальных услуг в развивающихся странах: факторы полиморфизма и проблемы институциализации 180

4.1. Перспективность услуг единого окна (УЕО) в сфере социальной защиты в развивающихся странах 181

4.2. Целевая группа и глубина услуг. 189

4.3. Структура участника и межправительственное сотрудничество. 197

4.4. Каналы доступа, информационная стратегия и информационные системы управления (ИСУ). 202

Глава пятая. Интеграционная анизотропность и межъюрисдикционная проницаемость как факторы производства интегрированных государственных услуг. 214

5.1. Интегрированные государственные услуги в условиях федерализма с высокой межъюрисдикционной проницаемостью (опыт Канады и Австралии) 215

5.2. Интегрированные государственные услуги в условиях квазифедерализма с приоритетом национального уровня (опыт Великобритании) 239

5.3. Интегрированные государственные услуги в условиях федерализма со строгим межъюрисдикционным разделением полномочий (опыт Германии) 260

Глава шестая. Анализ отечественного опыта по осуществлению регионального проекта реформирования сферы государственных и муниципальных услуг в Республике Коми . 276

6.1. Государственные и муниципальные услуги в контексте государственного управления в РФ. 277

6.2. Многофункциональный центр как социально ориентированный интегратор государственных и муниципальных услуг. 285

6.3. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в Республике Коми: основные этапы, направления, проблемы и достижения. 294

6.4. Жизненная ситуация как фокус сервисной модели предоставления государственных и муниципальных услуг 315

6.5. Управление качеством предоставления государственных и муниципальных услуг в Республике Коми 327

Заключение. 381

Библиография

• Критический анализ соотношения формальных и неформальных норм и исследовательский потенциал бихарактеристической типологии институтов
• Патронажно-сервисная модель государства: формулировка, обоснование, перспективы реализации
• Опыт применения критерия удовлетворенности для оценки состояния развития государственных и муниципальных услуг в развивающихся странах (на примере стран транзита).
• Каналы доступа, информационная стратегия и информационные системы управления (ИСУ).

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования.

Усложнение социальной жизни в современных обществах, являющееся одним из результатов их цивилизационного развития, предъявляет новые, повышенные требования к государственному управлению. Усложнение объекта управления требует адекватного усложнения и его субъекта (закон необходимого многообразия в управлении). Универсальным и эффективным способом такого позитивного усложнения субъекта является переход к субъект-субъектному типу отношений участников управленческого процесса с образованием общего контура взаимодействия с обратной связью с целью достижения консенсуса этих участников. Применительно к социальным системам это предполагает отказ от технократического подхода к управлению в пользу его социализации и обращения к конкретным

потребностям людей, акцент на согласовании интересов участников управленческого процесса и поиске механизмов такого согласования, социальную приоритетность гражданского общества перед государством, рядового населения перед властью¹, иными словами, – реализацию основных положений социологического подхода к управлению.

В указанном контексте сфера государственных услуг занимает особое
место. Ее важность определяется не только утилитарной значимостью, но и
тем, что она является передним краем взаимодействия общества и
государства, где в силу таких особенностей этого взаимодействия, как
высокая интенсивность, контактность и систематичность, его характер

находит наиболее концентрированное выражение. С учетом того, что норма
взаимодействия государства и общества, формирующаяся в этой сфере,
имеет тенденцию к экспансии во все функциональное пространство
государства, упомянутые норма и характер взаимодействия, а вместе с ними
и вся рассматриваемая сфера, приобретают социетальную значимость. Став
своего рода индикатором эффективности управления социальной жизнью
общества и приобретя, вследствие этого, значение репутационного фактора,
эта сфера заняла одно из первоочередных мест в ряду подсистем,
претерпевающих институциональную трансформацию в рамках

модернизационного процесса в развивающихся странах. Предпринимаются практические попытки реформирования этой сферы в направлении ее сервисолизации (институциализации государственного сервиса). При этом в этой сфере особенно отчетливо проявляется тот вызов, с которым сталкивается государство в своих попытках удовлетворить все более возрастающие потребности и ожидания граждан.

Этот вызов определяется следующей дилеммой: с одной стороны,
закон необходимого многообразия в управлении не оставляет альтернативы
социологическому подходу к институциализации государственного сервиса,
с другой стороны, экспансия этого подхода, хорошо зарекомендовавшего
себя на микро- и мезо- уровне, встречает серьезные затруднения при
попытках его реализации в сугубо деперсонифицированном пространстве
систем макро-уровня, таких, как система «государство-общество». Это со
всей остротой ставит вопрос о необходимости обоснования теоретической и
практической возможности, условий и стратегий реализации

социологического подхода на этом уровне и применительно к этой сфере,
необходимости теоретического разрешения на его основе противоречий,
вытекающих из ее макро-уровневого характера и акцентированной
субъектности государства, а также решения вопросов институционального
конструирования, возникающих в процессе институциализации

государственного сервиса.

Другая группа проблем, актуализирующая тему диссертации, и также требующая для своего разрешения элементов социологического подхода,

¹ Рубцова М.В. Управляемость как основополагающая социолого-управленческая категория // Вестник Томского государственного университета. – 2009. – № 320. – С. 53.

связана со спецификой модернизационного процесса, в который вовлечена сфера государственных и муниципальных услуг. Эта специфика заключается в неравномерном развитии различных сфер общественной жизни, форсированном характере институциональной трансформации, имманентно присущей этому процессу конфронтации между консервативным и новационным началом, часто приобретающей идеолого-политическую окраску.

Между тем, выбор модернизационного пути развития постоянно расширяющимся кругом развивающихся стран стал одной из важных примет современной эпохи (взят курс на модернизацию и в РФ, о чем со всей определенностью заявлено политическим руководством страны).

В качестве основной стратегии, используемой этими странами и призванной обеспечить их ускоренное развитие, является импорт хорошо зарекомендовавших себя институциональных образцов развитых стран. Преимущества такого подхода очевидны: он избавляет от необходимости действовать методом проб и ошибок в ходе управления институциональной трансформацией, осуществляемой в рамках модернизационного процесса. Между тем, результаты применения этого подхода разочаровывают. Выяснилось, что «слепое», формальное копирование институциональных образцов, выхолащивающее творческое начало в управлении, не только не обеспечивает ожидаемые результаты, но и способно дискредитировать саму модернизационную идею. Совокупность причин такого положения можно охарактеризовать как двойной парадокс институционального импорта.

Как известно, залогом успеха такого импорта является, так называемая,
конгруэнтность импортируемого институционального образца страны-
донора и господствующей системы неформальных институтов страны-
реципиента. Но требуемая конгруэнтность, как раз, как правило, и
отсутствует (или выражена в слабой степени), поскольку различие
институциональных систем этих стран, в основном, и обусловливает
неодинаковую степень их развитости. Иными словами, потребность в
институциональном импорте выше там, где шансы на успех этого импорта
минимальны. С другой стороны, попытка внедрения творческого начала в
управлении институциональным импортом наталкивается на отсутствие
знаний о фундаментальной природе и объективных закономерностях,
лежащих в основе управляемых процессов, поскольку соответствующая
научная рефлексия в развитых странах была слабо мотивирована в условиях
спонтанно-эволюционного характера развития этих стран.

Напротив, в развивающихся странах реформирование сферы
государственных и муниципальных услуг в направлении достижения

клиентоориентированности (сервисная модель) носит характер

институционального проекта, который осуществляется сознательно и

целенаправленно и содержит, следовательно, акцентированно выраженное управленческое начало.

Таким образом, на повестке дня остро стоит вопрос о необходимости
перехода от упрощенческих, редукционистских подходов к управлению
импортом сервисной модели к фундированному в теоретико-

методологическом отношении управлению этим процессом, с

необходимостью включающим в себя элементы социологического подхода. Такой подход позволяет, в частности, учесть ценностные предпочтения граждан в их взаимоотношении с государством и тем самым обеспечить относительно бесконфликтный характер реформ.

Из сказанного можно сделать вывод, что тема диссертационного исследования является актуальной в контексте социологии управления.

Степень научной разработанности проблемы.

Несмотря на проявляемый в научном сообществе интерес к заявленной теме исследования, имеющаяся по ней на сегодняшний день литература, носит, преимущественно, фрагментарный характер. Что касается серьезных комплексных, тематически и логически консолидированных исследований, позволяющих рассматривать их как теоретико-методологические основы управления сервисолизацией сферы государственных и муниципальных услуг в развивающихся странах, то такие исследования, насколько известно диссертанту, в настоящее время отсутствуют.

Вместе с тем, существует обширная зарубежная и отечественная литература, посвященная отдельным аспектам государственного и муниципального сервиса.

Достаточно условно, имеющуюся литературу можно разделить на две категории – концептуальную – посвященную наиболее общим вопросам государственного сервиса и институциональную, рассматривающую более частные, технические вопросы реализации институциональных решений в рамках выбранной концептуальной модели.

Концептуальные вопросы в зарубежной литературе рассматриваются в
русле анализа уже сформировавшихся в результате эволюционных процессов
и достаточно явственно проявившихся тенденций (сервисная модель

государства).

В отечественной литературе эти же вопросы исследуются в двух вариантах. В первом случае сервисная модель рассматривается как импортированный институциональный образец. Вторая группа работ характеризуется ожесточенной полемикой между критиками этой модели и ее адептами. Институциональные вопросы посвящены, преимущественно, реализации сервисной модели, как в зарубежной, так и в российской литературе. При этом логическая увязанность, придающая ей комплексный характер, отсутствует.

Вместе с тем изучение отдельных аспектов государственного и муниципального сервиса представляет несомненный интерес и литература, посвященная этим вопросам, широко использовалась диссертантом при написании данной работы.

Можно выделить следующие основные рубрики и наиболее значимые работы и их авторов, которыми эти рубрики представлены.

Научные исследования в области управления производством услуг имеют богатую историю. В частности, данные вопросы поднимались в трудах А. Смита, Д. Риккардо, А. Маршалла, Й. Шумпетера, К. Менгера и др.², когда услуги связывались с непроизводительным характером труда по их оказанию. Многие категории в последующее время были уточнены и переведены в сферу производительного труда в процессе развития теории общественных благ такими учеными как Э. Блауг, М. Грановеттер, Д. Грац, Дж. Бидлл, Ф. Кастл, А. Нольке, К. Эрроу, Д. Чамлин и др.³

Современным проблемам развития государственного управления, в том числе в рамках, так называемого, нового государственного менеджмента (new public management), посвящены исследования Б. Боземана, Ш. Гевитца, Б. Йоргенсон, Д. Кларка, А. Колантонио, Дж. Перри, К. Поллитта, Л. Пратчетт, Т. Франка, В. Штраусса, Т. Христенсена, Д. Фредериксона, О. Я. Гелиха, В. Г. Зарубина и др.⁴

² Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов // Антология
экономической классики. – Т. 1. – М.: Эконов, 1991; Рикардо Д. Начала политической
экономии и налогообложения // Антология экономической классики. – Т.2. – М., 1991;
Маршалл А. Принципы политической экономии. В 3-х т. – М.: Прогресс, 1983 – 1984;
Шумпетер Й. Теория экономического развития: исследования предпринимательской
прибыли, кредита, процента и цикла. – М., 1994; Менгер К. Основания политической
экономии // Австрийская школа в политической экономии: К. Менгер, Е. Бём-Баверк, Ф.
Визер: Пер. с нем. / Предисл., коммент., сост. В. С. Автономова. - М.: 1992.

³ Arrow K. and Debreu G. Existence of an Equilibrium for a Competitive Economy //
Econometrica. – 1954. – Vol. 22. – P. 265–290; Biddle J. Purpose and Evolution in Commons’s
Institutionalism // Hodgson, G. (ed) The Foundations of Evolutionary Economics: 1890–1973. –
1997. – Vol. 2. – Northampton, Edward Elgar; Blaug M. Economic Theory in Retrospect. 1997.
5th edn. – Cambridge: Cambridge University Press; Champlin D. and Knoedler J. (ed) The
Institutionalist Tradition in Labor Economics. 2004. – Armonk, M.E. Sharpe; Granovetter M.
The Social Construction of Economic Institutions // Etzioni A., Lawrence P. (eds) Socio-
Economics: Toward a New Synthesis. – Armonk, 1991, M.E. Sharpe. – P. 75–84; Graz J. C.,
Nolke, A. (eds) Transnational Private Governance and Its Limits. 2008. – London and New
York, Routledge; Castles F. G. The Future of the Welfare State. 2004. – Oxford, Oxford
University Press; Castles F. G. What Welfare States Do: A Disaggregated Expenditure Approach
// Journal of Social Policy. – 2009. – Vol. 38. – P. 45–62.

⁴ Гелих О.Я. Управление в социально-философском и социологическом понимании
// Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И.
Герцена. – 2009. – №117. – С. 119-126; Зарубин В.Г., Начкин А.И. Управляемость: опыт
конструирования социального феномена // Казанский педагогический журнал. – 2015. – №
4-1 (111). – С. 186-190; Clarke J., Gewirtz Sh., McLaughlin E. New managerialism, new
welfare? – 2000. – Buckingham, UK: Open Univ. Press; Colantonio A., Dixon T. Measuring
Socially Sustainable Urban Regeneration in Europe: Final Report. 2009. Oxford Institute for
Sustainable Development (OISD), Oxford Brookes University, Oxford; Franke T., Strauss W.-
C., Reimann B., Beckmann K.J. Integrated Urban Development – A Prerequisite for Urban
Sustainability in Europe. 2007. German Institute of Urban Affairs, Berlin; Esteve Laporta M.
Assessing Public Sector Values through the Tri-Axial Model: Empirical evidence from Spain
// Cross-Cultural Management: An International Journal. – 2013. – Vol. 20 (4). – P. 528–543;

Научные основы становления государственного сектора сферы услуг, как производящего общественные блага, заложены в теории общественного сектора такими зарубежными и отечественными учеными, как Л. Брайт, Г. Брюер, Б. Герма, Х. Фагеда, Дж. Денхарт, Й. Кодржиски, Д. Мюгге, Э. В.Остром, М. Рамеш, Г.И. Осадчая, В. Тамбовцев, Ф. Черазе, Л. Якобсон и др.⁵

Bozeman B. Public values and private interests: Counterbalancing economic individualism. 2007. – Washington, DC: Georgetown Univ. Press; Brereton M., Temple M. The new public service ethos: An ethical environment for governance // Public Administration. – 1999. – Vol. 77 (3). – P. 455–474; Frederickson G.H., Hurt D. K. The public service and the patriotism of benevolence // Public Administration Review. – 1985. – Vol. 45 (5). – 547–553; Frederickson G. H., Ghere R. K. Ethics in public management. 2005. – New York: M.E. Sharpe; Hood Ch. A public management for all seasons // Public Administration. – 1991. – Vol. 69. – P. 19–32; Jorgensen B. T., Bozeman B. Public values: An inventory // Administration and Society. – 2007. – Vol. 39. – P. 354–381; Perry J. L., Vandenabeele W. Behavioral dynamics: Institutions, identities, and selfregulation // Motivation in public management: The call of public services, eds. Perry J. L., Hondeghem A. 2008. – Oxford, UK: Oxford Univ. Press. P. 56–79; Pollitt Ch., Bouckaert G. Public management reform: A comparative analysis. 2000. – Oxford, UK: Oxford Univ. Press; Pratchett L., Wingfield M. The public service ethos in local government: A research report. 1994. – London, UK: Commission for Local Democracy with Institute of Chartered Secretaries and Administrators.

⁵ Осадчая Г.И. Социальная сфера общества: теория и методология
социологического анализа. – М.: Союз, 1996; Малофеев И.В. Социальные услуги в
современном обществе // Вестник Красноярского государственного педагогического
университета. – 2011. – №3 (17); Тамбовцев В.Л. // Общественные науки и современность. – 2001. – № 5. –
С. 25-38; Тамбовцев В.Л. // Общественные науки и современность. – 2006. –– № 4. – С. 5-20;
Якобсон Л. И. // Вопросы государственного и муниципального управления. –
2011.– № 2. – С. 5-24; Якобсон Л. И. // Проблемный анализ и государственно-управленческое

проектирование. – 2010. – Т. 3. – № 2. – С. 96-100; Brewer G. A., Coleman Selden, FacerII Rex L Snad. Individual conceptions of public service motivation // Public Administration Review. – 2005. –Vol. 60 (3). – P. 254–265; Bright L. Public employees with high levels of public service motivation: Who are they and what do they want? // Review of Public Personnel Administration 22 (2). – P. 138–153; Cerase Francesco P., Farinella D. Public service motivation: How does it relate to management reforms and changes in the working situation of public organizations? A case study of the Italian Revenue Agency // Public Policy and Administration. – 2009. – Vol. 24 (3). – P. 281–308; Denhardt J. V., Denhardt R. B. The new public service: Serving, not steering. (Expanded Edition). 2007. – Armonk, NY: M.E. Sharpe; Haufler V. A Public Role for the Private Sector: Industry Self-Regulation in a Global Economy. 2001. – Washington, DC, Carnegie Endowment for International Peace; Mugge, D. Private – Public Puzzles: Inter-firm Competition and Transnational Private Regulation // New Political Economy. – 2006. – Vol. 11.– P. 177–200; Germa B., Fageda X. Why do local governments privatize public services? A survey of empirical studies // Local Government Studies. – 2007. – Vol. 33. – P. 517–534; Kodrzycki Y. K. Privatization of local public services: lessons for New England // New England Economic Review. – 1994. – May/June. – P. 31–46; Ostrom E., Ostrom V. Public Goods and Public Choices // Alternatives for delivering public services, ed. E. S. Savas, 1977. – P. 7–14. Boulder, CO: Westview; Ramesh M. Introduction: Reasserting the state

Теоретические вопросы выделения государственных услуг из числа государственных функций исследованы отечественными учеными, в том числе И. Л. Бачило, Н. Н. Ковалевой, А. Ф. Ноздрачевым, Л. В. Санниковой, Э. В. Талапиной, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомировым, Т. Я. Хабриевой, А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелевой и др.⁶

Вопросы, касающиеся проблематики управления качеством

государственных и муниципальных услуг, стандартизации качества государственных услуг и экономической оценки удовлетворенности государственным услугами рассматривались такими учеными как: Р. Бойл, Д. Бойн, К. Грёнрус, Р. Каплан, А. Лёнквист, Х. Рантанен, А. Фаучетт, А. Яскилайнен, И.В. Малофеев и др.⁷

in public services // Policy and Society. – 2008. – Vol. 27. – P. 99–101; Ramesh M., Araral E., Jr. Xun Wu. Reasserting the public in public services: New public management reforms. 2010. – London, UK: Routledge.

⁶ Бачило И. Л. Функции органов управления. – М., 1976; Ноздрачев А. Ф.
Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. –
2005. – № 8. – С. – 51-67; Ковалева Н. Н. Модернизация системы информационного
обеспечения органов исполнительной власти и административная реформа // Право и его
реализация в XXI веке: сб. ст. / под. ред. С. Н. Туманова. – Саратов, 2011; Коженко Я. В.
Сервисное государство: проблемы теории и практики реализации // Власть. – 2010. – № 3.
– С. 44–46; Санникова Л. В. Обязательства об оказании услуг в российском гражданском
праве. – М., 2007; Талапина Э. В. Новые институты административного права //
Государство и право. – 2006. – № 5. – С. 14–21; Терещенко Л. К. Услуги: государственные,
публичные, социальные // Журнал российского права. – 2004. – № 10.– С. 15–23;
Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под ред. Е.
В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007.

⁷ Малофеев И.В. К вопросу о качестве социальных услуг // Человеческий капитал. –
2011. – № 12; Boyle R. Measuring public sector productivity: lessons from international
experience // CPRM Discussion paper. – 2006. – Vol. 35. – Institute of Public Administration,
Dublin, Ireland; Boyne G. A. Concepts and Indicators of Local Authority Performance: An
Evaluation of the Statutory Frameworks in England and Wales // Public Money & Management.
– 2002. – Vol. 22. No. 2. – P. 17–24; Faucett A., Kleiner B. H. New Developments in
Performance Measures of Public Programmes // International Journal of Public Sector
Management. – 1994. – Vol. 7. No. 3. – P. 63 – 70; Filipo J-P. On the Intangibility of Services //
The Service Industries Journal. – 1988. – Vol. 8. No. 3. – P. 286–293; Grnroos C. Service
Management and Marketing. A Customer Relationship Management Approach. 2000. –
Chichester, John Wiley & Sons; Grnroos, C. A Service Quality Model and its Marketing
Implications // European Journal of Marketing. – 2001. – Vol. 18. No. 4. – P. 36–44;
Jskelinen A. Identifying drivers affecting public service productivity, IFKAD 2008. –
Matera, Italy. – June 26–27, 2008. Jskelinen A., Lnnqvist, A. Designing Operative
Productivity Measures in Public Services // VINE – The Journal of Information and Knowledge
Management Systems. – 2009. – Vol. 39. No. 1. – P. 55-67; Kaplan R. S., Norton D. P. Strategy
Maps. Converting Intangible Assets into Tangible Outcomes. 2004. – Boston, Harvard Business
School Publishing Corporation; Rantanen H., Kulmala H. I., Lnnqvist A., Kujansivu P.
Performance Measurement Systems in the Finnish Public Sector // International Journal of
Public Sector Management. – 2007. – Vol. 20. No. 5. – P. 415-433.

Отдельные аспекты категории «государственная услуга» в своих работах рассматривали Л. Берестова, В.А. Лукина, А.Ф. Васильева, Е.А. Величкина, Т.В. Жукова, Л.В. Санникова, А.В. Нестерова ⁸.

Научные дискуссии относительно понятия государственной услуги, как правило, связаны с тем или иным пониманием «сервисной» модели государства, получившей широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы в 80-х -90-х гг. прошлого века. Концепция «сервисного» государства по-новому определяет роль органов управления в жизни общества. Основная идея концепции заключается в том, что государство рассматривается как институт, предоставляющий качественные услуги населению⁹. Та же идеология распространяется и на муниципальный уровень.

Идеология и особенности сервисной модели государства

раскрываются, в частности, в работах С. Я. Мартыновой, З. П. Яхимович, Ю. И. Дубровина, Я. В. Коженко, А. Ю. Мамычева, С. Э. Мартыновой и др.¹⁰

Вопросам совершенствования процессов оказания государственных и муниципальных услуг посвящены работы Р. Агранофф, Н. Рикуччи, Н. Бранс, С. А. Белова, Д. Брюер, К. Политт, Д. Т. Жовтун, М. С. Кулик, И. Н. Исуповой, Я. Я. Кайль, А. В. Клюева и др.¹¹

⁸ Лукина В. А. Государственные услуги в РФ и зарубежом: монография. – М.: Изд-
во Моск. гуманит. ун-та, 2011; Санникова Л. В. Обязательства об оказании услуг в
российском гражданском праве. – М., 2007; Берестова Л. Качественные услуги: как их
обеспечить // Государственная служба. – 2009. – № 6. – С.23–27; Васильева А. Ф.
Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал Российского
права. – 2007. – № 12. – С. 64-74; Величкина Е. А. Понятие государственных услуг в
контексте административной реформы // Новая правовая мысль. – 2009. – № 3 (34). – С.
55-56; Величкина Е. А. Феномен публичных услуг в российском праве // Новая правовая
мысль. – 2007. – № 11. – С. 52-54; Жукова Т. В. К вопросу о понятии и содержании
правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста // Публичные услуги:
правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под общ. ред. Е. В. Гриценко,
Н. А Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007; Нестеров А. В. Понятие услуги
государственной, общественной (социальной) и публичной // СПС «КонсультантПлюс»
(дата обращения: 21.06.2014 г.).

⁹ Мартынова С. Э. Концепция «сервисного» государства в контексте
постиндустриальной парадигмы социального управления // Вестник Тюменского
государственного университета. – 2013. – № 8.

¹⁰ Яхимович З.П. Ценностные ориентиры трансформирующегося мирового
сообщества // Ценностные ориентиры и приоритеты в трансформирующемся мире / под
ред. А. С. Железнякова, З. П. Яхимович. – М., 2010; Коженко Я. В., Мамычев А. Ю.
Сервисное государство: проблемы теории и практики реализации // Власть. – 2010. – №3;
Дубровин Ю. Новые направления современных административных реформ в ведущих
странах Европейского союза // Власть. – 2009. – №1. – С. 131-134; Мартынова С. Э.
Концепция «сервисного» государства в контексте постиндустриальной парадигмы
социального управления // Вестник Тюменского государственного университета. – 2013.–
№8.

¹¹ Жовтун Д. Т., Кулик М. С. Государственные услуги населению: понятие и виды //
Социология власти. – 2006. – № 2; Игнатова А. М. МФЦ как повышения качество
предоставления услуг // ПОЛИТЕКС. – 2011. – №2. – С. 220–228; Исупова И. Н. МФЦ как

Цели и задачи исследования.

Целью настоящего диссертационного исследования является разработка теоретико-методологических основ управления сервисолизацией государственных и муниципальных услуг в развивающихся странах посредством выявления, раскрытия сущности и преодоления основных противоречий (проблем) ее институциализации и обеспечение таким образом минимизации деформаций и рисков социального проектирования указанной сферы.

Поставленная цель достигается решением следующих

исследовательских задач:

выбор и обоснование методологии исследования;

критический анализ и коррекция отдельных положений институциональной теории применительно к теме исследования;

выявление особенностей и проблем концептуализации государственного и муниципального сервиса в условиях развивающихся стран;

разработка концептуальной модели государственного сервиса и ее элементов применительно к условиям модернизационного процесса, решающих проблему институционального импорта в данной сфере;

определение требований к институциональным решениям, реализующим избранную концептуальную модель государственного сервиса;

определение и решение основных проблем институциализации государственного и муниципального сервиса, реализующие фундированный подход к управлению сервисолизацией указанной сферы;

исследование проблем управления качеством и продуктивностью государственных и муниципальных услуг;

основной механизм повышения эффективности предоставления государственных услуг в России // Общество: политика, экономика, право. – 2009. – №1-2. – С. 12-18; Кайль Я. Я. Оказание государственных и муниципальных услуг в РФ: состояние, проблемы, перспективы // Региональная экономика. – 2011. – № 28. – С. 48–55; Клюев А. В., Усачева Е. А. Матричный анализ качества деятельности органов государственного управления в условиях современного российского общества // Управленческое консультирование. – 2011. – №3. – С. 17-25; Riccucci N. M. Managing diversity in public sector workforces. 2002. – Boulder, CO: Westview Press; Brans M. Comparative Public Administration: from General Theory to General Frameworks // Peters G. B., Pierre J. (eds) The Handbook of Public Administration. 2007. – London, Sage. – P. 269–284; Brewer G. A. Building Social Capital: Civic Attitudes and Behavior of Public Servants // Journal of Public Administration Research and Theory. – 2003. – Vol. 13. – P. 5–26; Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. 2004. – Oxford, Oxford University Press; Agranoff R., McGuire M. Collaborative public management: New strategies for local governments. 2003. – Washington, DC: Georgetown University Press.; Amirkhanyan A. A., Hyun J. Kim, Lambright K. T. Does the public sector outperform the nonprofit and for-profit sectors? Evidence from a national panel study on nursing home quality and access // Journal of Policy Analysis and Management. – 2008. – Vol. 27. – P. 326–53; Pollitt Ch., Bouckaert G. Public management reform: A comparative analysis. 2004. – Oxford: Oxford Univ. Press.

определение механизма формирования интегрированных государственных и муниципальных услуг;

изучение детерминант полиморфизма интегрированных государственных и муниципальных услуг и вопросов конструирования услуг единого окна;

анализ и обобщение мирового и отечественного опыта с целью выявления наиболее перспективных институциональных форм;

изучение страновой специфики производства интегрированных государственных и муниципальных услуг, обусловленной различной межъюрисдикционной проницаемостью;

решение проблемы эмпирической верификации предложенных концептуальных и институциональных решений.

Объектом исследования является сфера государственных и муниципальных услуг в развивающихся странах.

Предметом исследования выступает институциализация

государственного и муниципального сервиса в развивающихся странах (социолого-управленческие аспекты).

Теоретико-методологические основы исследования.

Общей методологией исследования является социологический подход к решению поставленных задач, применяемый в его институциональной интерпретации.

Целесообразность применения такой версии социологического подхода оправдано, на наш взгляд, следующим:

1. Существующая в институционализме типология, разделяющая институты
на формальные и неформальные, исключает теоретическую возможность
реализации института государственного сервиса, формального с точки
зрения формы и неформального с точки зрения содержания. Поэтому
наиболее убедительный способ, опровергающий этот вывод, состоит в том,
чтобы показать ограниченность этой дихотомической типологии и притом в
рамках самой институциональной теории, что и было осуществлено на
основе критического анализа соотношения формальных и неформальных
норм в институционализме.

2. С помощью теории соглашений, как одного из направлений
исследовательской программы институционализма наилучшим образом
артикулируется «синтетичность» нормы взаимодействия государства и
общества в процессе производства и потребления государственных услуг,
образующейся в результате влияния репутационного фактора на политику
государства в этой сфере.

3. Теоретические выводы, вытекающие из развиваемого нами метода анализа
институтов как социальных систем, в своем управленческом аспекте
полностью совпадают с принципами социологии управления и, по существу,
выражают сущность социологического подхода к решению поставленных
исследовательских задач.

Также в диссертации широко использован междисциплинарный подход, учитывая многоаспектный и комплексный характер исследования, предполагающий использование методов соответствующих научных дисциплин.

Кроме того, в диссертации используются элементы системного анализа, структурно-функционального подхода, а также общенаучные методы анализа, синтеза, метод аналогий и др.

Информационно-эмпирическая база исследования.

Эмпирическая база исследования представлена результатами
социологических исследований, в том числе, проведенных при

непосредственном участии автора:

– социологическое исследование «Степень удовлетворенности

населения получением услуг посредством действующих в Республике Коми МФЦ (многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу “одного окна”)». 2 среза: июнь 2013 г. (опрошено 150 респондентов) и ноябрь 2013 г. (опрошено 150 респондентов). Выборка репрезентирует: пол, возраст, образование, тип населенного пункта.

– социологическое исследование «Отношение населения к

деятельности местного самоуправления в сельских поселениях Республики
Коми», проведенное Коми республиканской академией государственной
службы и управления совместно с Северо-Кавказской академией
государственной службы. 2 среза: 2011 г. – опрошено 400 респондентов и
2012 г. – опрошено 400 респондентов. Выборка репрезентирует: пол,

возраст, образование, тип населенного пункта.

– социологический опрос населения на территории муниципального
образования городского округа «Сыктывкар» по выявлению причин низкого
уровня удовлетворенности населения деятельностью органов

исполнительной власти Республики Коми, декабрь 2012 г. Опрошено 1500 респондентов. Выборка репрезентирует: пол, возраст, образование, тип населенного пункта.

– социологическое исследование «Оценка населением эффективности
деятельности органов местного самоуправления муниципальных

образований городских округов и муниципальных районов в Республике Коми», 2013 г. Опрошено 500 респондентов. Выборка репрезентирует: пол, возраст, образование, тип населенного пункта.

– социологическое исследование удовлетворенности жителей

Республики Коми качеством предоставления государственных и

муниципальных услуг по методике Министерства экономического развития
РФ, 2015 г. Цель исследования: выявление, анализ и оценка степени
достижения установленных Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. №01 «Об
основных направлениях совершенствования системы государственного
управления» (далее – Указ № 601) целевых значений показателей
совершенствования системы государственного управления в РФ,

относящихся к качеству предоставления государственных и муниципальных

услуг. Опрошено 1200 респондентов. Выборка репрезентирует: пол, возраст, образование, тип населенного пункта.

Автором используются данные ряда зарубежных фундаментальных социологических исследований, посвященных развитию сферы государственных услуг, среди которых «Жизнь в условиях транзита»,¹² «Предоставление интегрированных государственных услуг в Канаде, Австралии, Великобритании и Германии» (2010 г.), «Государственные услуги он-лайн» и др.

В качестве источников информации в работе использованы:

аналитические статьи и материалы, опубликованные в научных и общественно-политических журналах, электронных СМИ, а также в Интернет-источниках;

отчетные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития, Евростата, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и др.;

информация, содержащаяся в научных публикациях и периодической печати, а также размещенная на сайтах различных министерств и ведомств, межгосударственных организаций, в сети Интернет;

протоколы решений рабочей подгруппы по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг Постоянной рабочей группы по совершенствованию системы государственного управления в Республике Коми; материалы Комиссии по повышению качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг в Республике Коми; планы мероприятий (проектов) по оптимизации порядка предоставления государственных и муниципальных услуг для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Республики Коми.

Нормативно-правовую основу исследования составляют федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие предоставление государственных и муниципальных услуг, организацию деятельности многофункциональных центров и взаимодействие между федеральными, региональными органами власти, органами местного самоуправления и МФЦ при предоставлении государственных и муниципальных услуг, нормативно-правовые источники зарубежного права, международных и наднациональных организаций.

Обоснованность и достоверность результатов исследования

определяется тем, что сформулированные в диссертации новые научные положения и авторские разработки согласованы с базовыми положениями

¹² Life in Transition. A survey of people s experiences and attitudes. London. European Bank for Reconstruction and Development, 2007 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: (Дата обращения 02.06.2014); Life in Transition Survey II: After the Crisis. London. European Bank for Reconstruction and Development, 2010 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: (Дата обращения 02.06.2014).

социологической науки и стратегии государственного управления. Все авторские разработки аргументированы, осуществлены с использованием большого перечня методов научных исследований, апробированы практикой предоставления государственных и муниципальных услуг органами государственного и муниципального управления Республики Коми, обсуждались на научно-практических конференциях, а также опубликованы в монографиях, брошюрах и статьях в научных журналах из рекомендованного списка ВАК РФ, Web of Science, Scopus.

Научная новизна результатов исследования заключается в том, что в
диссертационной работе на основе комплексного исследования проблем
институциализации государственного и муниципального сервиса в условиях
догоняющей модернизации впервые разработаны теоретико-

методологические основы управления сервисолизацией сферы

государственных и муниципальных услуг развивающихся стран.

К основным результатам, определяющим научную новизну

диссертационного исследования и полученным лично соискателем, относится следующее:

1. В оппозицию сервисной модели, характерной для развитых стран и
использовавшейся в качестве институционального образца для
развивающихся стран предложена и обоснована патронажно-сервисная
модель развивающегося (модернизирующегося) государства, впервые
разрешающая проблему институционального импорта в рассматриваемой
сфере и базирующаяся на дифференцированном (по признаку уровня власти,
которым представлено государство) характере взаимодействия государства и
общества.

1. В развитие патронажно-сервисной модели предложены и обоснованы концепция «дружественного» сервис-интерфейса, концепция «мягкой» обратной связи и концепция сервис-маркетинга, определяющие, соответственно, сущностный (содержательный) признак института государственного и муниципального сервиса, предпосылки и стратегию его реализации.

2. Предложена и обоснована бихарактеристическая типология институтов, характеризующая институты не только со стороны формы, но и со стороны содержания, и позволяющая выявить новые типы институтов и соответствующих институциональных производных, в частности, формально-неформальный тип, лежащий в основе «дружественного» сервис-интерфейса и соответственно лояльной государственной и муниципальной услуги.

4. Выявлен и обоснован парадокс «роста качества» государственной и
муниципальной услуги, являющийся проявлением в сфере государственных
и муниципальных услуг имеющего фундаментальную природу
«энтропийного парадокса».

5. Установлено явление функциональной инверсии (обоюдное
замещение функций производителя и потребителя государственной и

муниципальной услуги), сопровождающее процессы экспансии и

дифференциации государственных и муниципальных услуг и являющееся основным фактором снижения качества государственных и муниципальных услуг.

6. Вскрыт механизм формирования фрактального пространства
интегрированных государственных и муниципальных услуг, состоящий в
минимизации области функциональной инверсии с образованием узлов
ветвления «дерева» интегрированных государственных и муниципальных
услуг и воспроизведением в каждом узле структуры принципа единого окна.

7. Выявлены анизотропные свойства пространства генерации
интегрированных государственных и муниципальных услуг, обусловленные
различной межъюрисдикционной проницаемостью.

8. Произведен анализ мирового и отечественного опыта развития
интегрированных государственных и муниципальных услуг, результаты
которого выступают в одних случаях эмпирическим обоснованием
выдвинутых диссертантом и обладающих научной новизной теоретических
положений, а в других – как уникальные примеры преодоления
институциональных проблем, проявляющихся в ходе модернизационного
процесса и обусловленных страновой или региональной спецификой.

Положения, выносимые на защиту:

1. На основе анализа особенностей структуры взаимодействия
государства и общества в условиях развивающихся стран в сфере
производства и потребления государственных услуг, предложена и
обоснована патронажно-сервисная модель развивающегося

(модернизирующегося) государства, посредством которой относительно
бесконфликтно разрешается проблема институционального импорта и в
рамках которой реформирование государственного сектора сферы услуг
осуществляется на основе агент-клиентского типа отношений,

обеспечивающего лояльность государственных услуг.

Важным преимуществом догоняющей модернизации, курс на которую
взят большинством развивающихся стран, является возможность

осуществления импорта хорошо зарекомендовавших себя

институциональных образцов в расчете на ускорение институциональной трансформации в той или иной сфере общественной жизни. Такое ускорение достигается, в первую очередь, благодаря тому, что страна-импортер освобождается от поиска оптимальной институциональной структуры методом проб и ошибок. Как показал Д. Норт, основным фактором успеха институционального импорта является конгруэнтность господствующих в стране-импортере неформальных норм, и формальных норм, лежащих в основе импортируемого образца.

Между тем, для развивающихся стран типичен традиционалистский характер господствующих в них неформальных норм, в основе которых лежит сакральность и моральный авторитет власти, отношения господства-подчинения, патерналистские предпочтения и т.п. В то же время для

импортируемых институциональных образцов, чаще всего используемых для реформирования сферы государственных услуг (например, сервисная модель государства) характерны утилитарность, целерациональное поведение контрагентов, агент-клиентский тип отношений между ними и т.п. Это свидетельствует, казалось бы, об отсутствии или малой степени конгруэнтности указанных взаимодействующих в процессе импорта норм, что делает призрачными шансы на успех институционального импорта и элиминируют его преимущества.

Однако анализ структуры взаимодействия государства и общества в сфере производства и потребления государственных услуг в условиях развивающихся стран, проведенный диссертантом, выявил неоднородный (двухслойный) характер этой структуры, дифференцированный по уровням власти, которым представлено государство в этом взаимодействии (см. таблицу 1).

Таблица 1. Структурированное пространство взаимодействия

государства и общества в сфере государственных услуг.

Как видно из таблицы, верхнему уровню взаимодействия присущ
ценностно-рациональный или традиционный тип поведения

институциональных агентов (согласно М. Веберу). Цели при этом заданы извне и определены либо верой в самодавлеющие ценности, либо в основе их лежит длительная привычка или обычай. Способ интерпретации

институционального опыта при этом по своему типу является иррациональным или частично-иррациональным. Это означает, что новый опыт, противоречащий ценностным предпочтениям агентов, будет игнорироваться (отфильтровываться), вследствие чего коррекция этих представлений или обычаев происходить не будет или же она будет осуществляться очень медленно. Аналогично мало подвержены изменениям под действием внешних факторов и господствующие на этом уровне взаимодействия неформальные нормы. Напротив, для нижнего структурного уровня, где государство представлено чиновничеством и бюрократией, характерен целерациональный тип поведения институциональных агентов, обусловленный преимущественно экономическим, утилитарным типом отношений. Отсутствие же идеологических фильтров при рациональном способе интерпретации институционального опыта, сопутствующего целерациональному типу поведения, создает условия для динамичного

изменения неформальных норм, господствующих на этом уровне
взаимодействия государства и общества. Таким образом создаются
предпосылки для успешного осуществления институционального импорта.
Эти предпосылки могут быть реализованы в рамках предложенной
диссертантом патронажно-сервисной модели развивающегося

(модернизирующегося) государства (см. рис. 1).

Верховная власть

і ^:

Чиновничество, бюрократия

Патрон-клиентская компонент-модель

_г

Агент-клиентская компонент-модель

*-'

Общество

Рис. 1. Структура патронажно-сервисной модели.

Модель состоит из патрон-клиентской и агент-клиентской компонент-моделей, посредством которых осуществляется взаимодействие общества с государством, представленным соответственно верховной властью и властью нижнего уровня – чиновничеством нижнего и среднего звена и бюрократией.

Компонент-модели с одной стороны, обладают относительной структурной обособленностью, а с другой – функционально согласованы путем включения их в общий контур взаимодействия. Соотношение между компонент-моделями подвижно и имеет тенденцию к заполнению агент-клиентской составляющей всего функционального пространства государства.

2. Предложена бихарактеристическая типология институтов и их институциональных производных, характеризующая институты как в отношении формы, так и содержания и разрешающая противоречие между формальным характером института государственного сервиса и требованием лояльности (неформальности) генерируемых им услуг.

Критический анализ традиционной типологии, разделяющей институты
на формальные и неформальные показывает, что она не отображает реально
существующее разнообразие типов институтов и их производных. Это
является следствием методологических издержек, обусловленных

использованием традиционной (формальной) логики, лежащей в основе данной типологии и исходящей из того положения, что форма является всеобъемлющей характеристикой всякого объекта, включая в себя и содержательный аспект. Исходя из этого формальному институту приписывается формальное содержание, а неформальному – неформальное. Однако, как показывает анализ реальной действительности, существуют промежуточные типы институтов, когда формальный с точки зрения формы институт несет в себе неформальное содержание и наоборот. Эти

промежуточные типы институтов соответствуют точке перегиба траектории институционального генезиса, которая слишком грубо – дихотомическим образом аппроксимируется в рамках упомянутой типологии, вследствие чего эта точка перегиба и оказывается вне поля зрения. Диссертантом предложена бихарактеристическая типология, охватывающая все семейство реально существующих типов институтов.

Нетривиальным результатом ее приложения к анализу институтов
является обнаружение таких типов как формально-неформальный и
неформально-формальный. Отметим, что установлением факта

существования института формально-неформального типа разрешается
противоречие между формальным характером института государственного
сервиса и требованием лояльности (неформальности) генерируемых им
услуг. Эта содержательная неформальность (точнее сказать,

квазинеформальность) обеспечивается совершенством формальных правил, не допускающим дивергенцию интересов институциональных агентов и бюрократии, занятой в механизме принуждения к исполнению правил.

3. Предложена концепция дружественного сервис-интерфейса, комплексно-метафорически определяющая институт государственного сервиса и отражающая его сущностный (содержательный) признак и структурно-функционально -целевые особенности.

Сложность артикулирования «тонких» эффектов, порождаемых противоречивыми свойствами услуги как формы производимого блага вообще и государственной услуги в частности, а также собственно института государственных услуг, заставляет прибегнуть к метафорическим средствам такой артикуляции с тем, чтобы компактно, образно и комплексно дать общее определение этому институту и отразить в то же время его структурные, функциональные и целевые особенности.

Очевидной функцией рассматриваемого института является

производство услуг. Вместе с тем он является посредником между
производителем и потребителем услуг, то есть выполняет коммуникативную
функцию. Часть производственной функции состоит в осуществлении
коммуникации и наоборот, коммуникация может рассматриваться, в
определенной степени, как производство услуги. Следует добавить сюда, что,
в отличие от товарного производства, где производство и потребление
разграничено складом продукции, складирование услуг в силу их
нематериальности, невозможно, что делает неопределенной границу между
производством и потреблением услуги. По указанным причинам размытой
оказывается и граница между производственной и коммуникативной

функциями института, а также теми структурными звеньями, которыми эти функции осуществляются. Таким образом, можно говорить об элементе структурно-функциональной неопределенности института государственного сервиса.

Для метафорического отражения указанных особенностей

диссертантом предложено использовать понятие сервис-интерфейс,

заимствованное из IT сферы (в силу чего оно и обретает оттенок метафоричности), где оно впервые применено, где значение его хорошо осмыслено и где оно используется для отображения тех же особенностей процесса производства-потребления вычислительных услуг.

Что касается целевого назначения института, то в контексте реформирования оно состоит в производстве лояльных государственных услуг. Лояльность – многоаспектное понятие и довольно точно характеризует услугу с точки зрения удовлетворенности ею потребителя. Недостатком этого определения является, во-первых, то, что оно плохо сочетается с термином «интерфейс», а во-вторых – оно не артикулирует способ достижения этой самой лояльности и здесь возникает проблема артикулирования еще одного «тонкого» эффекта. Лояльность услуги как производной формального института достигается совершенством лежащих в его основе формальных правил, в силу чего достигается эффект квазинеформальности, когда услуга обладает такими же свойствами, как если бы она была производной неформального института, в котором эти свойства обеспечиваются творческой импровизацией институциональных агентов в толковании лежащих в его основе правил. Указание на способ достижения лояльности (квазинеформальность услуги) присутствует в предложенном диссертантом определении «дружественный», которое к тому же лишено и первого недостатка и в сочетании с понятием «интерфейс» образует широко распространенную в IT сфере конструкцию. Лояльная услуга, как производная института, определенного через понятие «дружественный сервис-интерфейс» может быть, таким образом, названа дружественной.

4. Предложена и обоснована концепция мягкой обратной связи, в рамках которой преодолевается противоречие между монопольным характером производства государственных услуг и требованием лояльности этих услуг.

Следует сразу сказать, что в рамках чисто экономических отношений государства и общества как соответственно производителя и потребителя государственных услуг, лояльность этих услуг не может быть обеспечена. Монополия на производство лишает государство всякой мотивации идти на дополнительные издержки для решения этой задачи.

Ситуация существенным образом меняется, если принять во внимание
фактор репутации государства, чего не может не делать центральная власть
страны, взявшей курс на модернизацию, поскольку состояние сферы
государственных услуг является важным показателем (в том числе и в
электоральном плане) способности власти проводить этот курс. Формируя
свою оценку состояния данного сектора экономики через показатели
удовлетворенности государственными услугами, общество ставит

государство в лице центральной власти перед дилеммой: либо увеличивать издержки на повышение уровня государственного сервиса, либо жертвовать собственной репутацией в глазах общества и мировой общественности.

На балансе этих интересов возникает новая норма взаимодействия государства и общества в сфере государственных услуг. Эта норма имеет, во-первых, синтетический характер, поскольку с позиции теории соглашений контрагенты становятся участниками не только экономического, но и политического соглашений. А во-вторых - более симметричную матрицу полезности, определяющую правовые позиции контрагентов, вследствие выравнивания значения этой матрицы политической составляющей.

Сказанное означает, по существу, включенность государства, представленного обоими уровнями власти, института государственного сервиса и общества в общий конур взаимодействия, охваченный отрицательной обратной связью, «жесткость» которой определяется, преимущественно, электоральным значением репутационного фактора. Учитывая ограниченность этого значения в условиях развивающихся стран, следует расценивать указанную обратную связь как «мягкую».

5. Предложена концепция сервис-маркетинга, выражающая стратегию поддержания в актуальном состоянии «дружественности» сервис-интерфейса (института государственного сервиса).

Поддержание в актуальном состоянии правил, регулирующих взаимодействие государства и общества в процессе производства-потребления государственных услуг и обеспечивающих необходимую степень их лояльности, является проблемной задачей даже в условиях развитых стран. В числе объективных причин, обусловивших такое положение, можно назвать следующее:

многоаспектность понятия «лояльность государственной услуги»;

множественность факторов, определяющих степень лояльности государственной услуги;

высокая динамика изменений этих факторов во времени и пространстве, что особенно актуально в условиях развивающихся стран.

К субъективным причинам следует отнести:

субъективность оценки лояльности посредством показателей удовлетворенности;

низкий уровень информированности потребителей государственных и муниципальных услуг;

неспособность значительной части потребителей сориентироваться в сложных жизненных обстоятельствах и правильно оценить потребность в государственных услугах.

Указанные причины актуализируют потребность в стратегии, предусматривающей мониторинг потребности в государственных услугах, проведение исследований, направленных на совершенствование способов оценки лояльности государственных услуг, широкое использование нормы эмпатии в работе с потребителем. Указанные подходы характерны для маркетинговых стратегий, вследствие чего предложенная концепция определена диссертантом как концепция сервис-маркетинга.

6. На основе исследования особенностей существующих способов
оценки государственных и муниципальных услуг и их сравнительного
анализа выявлен эффект, названный диссертантом парадоксом роста
качества государственной и муниципальной услуги, являющийся
проявлением в сфере государственных и муниципальных услуг
имеющего фундаментальную природу энтропийного парадокса.

Можно назвать следующие два основных способа оценки качества (лояльности, дружественности) государственных и муниципальных услуг:

оценка на основе соответствия стандартам качества;

оценка на основе показателей удовлетворенности потребителя. Важность оценки качества государственных и муниципальных услуг

обусловлена как прямым ее назначением, так и использованием для целей управления удовлетворенностью и продуктивностью. Проблема оценки качества государственной и муниципальной услуги связана с тем, что на эту оценку оказывают влияние как материальные, так и нематериальные факторы, объединить которые непротиворечивым образом в одном способе не удается. Так, первый из указанных способов, ориентирован на измерение материальных факторов (требования к которым фиксируются в стандартах) и поэтому относительно объективен, тогда как для второго характерны психоэмоциональное восприятие услуги и вытекающая отсюда субъективность. Вследствие этого получила распространение практика совместного, взаимодополняющего применения указанных способов. Однако, это порождает другую проблему, связанную с деградацией на определенном этапе институционального генезиса формальных норм, лежащих в основе стандартов. Эта деградация порождена т.н. эффектом отчуждения -дивергенции интересов потребителей, требования к качеству услуг которых постоянно возрастает, и интересов бюрократии, отстаивающей статус-кво этих норм и делающих упор на принуждение к их соблюдению. Складывается парадоксальная ситуация: чем последовательней осуществляются меры по приведению в соответствие параметров услуги с действующим стандартом качества, тем (вопреки ожиданиям) более низкий уровень качества фиксируется показателями удовлетворенности. Этот эффект является проявлением в сфере государственных и муниципальных услуг т.н. энтропийного парадокса, имеющего фундаментальную природу. Частично данную проблему решает разработанная диссертантом методика мониторинга стандартов качества государственных и муниципальных услуг, использующая эффект парадокса в качестве индикатора утраты стандартом своей актуальности.

7. На основании анализа особенностей задачи по управлению
продуктивностью государственных и муниципальных услуг, делается
вывод об индуктивном характере данной задачи и о необходимости
эвристического (расширенного) подхода к ее решению.

В контексте государственных и муниципальных услуг продуктивность связывается со стоимостной эффективностью, объемом и качеством услуг.

Например, продуктивность можно поднять, обеспечивая больший объем с более высоким качеством при тех же затратах или объем того же качества при меньших затратах.

Диапазон целей управления продуктивностью достаточно широк. В самом простом случае требуется оценить текущее состояние производства услуг или динамики его изменения в целом.

В сложных случаях может потребоваться вмешательство в производственный процесс с целью изменения или продуктивности в целом, или продуктивности отдельных государственных и муниципальных услуг. При этом может стоять задача сокращения затрат или увеличения динамики роста объема и /или качества производимых государственных и муниципальных услуг. Поскольку продуктивность является функцией многих факторов как материальной, так и нематериальной природы, каждая из которых может определяться, в свою очередь, структурой производства (то есть числом, свойствами и связями производственных компонентов), то речь идет о поиске структуры, отвечающей поставленной цели. Эта задача носит, таким образом, индуктивный характер, в общем случае не имеет алгоритмической определенности и может быть решена на основе использования эвристических методов и экспертных оценок, то есть на основе так называемого расширенного подхода. В качестве перспективной версии этого подхода может быть рекомендован дезагрегированный подход, предполагающий на первом этапе определение продуктивности отдельного вида деятельности или подразделения с переходом в дальнейшем к совокупной оценки продуктивности организации в целом.

8. На основе анализа структуры издержек потребителей
государственных и муниципальных услуг выявлен эффект

функциональной инверсии, выступающий в качестве доминирующего
фактора этих издержек. На базе этого явления выяснена природа и
происхождение принципа одного окна и вскрыт механизм

формирования фрактального пространства интегрированных

государственных и муниципальных услуг.

Дружественность сервис-интерфейса с социально-экономической точки зрения может быть интерпретирована как такие правила взаимодействия потребителя и производителя государственных и муниципальных услуг, при которых издержки последнего в процессе пользования этими услугами были бы минимальны. Структура этих издержек следующая: в первую очередь сюда должны быть отнесены трансакционные издержки потребителя, связанные с поиском информации относительно востребованной услуги, то есть информационные издержки. Другая не менее важная составляющая, обусловлена специфическим свойством услуги вообще и государственной и муниципальной услуги, в частности, а именно – взаимосвязанностью и взаимным проникновением друг в друга процессов производства и потребления услуги. Рассмотрим это более подробно на следующем примере. Поскольку пользование услугой носит заявочный характер, потребитель

затребованной услуги должен подготовить заявочный пакет документов.
Подготовка такого пакета есть, по существу, начальная фаза производства
услуги, а потребитель последней становится, таким образом, ее
сопроизводителем. При этом, как сопроизводитель, он несет

производственные издержки, затрачивая энергию, время, материальные издержки и т.д. А как потребитель – трансакционные издержки, связанные с поиском информации относительно затребованной услуги. С другой стороны, номинальный производитель, пользуясь результатами указанной деятельности потребителя, становится в определенном смысле потребителем. Происходит обоюдное замещение функций производителя и потребителя – эффект, названный диссертантом функциональной инверсией.

Таким образом, усилия, направленные на повышение степени дружественности сервис-интерфейса, с необходимостью имеют своим результатом сокращение зоны контактов производителя и потребителя и соответственно, области функциональной инверсии, которые в пределе стремятся обратиться в точку, в которой потребитель обладает всей возможной полнотой информации. В итоге мы получаем геометрический образ институционально-организационной структуры, известной как услуги единого окна (УЕО), получившей широкое распространение.

Задачей маркетинговых стратегий, основывающихся на норме эмпатии
по отношению к потребителю государственных и муниципальных услуг и
рассматриваемых в рамках концепции «сервис-маркетинга», является не
только достижение дружественности сервис-интерфейса (и соответственно –
«дружественности» услуги), но и непрерывное поддержание этой

дружественности на необходимом уровне в условиях постоянно растущих и изменяющихся потребностей в услугах, как в количественном, так и качественном отношениях. Это с необходимостью вызывает к жизни наряду с интеграцией услуг дифференциацию самих интеграционных процессов (подобно тому, как в товарном производстве разделение труда сопровождается процессами кооперирования производства). Отметим, что одним из результатов этих взаимосвязанных развивающихся процессов является образование динамически развивающихся фрактальных структур типа «дерево» или «сеть», в узле ветвления которых всякий раз воспроизводится базовый принцип одного окна, порождая разнообразные эволюционизирующие институционально-организационные формы.

9. На основе изучения мирового опыта производства – потребления интегрированных государственных услуг выявлена природа, механизмы и детерминанты полиформизма этих услуг.

Единообразие механизма интегрирования государственных и

муниципальных услуг на базе принципа единого окна (УЕО) отнюдь не исключает, а напротив, с необходимостью предполагает (учитывая различия и специфику условий реализации этого принципа) многообразие (полиморфизм) форм интеграции государственных и муниципальных услуг. Только та из указанных форм в конкуренции с другими оказывается

устойчивой и стабильной, которая максимизирует социально-экономический эффект от использования принципа УЕО в конкретных условиях его реализации. В этом, имеющем эволюционный характер поиске, оптимальной в указанном смысле формы интеграции государственных услуг и заключается механизм полиморфизма интегрированных государственных услуг. В описанном механизме находят свое выражение и отражение в рассматриваемой сфере имеющие фундаментальную природу принципы сохранения и экономии энергии.

Важное практическое значение, в особенности применительно к
развивающимся странам, имеет задача определения детерминант

отмеченного эволюционного поиска, опираясь на которые, процесс
реформирования сферы государственных и муниципальных услуг, имеющий
характер институционального проекта, может быть осуществлен наиболее
рационально. Для решения поставленной задачи диссертантом использованы
имеющиеся типологии и классификации интегрированных государственных
и муниципальных услуг. Содержащиеся в них переменные и

классификационные признаки, разворачивающие все многообразие этих услуг и рассматриваемые в ретроспективе эволюционного процесса, и являются, по убеждению диссертанта, искомыми детерминантами, определяющими как отдельные направления, так и результирующую траектории эволюции интегрированных государственных и муниципальных услуг.

К таким детерминантам следует отнести следующие: целевая группа, глубина, структура участников, каналы доступа, информационная система управления.

10. На основе исследования опыта развитых стран по интегрированию государственных услуг в условиях различной межюрисдикционной проницаемости, выявлены анизотропные свойства функционального пространства государства как сферы генерации интегрированных государственных услуг. Установлена зависимость объема и структуры производства интегрированных услуг от степени межюрисдикционной проницаемости.

Государственные услуги, интегрирование которых осуществляется в
границах одной юрисдикции, можно условно назвать «горизонтальными», в
отличие от тех, которые для своей реализации требуют «пересечения» границ
двух или трех юрисдикций и могут быть названы «вертикальными».
Производство «вертикальных» услуг связано с дополнительными

трудностями, обусловленными необходимостью межправительственного
решения вопросов, координации, планирования, архитектуры и

финансирования. Таким образом условия производства вертикальных и горизонтальных услуг оказываются неодинаковыми.

Поскольку межюрисдикционное разделение полномочий обычно закреплено в конституциях, то описанная анизотропность носит экзогенный по отношению к данной сфере характер и должна рассматриваться как

объективное свойство среды, в которой генерируются интегрированные
государственные услуги. Очевидно, что выраженность анизотропных свойств
тем сильнее, чем меньше межюрисдикционная проницаемость, присущая
государственно-территориальному устройству данной страны и,

соответственно, тем в большей степени затруднено производство интегрированных услуг, в первую очередь, разветвленных трансакционных государственных услуг. Это обстоятельство позволяет рассматривать анизотропные свойства и межюрисдикционную проницаемость как факторы, обусловливающие объем и структуру производства интегрированных государственных услуг.

11. Обобщен и систематизирован опыт осуществления

регионального проекта по реформированию сферы государственных
услуг Республики Коми. Приведены проблемы разрешения проблем,
обусловленных региональной спецификой. На основе сопоставительного
анализа с материалами проекта осуществлена эмпирическая

верификация выдвинутых диссертантом теоретических положений, вскрывающих и разрешающих общие проблемы реформирования сферы государственных и муниципальных услуг развивающихся стран.

В качестве проблем реформирования, обусловленных региональной спецификой, диссертантом выявлены следующие:

1. Проблема привлечения муниципальных служб «одного окна» к выполнению ими функций многофункциональных центров (МФЦ), обусловленная формальным требованием п. 32- а Правил организации деятельности МФЦ, утвержденных Постановлением Правительства РФ №1376 от 22.12.2012. к организациям, предоставляющим услуги МФЦ, в части наличия сети филиалов не менее, чем в 50% муниципальных образований.

2. Ограничение на размещение удаленных рабочих мест МФЦ в населенных пунктах с населением менее 1000 человек (методика Минэкономразвития РФ на размещение МФЦ).

3. Отсутствие утвержденного на федеральном уровне порядка
финансового обеспечения МФЦ при предоставлении федеральных услуг.

4. Проблема взаимодействия с органами исполнительной власти и
органами местного самоуправления в части передачи полномочий по
предоставлению услуг МФЦ. Проблема связана с сокращением трудозатрат
государственных и муниципальных служащих, чьи функции по приему и
выдаче документов передаются МФЦ, что впоследствии позволяет
принимать решение о снижении штатной численности сотрудников
государственных органов и органов местного самоуправления.

Решением обозначенных проблем может стать только внесение изменений на федеральном уровне в соответствующие нормативные документы (в частности, в Постановление Правительства РФ №1376 от 22.12.2012) и наделение субъектов РФ более широкими полномочиями в части создания и развития сети МФЦ.

Кроме того, следует обозначить необходимость в контексте развития сети МФЦ решения следующих задач:

предоставление МФЦ доступа к электронным услугам, оказание содействия населению в повышении компьютерной грамотности;

становление МФЦ в качестве полноценного участника системы межведомственного электронного взаимодействия;

обеспечение на базе МФЦ принципа экстерриториальности при предоставлении государственных и муниципальных услуг, в соответствии с которым граждане смогут получать услуги вне зависимости от места своей регистрации.

Отмеченные проблемы, как и их решения, будучи обусловленными региональной спецификой, носят специальный характер. Вместе с тем, приведенные примеры могут оказаться полезными при решении аналогичных проблем в других развивающихся странах.

Напротив, выдвинутые диссертантом теоретические положения, вскрывающие и разрешающие общие проблемы реформирования сферы государственных услуг в развивающихся странах, претендуют на инвариантный характер, в связи с чем были подвергнуты эмпирической верификации путем сопоставительного анализа этих положений и материалов проекта.

Таблица 2. Результаты сопоставительного анализа теоретических положений и материалов проекта

Соответствие сформулированных диссертантом теоретических

положений фрагментам реальной действительности, отраженных в материалах проекта, свидетельствует о положительном результате их эмпирической верификации. Вследствие этого совокупность данных, логически увязанных между собой и имеющих инвариантный характер теоретических положений, вскрывающих и разрешающих противоречия процесса реформирования сферы государственных и муниципальных услуг в условиях развивающихся стран может рассматриваться в качестве теоретической основы этого реформирования.

Значимость полученных результатов для теории и практики.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что
разработаны теоретико-методологические основы управления

сервисолизацией государственных и муниципальных услуг в развивающихся странах посредством выявления, раскрытия сущности и преодоления основных противоречий (проблем) ее институциализации, в результате чего

обеспечивается минимизация деформаций и рисков социального

проектирования указанной сферы.

Практическое значение диссертации заключается в том, что результаты диссертационного исследования направлены на практическую реализацию конкретных институциональных проектов по реформированию сферы государственных и муниципальных услуг применительно к условиям развивающихся стран, с минимизацией социальных деформаций и рисков социального проектирования указанной сферы.

Соответствие темы диссертационного исследования требованиям
Паспорта специальностей ВАК (по социологическим наукам).

Исследование выполнено в соответствии с п. 5 «Институциональный уровень управления как особый вид социального взаимодействия», п. 11 «Управленческая деятельность в структурах публичной власти: особенности организации, принципы рациональности, проблемы внутриорганизационной демократии», п. 17 «Социальное проектирование: сущность, методы и практика» Паспорта специальности 22.00.08 – Социология управления.

Апробация и реализация результатов исследования.

Результаты диссертационного исследования были рассмотрены в ходе
обсуждения проектов: Концепции создания МФЦ в Республике Коми
(утверждены Распоряжением Правительства Республики Коми №221-р, в
редакции распоряжения Правительства Республики Коми №54-р от
04.03.2014 г.); Плана мероприятий эффективного завершения реализации
проекта по организации предоставления государственных и муниципальных
услуг по принципу «единого окна» (утвержден приложением 2 к
Распоряжению Правительства Республики Коми № 62-р от 28.02.2013 г.);
Постановления «Об утверждении перечня государственных услуг органов
исполнительной власти Республики Коми, предоставление которых
осуществляется по принципу «одного окна», в том числе, в
многофункциональных центрах предоставления государственных и

муниципальных услуг на территории Республики Коми» (утвержден Постановлением Правительства Республики Коми №54 от 28.02.2013 г.).

Материалы диссертационной работы были представлены на VIII
Всероссийской научно-теоретической конференции «Политические,

экономические и социокультурные аспекты регионального управления на
Европейском Севере» (Сыктывкар, 2012 г.), I Международной научно-
практической конференции «Инновационные процессы в сфере сервиса:
проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 2010 г.), III Международной
научно-практической конференции «Инновационные технологии в сервисе»
(Санкт-Петербург, 2012 г.), 6-й Всероссийской научно-практической
конференции «развитие политических институтов и процессов: зарубежный
и отечественный опыт». ОГУ им. Ф.М. Достоевского (Омск, 2015), Научно-
практической конференции «Механизмы обеспечения устойчивого развития
и модернизации экономик Севера в условиях кризиса» в рамках XI
Международного северного социально-экологического конгресса

(Сыктывкар, 2015), Всероссийской научно-практической конференции,
посвященной ХХ годовщине празднования «Дня социолога в Российской
Федерации» при участии Правительства Вологодской области, Института
социально-экономического развития территорий РАН, Институт социологии
РАН Институт социально-политических исследований РАН (Вологда, 2014),
НИР по проекту «The Quality of Government Institute - Института качества
государственного управления» Университета Гетеборга, руководитель
Института качества государственного управления профессор Сёрен
Холмберг (Швеция, 2014, 2015), в рамках прикладных исследований
продолжается работа по исполнению договора на выполнение НИР
№17/2/2014 от 23 июня 2014г. в ОАО «пассажирский порт СПб-Морской
Фасад» на тему «Определение фактического значения ключевых показателей
эффективности деятельности ОАО «Пассажирский Порт Санкт-Петербург
«Морской фасад»: «индекс удовлетворенности пассажиров» и «степень
удовлетворенности операторов паромов, круизных судов и туристских

операторов» и др.

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, библиографического списка трудов отечественных и зарубежных авторов и приложений.

Критический анализ соотношения формальных и неформальных норм и исследовательский потенциал бихарактеристической типологии институтов

Дружественность сервис-интерфейса с социально-экономической точки зрения может быть интерпретирована как такие правила взаимодействия потребителя и производителя государственных и муниципальных услуг, при которых издержки последнего в процессе пользования этими услугами были бы минимальны. Структура этих издержек следующая: в первую очередь сюда должны быть отнесены трансакционные издержки потребителя, связанные с поиском информации относительно востребованной услуги, то есть информационные издержки. Другая не менее важная составляющая, обусловлена специфическим свойством услуги вообще и государственной и муниципальной услуги, в частности, а именно – взаимосвязанностью и взаимным проникновением друг в друга процессов производства и потребления услуги. Рассмотрим это более подробно на следующем примере. Поскольку пользование услугой носит заявочный характер, потребитель затребованной услуги должен подготовить заявочный пакет документов. Подготовка такого пакета есть, по существу, начальная фаза производства услуги, а потребитель последней становится, таким образом, ее сопроизводителем. При этом, как сопроизводитель, он несет производственные издержки, затрачивая энергию, время, материальные издержки и т.д. А как потребитель – трансакционные издержки, связанные с поиском информации относительно затребованной услуги. С другой стороны, номинальный производитель, пользуясь результатами указанной деятельности потребителя, становится в определенном смысле потребителем. Происходит обоюдное замещение функций производителя и потребителя – эффект, названный диссертантом функциональной инверсией. Таким образом, усилия, направленные на повышение степени дружественности сервис-интерфейса, с необходимостью имеют своим результатом сокращение зоны контактов производителя и потребителя и соответственно, области функциональной инверсии, которые в пределе стремятся обратиться в точку, в которой потребитель обладает всей возможной полнотой информации. В итоге мы получаем геометрический образ институционально-организационной структуры, известной как услуги единого окна (УЕО), получившей широкое распространение.

Задачей маркетинговых стратегий, основывающихся на норме эмпатии по отношению к потребителю государственных и муниципальных услуг и рассматриваемых в рамках концепции «сервис-маркетинга», является не только достижение дружественности сервис-интерфейса (и соответственно – «дружественности» услуги), но и непрерывное поддержание этой дружественности на необходимом уровне в условиях постоянно растущих и изменяющихся потребностей в услугах, как в количественном, так и качественном отношениях. Это с необходимостью вызывает к жизни наряду с интеграцией услуг дифференциацию самих интеграционных процессов (подобно тому, как в товарном производстве разделение труда сопровождается процессами кооперирования производства). Отметим, что одним из результатов этих взаимосвязанных развивающихся процессов является образование динамически развивающихся фрактальных структур типа «дерево» или «сеть», в узле ветвления которых всякий раз воспроизводится базовый принцип одного окна, порождая разнообразные эволюционизирующие институционально-организационные формы.

На основе изучения мирового опыта производства – потребления интегрированных государственных услуг выявлена природа, механизмы и детерминанты полиформизма этих услуг. Единообразие механизма интегрирования государственных и муниципальных услуг на базе принципа единого окна (УЕО) отнюдь не исключает, а напротив, с необходимостью предполагает (учитывая различия и специфику условий реализации этого принципа) многообразие (полиморфизм) форм интеграции государственных и муниципальных услуг. Только та из указанных форм в конкуренции с другими оказывается устойчивой и стабильной, которая максимизирует социально-экономический эффект от использования принципа УЕО в конкретных условиях его реализации. В этом, имеющем эволюционный характер поиске, оптимальной в указанном смысле формы интеграции государственных услуг и заключается механизм полиморфизма интегрированных государственных услуг. В описанном механизме находят свое выражение и отражение в рассматриваемой сфере имеющие фундаментальную природу принципы сохранения и экономии энергии.

Важное практическое значение, в особенности применительно к развивающимся странам, имеет задача определения детерминант отмеченного эволюционного поиска, опираясь на которые, процесс реформирования сферы государственных и муниципальных услуг, имеющий характер институционального проекта, может быть осуществлен наиболее рационально. Для решения поставленной задачи диссертантом использованы имеющиеся типологии и классификации интегрированных государственных и муниципальных услуг. Содержащиеся в них переменные и классификационные признаки, разворачивающие все многообразие этих услуг и рассматриваемые в ретроспективе эволюционного процесса, и являются, по убеждению диссертанта, искомыми детерминантами, определяющими как отдельные направления, так и результирующую траектории эволюции интегрированных государственных и муниципальных услуг.

Патронажно-сервисная модель государства: формулировка, обоснование, перспективы реализации

Этими особенностями как раз и обусловлены проблемы концептуализации государственного и муниципального сервиса в этих странах. Начать следует с проблемы, источником которой является догоняющий характер модернизации, проводимой этими странами. Это означает осуществление масштабного институционального проекта, связанного с трансформацией политической и социально-экономической сфер (включая и институт государственного сервиса). При этом дело не должно сводиться к «слепому» копированию институциональных образцов развитых стран. Напротив, как показала практика, именно в таком подходе и заключается опасность достижения таких результатов, которые, мягко говоря, не соответствуют ожиданиям. Общей спецификой развивающихся стран является то, что модернизационный процесс осуществляется в условиях конфликта реформаторского (новационного) и консервативного начал. Форсирование реформ здесь столь же опасно, сколь и инерция консерватизма, и проблема заключается не в примирении этих тенденций, что принципиально невозможно, а в согласовании и разведении их в критически опасных точках соприкосновения на разные траектории, сохранив при этом общий новационный вектор развития.

Реализация творческого подхода к разработке концептуальной формулы, кратко и концентрированно выражающей общую идею развития государственного сервиса с учетом специфики и динамики модернизационного процесса и составляет одну из основных проблем концептуализации государственного сервиса в развивающихся странах.

Эта задача представляется существенно более сложной по сравнению с фиксированием в концептуальной форме сервисной модели государства, уже более или менее явственно проявившихся тенденций, вызревших в недрах эволюционно развивающегося процесса сервисолизации развитых стран.

Рассматривая процесс становления и развития государственного и муниципального сервиса в развивающихся станах как целенаправленно осуществляемый социо-институциональный проект, фазу концептуализации можно уподобить стадии эскизного проектирования, а саму концепцию – эскизному проекту. Тогда проблемы концептуализации естественным образом выступают в рамках этой аналогии как следствия требований «технического задания» к этому эскизному проекту. Одна из этих проблем была только что рассмотрена, две других – связаны с требованиями универсальности (инвариантности). Поскольку круг рассматриваемых стран достаточно велик, концепция должна быть инвариантной в кросснациональном плане, то есть должна сохранять адекватность независимо от уровня развития этих стран (разумеется в рамках данной категории стран). Учитывая динамичность модернизационного процесса концептуальная формула должна быть инвариантной в кросстемпоральном плане.

Наконец, в философско-методологическом плане концепция должна удовлетворять требованиям диалектичности, то есть концептуальная формула должна отражать свойства, присущие как элементарной единице социальной системы, так и системе в целом. Только при данном условии эти элементы как результат анализа системы сохраняют способность быть синтезированными в систему и при том – с учетом динамики ее генезиса.

Сформулированным выше требованиям удовлетворяет предложенная диссертантом патронажно-сервисная модель государства и патронажно-сервисная модель сферы государственных услуг как подсистемы государства. В данном разделе будет осуществлено обоснование предложенной концепции, сформулированы факторы и предпосылки институциализации государственного сервиса в рамках этой концепции в развивающихся станах. При разработке концепции диссертант исходил из того положения, что существующие конкурирующие концепции государственного сервиса, представляющие реформаторские и консервативные тенденции в модернизационном процессе основываются на гомогенной структуре восприятия государства своими гражданами. Тем самым указанные тенденции оказывались помещенными в единое пространство взаимодействия, что и делало их конфликт неизбежным. В действительности, по мнению диссертанта, структура такого восприятия государства имеет двухуровневый характер, дифференцированный по уровню государственной власти (см. рис. 2).

При таком подходе сохраняется возможность разведения конкурирующих тенденций по разным плоскостям (уровням восприятия) и, тем самым, избежать их соприкосновения, а, следовательно, и конфликта. Рассмотрим этот вопрос более подробно и применительно к российской действительности, что придает ему дополнительную актуальность. А) гомогенная Б) гетерогенная Рис. 2. Структура восприятия государства Важным преимуществом догоняющей модернизации, курс на которую взят большинством развивающихся стран, является возможность осуществления импорта хорошо зарекомендовавших себя институциональных образцов в расчете на ускорение институциональной трансформации в той или иной сфере общественной жизни. Такое ускорение достигается, в первую очередь, благодаря тому, что страна-импортер освобождается от поиска оптимальной институциональной структуры методом проб и ошибок. Как показал Дуглас Норт, основным фактором успеха институционального импорта является конгруэнтность господствующих в стране-импортере неформальных норм и формальных норм, лежащих в основе импортируемого образца.

Между тем, для развивающихся стран, как показывает анализ, типичен традиционалистский характер господствующих в них неформальных норм, в основе которых лежит сакральность и моральный авторитет власти, отношения господства-подчинения, патерналистские предпочтения и т.п. В то же время для импортируемых институциональных образцов, чаще всего используемых для реформирования сферы государственных услуг (например, сервисная модель государства) характерны утилитарность, целерациональное поведение контрагентов, агент-клиентский тип отношений между ними и т.п. Это свидетельствует, казалось бы, об отсутствии или малой степени конгруэнтности указанных взаимодействующих в процессе импорта норм, что делает призрачными шансы на успех институционального импорта и элиминируют его преимущества.

Однако анализ структуры взаимодействия государства и общества в сфере производства и потребления государственных услуг в условиях развивающихся стран, проведенный диссертантом, выявил неоднородный (двухслойный) характер этой структуры, дифференцированный по уровням власти, которым представлено государство в этом взаимодействии (см. таблицу 4).

Опыт применения критерия удовлетворенности для оценки состояния развития государственных и муниципальных услуг в развивающихся странах (на примере стран транзита).

Как уже отмечалось, формирование адекватных сигналов управления качеством государственных услуг является необходимым условием реализации концепции «мягкой» обратной связи, в контур которой в качестве объекта управления включен институт государственного сервиса. Эта ясная в своей постановке задача вырастает в сложную проблему с учетом того, что объект управления представляет собой сложную социальную систему. Сразу отметим, что поставленная задача разбивается на две важные частные задачи – формирование выходного сигнала (оценка текущего объема и качества государственных услуг) и формирование входного управляющего сигнала (сигнала управления), являющегося результатом соответствующего преобразования выходного сигнала для оказания корректирующего воздействия на объект, направленный на получение требуемого сигнала на выходе (требуемых объема и качества государственных услуг).

Рассмотрим вначале трудности, возникающие при попытке решения первой задачи – оценки качества государственной и муниципальной услуги. Начать приходится с того, что сам термин «качество» применительно к оценке продукции вообще не вполне корректен. Этот термин определяется различным образом: – как совокупность свойств продукции, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначениями (стандарт ГОСТ 15467-79); – как совокупность свойств и характеристик продукции или услуги, которые придают им способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности (стандарт ИСО 8402-86); – как степень соответствия совокупности присущих продукции характеристик требованиям (стандарт ИСО 9000-2011) и др.

Между тем, уже существует понятие и выражающий это понятие термин (полезность), который адекватно и непротиворечиво характеризует способность товара или услуги соответствовать предъявляемым требованиям, подчиненным цели удовлетворения потребности, тогда как термин «качество» в указанном прикладном значении вступает в противоречие с фундаментальным значением этого термина, указывающего на качественную определенность рассматриваемого объекта в ряду других. Тем не менее именно термин «качество» получил широкое распространение в рассматриваемом контексте, с чем необходимо считаться. Что касается существа вопроса, то здесь гораздо более важным представляется рассмотрение роли стандартов качества услуги, используемых в качестве критериев, по отношению к которым собственно и осуществляется оценка качества.

Понятно, что разработка стандартов качества услуг предполагает проникновение в сущность феномена услуги, в ее содержание. Раскрытие этого содержания, его познание осуществляется двумя взаимнокатализирующими друг друга способами – путем реального, практического развития услуги и теоретической рефлексии по этому вопросу. Поскольку способом существования содержания является форма, то именно формализация изучаемого явления и лежит в основе познания этого явления, способствуя раскрытию его содержания. Промежуточными результатами указанных двух взаимосвязанных и протекающих параллельно во времени познавательных процессов, осуществляемых на основе формализации познаваемого явления как раз и являются стандарты качества, в свою очередь катализирующие 122 рассматриваемые познавательные процессы. Однако, как было показано ранее, этот позитивный процесс длится до определенного этапа, институционального генезиса, после чего начинается его деградация вследствие бюрократизации аппарата, ответственного как за формирование, так и за выполнение данных стандартов. Эта деградация находит свое выражение в том, что изменения в потребностях не находят своего отражения в установленных и становящихся все более консервативными стандартах качества. Складывается парадоксальная ситуация: чем последовательней осуществляются меры по приведению в соответствие параметров услуги с действующим стандартом качества, тем (вопреки ожиданиям) более низкий уровень качества реализуется в действительности, что может быть зафиксировано другими способами оценки, делающими акцент на непосредственном восприятии содержательного аспекта услуги. Этот теоретически выявленный эффект автором назван «парадоксом роста качества государственной услуги». Он является выражением и следствием известного «энтропийного парадокса», касающегося всех объектов, свойства которых исследуются в рамках постнеклассической парадигмы познания и существование которых осуществляется на балансе энтропийных и негэнтропийных процессов. Этот парадокс постоянно «переоткрывается» в различных научных дисциплинах и в соответствующих предметных областях. В данном случае речь идет о сфере государственных и муниципальных услуг, причем именно в этой сфере парадокс роста качества акцентированно выражен, поскольку в отличие от этой сферы, в сфере частных услуг жесткая конкуренция является хорошим мотиватором для менеджмента компаний-поставщиков услуг более активно исследовать интересы потребителей, более ответственно подходить к формированию требований к качеству услуг, своевременному обновлению этих требований.

В результате «зазор» между формальным уровнем качества, оцениваемым как степень соответствия установленным стандартам и реальным, оцениваемым как степень соответствия требованиям потребителя в сфере частных услуг оказывается существенно меньшим.

По-видимому, во многом благодаря этому обстоятельству были востребованы другие способы оценки качества услуг, основанные, как уже отмечалось, на непосредственном восприятии ее содержательного аспекта. К таким способам оценки следует отнести получивший широкое распространение способ оценки на основе показателей удовлетворенности. При этом логика, которая поддерживает использование критерия удовлетворенности очевидна: если получатели услуг удовлетворены, производство услуги считается, по крайней мере, частично, успешным39.

Диссертантом рассмотрены и представлены (см. таблицу 7) в матричной форме в динамике возможные варианты соотношения оценок качества, полученных на основе соответствия стандартам качества (формальное качество) и критерия удовлетворенности (содержательное качество). Некоторые значения этой матрицы вполне очевидны (А1, В2, С3, А4), другие (А2, В1, С1, С2, В3) носят гипотетический характер и требуют эмпирической проверки. Матрица имеет перспективу использования ее для диагностики актуальности стандартов качества, фиксируя разнонаправленность в динамике оценок, основанных на удовлетворенности и на соответствии стандартам качества.

Каналы доступа, информационная стратегия и информационные системы управления (ИСУ).

Данные могут также выполнять диагностическую функцию. Несмотря на широкое признание того, что качество управления предоставлением услуг влияет на результаты предоставления услуг, эмпирические данные по этим связям остаются ограниченными.

Каким образом правительства в странах транзита могут в дальнейшем повысить уровень удовлетворенности граждан предоставлением государственных услуг? Знания, полученные в ходе обследования помогают понять, как это может быть достигнуто. Во-первых, данные обследования показывают, что использование государственных средств в странах транзита в целом выше, чем в сравниваемых западных странах. Это говорит о том, что дальнейший анализ может пролить больше света на потенциал для повышения эффективности и улучшения качества и в какой степени передовые методы управления могут экономить государственные ресурсы для улучшения качества предоставления государственных услуг. Во-вторых, распространенность неофициальных платежей в странах транзита выше, чем в Западной Европе и является важным фактором в объяснении недовольства предоставлением государственных услуг.

Наконец, данные показывают, что механизмы для рассмотрения жалоб в переходных обществах все еще относительно слабо развиты в сравнении со странами Западной Европы68 и их следует укреплять, чтобы помочь обеспечить обратную связь граждан с политиками по основным проблемам, с которыми люди сталкиваются при взаимодействии с поставщиками общедоступных услуг.

Из рассмотрения стандартов качества и критерия удовлетворенности как способов оценки качества государственных услуг может сложиться впечатление, что вне фокуса внимания остается количественный аспект государственной услуги. Однако это не совсем так: количественные показатели могут входить как в явной, так и в опосредованной форме в стандарты качества и, как правило, в опосредованной форме учитываются в оценке качества через удовлетворенность. Например, скорость выполнения услуг воспринимается потребителем как качественный параметр, влияющий в числе прочих на степень удовлетворенности.

Учитывая тот факт, что практически всякая государственная и муниципальная услуга «обрастает» целым рядом сопутствующих (например, сбором документов заявочного пакета), немаловажным фактором становится ассортимент услуг производимых данным поставщиком – чисто количественным показателем (ведь если в этот ассортимент входят упомянутые сопутствующие услуги, скорость выполнения основной услуги становится выше). Другое дело, что количественный аспект выходного сигнала, в качестве которого выступает общий объем и качество производимых услуг оказывается недооцененным в силу индивидуализированной оценки потребителя. Здесь отчетливо проявляется различие между подходами к оценке государственных услуг со стороны потребителя и со стороны производителя (поставщика) государственных услуг. Если в первом случае интерес представляют потребительские свойства государственной услуги, то для производителя важно в каком объеме и какого качества услуги производятся при данных входных затратах. Вследствие этого возникает потребность в характеристике, оценивающей отношение выход/вход и называемой продуктивностью. Собственно, приведение в желательное соответствие со входом и есть управление производством, которое, таким образом, сводится к управлению продуктивностью.

Несмотря на простое определение продуктивности (выход/расходы), это довольно неоднозначное понятие, которое тесно связано с другими понятиями. Понятие продуктивности тесно связано с такими понятиями как производительность, которая подразумевает под собой продуктивность бизнес-процессов,69 результативность, которая связана с продуктивностью использования ресурсов, эффективность, трактуемая как степень достижения желаемых результатов 70.

Практическое применение понятия «продуктивность», должно быть, меняется в зависимости от специализации исследователя (например, экономист, инженер, психолог), уровня исследования (экономика страны, крупная организация, подразделение организации) и отрасли (услуги или производство продукции, государственный сектор или частный). В контексте государственных и муниципальных услуг продуктивность связывается со стоимостной эффективностью и качеством услуг. Согласно Фаукетт и Клейнер,71 продуктивность государственных услуг можно поднять обеспечивая больший объем с более высоким качеством при тех же затратах или объем того же качества при меньших затратах.

Как видно из сказанного, диапазон целей управления достаточно широк. В самом простом случае требуется оценить текущее состояние производства государственных услуг в целом, для чего достаточно соотнести выход (объем, количество) со входом (затраты). Определение значения продуктивности в этом случае носит общедиагностический и статический характер. В более сложных случаях может потребоваться вмешательство в производственный процесс с целью изменения или продуктивности в целом, или продуктивности отдельных услуг. При этом может стоять задача сокращения затрат или увеличения динамики роста объема и/или качества производимых государственных и муниципальных услуг. Поскольку продуктивность является функцией многих факторов как материальных, так и нематериальных, каждый из которых может определяться в свою очередь структурой производства (т.е. числом, свойствами и связями производственных компонентов), то речь идет о поиске структуры отвечающей поставленной цели. Эта задача, как уже отмечалось ранее, носит индуктивный характер, в общем случае не имеет алгоритмической определенности и может быть решена на основе эвристических методов. Это является одной из основных причин необходимости применения для практических целей так называемого расширенного подхода к оценке и управлению продуктивностью производства государственных и муниципальных услуг, предполагающего учет многих факторов (а не только простых количеств выхода и вложений) и использующего для этих целей, в том числе, эвристические методы.

Другая важная причина необходимости расширенного подхода к оценке продуктивности государственных и муниципальных услуг связана, как указывалось выше, с определенными особенностями услуг, такими как нематериальность.