Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление как институт гражданского общества
1. Эволюция научных представлений о местном самоуправлении в контексте общественно-исторического развития 14
2. Система местного самоуправления в России в современных условиях развития: основные направления и тенденции трансформации 38
Глава 2. Состояние местного самоуправления в Чеченской республике
1. Влияние социально-политической ситуации на состояние в Чеченской Республике 80
2. Становление местного самоуправления в Чеченской Республике: состояние, проблемы, перспективы 100
3.Основные пути оптимизации местного самоуправления в Республике 127
Заключение 141
Список литературы 147
- Эволюция научных представлений о местном самоуправлении в контексте общественно-исторического развития
- Система местного самоуправления в России в современных условиях развития: основные направления и тенденции трансформации
- Влияние социально-политической ситуации на состояние в Чеченской Республике
- Становление местного самоуправления в Чеченской Республике: состояние, проблемы, перспективы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов — системы местного самоуправления. Основное его назначение — приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненноважных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления - объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.
В рамках целенаправленной работы по развитию федеративных отношений проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.
Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: слабость институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и прежде всего экономических и социальных.
Чеченская Республика относится к числу социально проблемных субъектов Российской Федерации. Несмотря на последовательную политику
органов государственной власти по восстановлению этого региона, его политическая система и соответственно демократические институты находятся в стадии формирования. В процессе своего становления находится и система местного самоуправления. Этот институт в силу его социальной природы востребован чеченским обществом, однако реализация его управленческих полномочий, социальных ресурсов и ценностей во многом зависят от заинтересованной поддержки населения, от эффективного взаимодействия местной власти с органами государственной власти.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью:
во-первых, теоретического анализа сущности местного самоуправления, особенностей его развития в конкретном регионе РФ;
во-вторых, социологического изучения реального состояния, проблем и , перспектив развития местного самоуправления в Чеченской Республике;
в-третьих, определения ключевых направлений оптимизации местного самоуправления на основе учета национальной политики и социально-экономических особенностей региона.
Степень научной разработанности темы.
Современное научное исследование системы местного самоуправления опирается на фундаментальную теоретическую базу и обширные эмпирические данные, сформированные представителями различных наук.
Впервые термин самоуправление «selfgovemment» появился в английском политическом языке в конце XVII века.
В 50-е годы XIX века понятие «самоуправление» было заимствовано представителями германской юридической школы, которые стали использовать его в немецкой транскрипции (Selbstverwaltung), но уже только по отношению к местным органам власти.
С конца XIX века получает развитие системный подход к изучению местного самоуправления. Научное обоснование форм и методов местного самоуправления, сфер деятельности, принципов разделения полномочий местных и государственных органов власти содержится в работах Р.Даля, М.Догана, К.Мангейма, Ж.Менделя, Ф.Хантера и др. На рубеже XIX-XX вв. данная тема исследовалась немецкими учеными Л.Штейном, Р.Фон Молем и Р.Гнейстом в рамках государствоведческая теории.
В отечественной науке можно выделить ряд этапов генезиса научных
представлений о местном самоуправлении: a) XVTII-XIX в.в. - первые
теоретические вопросы самоорганизации и самоуправления, разработка
теории свободной общины (К.С. Аксаков, И. Д. Беляев и др.); б) конец XIX-
начало XX века - дальнейшее развитие идей теории свободной,
самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права в
трудах А.И.Васильчикова, Н.М.Коркунова, М.М.Ковалевского,
А.Д.Градовского, Б.Н.Чичерина и др.
К началу XX в. в России складывается первая школа муниципального (городского) самоуправления профессора Л.А.Велихова.
Начиная со второй половины XX века в зарубежной науке получает развитие теория и методологии стратегического управления в системе местного самоуправления (Г.Минцберга, Б.Альстрэнда и Дж.Лэмпела).
В отечественной науке начала 90-х годов местное самоуправление рассматривалось с одной стороны как низовое звено вертикали государственной власти (Г.В.Атаманчук, Е.Е. Некрасов, С. И. Чурсина). А с другой, - обосновывалась его негосударственная природа.
Значительное количество работ было посвящено социально-экономическим и социально-политическим проблемам местного самоуправления (Ю.П.Алексеева, М.Г.Анохининым, В.Н.Артемьевым, А.Г.Гладышева, В.С.Комаровским, В.Н.Лексина, С.И.Чурсиной, А.Н.Швецовой, и др.).
В работах Н.М.Римашевской, Н.Е.Тихоновой, Ж.Т.Тощенко, Г.А.Цветковой целенаправленно исследуются вопросы качества жизни социальной зашиты интересов и прав местных сообществ.
Вместе с тем, малоизученными остаются особенности становления и развития местного самоуправления в конкретных субъектах Российской Федерации, результативность взаимодействия местной власти с органами государственной власти, социальная эффективность муниципальной власти и другие не менее значимые проблемы.
Эти и другие обстоятельства обусловили выбор цели, задач, объекта и предмета диссертационной работы.
Цель диссертационного исследования — определить состояние и пути оптимизации системы местного самоуправления на региональном уровне (на материалах Чеченской Республики).
Для реализации цели были решены следующие задачи:
- систематизированы теоретико-методологические подходы к анализу
системы местного самоуправления как института гражданского общества;
- определены факторы становления местного самоуправления в
Чеченской Республике, эволюция его форм в контексте реформирования
местной власти;
- выявлено отношение населения к органам местной власти, степень
активности и участия в решении социальных проблем местного значения;
исследовано реальное состояние и тенденции социально-экономических и социально-политических процессов в Чеченской республике;
проведена диагностика проблем политического, правового, экономического и социального характера, влияющих на становление системы местного самоуправления в Чеченской Республике;
- разработаны и обоснованы перспективные пути оптимизации
развития системы местного самоуправления в Чеченской Республике
Объект исследования — система местного самоуправления как социальный институт.
Предмет исследования — факторы становления и развития местного самоуправления в Чеченской Республике.
Теоретико-методологическую базу исследования составили общенаучные методы познания общественных явлений: системный, историко-сравнительный подходы, социологический и статистический методы изучения социальных явлений и процессов. Сложный и многоуровневый характер данной проблемы обусловил применение социологических и философских подходов (системного и деятельностного) в выявлении сущности и особенностей развития института самоуправленияв условиях конкретных регионов. В диссертации использованы современные концепции федерализма как основы российской государственности и демократизации деятельности органов региональной и местной власти.
Данные подходы позволили обозначить ключевые элементы складывающейся модели системы местного самоуправления в конкретном субъекте РФ - Чеченской Республике.
Эмпирическую и документальную базу исследования составили'. - результаты социологических исследований, проведённых автором: а) «Общественно-политическая ситуация в Чеченской Республике» (июнь 2007г.) N=80. Экспертный опрос; б) «Социальные ресурсы местного самоуправления» (апрель-май 2008г.) N=900. Анкетный опрос жителей г.Грозного, Ахчой-Мартановского, Урус-Мартановского, Надтеречного районов, селах: Закан-Юрт, Серноводск, Асиновская по общей репрезентативной выборке.
вторичный анализ материалов социологических исследований, проведенных Социологическим центром РАГС при Президенте РФ (руководитель д.ф.н., профессор В.Э.Бойков) по общероссийской репрезентативной выборке: «Состоялось ли гражданское общество в России?» - ноябрь 2005г.; «Отношение населения к деятельности органов
государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг физическим лицам» - ноябрь 2005;
- данные федеральной службы государственной статистики и ее
территориального отделения в Чеченской Республике за период с 2005 по
2008 годы;
законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Чеченской Республики;
аналитические статьи по исследуемой теме, опубликованные в журналах «Социологические исследования», «Социология власти», «Государственная служба», «Вопросы государственного и муниципального управления» и другие за период с 2005 по 2008 гг.;
информационные ресурсы Интернет.
Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна.
1. Уточнены основные теоретические подходы к пониманию сущности
местного самоуправления как социального института: системный,
обусловленный сложностью института самоуправления; деятельностный,
акцентирующий внимание на реальных условиях жизни и их отражении в
сознании людей.
2. Конкретизирована социологическая интерпретация понятия
«самоуправление» как относительно автономного функционирования и
развития конкретного административно-территориального образования на
основе участия членов местного сообщества в процессе выработки решений
по ключевым проблемам жизнедеятельности муниципальных образований и
контроле за их исполнением.
3. Определены проблемные области в деятельности системы местного
самоуправления: слабость демократических принципов выборности органов
местной власти при доминировании влияния региональной власти;
ограниченность форм прямого волеизъявления граждан; сложность
становления территориального общественного самоуправления; слабость материальной базы.,
Выявлены показатели отношения, населения к местной власти: непонимание со стороны населения, сущности, социальной роли и ресурсов местного самоуправления; значительная степень отчуждения населения от местной власти на фоне высокого уровня доверия* к институту президентства и. к, личностиПрезидента Р:Кадырова.
Обозначены критерии эффективности местной, власти: уровень и качество жизни населения муниципальных образований; обеспечение правовых и социальных гарантий; жизнедеятельности жителей; участие населения;, в разработке и принятии решений^ учитывающих: интересы населения: и в; целом муниципального образования; доверие/недоверие к органам; местного самоуправления всех категорий населения, проживающих: на территории;
Определены, и обоснованы пути, оптимизации; системы, МЄСТНОГОІ самоуправления в Чеченской; Республике: взаимодействие всех организационно-правовых форм самоуправления, отнесённых к. сфере обеспечения жизнедеятельности населения; реализация целевых программ в: коммунальной, медицинской, образовательной, и других сферах; адресная поддержка социально^ уязвимых слоев населения; поддержка социальных и культурных инициатив местных сообществ и др.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Система местного* самоуправления является необходимым
компонентом гражданского: общества, представляет собой не только низовой
уровень публичной власти; но и социальный институт, отражающий и
реализующий жизненноважные интересы и потребности населения на уровне
конкретных муниципальных образований.
2. Результаты проведённого в, рамках диссертационной работы
исследования позволяют сделать вывод о том, что сложившаяся ситуация в
.;' 9.
современной России и реформирующаяся модель местного самоуправления имеют противоречивые тенденции. Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов. Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ не всегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.
3. Дифференциация российских регионов по ключевым показателям их развития обусловливает и региональную специфику становления и развития системы местного самоуправления, в том числе и в Чеченской Республике, одном из сложных и проблемных регионов страны. В силу ряда внешних и внутренних факторов развитие местного самоуправления идет здесь по особому пути, обусловленному социально-экономическими, политическими и национальными особенностями. Одна из серьёзнейших проблем, связана с институционально-правовой основой местного самоуправления, определением границ территорий, на которых осуществляется эта форма власти. Требуют научной детальной проработки и вопросы законодательно-нормативного регулирования деятельности муниципальной власти в общей логике федерального и регионального уровней власти.
5. Местное самоуправление востребовано в республике национальными традициями образа жизни чеченского народа, однако его социальная эффективность прямо зависит от наличия в действиях власти осознания того, что именно население, проживающее на территории муниципального образования, является основным субъектом муниципальной системы управления, принимающим непосредственное участие в процессе принятия решений по вопросам местного значения.
6. Результаты социологических исследований по вопросам доверия
населения к местной власти, проведённых в республике, показали, что
эффективность действия этого института власти зависит от степени
осознания населением территориального интереса, сформированности
представлений о формах гражданского участия в его реализации, а также о
сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления в целом в России.
7. Специфика развития системы местного самоуправления заключается
в научно обоснованном, целенаправленном и постоянном взаимодействии
двух групп факторов: объективного характера, связанного с чётким
разграничением компетенций органов местного самоуправления и органов
государственной власти, и отрегулированностью их деятельности;
субъективного характера, отражающего включённость населения в
муниципальное управление.
8. Современный процесс становления местного самоуправления в
Чеченской Республике позволяет в долгосрочной перспективе отметить рост
субъектности поселений, их укрепление в качестве сильной политической и
управленческой структуры, способной принять на себя и часть
государственных полномочий. Если же замкнуться только на городском и
районном уровне, то это может вновь привести к огосударствлению местной
власти.
Достоверность и надёжность полученных результатов.
Надёжность основных положений и выводов диссертационного исследования обусловлена применением основополагающих теоретико-методологических принципов социологического анализа, а так же научными методами сбора и анализа социологической информации, использованием источниковой и эмпирической базы. Достоверность работы определяются репрезентативностью эмпирических данных, обоснованием выводов и доказательной базой, позволившими выявить типологические особенности региона и схожесть региональных тенденций с общероссийскими в развитии
местного самоуправления, апробацией результатов исследования и их применением в практике управления в Чеченской Республике.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в: а) систематизации теоретических подходов к сущности и социальной роли системы местного самоуправления как института гражданского общества; б) дальнейшем развитии научных представлений о развитии местного самоуправления в современном российском обществе; в) обосновании необходимости учёта региональной специфики в социологическом изучении и практике развития данной формы публичной власти; г) определении концептуальных основ исследования и перспектив дальнейшего развития системы местного самоуправления в таком проблемном субъекте РФ, каковым является Чеченская Республика.
Теоретические положения работы позволяют обогатить и конкретизировать региональное направление исследований в рамках социологии управления, уточнить соответствующий понятийный и категориальный аппарат.
Практическая значимость исследования
Выводы и отдельные рекомендации диссертационной работы учтены при разработке модельных Уставов муниципальных районов, городских и сельских поселений. Основные положения диссертации могут быть использованы в управленческой деятельности органов власти регионального и муниципального уровней, для подготовки учебных курсов по социологии управления, региональной политике и местному самоуправлению.
Программа и инструментарий социологического исследования, апробированные автором в конкретном регионе (Чеченской Республике), могут быть полезны при проведении других исследований в этом направлении.
Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Российская академия государственной службы при Президенте РФ». Основные идеи и положения диссертации изложены в докладе на международной аспирантской конференции (Санкт-Петербург, 2006 г.), в 3 публикациях автора общим объёмом 1,6 п.л., в том числе — 1 работа в издании, рецензируемом ВАК.
Структура диссертации отвечает цели и задачам исследования. Состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения, списка литературы и приложения.
Эволюция научных представлений о местном самоуправлении в контексте общественно-исторического развития
Проблемы местного самоуправления привлекают в последнее время внимание ученых, политиков, правоведов, социологов, рядовых граждан, причем каждая их названных социальных групп преследует свои цели, обнаруживая свои подходы и уровни понимания проблемы.
Если политики, прежде всего, регионального уровня стремятся под средством местного самоуправления по новому («демократически») построить свои отношения с центральной властью, то рядовые граждане связывают с местным самоуправлением надежды на позитивное решение своих повседневных проблем в различных сферах жизни. Вполне естественно, что понимание сущности местного самоуправления у этих групп окрашено или в поэтично-оптимистические, или в эмоционально-обнадеживающие тона.
Современное научное знание отличается многообразием предметно-методических подходов к анализу местного самоуправления: философского, экономического, политического, правового, социологического и других. Это связано, прежде всего, с многосторонностью и сложностью самого исследуемого явления, а также с теми конкретными задачами, которые преследуют отдельные специалисты. Политологи исследуют местное самоуправление через призму проблемы политической власти, юристы обращаются к нему при анализе вопросов государственного управления; философы связывают его с общими вопросами самоорганизации и самоуправления в обществе и т.д.
Отдельно необходимо отметить социологический подход, позволяющий провести комплексный анализ содержательной, структурной и функциональной сторон данной проблемы. Если брать во внимание, что социология изучает взаимодействие людей, в различных сферах деятельности, основы участия людей в жизни общества, то местное самоуправление можно рассматривать как конкретную форму социального управления, как результат столкновения интересов различных слоев и групп общества по поводу определенного уровня власти.
К исследованию сущности местного самоуправления, по мнению диссертанта, необходимо подходить с точки зрения междисциплинарного научного подхода, который предполагает интеграцию разрозненных концепций, взглядов и представлений в целостную совокупность. Социологический анализ местного самоуправления предполагает опору на социально-философское направление, выраженное социальным позитивизмом.
Социальный позитивизм обязывает нас рассматривать местное самоуправление как социальное явление, возникшее в результате длительного развития общества. Исходным пунктом выступает положение о том, что социальная действительность является фактической основой и материальным источником права, тогда как само право - инструмент регулирования реальных отношений, закрепления и развития соответствующих форм общественной жизни. Местное самоуправление изучается комплексом наук, которые в совокупности составляют муниципальную науку. Социологическое знание призвано концентрироваться, прежде всего, на одном значимом ракурсе изучения местного самоуправления - проблеме «социального». При её решении акцент должен делаться на то, что «социальное» - это эффект, возникающий в результате взаимодействия социальных субъектов. Применительно к местному самоуправлению ведущими социальными субъектами выступают общество, государство и личность. Трактовка «социального» как свойства взаимодействия социальных субъектов означает введение в концептуальное основание местного самоуправления парадигмы трёх начал: общественного, государственного и личностного. Тройственная парадигма не отменяет классические основы, которые утвердились в муниципальной науке. Она направлена на то, чтобы теснее увязать их с миром человека, поскольку в противном случае любое социальное образование не имеет никакого смысла. Последнее означает, что существование местного самоуправления как общественной конструкции должно постоянно сопоставляться с той целью, во имя достижения которой она строилась. Идея человека как высшей ценности, положенная в основу гуманизма, неизбежно приводит к осмыслению местного самоуправления как значимого элемента человеческой цивилизации.
В рамках социального направления муниципальной науки можно обозначить шесть различных подходов: социально-экономический, социально политический, социально-онтологический, социосинергетический, социоцентрический и человекоцентрический. Социоцентрический и человекоцентрический подходы составляют две разновидности собственно социологического подхода в муниципальной науке. Все вышеназванные подходы рассматриваются не как взаимоисключающие друг друга позиции, а как взаимодополняющие друг друга составные звенья, дающие максимально полное решение познавательных задач в рамках общего социального направления. Социально-экономический подход представлен теорией социального обслуживания.1 Муниципалитеты, согласно теории социального обслуживания, представляют собой органы социального обслуживания, основная цель которых состоит в предоставлении разнообразных услуг населению. Методологически данная теория связана с идеей «государства всеобщего благосостояния», получившая распространение на рубеже 50-х 60-х годов. Роль государства при этом изменяется столь радикально, что даёт основание говорить о переходе от модели государства - «сторожа», (которое регулирует) к функциональному государству. Функциональное государство осуществляет определённые функции в дополнение к тем, которые выполняет регулирующее государство.
Местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в механизме государственного устройства и не входит полностью в систему государственного управления,
1 См. Лазарев, Владимир Наумович. Социальная организация местного самоуправления: Дис.... д-ра социол. наук. - Москва: ПроСофт-М, 2006. поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества.
Понимаемые в широком плане институты - это специфические социальные образования, обеспечивающие относительную устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества, некоторые исторически обусловленные формы организации и регулирования общественной жизни. Институты возникают в ходе развития человеческого общества, дифференциации видов деятельности, разделения труда, формирования специфических видов общественных отношений. Их формирование обусловлено объективными потребностями социума в регулировании общественно значимых сфер деятельности и социальных отношений.
Система местного самоуправления в России в современных условиях развития: основные направления и тенденции трансформации
Как свидетельствует практика, самоуправление сегодня в большей или меньшей степени успешно осуществляется на уровне региона, в субъекто региональной форме. Здесь существуют свои особенности. Прежде всего, усиливается влияние регионов в ходе демократизации общества. Основной чертой этого является экономическая самостоятельность, обеспечиваемая региональными политическими структурами, прежде всего, управленческими. Принцип "сильные регионы - сильная Россия" становится преобладающим в политических умонастроениях россиян. Практическая реализация этого заключается именно в своеобразном "политическом самоопределении" регионов, разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами федераций.
Актуальное значение имеет также социологическое обеспечение социального управления. Оно является неотъемлемым компонентом социального планирования и проектирования его развития, формирования социально-трудовых отношений, предупреждения социальных конфликтов. При этом важно, чтобы в социологических исследованиях учитывались как общие закономерности формирования и развития регионов, так и их типологические особенности.
Существенным основанием для типологии регионов является их проблемность. Основной признак такого состояния — «особая кризисность проявления какой-либо проблемы, нерешенность которой создает угрозу социально-экономической обстановке страны, может привести к политической нестабильности, вызвать катастрофическое состояние природной среды и т.п.».
Результаты социологических исследований дают основание для типологизации регионов. Разработана методика типологизации Российской Федерации в рамках проекта ИНТАС-94-1149 (руководитель В.Э.Бойков), построенная на пяти блоках (группах) факторов из 20 показателей, отражающих практически все разнообразие явлений и факторов социально-экономического развития.
Группа 1 — «Уровень жизни» - включает в себя отношение доходов к прожиточному минимуму, уровень общей безработицы, обеспеченность населения жильем, обеспеченность легковыми автомобилями, потребление мясо и мясопродуктов, а так же овощей в расчете на одного жителя.
Группа 2 - «Промышленное и финансовое развитие региона" — включает в среднедушевой объем промышленного производства, удельные капитальные вложения, индекс физического объема промышленной продукции, налоги в регионе в расчете на одного жителя.
Группа 3 - «Сельскохозяйственный потенциал региона» - имеет четыре основных показателя сельскохозяйственного производства: производства зерня, картофеля, мяса, молока в расчете на одного жителя.
Группа 4 — «Уровень социального благополучия» - образуют показатели развития социальной сферы регионов. Из них основное значение «по факторным нагрузкам» имеют следующие: обобщенное качество коммуникаций региона, ввод жилья, стоимость основных фондов не производственного назначения в расчете на одного жителя, объем платных услуг сферы бытового обслуживания в расчете на одного жителя, обеспеченность населения медицинским обслуживанием.
Группа 5 - «Экологическая ситуация в регионе» - учитывая антропогенное загрязнение всех природных сфер: воды, воздуха, почвы.
Ценность данной методики состоит в том, что на основе большого количества репрезентативных показателей была показана дифференциация регионов по степени адаптации к экономическим реформам. Полученные данные позволили сформировать 6 типов регионов: 1. отсталые с ухудшением уровни; 2. отсталые в сохранением уровня; 3. отсталые с улучшением уровня 4. благополучные с ухудшением уровня; 5. благополучные с сохранением уровня; 6. благополучные с улучшением уровня. Типологизация регионов России должна быть дополнена с учетом выявления характерных доминантных проблем в регионе. Каждый регион может быть отнесен к разным типам в зависимости от того, какая проблема является для него доминантной. Так в качестве типологических оснований регионов Г.А.Сатаров выделяет: а) разнообразие «стартовых» условий (природно-географических, культурно-исторических, социально экономических; б) результаты социально-экономической деятельности регионов.15
Что касается Чеченской Республики, по мнению диссертанта, ЧР относится к третьему типу регионов, т.к. несмотря на разрушенное хозяйство, экономическую отсталость и политическую неопределенность -Чеченская Республика быстро восстанавливается, социальные показатели улучшаются, политическая власть функционирует в новых условиях. Все это позволяет говорить о качественно новом уровне жизни в Чеченской Республике.
Ключевой задачей социально-экономического развития регионов в настоящее время остается достижение их конкурентоспособности. Для этого необходимо решать ряд сложных задач: финансовые проблемы, социальные, такие как, преодоление бедности, обеспечение трудовой занятостью, сотрудничество государственных органов власти и бизнеса, развитие жилищно-коммунального хозяйства, охрана здоровья населения. Все эти и многие другие проблемы призвано решать местное самоуправление, которое не может существовать изолированно от социальной и общественно-политической жизни страны и региона. Именно местное самоуправление берет на себя бремя ответственности за стабильность в регионе.
Как отмечалось ранее, среди теоретиков и практиков местного самоуправления нет единого понимания данного социального феномена. Это находит свое отражение в различных концепциях организации органов местного самоуправления.
Впервые положения о местном самоуправлении были сформулированы в принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге «Европейской хартии о местном самоуправлении»16: - органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; - право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств демократическим принципам; - право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне; существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает фиктивное, и одновременно, приближенное к гражданину управление; - защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанный на принципах демократии и децентрализации власти; - местное самоуправление должно быть наделено уполномоченными для принятия решения органами, созданными демократическим путем, имеющими широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств.
Рассмотрим законодательное обеспечение местного самоуправления на уровне субъектов РФ.
Уровень субъекта Российской Федерации: РФ состоит из ее равноправных субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Влияние социально-политической ситуации на состояние в Чеченской Республике
Политическая система российского общества на региональном уровне представлена достаточно самостоятельными структурными образованиями, которые имеют немало характерных особенностей и местную специфику.
На региональные политические системы влияет политическая ситуация государства и реально сложившиеся в нем политические отношения. Пропорция властных полномочий и функций с большей долей вероятности проецируется и на регионы. Кроме того, на развитие социально-политической ситуации региона влияют многие факторы: разные пути вхождения региона в состав России, разное время пребывания в составе единого государства, цивилизационно-культурологические особенности, численность населения, в том числе численность титульной нации, геополитический аспект.
Одной из важнейших актуальных задач государственной политики в Чеченской Республике является обеспечение целостности Российского государства, его национальная безопасность, а также конституционные права и свободы граждан на территории ЧР с учетом их этнонациональных потребностей. Переломными в преодолении остатков «правового вакуума» можно считать первые годы XXI века.
Ситуация в Чеченской Республике требует нестандартных подходов. Но, прежде всего они видятся в соблюдении прав человека, противодействии республиканских и федеральных органов власти беззаконию, преступлениям, связанным с похищениями людей. Такой результат, можно достигнуть в ходе укрепления правоохранительных органов власти, обеспечивающие безопасность гражданского населения.
В Чеченской Республике функционируют все ветви власти, политический процесс здесь динамично продвигается. Укрепляются ее экономические, политические и культурные взаимоотношения с регионами, что способствует совершенствованию федеративных и межнациональных отношений не только на уровне республики, но и страны.
С избранием Парламента Чеченская Республика завершила свое формальное политико-правовое вхождение в состав Российской Федерации. Вместе с тем она испытывает колоссальные трудности экономического и социального характера, их нерешенность сохраняет общественно-политическую напряженность, которая может дать отрицательный рецидив и вызвать недовольство значительной массы населения.
В анализе социально-политической ситуации в Чеченской республике в первую очередь необходимо отметить влияние Конституции. В ее первой статье отмечается, что республика является демократическим социальным правовым государством с республиканской формой правления. Ее суверенитет выражается в обладании всей полнотой власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения федерации и республики и является неотъемлемым качественным состоянием республики. Территория является единственной и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации. Принятие Конституции Чеченской Республики 23 марта 2003 года позволило двигаться дальше по пути политического возрождения и стабилизации. В Конституции записано, что единственным источником власти в Чеченской республике является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
Фактически Конституция республики является вполне демократической. В ней записано, что государственная власть в республике осуществляется на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной (ст.4). Органы законодательной, исполнительной и судебной власти объявлены самостоятельными. Государственную власть в Чеченской Республике осуществляют президент, парламент (Совет республики, Народное собрание), правительство, суды, а также иные органы государственной власти Чеченской Республики, образуемые в соответствии с Конституцией (ст.5).
Но одной лишь констатации народного самоуправления и самостоятельности различных ветвей власти явно недостаточно. Реальный опыт самостоятельного участия в политической жизни у чеченской республики небольшой, составляет 15 лет. Этот опыт крайне противоречивый и неоднозначный. Кроме того, парламентская республика как форма политической власти показала свою довольно низкую эффективность и неспособность решить основные проблемы населения.
Институт президентства (как высший орган власти, стоящий над всеми другими ветвями власти) формировался в республике в 90-е годы XX века. Процесс этот шел противоречиво и не всегда мирно. Можно согласиться с утверждениями о том, что он был исторически обусловлен, поскольку в нашей стране всегда было определенное тяготение к патриархальной власти. Исторически в России постоянно нужен был некий арбитр, то есть авторитет во власти: «старший», патриарх, царь, князь, император и т.д.
Но в этом кроется и противоречие, поскольку высокий статус должности и большой объем полномочий, сосредоточенных у главы государства или региона, во многом ставят выполнение правовых норм и действие правовых механизмов в зависимость от личностного фактора. Широкие и слабо ограниченные полномочия главы государства, таким образом, являются образцом для руководителей субъектов Федерации. Остальные органы государственной и муниципальной власти в республике построены аналогично федеральным.
Становление местного самоуправления в Чеченской Республике: состояние, проблемы, перспективы
Законодательные акты РФ (Конституция РФ, Федеральные законы, законы, принятые на региональном уровне) играют важную роль в процессе построения правовой основы деятельности органов местного самоуправления, которое определяется следующими факторами:
во-первых, на федеральном уровне закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации. Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08 1995 г. В соответствии с Конституцией РФ данный Федеральный закон определяет единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических. Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» составляют, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами РФ.
Во-вторых, значение Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах в развитии правовой основы местного самоуправления» определяется также и тем, что они разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. На федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству. К полномочиям органов государственной власти РФ ФЗ об общих принципах, относится установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления; государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления и т. д.
В-третьих, Конституция РФ, ФЗ об общих принципах, определяя роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, устанавливая общие принципы организации муниципальной власти, вместе с тем закрепляют государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Система федеральных гарантий местного самоуправления призвана обеспечить его организационную и финансово-экономическую самостоятельность самоуправления от произвольного вмешательства со стороны государственных и иных органов и должностных лиц. Ст. 113 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ и ФЗ об общих принципах, должны применяться положения Конституции РФ и названного Федерального закона.
В-четвертых, Федеральное законодательство о местном самоуправлении, обеспечивая общие для всех субъектов РФ подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: муниципального образования; вопросов местного значения; органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы и др.
Таким образом, на федеральном уровне в законодательстве о местном самоуправлении прорабатываются вопросы: обеспечения основ местного самоуправления; обеспечения гарантий местного самоуправления; обеспечения прав местного самоуправления; регулирования отношений между государственной властью и местным самоуправлением; надзора и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. В основном по всем направлениям в РФ приняты федеральные законы. Но, поскольку вопросы местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, то необходимо рассматривать и законодательное обеспечение местного самоуправления на уровне субъектов РФ. Подходы к реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ имеют в субъектах свои особенности. Каждый субъект Российской Федерации с учетом исторических, местных традиций и особенностей региона самостоятельно выстраивает систему местного самоуправления на соответствующей территории в рамках, установленных федеральным законодательством.
Чеченская Республика является полноправным субъектом Российской Федерации. Она имеет свою конституцию, которая соответствует Конституции РФ и федеральным законам, имеющим верховенство на всей территории РФ. Поэтому содержащиеся в конституции положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепленным в Конституции РФ и ФЗ об общих принципах.
В Чеченской Республике местное самоуправление гарантируется Конституцией Чеченской Республики, и осуществляется Законом «О местном самоуправлении в Чеченской Республике».
Первым упоминанием о местном самоуправлении в Чеченской Республике стало Постановление правительства Российской Федерации от 1 декабря 1999г. «О мерах по нормализации общественно-политической ситуации на территории Чеченской Республики», согласно которого было создано Представительство Правительства Российской Федерации в Чеченской Республики. Один из пунктов Постановления предусматривает обеспечение Представительством необходимых условий для восстановления и налаживания деятельности органов государственной власти Чеченской Республики, а также органов местного самоуправления на территории Чеченской Республики; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в Чеченской Республике по восстановлению органов государственной власти Чеченской Республики.
