Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Феномен электронного правительства 10
1.1 Эволюция подходов к исследованию электронного правительства 10
1.2 Структура электронного правительства 42
1.3 Этапы развития электронного правительства 73
Глава 2. Управление формированием и развитием электронного правительства 87
2.1 Государственные стратегии реализации электронного правительства 87
2.2 Региональные модели электронного правительства 120
Заключение 148
Список литературы 150
Приложение 158
- Эволюция подходов к исследованию электронного правительства
- Этапы развития электронного правительства
- Государственные стратегии реализации электронного правительства
- Региональные модели электронного правительства
Введение к работе
Актуальность исследования. Развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и компьютерных сетей началось в 60-х годах XX века, причем при непосредственном участии государства.1 И несмотря на то, что традиции использования ИКТ, сложившиеся в государственном секторе, имеют наиболее давнюю историю, вплоть до середины 90-х годов XX века ИКТ приносили максимальную прибыль и успех коммерческому сектору, в первую очередь транснациональным ИТ-корпорациям: Microsoft, Intel, IBM. Однако в середине 90-х годов XX века в мире оформился ряд тенденций, позволивших утверждать, что дальнейшее развитие, усиление, выживание национальных государств возможно только при условии системного и всеохватывающего использования ИКТ.
Во-первых, процесс глобализации означает необходимость более тесного и интенсивного сотрудничества на межгосударственном уровне, координации усилий в экономике, политике. Единственный способ реализовать взаимодействие в условиях формирующейся глобальной информационной среды - это разработать систему международных коммуникаций на основе ИКТ и Интернета. В этой связи подписание Окинавской хартии в 2000 г. странами «большой восьмерки», дальнейшая выработка совместных действий по глобальному развитию ИКТ в рамках рабочей группы DOT FORCE в Геїгуе в 2001 г., разработка системы ежегодного мониторинга и оценки развития ИКТ на уровне государств международными организациями (ООН, ОЭСР, Мировой Банк) говорят о стремлении использовать ИКТ как стратегический ресурс государственного развития.
Во-вторых, успехи коммерческих компаний, активно использующих ИКТ в своей деятельности, объясняются высоким качеством услуг и продуктов, создаваемых в условиях информационного общества при индивидуальном подходе к каждому клиенту. Осознанной потребностью социума по отношению к государству становится требование изменения «профессионального подхода» к потребностям гражданина, формирования более эффективной и результативной системы коммуникаций между государством и обществом.
В-третьих, очевидный кризис развития государства как бюрократической машины, выражающийся в постоянном воспроизводстве и даже увеличении числа государственных
1 ARPA - агентство Министерства обороны США, разработавшее сеть ARPANET.OnbiT разработок ARPA
был использован и при создании сети Интернет.
2 Bellamy С. Taylor J. Governing in the Information Age, Open University Press, 1998.
служащих, растущих финансовых издержках и времени реакции на изменения во внешней среде, стал импульсом для проведения новых административных реформ на основе ИКТ.3
Российская Федерация, подписавшая Окинавскую хартию и участвующая в рабочей группе DOT FORCE, адаптировала идеи развития информационного общества на федеральном уровне с помощью Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия», рассчитанной на 8 лет - с 2002 г. по 2010 г.4 В рамках Программы предполагается развивать национальную ИКТ-инфраструктуру, внедрять технологические решения в работу органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также местного самоуправления, оценивать ход реализации мероприятий и проектов, повышать значимость использования ИКТ в обществе.
Для успеха реализации ФЦП «Электронная Россия», необходимо обеспечить ее адекватность потребностям российского общества. Выявив потребности социума, государство должно из потребителя опыта коммерческих корпораций в сфере использования ИКТ превратиться в ключевого игрока, формулирующего и финансирующего социальные проекты, которые можно эффективно реализовать на основе ИКТ.
Степень разработанности проблемы. Социологические теории информационного общества отразили влияние ИКТ и информации на жизнь современного общества, государства, а также отдельного индивида. В работах Д. Белла, М. Кастельса, М. Постера, Й. Масуды, А. Турена, Т. Стоуньера, Ф. Уэбстера, П. Дракера, Э. Гидденса, Ю. Хабермаса, Г. Шиллера, Ф. Фукуямы, Э. Тоффлера, Дж. Нейсбита уделено внимание предпосылкам, приведшим к формированию информационного общества, его отличительным особенностям по сравнению с обществом аграрным и индустриальным.5 Однако подписанная в 2000 г. странами «большой восьмерки» Окинавская хартия развития информационного общества, а затем и сформированные рабочей группой DOT FORCE приоритеты и план действий позволили говорить о сформировавшемся практическом понимании информационного общества, стратегической роли ИКТ в
Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис - Политические Исследования, №3.2003.
ФЦП «Электронная Россия» - 5 Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - М: ГУ ВШЭ, 2000; Уэбстер Ф. Теории информационного общества. - М.: Аспект Пресс, 2004; Тоффлер Э. Шок будущего. - М: Аст, 2001; BellD. The coming of Post-Industrial Society. A venture in social forecasting, N.Y. 1976; Masuda Y. The Information Society as Post-Industrial Society. Wash., 1981; Stonier T. The Wealth of Information. L., 1983; Habermas J. The structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society. - Cambridge: Polity, 1989; Giddens A. The Nation State and Violence: Volume Two of a Contemporary Critique of Historical Materialism. - Cambridge: Polity, 1985; Schiller H. Who Knows: Information in the Age of the Fortune 500.-Norwood, NJ: Ablex, 1981.
государственном развитии. Таким образом, ИКТ стали неотъемлемой частью социально-экономического и политического развития государств. Необходимая методология для оценки «готовности государств к информационному обществу», под которой понимают развитость государственной ИКТ-инфраструктуры, электронных государственных услуг, проблемы «цифрового неравенства», социального участия граждан посредством ИКТ, разрабатывается международными организациями: ООН, Мировым Банком, ОЭСР.7 В то же время консалтинговые компании: Accenture, Gartner Group, Deloitte предложили и методику оценки «общественной ценности использования ИКТ».8
Термин «электронное правительство» используется для обозначения процесса «электронизации» государственного управления как составной части государственной стратегии развития информационного общества. Если необходимо подчеркнуть системный или целостный подход с вовлечением в государственную информатизацию помимо исполнительной власти еще и законодательной и судебной, употребляется термин «электронное государство».
Определилось несколько подходов к реализации электронного правительства. Технократический (или архитектурный) подход требует ревизии существующих в государственных организациях процессов, процедур, регламентов с последующей их формализацией и фиксацией с помощью информационных систем. Несмотря на то, что этот подход является способом переосмысления существующих в государственном секторе управленческих механизмов, такие социальные факторы, как структура неформальных связей, основанные на определенных культурных особенностях поведенческие модели индивидов в организации и т.п. не рассматриваются.9
Альтернативным является подход «институционализации ИКТ», в котором применению ИКТ предшествует изучение сложившейся в государственной организации как социальной системе культурно-ценностных установок, структуры вертикальных и горизонтальных коммуникаций, управленческой методологии. Сторонники данного подхода рассматривают, в первую очередь, социальные детерминанты, определяющие процесс развития электронного правительства. Иными словами, то, какие ИКТ и как будут применены в контексте государственной организации как социальной системы, в которой
6 Окинавская хартия Информационного общества (G8) . Международный
экспертный совет Digital Opportunity Task Force (G8 DOT Force) выработал план действий, представленный лидерам
стран «восьмерки» на встрече в Генуе летом 2001 года. В этом плане действий, одобренном на Генуэзском саммите,
давались рекомендации, повлиявшие на многие пункты программы «Электронная Россия».
httpУ/accentuгe.ru/Global/About_Accenture/Company_Overview/Coфorate_Citizenship/Philanthropy/G8Force.htm
7 «UN Global E-Government readiness report», 2005 ,
8 «e-Government Leadership - Realizing the Vision», Accenture, 2002,
Di Maio A. How to measure public value of IT, Gartner Group, 2003,
«Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government» Deloitte, 2003
9 Данилин A.B. Слюсаренко А. Архитектура и стратегия. «Инь» и «Янь» информационных технологий
предприятия.- М.: Интернет Ун-т Информ. Технологий, 2005.
обязательно присутствуют система личности и система культуры. К данному подходу относятся работы К. Беллами, Дж. Тейлора, А.В. Анттироико, Дж. Нея, Дж. Янга, И. Снеллена, С. Бретшнайдера, Дж. Фоунтейн, П. Химманена, М. Малкиа, Р. Саволайнена, К. Ленка, Р. Траунмюллера.11
Еще одним предельно практическим подходом является так называемый «государственный информационный менеджмент». В отличие от архитектурного для данного подхода актуальны проблемы трансформации внутренних и внешних отношений государственной организации, анализа системы ценностей организации и ее структуры, увеличение роли информации и знаний в повседневной работе государственных служащих, пересмотр внутренних процедур и функций как результата появления дополнительных электронных каналов коммуникации внутри организации. Этот подход предполагает разработку и применение комплекса мер, направленных на максимально эффективное практическое внедрение информационных систем и продуктов в государственной организации на основе активного заимствования опыта внедрения ИКТ коммерческими компаниями.12 Сторонниками данного подхода являются: К. Шедлер, К. Андерсен, Дж. Гант, М.Дж. Мун, А. Павличев, Д. Холмс, А. Гренлунд, А. Нилссон, А. Ранеруп, Дж. Д. Гарсон, К. Гейселхарт, Дж. Тан, Г. Куртейн, М. Ейферт, И.О. Пушел.13
Публикации по проблемам электронного правительства в России только начинают появляться. Среди российских ученых и исследователей феномена электронного правительства интересны работы В. И. Дрожжинова, Ю.Е. Хохлова, СБ. Шапошника, Л.В. Сморгунова, А.А. Штрика, А.В. Гиглавого, А.В. Данилина, Я.Н. Засурского, И.С. Мелюхина, Д.В. Иванова, А.Е. Шадрина, О.Н. Вершинской, Е.Л. Вартановой, Н.В. Ткачевой, М.Е. Васильева.14
Парсонс Т. Система координат действия и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем //Американская социологическая мысль.- М., 1996. - С.462-478.
11 Bellamy С. Taylor J. Governing in the Information Age, Open University Press, 1998;
Heeks R., Bhatnagar S. Understanding success and failure in the information age reform II Reinventing government in the information age, L.: Routledge, 1999; Nye Jr. J.S. Information technology and democratic governance II : Democracy in the information age, Washington D.C.: Brookings institution press, 2002; Malkia M., Antiroikko A-V., Savolainen R. E-transformation in Governance: new directions in government and politics, Idea Group Publishing, 2004;
Кастелс M., Химанен П. Информационное общество и государство благосостояния: Финская модель, М.: Логос, 2002;
12 Hummer М., ChampyJ. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution, 1994.
13 Garson G.D. The promise of digital government II Digital Government: principles and best practices, USA: IDEA
Group Publishing, 2004; K.Schedler, L.Summermatter E-government: What countries do and why: A European
Perspective II The World of E-government ed. by G.Curtin, The Haworth, 2003; K. Andersen Reengineering public
sector organizations using information technology II Reinventing government in the information Age, ed. by
R.Heeks, L: Routledge, 1999; National Electronic government: comparing governance structures in multi-layer
administrations, ed. by M. Eifert, O. Pushel, L: Routledge, 2004; A. Pavlichev, G.D. Garson Digital Government:
Principles and Best Practices, IDEA, 2004; A. Gronlund Electronic Government: Design, Applications &
Management, IDEA, 2002.
Теоретической разработкой управленческих, организационных, социальных и социокультурных проблем формирования и развития информационного общества в Российской Федерации занимается Центр «Электронное Правительство» факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
Таким образом, проблемы информатизации общества и государственного управления исследуются преимущественно в зарубежной литературе, проблемам построения электронного правительства в Российской Федерации уделяется пока недостаточно внимания. Это и определило выбор объекта, предмета, цели и задач данного диссертационного исследования.
Объект исследования - процесс трансформации государственного управления на основе информационно-коммуникационных технологий (процесс формирования и развития электронного правительства).
Предмет исследования - стратегии управления созданием и развитием электронного правительства.
Цель исследования - выявление закономерностей и особенностей процесса формирования электронного правительства и поиск путей оптимизации управленческих механизмов по его созданию и развитию в Российской Федерации.
Задачи исследования:
Систематизация существующих подходов к исследованию электронного правительства.
Анализ структуры, этапов развития, особенностей функционирования электронного правительства на различных уровнях власти.
Обобщение мирового опыта создания и использования электронного правительства и анализ его применимости с учетом особенностей российского государственного управления и факторов, препятствующих формированию и развитию электронного правительства в России.
Анализ реализации государственных программ и выработка рекомендаций по оптимизации государственной стратегии управления формированием и развитием электронного правительства.
Разработка классификации моделей развития регионального электронного правительства в РФ как основы для успешной государственной информатизации.
14 Хохлов Ю. Стратегия информатизации для региона // Босс-IT: Информационные технологии на государственной
службе, №2. 2005. С. 14-20; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового
государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис - Политические Исследования, №3. 2003. С. 50-58;
Национальные модели информационного общества / Под ред. Е.Л. Вартановой. - М.: Икар, 2004; Васильев М.Е.
Социокультурная парадигма информатизации органов государственной власти и местного самоуправления //
Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединенной
конференции. - СПб.: Филологический факультет СПбГУ, 2005.
6. Выработка рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия органов власти разных уровней для построения эффективного национального электронного правительства.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили работы современных зарубежных и российских социологов - исследователей информационного общества, специалистов в области электронного правительства, подходы социологии управления и теории государственного управления. В ходе диссертационного исследования использовались методы системного, структурно-функционального и институционального подходов, эмпирические методы сбора и обработки информации.
В работе использованы материалы исследования «Региональное электронное правительство в РФ», проведенного при участии автора в восьми регионах РФ в период с 1 февраля 2005 г. по 1 июня 2005 г.15 Инструментом исследования был выбран метод экспертного интервью с руководителями региональных департаментов информатизации, специалистами в области использования ИКТ в государственном управлении.
Были использованы также материалы сборников статей и трудов научных конференций по электронному правительству, аналитические отчеты, доклады и обзоры, представленные как в рамках Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия», так и ведущими международными консалтинговыми компаниями Gartner Group, Accenture, Deloitte, специалистами ООН, ОЭСР и Мирового Банка.16
Практическая значимость работы состоит в возможности использования идей и выводов проведенного исследования, а также сформулированных в ней рекомендаций для решения практических задач по формированию и развитию электронного правительства.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы органами государственного управления, аналитическими подразделениями государственных и коммерческих организаций, институтов, занимающихся консалтингом и разработкой информационных систем, стратегическим управлением электронным правительством Российской Федерации.
Среди регионов: Калужская, Нижегородская, Орловская, Пензенская Области, Республики Чувашия и Татарстан, Пермский Край, г. Санкт-Петербург.
16 ФЦП «Электронная Россия» , «Концепция использования ИКТ в деятельности федеральных органов власти до 2010 года», 2004 - ; Global e-Government readiness report 2005. From E-Government to E-incIusion II UNDP for public administration, 10.05.2006 -
1 .18 8 8 .pdf; «Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government» Deloitte, 2003.
Подходы и положения, сформулированные в диссертации, могут использоваться в качестве теоретической и методологической основы при проведении дальнейших исследований в области государственного управления с помощью информационно-коммуникационных технологий, социального управления в условиях информационного общества, а также в других смежных дисциплинах. Материал, представленный в диссертации, может быть использован при изучении ряда дисциплин, таких как: «Информатика», «Государственное и муниципальное управление», «Антикризисное управление» и др.
Научная новизна исследования:
Впервые в отечественной науке обобщены и систематизированы существующие подходы к исследованию электронного правительства.
Дан всесторонний анализ феномена электронного правительства, определена его структура и основные этапы развития, выявлены особенности функционирования на различных уровнях власти.
Выявлена базовая модель создания электронного правительства, которая действует на начальной стадии его формирования и направлена на реализацию наиболее общих приоритетов электронизации любого государства.
Определены ключевые факторы, детерминирующие особенности и препятствующие становлению электронного правительства в Российской Федерации.
На основе анализа реализации государственных программ выработаны рекомендации по оптимизации государственной стратегии управления становлением и развитием электронного правительства в РФ.
На базе данных, полученных при проведении социологического исследования, разработана классификация формирующихся моделей управления развитием электронного правительства в Российской Федерации на региональном уровне государственного управления.
На основе разработанной автором классификации регионального электронного правительства РФ предложены рекомендации по повышению эффективности механизмов взаимодействия между органами власти различных уровней в процессе реализации системы электронного администрирования.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Электронное правительство - социальный феномен, характеризующийся переносом посредством информационно-коммуникационных технологий внутригосударственных информационных потоков, информационных потоков
между государством и его гражданами и информационных потоков между государством и негосударственными институтами в виртуальную информационную среду, развитие которого проходит четыре этапа: информационное присутствие, интерактивное взаимодействие, транзакционное взаимодействие, трансформация.17
Базовая модель управления становлением и развитием электронного правительства состоит из четырех этапов: построение ИКТ-инфраструктуры государства, реализация пилотных проектов, интеграция межведомственных информационных ресурсов на основе единых стандартов, трансформация и эволюция системы государственного управления на основе электронного правительства.
Ключевыми факторами, определяющими особенности развития электронного правительства в Российской Федерации, являются: сложная структура управления, большое количество регионов, крайнее разнообразие развития регионов, слабая роль федерального центра, недостаточность ресурсов у властей муниципального уровня.
На российском региональном уровне сложились три модели управления развитием электронного правительства, обозначенные автором как: частичная, слабая, автоматизация; стихийная, несистемная, интенсивная информатизация; управляемая, системная, трансформирующая информатизация.
Для того чтобы эффективно реализовать электронное правительство в государственном масштабе, необходимо улучшить механизмы межуровневого взаимодействия властей с помощью следующих действий: модификация инфраструктуры управления электронным правительством на федеральном уровне, совершенствование механизмов межуровневого взаимодействия властей на основе ИКТ, масштабирование типовых технологических решений с учетом особенностей каждого региона, развитие регионального электронного правительства в тесной увязке с административной реформой и усилением роли муниципального уровня управления. Необходимо также синхронизировать процессы информатизации государства и общества.
Апробация исследования. Результаты исследований были использованы автором в консультационной деятельности в рамках обучающего семинара для руководителей PR-служб территориальных органов ГО и ЧС «Электронное правительство как инструмент
17 В англоязычной литературе по исследованию ИКТ в государственном управлении устоялись следующие термины «government to government» (G2G), «government to business» (G2B), «government to citizen» (G2C). Автор предложил собственную интерпретацию этих терминов с учетом реалий российского государственного управления, не претендуя на ее общезначимость.
повышения эффективности коммуникации в территориальных органах ГО и ЧС», г. Звенигород, апрель 2006 г., также при создании электронного учебника «Электронное правительство» по гранту Министерства здравоохранения и социального развития, декабрь 2005 г. Некоторые положения работы были изложены диссертантом на международной научно-практической конференции «Реформирование общественного сектора: поиск путей повышения эффективности», Санкт-Петербург, сентябрь 2005 г., а также на 6-й выездной студенческо-аспирантской научной конференции «Актуальные проблемы теории и практики управления», Московская область, ноябрь 2005 г.
Материалы диссертационного исследования использовались при чтении лекций по спецкурсу «Электронное правительство» для студентов 5 курса Факультета Государственного Управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
Диссертация была обсуждена на кафедре теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова и рекомендована к защите.
Эволюция подходов к исследованию электронного правительства
Процесс глобального распространения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), начавшийся в начале 80-х годов XX века всего лишь через тридцать лет после появления первых электронно-вычислительных машин (ЭВМ), стал основанием для выработки новых социологических теорий о роли и месте информации в обществе и государстве.
Проникновение ИКТ во все сферы общественной жизни, формирование глобальной виртуальной коммуникационной среды, появление новых, основанных на применении ИКТ способов ведения экономической, политической и социальной деятельности, которых не наблюдалось в обществе аграрном и индустриальном, позволило социологам говорить об обществе постиндустриальном, а затем и информационном.
В основе термина «информационное общество» лежит понимание ключевой роли информации в современном обществе.19 Причем подчеркивается абсолютно новое социальное восприятие информации как наиболее важной составляющей любых процессов и коммуникаций в обществе. По оценке Ф. Уэбстера, тезис о формировании общества нового типа, в котором стала доминировать информация, разделил социологическое сообщество на два лагеря. Ряд социологов придерживается мнения о появлении нового типа общества (информационного общества), принципиально новыми характеристиками которого являются:
Определяющая роль теоретического (научного) знания.
Доминирование «богатства информационного» над материальным.
Рост экономики за счет третичного сектора (сектора услуг).
Формирование виртуального информационного пространства, доминирующего (или хотя бы не уступающего) над остальными формами коммуникации (Д. Белл, М. Кастельс, М. Постер, Й. Масуда, А. Турен, Т. Стоньер, Ф. Фукуяма, Э. Тоффлер, Дж. Нейсбит.21
Д. Белл, являясь основоположником теории постиндустриального общества, в своем труде «Грядущее постиндустриальное общество: опыт социального прогнозирования» предложил гипотезу о формировании нового типа общества -постиндустриального, указав его основные черты. В дальнейшем, Д. Белл стал использовать термин «информационное общество», однако, смысл, вкладываемый в этот термин, практически тот же, что и у термина «постиндустриальное общество». Оставляя за рамками данной работы дискуссию о том, является ли информационное общество действительно существующим социумом нового типа, а также признавая важнейший вклад Д. Белла в выявление основных составляющих взаимодействия ИКТ и общества, которые либо меняются, либо не существовали до момента массового распространения ИКТ, подчеркнем позицию социолога по взаимоотношению государства и ИКТ.
Д. Белл считал, что в условиях информационного общества право определять приоритеты развития социума переходит от делового сообщества к правительству при условии, что правительство продолжает развивать инновационную и научную сферу исследований. Именно представители науки и эксперты-профессионалы приобретут политический вес в государственной бюрократической среде, становясь в силу собственного профессионализма новой государственной элитой, поскольку обладание полнотой информации и знаний является определяющим фактором в постиндустриальную эпоху, в отличие от решающей роли финансового богатства.
У правительств появятся новые технологические инструменты для расчета эффективности и полезности затрат, совершенствования механизма принятия решений. Однако «когда какое-либо агентство, обладающее властью, устанавливает бюрократические нормы и стремится во что бы то ни стало насаждать их, создается угроза злоупотреблений» . Государственные информационные злоупотребления могут выражаться в желании получить о гражданине информации больше, чем это определено законом, либо в распространении или использовании конфиденциальной (приватной) информации о гражданине без его санкции.
М. Кастельс так же, как и Д. Белл полагал, что распространение ИКТ и их широкое использование влекут за собой появление «информационального капитализма» и «нового общества», в котором доминирует сетевой принцип организации не только социальных связей, но и деятельности коммерческих компаний. Кастельс подчеркивает, что наибольшую экономическую ценность приобретает производство информации (знаний), при этом основные капиталистические ценности (получение прибыли, частная собственность, власть рынка) остаются неизменными. «Новое общество» характеризуется возникновением сетевых движений, ориентированных на проект (например, феминизм), а также трансформацией не справляющихся с возрастающими информационными потоками вертикальных, иерархических структур и связей в государственных организациях и в коммерческих корпорациях в горизонтальные или сетевые.
В условиях функционирования сетевого общества и развития глобальной ИКТ-инфраструктуры, государство лишается возможности контролировать не только деятельность граждан, но и вынуждено считаться с увеличивающейся финансовой и управленческой автономией своих административных единиц. При этом Кастельс не считает, что государство перестает играть сколько-нибудь значительную роль в сетевом обществе. Оно должно использовать ИТ и Интернет как новый канал для налаживания взаимодействия с гражданами, упрочивая тем самым свою легитимность.24
Этапы развития электронного правительства
Электронное правительство определило новый этап системного использования ИКТ в государственном управлении. Как пишет Дж. Фоунтейн, речь идет о новой парадигме государственного управления, в которой правила, механизмы управления функционируют на основе информационных систем или, другими словами, об институционализации ИКТ в системе государственного управления. Но можно ли говорить о «статическом встраивании» ИКТ в государственное управление? Под «статичностью» ИКТ подразумевается зафиксированные технологичные решения, претендующие на универсальность в разрешении проблем и вызовов, стоящих перед современными государствами.
Проблема состоит в частой и систематической замене устаревающих технологий на новые. Причины замены могут быть продиктованы как объективными факторами, например, увеличением производительности, так и желанием крупнейших коммерческих ИТ-корпораций обеспечить продвижение своих новых ИТ-продуктов на мировые рынки.
Поэтому неправомерно говорить об устоявшемся наборе языков программирования, языков для описания стандартов и предметных областей, в том числе и предметной области государственного управления. Актуальной для государственного сектора является проблема так называемых «наследуемых систем» (legacy systems), особенностями которых являются давний срок службы и программные средства, поддержка которых больше не представляет коммерческой ценности для разработчиков программного обеспечения. Но даже если предположить, что разработанные тридцать или сорок лет назад технологии поддерживаются и обновляются рядом ИТ-компаний, то возможности подобных технологий не сопоставимы со своими современными аналогами по качеству демонстрируемых результатов.
Зависимость современных информационных систем от тех методов и технологий, которые были положены в основу их разработки, позволяет предположить, что если в течение ближайших 15-20 лет на смену существующим средствам разработки программного обеспечения придут принципиально новые инструменты, то возникнет необходимость перевода существующих информационных систем на принципиально новую основу даже в случае, если их работа в государственной организации будет признана удовлетворительной. Замена может быть продиктована отказом компании-создателя технологии заниматься ее дальнейшей сервисной поддержкой. В некотором роде государство может попасть в зависимость от, как правило, крупных ИТ-корпораций, желающих увеличить прибыль за счет создания новых технологических инструментов, превосходства которых над уже существующими либо не наблюдается, либо данный факт не является очевидным.
Говорить скорее о «динамичности», а не о «статичности» развития электронного правительства позволяет и изменчивая природа взаимодействия государства и социума, которая заключается в частой смене общественных потребностей. Факторами смены общественных потребностей могут являться, например: изменяющееся благосостояние общества, смена политического курса, появление новых научных открытий, внедрение инноваций в экономику и социальную сферу. Даже если не рассматривать государства сервисного типа, все равно необходимо отметить обязательную для государства сферу изучения общественных потребностей и настроений.
Таким образом, эволюция электронного правительства предопределяется, с одной стороны, необходимостью осуществления технологических инноваций, а с другой стороны - непрекращающимся развитием государственного управления как такового: появлением новых управленческих концепций, реализацией административных реформ, непрерывным совершенствованием законодательной базы, постоянной выработкой и уточнением государственных стандартов, регламентации и правил.
Развитие электронного правительства как элемента системы государственного управления, как социального феномена, востребованного обществом, позволяет судить о правильности выбора и реализации стратегии перехода к информационному обществу, чьей составной частью и является электронное государственное управление.
С точки зрения управления информационными потоками в рамках концепции электронного правительства прослеживаются две тенденции, не зависящие от отраслевой специфики деятельности государства: растущая информационная наполняемость доступных из внешней для государства среды информационных ресурсов (front office) и интеграция информационных ресурсов внутренних государственных информационных систем (back office).101
Государственные стратегии реализации электронного правительства
Процесс построения национального электронного правительства развивается в разных государствах по-разному. Однако, по нашему мнению, можно выделить группы государств, для которых процесс построения электронного правительства протекает похожим образом в силу наличия общих принципов в социальном, политическом и экономическом развитии. Различия внутри группы не носят принципиального характера с точки зрения построения электронного правительства. Прежде чем предложить классификацию национальных моделей электронного правительства, выделим основные параметры, предопределяющие процесс развития национального электронного правительства:
Государственная стратегия развития электронного правительства, учитывающая комплекс взаимосвязанных мероприятий в отраслевых сферах деятельности государства, с указанием сроков, бюджетов, организаций-исполнителей, организаций-заказчиков, отвечающих за результат проекта.
Нормативная база, регулирующая использование ИКТ в государственном секторе.
Государственная структура управления электронным правительством, в которую входят: организация, финансирующая проекты ЭП, организация - разработчик стратегии, организация - главный исполнитель стратегии ЭП и сотрудничающие с ней в реализации ЭП региональные и муниципальные организации, координационный экспертный совет, включающий представителей государства, бизнеса, гражданского общества.
Совокупность реализованных и реализуемых проектов государственной информатизации.
Межуровневые взаимоотношения органов власти, особенности государственной службы, традиции и особенности государственного управления.
Система культурных ценностей, социальные приоритеты, потребности и стимулы в развитии общества.
В основу предлагаемой классификации мирового опыта электронного правительства легла гипотеза о том, что на то, как будет протекать реализация ЭП и какие результаты предполагается достигнуть, наибольшее влияние оказывают сложившаяся в ходе объективного исторического развития система государственного управления и государственной службы, характеризующиеся национальными традициями, системой общественных верований, убеждений и мифов. Таким образом, прогнозируется, что электронное правительство лишь отразит характерные черты и особенности национального государства и не может рассматриваться лишь как технологический феномен. Анализ процессов государственной информатизации позволяет утверждать, что последние лишь подчеркивают систему ценностных и социально-культурных особенностей государства. Для обоснования данной гипотезы логично воспользоваться разработками сравнительной политологии, концепциями государственного управления и фактологическим материалом истории развития электронного правительства в государстве.
Несмотря на существующую классификацию государств в сравнительной политологии: северные страны, страны англо-саксонского мира, страны юго-восточной Азии, европейские страны (примеры Германии и Франции), не удается применить данную типологию по отношению к электронным правительствам, создаваемым в этих странах. Например, несмотря на очевидные различия в государственной службе и особенностях бюрократий в Германии и США, с точки зрения информатизации эти государства попадают в одну группу, поскольку исповедуемые ими подходы совпадают. Куда более продуктивным является подход по классификации государственной информатизации с точки зрения концепций государственного управления: классическая бюрократия109, Новый Государственный Менеджмент (New Public Management, NPM), Хорошее управление (Good Governance).
Однако в данном случае классификацию придется ограничивать лишь узким набором характерных черт, которые принципиально отличают один вид концепции государственного управления от другой.
Во-первых, ни NPM, ни Good Governance не отказывают государственной бюрократии в существовании. Совершенно очевидно, что можно ограничить пределы распространения бюрократических принципов в государственном секторе, но как раз не в той его части, в которой принимаются ключевые политические и стратегические государственные решения. NPM, появившись раньше, чем Good Governance был, в первую очередь, способом преобразовать неэффективную бюрократию. В то же время, если бы NPM удалось разрешить большую часть накопившихся проблем в государственном управлении (экономическая эффективность без социальной справедливости, непрочное положение государственного служащего и его зависимость от начальства, проблема единства управления в связи с пересмотром вертикальных и горизонтальных связей), то не появилась бы концепция Governance, а затем и Good Governance Отличия и особенности NPM и Good Governance представлены в следующей таблице:
Региональные модели электронного правительства
Реальные проблемы, с которыми сталкиваются власть и граждане, решаются на региональном и муниципальном уровнях государственного управления. В то же время из-за слабого финансирования и отсутствия нужного числа квалифицированных государственных кадров не удается в полной мере оценить преимущества электронного правительства на муниципальном уровне. Выявление общего и отличного в процессах реализации электронного правительства на региональном уровне позволит внести коррективы в планы развития аналогичных государственных программ и на федеральном, и на муниципальном уровне.
Выбор в качестве базы для социологического исследования именно регионального уровня обусловлен целым рядом причин. Во-первых, существующие на сегодняшний день исследования в области электронного правительства уделяли основное внимание именно федеральному уровню. Среди исследований регионального уровня можно упомянуть лишь книгу «Региональное электронное правительство: стратегия создания, архитектура, типовые решения», которая носит не столько исследовательский, сколько рекомендательный характер, и посвящено в большей степени тому, как должно быть организовано электронное правительство на региональном уровне.1 Таким образом, фактически не существует серьезных открытых исследований того, что же в действительности происходит с электронным правительством в России на субфедеральном уровне.
В то же время не следует недооценивать значение регионального и муниципального уровня электронного правительства. Ведь именно на этих уровнях оказываются основные государственные услуги населению и, следовательно, здесь должны развиваться и технологии оказания услуг в режиме он-лайн. В то же время муниципальный уровень не дает достаточно интересного материала для анализа, поскольку de facto управление в современной России сконцентрировано на верхних уровнях власти. В условиях недостаточного финансирования даже существующего объема государственных услуг местного уровня, большая часть муниципалитетов не имеют возможности разрабатывать сложные информационные системы, финансовая отдача от которых пока даже в самых успешных случаях не покрывает издержек144. Как показывает практика, при разработке информационных систем в регионах инициатива исходит именно из регионального центра, администрации субъекта федерации. Федеральный центр может участвовать в процессе формирования стратегии электронного правительства через рекомендации, общее направление развития, частичное финансирование, однако решение по конкретным проектам (в том числе и на уровне муниципалитетов), их дизайну, внедрению, поддержке остается на уровне региона. Причем зачастую развитие «электронного региона» во многом зависит от первого лица субъекта федерации, его элементарной компьютерной грамотности и склонности к реформированию существующей организационной структуры.
С другой стороны, в силу неоднородности российских регионов, асимметрии их отношений с федеральным центром рассмотрение электронного правительства не может дать адекватной картины применения ИКТ в российском государственном управлении в целом. Для этой цели также региональный уровень исследования подходит в наибольшей степени, поскольку, как правило, регион представляет собой территорию более или менее однородного уровня развития.
Наконец, региональный уровень представляется плодотворным полем для исследования, поскольку он предоставляет широкие возможности для сравнительного анализа. К примеру, для выявления ключевых факторов успеха или неуспеха «э-проектов» возможно сравнение сходных по уровню развития ИКТ регионов или, напротив, сопоставление электронных правительств в регионах одного уровня социально-экономического развития. Исследование еще не завершено, и еще рано говорить о его окончательных результатах, однако промежуточные данные позволяют утверждать, что высокий экономический потенциал региона и наличие большого объема финансовых средств являются важным, но далеко не единственным фактором развития ИКТ. Характерным контрпримером является республика Чувашия, несколько более подробно рассмотренная ниже: при достаточно скромных стартовых возможностях и отсутствии значительных природных ресурсов, этот регион по многим параметрам является лидером среди российских регионов. Особенно подчеркивает успех Чувашии пример таких соседних регионов, как Нижегородская область, обладающая несравненно более высоким экономическим, социальным, образовательным потенциалом, однако не достигшая сколько-нибудь значимых достижений в терминах электронного правительства.
Поэтому целью проводимого исследования было выявить особенности формирования и развития электронного правительства РФ в контексте эффективности управленческих механизмов межуровневого взаимодействия властей. В качестве задач исследования мы видим следующие:
Оценить степень готовности регионов к электронному правительству.
На основе эмпирического материала сформировать классификацию моделей развития регионального электронного правительства в РФ.
Определить барьеры, препятствующие развитию регионального электронного правительства в РФ.
Предложить рекомендации по повышению эффективности взаимодействия уровней власти в процессе управления созданием и развитием ЭП.
В основе исследования лежит следующая гипотеза: формирование и реализация стратегии развития электронного правительства на региональном уровне определяет успех информатизации в РФ в национальном масштабе.
