Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Организационная культура государственной службы как продукт целерациональной деятельности 12
1.1 Теоретико-методологические основания исследования организационной культуры государственной службы 12
1.2 Организационная культура государственной службы: понятие, основные типы.. 29
ГЛАВА 2. Организационная культура государственной службы и имидж государственных служащих 48
2.1 Имидж государственных служащих: основные факторы формирования 48
2.2 Роль организационной культуры государственной службы в формировании имиджа государственных служащих 66
ГЛАВА 3. Социологический анализ организационной культуры администрации Волгоградской области 85
3.1 Программно-методическое обеспечение эмпирического исследования организационной культуры администрации Волгоградской области 85
3.2 Состояние организационной культуры администрации Волгоградской области 95
3.3 Изменение организационной культуры государственной службы как условие формирования позитивного имиджа государственных служащих администрации Волгоградской области 116
Заключение '. 134
Список использованных источников и литературы 138
Приложения
- Организационная культура государственной службы: понятие, основные типы..
- Роль организационной культуры государственной службы в формировании имиджа государственных служащих
- Состояние организационной культуры администрации Волгоградской области
- Изменение организационной культуры государственной службы как условие формирования позитивного имиджа государственных служащих администрации Волгоградской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Изучение организационной культуры государственной службы и имиджа государственных служащих России становится сегодня перспективным направлением научной деятельности, в рамках которого решаются проблемы эффективного функционирования государственного аппарата. Актуальность темы исследования обусловлена кризисным состоянием отечественной государственной службы, очевидными проявлениями которого выступают недостаточный уровень профессионализма и моральной устойчивости чиновников, распространение таких аномальных явлений, как взяточничество, коррупция, безразличное отношение к интересам общества, государства и гражданина. На преодоление кризиса направлена Федеральная программа реформирования государственной службы, утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002г. и рассчитанная на 2002-2005 гг. Как показывает мировой опыт реформ государственного аппарата, успешная реализация системы нормативно-правовых, организационно-управленческих, материально-технических и кадровых мероприятий, предусмотренных Программой, связана с изменением сложившейся административно-бюрократической по сути своей организационной культуры государственной службы.
Другим обстоятельством, актуализирующим тему диссертационного исследования, является преобладание в российском обществе негативных оценок деятельности государственных органов и служащих, которые находят отражение в неблагоприятном имидже государственных служащих. Для государственной службы имидж имеет важное функциональное и статусное значение. Он является показателем уровня доверия к ней населения и критерием оценки обществом эффективности управленческой деятельности, проводимых государством преобразований. Он фиксирует степень соответствия действий государственных органов требованиям и ожиданиям конкретных социальных групп и общества в целом. Вследствие этого, имидж в значительной мере детерминиру-
ет поведение граждан по отношению к органам государственной власти, определяет степень общественной поддержки государственной службы и программы ее реформирования. Формирование позитивного имиджа государственной службы и государственных служащих является необходимым условием эффективного функционирования и развития данного социального института.
Процессы реформирования государственной службы Российской Федерации как открытой социальной системы предполагают как трансформацию ее внутренней среды, так и изменение принципов взаимодействия с внешней средой. Разрешение существующего противоречия между социальными ожиданиями, относящимися к государственным служащим, с одной стороны, и ценностями, определяющими принципы их деятельности и нормы поведения по отношению к обществу, к социальной среде, с другой, позволит создать условия для повышения эффективности деятельности государственных органов и системы государственной службы. Перспектива развития российского общества и государства во многом зависит, таким образом, от организационной культуры государственной службы, что вызывает необходимость исследования ее как фактора формирования имиджа государственных служащих.
Степень научной разработанности проблемы. Организационная культура государственной службы и имидж государственных служащих являются малоизученными феноменами как в зарубежной, так и в отечественной социологии. Несмотря на значительный опыт исследования организации как культурного феномена (М.Вебер, Т.Парсонс, Д.Сильверман, П.Бергер, А.Петтигрю, А.Шюц, Дж.Мид, Т.Шибутани), структуры и процессов формирования организационной культуры в рамках социологии и менеджмента, изучение организационной культуры государственной службы ограничивается уровнем прикладных исследований. Теоретической базой для них служат концепции, сформированные за рубежом под влиянием запросов практики управления. Они заложили основы рассмотрения организационной культуры как фактора обеспечения эффективности деятельности организации (Т.Питерс, Р.Уотермен, Т.Дил,
А.Кеннеди, П.Друкер, Р.Килманн, Р.Пэйскел, Э Этос, В.Сате, К.Камерон, Р.Куинн) или как фактора адаптации организации во внешней среде (Э.Шайн).
Среди отечественных ученых одними из первых обращают внимание на феномен организационной культуры А.А.Радугин, К.А.Радугин, О.С.Виханский и А.И.Наумов. Затем появляются работы, посвященные культуре производства (А.А.Погорадзе), организационному порядку (А.И.Пригожин), методам управления организационной культурой (Ю.В.Рождественский, В.Д.Козлов), ее формированию (СВ.Щербина, В.Томилов, В.А.Спивак, Ю.М.Резник, К.А.Кравченко, О.И.Карпухин, А.Н.Чаплина, Т.А.Вашко и другие). Однако отечественные публикации в большинстве своем носят описательный характер и опираются на исследования зарубежных специалистов. При этом наблюдается преобладание работ, посвященных организационной культуре коммерческих организаций.
Интерес к изучению организационной культуры государственной службы за рубежом возрастает в 90-е годы XX века, что вызвано изменением обращенных к аппарату управления общественных ожиданий и переосмыслением организационных основ государственной службы. В частности, АЛоутон и Э.Роуз обращают внимание на консервацию в культуре государственных организаций устаревших ценностей и норм служебной деятельности, отставание от новых идей и опыта коммерческих структур1. Д.Осборн, П.Пластрик и другие специалисты рассматривают развитие организационной культуры как один из механизмов реформирования системы государственной службы и приведения государственных структур в соответствие с новыми условиями жизнедеятельности общества2.
В это же время в России В.Э.Бойковым, В.М.Соколовым и другими специалистами проводятся исследования, затрагивающие отдельные аспекты орга-
Лоутон А , Роуз Э Организация и управление в государственных учреждениях - M Изд-во УНИР РАУ, 1993 Осборн Д, Пластрик П Управление без бюрократов пять стратегий обновления государства Пер с англ Л И Лопатникова -М О АО Издательская группа «Прогресс», 2001, Госслужба Кадры на рубеже веков Зарубежный опыт №3 - М Издательство РАГС, 1998, Госслужба тенденции развития (зарубежный опыт) - М Издательство РАГС, 1997
низационной культуры государственной службы . В кандидатской диссертации В.К.Кисилева предпринимается изучение социологического аспекта развития организационной культуры государственной службы4. Однако наиболее значительным событием стало проведенное кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы крупное социологическое исследование организационной культуры государственной службы5, по материалам которого в 2001 г. издается монография и разрабатывается спецкурс «Организационная культура государственной службы».
Одновременно с исследованиями организационной культуры за рубежом ведется изучение имиджа государственных служащих (С.Джилмэн, К.Льюис, Ю.Вайблер, К.Хилл)6. В работах отечественных специалистов (В.М.Шепеля, Г.Г.Почепцова) понятие «имидж» начинает использоваться в 90-х гг. XX века7. С 1994 года публикуются результаты первых социологических исследований, целью которых становится выявление основных характеристик образа государственного служащего, сложившегося в сознании россиян, отношения граждан к деятельности государственных структур8. В настоящее время научный поиск в этой области находится на этапе описания сложившегося имиджа государственных служащих и выявления параметров их деятельности, личностных ка-
Социология власти Информационно-аналитический бюллетень №4-5/1997 Мониторинг кадров государственной службы - М Изд-во РАГС, 1998, Ежегодник - 96 Государственная служба России Научные труды РАГС (1996г)/Под общ ред акад А М Емельянова -М Изд-во РАГС, 1997, Ежегодник - 97 Государственная служба России Научные труды РАГС (1997г ) - М Изд-во РАГС, 1998
Киселев В К Организационная культура государственной службы сущность, тенденции развития, социологический аспект Дис кандсоциол наук 22 00 04/РАГС -М, 1999
' Разработка и реализация государственной кадровой политики Отчет о НИР / РАГС Руководитель Романов В Л -М.2001
* Госслужба Кадры на рубеже веков Зарубежный опыт №3 - М Издательство РАГС, 1998, Госслужба тенденции развития (зарубежный опыт) - М Издательство РАГС, 1997 Государственная служба Социопсихологические аспекты (зарубежный опыт) - М Издательство РАГС 1997
Почепцов Г Г Имиджелогия -М «Рефл-бук», К «Ваклер», 2001, Шепель В М Настольная книга бизнесмена и менеджера (Управленческая гуманитарология) - М Финансы и статистика, 1992, Шепель В М Имиджелогия Секреты личного обаяния - М Культура и спорт ЮНИТИ, 1994
" Имидж государственной службы Сборник научных трудов - М «ИДФ»-«СПА Консалтинг», 1996, Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002 Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации -Москва - Орел Изд-во редакции журнала «Образование и общество», 2002, Зинченко Г П , Игнатов В Г, Лысенко В Д Персонал местной администрации социологические проблемы становления - Ростов н/Д Изд-во СКАГС, 1994 и другие
честв, которыми, с точки зрения населения, должны обладать представители
государственной власти.
Закономерно, что понятие «имидж» используется и в рамках исследования организационной культуры, где рассматривается взаимосвязь указанных феноменов в коммерческой организации (Ю.Д.Красовский)9, а также предлагается трактовка имиджа как функции организационной культуры государственной службы (В.Л.Романов, В.С.Нечипоренко, К.О.Магомедов, А.И.Горбачев и другие)10. Однако остаются неисследованными соотношение и механизм взаимосвязи данных феноменов.
Оценивая степень разработанности проблемы, необходимо отметить, что теоретико-методологическая база исследования организационной культуры государственной службы и имиджа государственных служащих находится пока на этапе формирования. Что же касается организационной культуры государственной службы как фактора формирования имиджа государственных служащих, то она до сих пор не стала предметом специального исследования.
Существует и другая проблема: теоретические и прикладные исследования в большинстве своем касаются организационной культуры государственной службы в целом и не учитывают специфики организационно-культурных аспектов деятельности региональных государственных органов и служащих, которые становятся активными субъектами управления.
Цель диссертации состоит в исследовании структурных элементов организационной культуры государственной службы, влияющих на формирование имиджа государственных служащих, и выработке способов ее изменения с учетом сложившихся условий и перспектив государственной службы Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
9 Красовский Ю Д Управление поведением в фирме эффекты и парадоксы (на материалах 120 российских
компаний) Практическое пособие - М ИНФРА-М, 1997 - С 351
10 Организационная культура государственной службы - М Изд-во РАТС, 2001
- на основе анализа современных теоретических концепций и методологических подходов к изучению организационной культуры и имиджа операцио-нализировать понятия «организационная культура государственной службы», «имидж государственных служащих», «формирование имиджа государственных служащих»;
- определить структурные элементы организационной культуры государст
венной службы;
- исследовать факторы формирования имиджа государственных служащих;
-обосновать целесообразность рассмотрения организационной культуры
государственной службы как фактора формирования имиджа государственных служащих;
оценить состояние организационной культуры администрации Волгоградской области как регионального органа государственной управления;
определить направления и способы изменений организационной культуры государственной службы, способствующие формированию позитивного имиджа государственных служащих.
Объектом диссертационного исследования является организационная культура государственной службы.
Предметом исследования - структурные элементы организационной культуры государственной службы, определяющие формирование имиджа государственных служащих.
Объектом эмпирического исследования выступают государственные служащие администрации Волгоградской области.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения и принципы структурно-функционального, системного подходов, символического интеракционизма. На основе анализа исследовательского опыта были сформулированы предпосылки социологического изучения организационной культуры как фактора формирования имиджа государственных служащих.
В работе использованы также теоретические разработки в области социологии государственной службы, представленные в публикациях Г.В.Атаманчука, Г.П.Зинченко, В.Г.Игнатова, Е.В.Охотского, А.И.Турчинова о природе, сущности и функционировании государственной службы как социального института, в работах В.Э.Бойкова, В.А.Мальцева, посвященных характеристике государственных служащих как особой социально-профессиональной группы и их роли в управлении общественными процессами, труды отечественных и зарубежных специалистов в области управления персоналом, в которых раскрывается специфика работы с кадрами государственной службы, направления и технологии деятельности кадровых служб. Дополнительно были проанализированы монографии ученых Северо-Кавказской академии государственной службы; материалы научных конференций ученых Северо-Западной академии государственной службы".
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, законодательные акты и программные документы федеральных органов власти и Волгоградской области, такие, как федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005гг.)», закон Волгоградской области «О государственной службе Волгоградской области», закон Волгоградской области «О народном контроле в Волгоградской области» и другие документы, регламентирующие организацию государственной службы.
Атаманчук Г В «Правление образуется из духа и совести народа»//Государственная служба -1998 - №1-2, Байков Н М Кадровый потенциал органов власти опыт социологического анализа - Хабаровск Изд-во ДВАГС, 2002, Бойков В Э Коллективное сознание чиновников // Государственная служба - 1999 - К! (3), Зинченко ГП Социология государственной и муниципальной службы // Социс - 1996 - №6, Игнатов В Г, Майборода С О , Понеделков А В , Старостин А М Государственный служащий современной России социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации Региональный уровень - Ростов н/Д Издательство СКНЦ ВШ, 1997, Магура М Организационная культура как средство успешной реализации организационных изменений // Управление персоналом - 2002 - №1, Мальцев В А Госслужащий современного типа -М- Н Новгород Волго-Вятская АГС, 1995, Охотский ЕВ Государственная служба как консолидирующий фактор социального развития // Научные доклады Вып 1 -М Изд-во РАГС, 1999 и другие
Важным источником информации явились материалы периодической печати о состоянии и проблематике организационной культуры государственной службы и имиджа государственных служащих, вышедшие в 1997-2002 годах. В связи с ограниченным доступом к работам отдельных зарубежных специалистов автор обращался также к информации глобальной сети Интернет.
Эмпирическую базу исследования организационной культуры государственной службы как фактора формирования имиджа государственных служащих составляют:
результаты социологических исследований ученых Российской академии государственной службы: «Нравственные основы государственной службы. Разработка свода этических правил государственного служащего», «Организационная культура государственной службы», «Государственные служащие: штрихи коллективного портрета», «Государственная служба и государственные служащие России глазами населения»;
материалы опросов ВЦИОМ за 2000-2002 гг.;
-данные формализованных интервью, проводимых Институтом научных исследований Волгоградской академии государственной службы (май 2001г. -январь 2002г.);
-социологическая информация, полученная автором методом анкетного опроса населения Волгоградской области в 2000г. и государственных служащих администраций Волгоградской, Астраханской и Тверской областей в 2002г.;
- результаты контент-анализа нормативно-правовых документов федераль
ного, регионального (Волгофадская область) и локального (администрация
Волгофадской области) уровней, регламентирующих деятельность государст
венных служащих.
Научная новизна диссертационной работы заключается в оригинальности исследования организационной культуры государственной службы как фактора формирования имиджа государственных служащих, в результате чего:
- определяются теоретико-методологические основания исследования организационной культуры государственной службы и предлагается определение понятий «организационная культура государственной службы» и «корпоративная культура государственной службы»;
- на основе анализа зарубежного и отечественного опыта определяются
конкретные направления его использования для изучения организационной культуры государственной службы;
выявляются особенности формирования имиджа государственных служащих и факторы, влияющие на данный процесс;
выделяются структурные элементы организационной культуры государственной службы, определяющие формирование имиджа государственных служащих;
исследуется состояние и выявляются способы изменения организационной культуры государственной службы на примере администрации Волгоградской области;
предлагаются практические рекомендации по изменению организационной культуры государственной службы и имиджа государственных служащих.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Культура государственной службы является по существу корпоратив
ной, а культура конкретного государственного органа - организационной.
2. Структура организационной культуры государственной службы вклю-
> чает объективный и субъективный аспекты. Объективная организационная
культура содержит уровень ценностей (социальные ценности и нормы) и уровень проявлений, или артефактов, по терминологии Э.Шайна (декларируемые принципы, символика). Субъективная организационная культура включает социальные установки (ценностные ориентации, базовые социальные установки, социальные фиксированные установки) и их проявления (представления, образцы поведения, язык членов организации).
3. Имидж является образом, сложившимся в процессе целенаправленного воздействия государственных служащих на аудиторию и восприятия аудиторией этого воздействия, где в качестве аудитории выступают население, отдельные его категории (профессиональные, возрастные и т.п.), другие организации. При этом каждый государственный служащий способен стать субъектом имиджирования.
-
Организационная культура влияет на формирование имитационного, ролевого и жизненного образа государственного служащего, определяя рамки служебной деятельности, а также оказывает влияние на значимые для населения факторы формирования имиджа, в том числе и на социально-экономическую ситуацию в стране и регионе, определяя качественные характеристики образа государственного служащего.
-
Формирование имиджа государственных служащих должно трансформироваться из латентной в явную функцию организационной культуры государственной службы.
-
При изменении сложившейся организационной культуры государственной службы следует опираться на элементы доминирующей организационной культуры и субкультуру социально-ориентированных подразделений, так как ее характеристики по сравнению с ориентированными на внутреннюю организацию подразделениями в наибольшей мере соответствуют социальному назначению государственной службы и формированию позитивного имиджа государственных служащих.
Практическая значимость. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации нацелены на создание условий для изменения организационной культуры государственной службы и для формирования позитивного имиджа государственных служащих. Диссертация представляет интерес не только для практиков государственного управления, но и для научных, педагогических работников: ее материалы могут быть использованы при подготовке и чтении дисциплин «Государственная
служба и кадровая политика», «Социология управления», «Система государственного управления», «Управление персоналом», соответствующих спецкурсов. Материалы диссертации могут также послужить теоретической и методической базой дальнейших научных разработок, в частности межрегиональных сравнительных социологических исследований организационной культуры государственной службы, технологий имиджирования и т.п.
Апробация работы. Основные положения диссертации были обсуждены на заседании кафедры социологии управления Волгоградской академии государственной службы, апробированы в выступлениях на конференциях в Волгограде (1996, 1998, 2000, 2001, 2002, 2003гг.) и Твери (2002г.). Материалы исследований использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Государственная служба и кадровая политика», «Управление персоналом» и «Система оценки персонала», а также в деятельности Организационного управления администрации Волгоградской области и Московского областного учебного центра «Нахабино».
Публикации. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 9 публикациях общим объемом 1,4 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, 7 приложений.
Организационная культура государственной службы: понятие, основные типы..
В приведенных выше дефинициях понятия «организационная культура» и «корпоративная культура» употреблялись как синонимы. Для нас представляет интерес соотношение данных понятий, что позволит уточнить определение организационной культуры государственной службы. Существует два подхода к решению данной проблемы. Сторонники первого отождествляют понятие «организационная культура» с понятием «корпоративная культура». Данный подход базируется на классической теории менеджмента, в которой под термином «организация» понимается, прежде всего, деловая организация или корпорация. Соответственно, в сфере бизнеса организационную культуру называют корпоративной.
При втором подходе предлагается дифференцировать данные понятия. С одной стороны, корпоративная культура рассматривается как один из уровней развития организационной культуры. По мнению Ю.М.Резника и К.А.Кравченко, корпоративная культура - это первый уровень развития организационной культуры, которая в дальнейшем переходит на ступень гражданской культуры [125 С.64]. Последняя характеризуется тем, что человек «расширяет национальные и организационные границы до пределов духовного существования всего человеческого рода» [125 С.69]. С нашей точки зрения, авторы необоснованно расширяют пределы организационной культуры, забывая, что ее уникальность и функциональность определяются именно особенностями конкретной организации. С другой стороны, корпоративная и организационная культуры рассматриваются как существующие в одной организации, но играющие разные роли. Например, один из практиков управления, директор консультативной фирмы Д.М.Шустерман, отмечает, что корпоративная культура - это «некоторые придуманные правила, которые сотрудники на работе должны выполнять, то есть это культура, которая на виду» [32 С.9]. Однако в данном случае необъясняется, почему она носит название корпоративной и как связана с организационной культурой, которая включает в себя, с точки зрения Д.М.Шустермана, систему отношений организации. На наш взгляд, определяя корпоративную культуру, целесообразно исходить из понятия «корпорация». В Российской социологической энциклопедии корпорация (от позднелатин-ского corporatio - объединение) определяется в самом общем виде как группа лиц, объединяющихся на основе профессиональных, коммерческих, сословных интересов [131 С. 145]. Однако приведенное понятие не отражает особенностей корпорации как объединения. Рассмотрим несколько подходов к трактовке понятия «корпорация». В рамках первого подхода, нами уже обозначенного, под корпорацией понимается одна из разновидностей организаций, а именно деловая организация. Корпорация рассматривается также как определенный уровень развития организации, который характеризуется целостностью и высокой степенью сплоченности ее структурных элементов и членов. Третья трактовка понятия позволяет рассматривать корпорацию как профессиональную группу. В частности, Э.Дюркгейм в предисловии ко второму изданию книги «О разделении общественного труда» рассматривает корпорацию как профессиональную группу, имеющую исторические истоки, и представляет ее как «промежуточный» между государством и семьей элемент. И, наконец, четвертый подход отражает особенности и структуры организации, и организационных отношений. Так, А.И.Пригожин, предлагая типологию социальных организаций, относит корпорацию к группе надорганизаций [121]. Надорганизация представляет собой вторичную деловую систему, не являющуюся целевой общностью, но включающую в себя различные целевые общности в виде первичных деловых организаций. Соответственно, основанием ее построения являются межорганизационные отношения.
Какое же определение можно дать организационной культуре государственной службы? С точки зрения В.Л.Романова и В.С.Нечипоренко, организационная культура государственной службы включает культуру «организационных внутрислужебных построений и отношений» [144 С.31]. Исходя из данного нами определения организационной культуры, содержание понятия организационной культуры государственной службы намного шире и позиция авторов отражает лишь один из его аспектов. В отчете о НИР РАГС предлагается более конкретное определение данного понятия. Организационной культуры государственной службы - это «исторически обусловленная социокультурная система, представляющая собой нормативно определенные формы и способы организации государственных служащих на основе гармонии ее подсистем (профессиональная культура, культура организации, информационная культура) в интересах достижения высокой результативности государственного управления» [124 С.236]. Выделяя понятие «культура организации», исследователи определяют его как «систему представлений, символов, ценностей и образцов поведения, разделяемую всеми его членами, ...систему доминирующих межличностных, межгрупповых, внутригрупповых отношений на основе указанных ценностей, убеждений, норм и традиций, совокупности условий, взаимосвязанной совместной профессиональной деятельности и направленной на достижение намеченной цели организации» [124 С.233].
Оценивая предложенное определение, следует охарактеризовать его как существенный шаг в научном познании сложного социального феномена. Однако, на наш взгляд, оно нуждается в уточнении, исходя из определения понятия «государственная служба».
В советское время понятие «государственная служба» трактовалось широко. Этим понятием обозначали почти любую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность управленческого персонала или хозяйственно-технических подразделений, обслуживающих данный управленческий персонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех, кто был занят на так понимаемой государственной службе, называли государственными служащими. Свое настоящее значение и широкое применение понятие получило в связи с опубликованием Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г., которым было утверждено Положение о федеральной государственной службе, и с принятием Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в 1995г., ставшего рамочным документом для разработки нормативно-правовой базы государственной службы. Для нас представляет интерес два подхода к его определению. Первый из них отражен в Федеральных законах «Об основах государственной службы Рос сийской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации», определяющих, что государственная служба - это профессиональная деятельность, направленная на обеспечение исполнения полномочий государственных органов. Соответственно, государственными служащими являются лица, замещающие в государственном органе государственные должности категории «Б» и «В». Однако сам государственный орган включает не только должности государственной службы, но и государственные должности (категория «А»), а также технический персонал. Поэтому, если исходить из первого подхода к определению государственной службы и концепции «корпорации» Э.Дюркгейма, государственная служба как профессиональная деятельность и государственные служащие как члены профессиональной группы представляют именно корпорацию. Следовательно, культура государственной службы является корпоративной. В рамках второго подхода государственная служба рассматривается как социально-правовой институт, система государственных органов. На основании трактовки определения корпорации А.И.Пригожиным в данном случае государственная служба выступает не как единая организация, а как «надорганизация», то есть корпорация, состоящая из государственных органов, связанных межорганизационными отношениями.
Таким образом, рассмотрение государственной службы как системы разнообразных государственных органов и профессиональной деятельности по обеспечению исполнения их полномочий подразумевает, что культура государственной службы является по своей сути корпоративной. Соответственно, и определение культуры государственной службы как социокультурной подсистемы в большей степени относится к корпоративной, но не организационной культуре.
Роль организационной культуры государственной службы в формировании имиджа государственных служащих
В социологической науке существуют различные подходы к набору переменных, посредством которых описывается влияние организационной культуры на организацию. При этом исследователи анализируют воздействие организационной культуры не только на внутреннюю среду, но и на внешнее окружение организации. В числе других индикаторов положения организации в обществе упоминается и имидж. Можно выделить три точки зрения на соотношение феноменов имиджа и организационной культуры. Первая состоит в том, что имидж рассматривается как феномен, тождествен ный организационной культуре. Например, М.Х.Мескон идентифицирует организационную культуру и моральный облик организации в обществе [96 С.103]. Вторая точка зрения пред полагает выделение имиджа организации как элемента ее организационной культуры. На пример, Е.Б.Перелыгина утверждает, что существует внутренний и внешний имидж органи зации, и внутренний имидж - т.е. образ организации в среде сотрудников - является весомой г составляющей организационной культуры [115 С.202]. Используя наше определение понятия имиджа в контексте данного подхода, можно сказать, что члены организации выступают аудиторией, на которую направлено воздействие. Кто может оказывать воздействие на государственных служащих? В первую очередь - руководство. Но руководители - это такие же # сотрудники организации. Да и принятые ими решения по формированию имиджа будут реа лизовывать их подчиненные. Вследствие этого размывается граница между субъектами имиджирования, между прообразом и носителем имиджа, теряются сущностные черты явле ния и имидж как таковой исчезает. Соответственно, нет оснований считать, что существует внутренний имидж. Представления сотрудников об организации являются элементами орга низационной культуры. Например, В.Р.Веснин рассматривает имидж как форму проявления организационной культуры [35]. Согласно третьей точки зрения, необходимо исследовать организационную культуру и имидж как феномены, первый из которых является атрибутом организации, а второй - ее проявлением во внешней среде. Данный подход нам представляется более адекватным природе изучаемых объектов, методологии и понятийному аппарату диссертационного исследования
Установив, что результатом имиджирования является построение моделей поведения государственных служащих, следование которым определяется организационной культурой, подробнее рассмотрим процесс формирования организационной культуры государственной службы.
Формирование региональных органов власти в нашей стране было связано с принятием в 1993г. Конституции РФ, которая установила, что Россия является федеративным государством. Сформулированные в Конституции, в федеральных и региональных законах принципы организации государственных органов и государственной службы стали основой для трансформации системы государственной власти и формирования новой организационной культуры государственной службы. Ее становление происходило на базе культуры партийно-советской системы, в условиях аномии российского общества и недостаточной разработанности нормативно-правовой базы. Основные ценности и принципы деятельности государственных органов были заданы извне, что актуализировало проблему сочетания разработанных принципов с существующими, принятия новых элементов культуры, выработки общих представлений, соответствующих положениям, закрепленным в официальных документах, с одной стороны, и ожиданиям потребителей, с другой. В таких условиях особую роль играет руководитель государственного органа. Обладая соответствующими полномочиями, он становится носителем ценностей организации. Подобная персонификация целей и ценностей организации приводит к тому, что он воспринимается как символ организации в целом.
При первостепенной значимости личности руководителя организационная культура, тем не менее, формируется в процессе коллективного накопления опыта членами организации. Они участвуют в выделении из внешнего окружения важного и неважного для организации, в разработке способов измерения достигнутых результатов, в объяснении успехов и неудач и т.д. Новыми членами организации могут быть привнесены иные взгляды, представления, ценности. Таким образом, организационная культура государственной службы формируется на основании четырех основных источников. Это нормативно-правовые документы; представления и ценностные ориентации руководителей организации; коллективный опыт деятельности государственных служащих; взгляды и ценности, привнесенные новыми членами организации.
В процессе формирования организационной культуры государственной службы декларируемые принципы должны найти свое отражение в представлениях, образцах поведения, языке государственных служащих, символике государственного органа. Насколько декларируемые принципы реализуются в проявлениях организационной культуры, настолько можно говорить о соответствии декларируемой и реальной организационных культур. В рамках деятельности государственного органа декларируемая организационная культура задает желаемый образ государственного служащего, который является основанием для формирования имиджа. Общие принципы, закрепленные в нормативно-правовых документах, в том числе в таких, как федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 год)», Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», ФЗ «О системе государственной службы РФ», требуют конкретизации его на уровне региональных органов власти и их подразделений. Они задают четкие приоритеты деятельности государственных органов, уменьшая степень неопределенности представлений сотрудников. Среди такого рода принципов - служение обществу, приоритет прав и свобод человека, стабильность государственной службы и др.
Декларируемые принципы как проявления организационной культуры служат предпосылкой имиджирования. Принятие организацией и ее членами данных принципов отражается на уровне объективной (символика) и субъективной (представления, образцы поведения, язык) организационных культур. Фактически проявления организационной культуры государственной службы представляют собой элементы образа, который реализуется в служебной деятельности. Формирование представлений государственного служащего о самом себе проходит три этапа [47 С.88-92]. На начальном этапе они практически полностью исчерпываются образом-информацией. Это представления индивида о том, каким должен быть «государственный служащий вообще». Образ-информация по своему содержанию имеет почти исключительно нерефлексивный характер и содержит большое количество стереотипов, установок индивида. Второй образ (образ-восприятие) появляется после того, как индивид приобретает начальный опыт пребывания в организационной среде. На этом этапе индивид ясно осознает, что в организации является важным, значимым, а что - второстепенным или незначительным. В содержательном плане вид образов-восприятия является результатом наблюдения и сравнения, когда сотрудником осуществляется своеобразная «прорисовка» индивидуальных свойств государственного служащего. Принципиальное отличие образов-восприятия от об-разов-информации заключается в том, что они относятся исключительно к конкретным ситуациям. Третий этап состоит в формировании образа-значения, который именуют также формированием смыслов. Он предполагает, что у сотрудника не только вырисовывается конкретный образ государственного служащего, но и вырабатывается осознание того, что для него значит наличие или отсутствие в образе тех или иных личных черт и профессионально-деловых качеств. На данном этапе декларируемые принципы становятся лично значимыми для сотрудников. В результате желательно, чтобы представления руководителя о том, какими личными и профессиональными качествами необходимо обладать государст-венному служащему, совпадали не только с нормами организации, но и были совместимы с представлениями самих государственных служащих.
Состояние организационной культуры администрации Волгоградской области
Анализ состояния организационной культуры государственной службы начнем с того, как сами государственные служащие представляют элементный состав организационной культуры (вопрос 3). Респондентами с различной степенью частоты были выбраны все предложенные элементы, хотя половина из них к организационной культуре не относится. По мнению трети опрошенных, элементами организационной культуры являются методы управления персоналом, нормативно-правовая база, структура отношений и язык общения в коллективе.
Не уверены респонденты и в том, отличаются ли нормы деятельности администрации Волгоградской области от норм деятельности других муниципальных и государственных структур. 31,6% считают, что нормы отличаются в значительной степени, 39% полагают, что отличия существуют, однако они незначительны. Такие же результаты были получены в администрациях Тверской и Астраханской областей.
В то же время зафиксировать влияние существующих норм на государственных служащих позволяет характеристика изменений, произошедших с респондентами во время службы в областной администрации. 61,8% ответивших утверждают, что произошли изменения в их представлениях о государственном служащем, о поведении, стиле одежды, отношении к населению, отношении к государственной службе. Характер данных изменений в основном позитивен. И отношение они имеют не только к внешним проявлениям, например, к стилю одежды (27,6%) или поведению (23,1%), но и к представлениям о государственном служащем (26,1%), о профессиональной деятельности, которой занимается индивид. В целом, каждый третий респондент заявил об изменении своего отношения к государственной службе и положительную сторону. В то же время 8,2% опрошенных заявили о негативном изменении своих представлений о государственном служащем. Государственные служащие администраций других областей также отметили негативные изменения представлений о государственном служащем (12,9% - в Астраханской области, 14,8% - в Тверской области) и государ ственной службе (18,5% - в Тверской области) после поступления на работу в администрацию. Подобные изменения являются показателем того, что сложившаяся организационная культура государственной службы влияет на установки и поведение индивидов и находит свое отражение в представлениях, образцах поведения, языке государственных служащих, хотя в большинстве своем они не имеют четкого целостного представления о се -элементах.
Определение степени осознания респондентами целей деятельности администрации осуществлялось на основе анализа их ответов на ряд вопросов. На открытый вопрос о целях деятельности администрации Волгоградской области только 54,4% респондентов смогли дать ответ. При этом в социально-ориентированных подразделениях этот показатель несколько выше - соответственно 60% в Комитете по образованию и 55% в Управлении социальной защиты населения. Самый низкий показатель (43%) - в аппарате администрации Волгоградской области. Проведенные данные свидетельствуют о весьма ограниченной информированности государственных служащих о целях администрации, а следовательно, и невысокой степени приверженности им. Более высокие значения этого показателя в социально-ориентированных подразделениях объясняются их определенной ориентацией на работу с клиентами. Вместе с тем сотрудники аппаратных подразделений, обеспечивая функционирование всей администрации, должны быть более информированы о целях ее деятельности.
Обращает на себя внимание широкий разброс мнений респондентов о целях. Анализ ответов позволил выделить 24 позиции, отмеченных государственными служащими (приложение 6). Показательно, что каждый третий респондент, ответивший на вопрос, и, следовательно, лишь каждый шестой в выборочной совокупности основной целью деятельности администрации назвал повышение благосостояния и обеспечение качества жизни населения.
Группировка обозначенных целей позволяет выделить пять их групп (рис. 1). Их анализ отчетливо выявил две тенденции. Первая состоит в том, что в сознании государственных служащих отражается существующая в России дихотомия «общество (население) - государство». По оценкам 33% ответивших государственных служащих, население как конечный потребитель их услуг является наиболее значимым участником взаимодействия, 25,7% отмс чают, что служение обществу выступает приоритетной целью деятельности государственного органа. С другой стороны, 7,3% ответивших на вопрос респондентов основную задачу администрации видят в реализации государственной политики. При этом общество понимается как нечто большее, чем население. В данное понятие включаются в том числе и социальные институты, защищающие и представляющие интересы отдельных социальных групп (общественные организации, профсоюзы, коммерческие структуры и т.п.)
Изменение организационной культуры государственной службы как условие формирования позитивного имиджа государственных служащих администрации Волгоградской области
Изучение влияния организационной культуры на имидж государственных служащих целесообразно начать с анализа мнений респондентов о факторах, воздействующих на процесс формирования имиджа. Респонденты выделили три основных фактора, которые влияют на формирование представлений населения Волгоградской области о государственных служащих. Первый и второй факторы - уровень развития социальной сферы (91,7%) и состояние экономики области (77,4%) - отражают значимость результатов деятельности администрации и непосредственно государственных служащих. Третий по значимости фактор - действия Главы администрации Волгоградской области (30,8%) - еще раз подчеркивает роль руководителя, которая является определяющей в деятельности администрации. Такой же позиции придерживаются респонденты в администрациях Астраханской и Тверской областей, и она соответствует мнению населения о том, на что, прежде всего, необходимо акцентировать внимание органам власти.
Собственную роль в процессе формирования имиджа государственных служащих респонденты оценивают как весьма скромную - только 18% опрошенных считают, что их действия могут повлиять на оценку населением государственной службы. Вместе с тем, респонденты расценивают встречи с населением как третий по значимости источник информации о деятельности администрации (21,2%) после статей, репортажей журналистов СМИ (26,8%) и выступлений Главы администрации (22,4%). Анализ распределения ответов в разрезе различных подразделений показывает, что в управлении социальной защиты встречи с населением как источник информации занимают вторую позицию после СМИ, в то время как в других подразделениях - третью. Данные факты свидетельствуют о том, что представления государственных служащих о моделях взаимодействия с населением и потребителями их услуг зависят от функционального назначения подразделений и сложившейся в нем практики работы. В то же время у служащих комитета по образованию и аппарата первую позицию среди других источников информации занимают выступления Главы администрации, что только подтверждает значимость для данных подразделений роли руководителя.
Результаты эмпирического исследования позволяют выделить некоторые характеристики организационной культуры администрации Волгоградской области, которые будут способствовать формированию позитивного имиджа государственных служащих. К ним относятся наличие определенных признаков сильной организационной культуры; включенность в организационную культуру администрации имеющихся субкультур; высококонтскстность се по отношению к организационному окружению и ситуации. Вместе с тем выявлены характеристики организационной культуры администрации Волгоградской области, негативно влияющие на данный процесс. Имеются в виду противоречия между декларируемыми целями администрации и представлениями государственных служащих о механизмах их реализации; преобладание признаков слабой организационной культуры государственной службы; неполное соответствие представлений государственных служащих ожиданиям потребителей их услуг; низкоконтекстность организационной культуры администрации по отношению к внешним воздействиям.
Рассмотрим подробнее указанные негативные характеристики организационной культуры. Как уже отмечалось, в настоящее время в администрации Волгоградской области реальные модели поведения государственных служащих не соответствуют декларированным представлениям. На практике это проявляется в «расхождении слова и дела» чиновников, что определяет существование негативного имиджа государственных служащих администрации. недоверие к ним значительной части населения области. Как показало исследование, система значимых для государственной службы целей привнесена в сознание государственных служащих, однако осознание заданных целей остается на декларативном уровне. Кроме того, в организации отсутствует механизм их достижения, а отдельные нормы поведения зачастую не соответствуют общим принципам деятельности, закрепленным в нормативных докумеитах.
Источником несоответствия представлений государственных служащих ожиданиям потребителей их услуг являются противоречия между требованиями общества к государственному служащему как профессионалу и условиями его трудовой деятельности, не позволяющими реализовать свое функциональное предназначение, между должным и реальным социальным статусом государственного служащего. Такое несоответствие, выражающееся в негативном имидже государственных служащих, является предпосылкой и стимулом изменений организационной культуры администрации.
Оценив состояние организационной культуры администрации Волгоградской области и необходимость ее изменения требуется сформировать образ новой организационной культуры государственной службы, опирающийся на служение обществу, профессионализм, высокие моральные качества государственного служащего, его способность брать ответственность на себя. Как определено в Указе Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»: государственный служащий должен осознавать свою ответственность перед государством, обществом, гражданином и исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти.
