Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные теоретические подходы к исследованию влияния общественных организаций на местное самоуправление 22
1.1. Теоретические подходы к исследованию становления и развития общественных организаций 22
1.2. Механизмы влияния общественных организаций на местное самоуправление 54
Глава 2. Социологический анализ влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления в современном российском обществе 85
2.1. Значение взаимодействия общественных организаций с органами местного самоуправления 85
2.2. Социально-управленческие механизмы влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления 99
Глава 3. Пути совершенствования механизмов влияния общественных организаций на деятельность местного самоуправления 129
3.1. Эффективность социально-управленческих механизмов влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления 129
3.2. Оптимизация социально-управленческих механизмов влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления 140
Заключение 163
Список использованной литературы 169
- Механизмы влияния общественных организаций на местное самоуправление
- Социально-управленческие механизмы влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления
- Эффективность социально-управленческих механизмов влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления
- Оптимизация социально-управленческих механизмов влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления
Механизмы влияния общественных организаций на местное самоуправление
Законодательством Российской Федерации закреплено деление организаций на коммерческие и некоммерческие25: юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). В отношении юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, установлено, что они могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, потребительских кооперативов, а также в других формах, предусмотренных Законом «О некоммерческих организациях»26. Закреплённое Конституцией Российской Федерации право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Таким образом, создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения27.
Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия.
В данной работе рассматривается такая форма общественного объединения, как общественная организация. Согласно действующему законодательству, общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан28. Понятие общественной организации является более узким, чем понятие добровольного объединения граждан.
Общественная организация является некоммерческой и потому вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых создана, и соответствующую этим целям. Важным признаком является целевая направленность объединяющихся граждан, проявляющаяся в формулировке и закреплении в уставе общественной организации определенных общих целей.
Социальные группы, объединявшие людей не только на экономической основе, а на основе внеэкономической деятельности, существовали во все времена. Примеры подобных обществ, а именно документальные свидетельства их существования, можно найти в истории Древнего Рима и Древней Греции.
В Древнем Риме времён Республики общество было разделено на оптиматов – сторонников аристократии и популяров, выражавших интересы всаднического сословия, провинциалов и преобразовываться в тайные общества единомышленников-олигархов, так называемые гетерии. Деятельность этих обществ была направлена против существовавшего тогда в Афинах демократического строя30.
В эпоху европейского средневековья, с возрастанием уровня урбанизации в обществе, в городах распространялись купеческие, ремесленные, благотворительные и иные гильдии и организации светского характера, большинство из которых имели, что неудивительно, сильные религиозные черты. Каждая из различных гильдий имела свои собственные правила, содержание которых было обусловлено спецификой типа гильдии31.
Купеческие гильдии были широко распространены и в России. К концу XIX в. купеческое сословие в России делилось на две основные гильдии, многие купцы занимались благотворительностью, ими учреждались благотворительные общества. Деятельность этих обществ широко поощрялась государством, значительную часть денежных средств этих обществ составляли членские взносы, добровольные поступления и пожертвования, создавались благотворительные фонды и попечительские советы.
В Новое время выборность многих чиновников привела к созданию партий, профессиональных союзов и общественных организаций. Кандидат на место чиновника мог рассчитывать на их поддержку, однако обязывался продвигать и реализовывать их программы и цели. Партии, профессиональные союзы, а также другие общественные организации таким образом начали образовывать сферу относительно независимого от государства гражданского общества33.
С переходом общества к постиндустриальному периоду развития наблюдается смещение активности общественных организаций в культурно 30 Суриков И.Е. Солнце Эллады: История афинской демократии. СПб.: Факультет филологии и искусств – духовную сферу. В середине XX в. начали появляться общественные движения и организации, которые не были связаны с политическими или экономическими проблемами. Возникли движения за права расовых, национальных, сексуальных меньшинств, пацифистсткие, экологические, феминистсткие организации34.
Современные общественные организации представляют собой широкий спектр организаций различных целей, масштабов, бюджетов, направленности, видов организационно-правовых форм и т.п. Порой эти союзы объединяют страны и целые континенты. Крупнейшие общественные организации охватывают десятки стран, их членами являются десятки миллионов человек различных национальностей, экономический оборот которых составляет миллиарды долларов США. Некоторые политические объединения имеют решающий вес в международной политике и экономике.
Среди крупнейших современных общественных организаций и союзов можно назвать: Организацию Североатлантического договора (НАТО)35, Шанхайскую организация сотрудничества (ШОС)36, Лигу Арабских стран (ЛАГ)37, Организацию Объединённых Наций (ООН)38, Европейский союз (ЕС), СНГ, ОБСЕ, БРИКС и т.д.
Социально-управленческие механизмы влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления
Взяв за основу исследования общественных организаций теорию аутопойетических систем немецкого социолога Н. Лумана (1927 – 1998), все добровольные объединения можно рассматривать как самореферентные, или аутопойетические, системы. Каждая аутопойетическая система создает свои базовые элементы, своего рода филиалы, которые составляют собственную систему, оставаясь одновременно в структуре более широкой системы. Аутопойетическая система – система самоорганизующаяся. Она организует собственные границы и свои внутренние структуры, имеет самонаправленный характер. Наконец, аутопойетическая система является замкнутой, не имеющей прямой связи со своей внешней средой В системе наличествуют лишь представления среды, которые иногда могут нарушать внутренние представления самой системы. Если бы таких нарушений не было, считает Н. Луман, внешние силы разрушили бы или подавили систему.
Изучая общественные организации, исследователь должен использовать все вышеназванные методологические подходы в комплексе. Чтобы получить истинную картину реальности, следует применять несколько подходов, но на различных этапах исследования данного феномена.
Деятельностный подход наиболее продуктивен при рассмотрении процессов возникновения общественной организации, выявлении роли отдельных личностей в ее создании.
Социоструктурный при анализе внутренних связей, складывающихся между структурными элементами общественной организации, влияния этих связей на результаты её деятельности.
Структурно-функциональный подход помогает в осознании общественных организаций как одного из основных структурных элементов гражданского общества, за которыми закреплены соответствующие функции.
В рамках функционализма анализируются функции общественной организации как системы.
Системный подход позволяет понять роль и значение общественной организации как устойчивой групповой системы, имеющей определенный статус и различение членства.
Идея использования комплексного подхода к изучению социальной реальности нашла свое воплощение в так называемых синтетических, или объединительных, парадигмах. В связи с этим рассмотрим возможности применения к изучению добровольных ассоциаций таких вариантов объединительных концепций, как теория структурации Энтони Гидденса и теория габитуса и социального пространства Пьера Бурдье.
Теория структурации Э. Гидденса (род. 1938 г.), являющая собой попытку синтеза деятельностного и структурного подходов, представляется нам весьма эффективным способом исследования общественных организаций. Как уже было отмечено, понятие «общественная организация» включает в себя два основных аспекта:%: это структурный, или синхронический, аспект, позволяющий представить общественное объединение как систему; и деятельностный, или диахронический, аспект, описывающий добровольную ассоциацию как процесс достижения поставленных целей. Таким образом, общественная организация представляет собой сочетание действия и структуры, категорий, которые, по мнению Э. Гидденса, не могут существовать, а следовательно, и изучаться отдельно друг от друга123. Понятие «структурация», предложенное Э. Гидденсом вместо статической категории «структура», отражает двойственную природу общественного объединения. Положение о дуальности структуры (являющееся одним из ключевых в теории Э. Гидденса) дает ученому возможность описать суть феномена общественной организации, не потеряв из виду его динамической и статической сторон124.
Таким образом, преодолевая разногласия между функционализмом и структурализмом, с одной стороны, и различными формами интерпретативной социологии – с другой, теория структурации Э. Гидденса предоставляет широкие возможности для изучения добровольных ассоциаций, вбирая в себя объективное осмысление структуры общественного объединения и скрупулезный анализ действий его участников.
При исследовании общественных организаций также могут быть использованы идеи знаменитого французского социолога П. Бурдье. Концепция П. Бурдье предполагает одновременное изучение и социальных структур, и генезиса их форм. Применительно к нашему объекту это означает, что нужно исследовать не только структуру общественного объединения, но и механизмы воспроизведения этой структуры.
Эффективность социально-управленческих механизмов влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления
В области действуют: программа улучшения качества жизни населения Белгородской области165, стратегия социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 года166, концепция создания Белгородской интеллектуально-инновационной системы167, стратегия «Формирование регионального солидарного общества» на 2011–2025 годы»168, долгосрочная целевая программа «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций Белгородской области» на 2011–2013 годы»169, долгосрочная целевая программа «Открытая власть» на 2012–2014 годы»170, долгосрочная целевая программа Белгородской области «Доступная среда на 2011–2015 годы»171 (во исполнение Государственной программы «Доступная среда» на 2011–2015 годы), концепция развития волонтерской (добровольческой) деятельности молодежи в Белгородской области172. В 2010 году в Курской области принята областная целевая программа «Формирование доступной среды в Курской области» на 2011–2015 годы»173. Основными целями программы являются создание для инвалидов и других маломобильных категорий граждан условий для безбарьерного доступа к объектам социальной, транспортной, инженерной инфраструктур, а также к средствам информации и связи Курской области; усиление взаимодействия с общественными организациями инвалидов, оказание адресной материальной помощи инвалидам и семьям с детьми-инвалидами, попавшими в сложную жизненную ситуацию.
В Курской области также действует комиссия по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов174. Так же, как и в других регионах, в Курской области создана некоммерческая организация для содействия в капитальном ремонте многоквартирных домов Курской области175. Постановлением Администрации Курской области «О создании Экспертной рабочей группы Курской области по рассмотрению общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»176 создана региональная экспертная рабочая группа, и определен ее персональный состав в количестве 52 человек. В нее вошли представители исполнительной и законодательной власти, члены Общественной палаты Курской области, депутаты представительных органов муниципальных образований, представители государственных учреждений, бизнес-сообщества и общественных объединений.
«Российская общественная инициатива» (РОИ) — интернет-ресурс177 по представлению и голосованию по предложениям граждан Российской Федерации в сети Интернет178. Модератором сайта выступает «Фонд информационной демократии» – уполномоченная некоммерческая организация по рассмотрению общественных инициатив. На сайте РОИ публикуются направленные гражданами общественные инициативы, идет электронное голосование «за» или «против» каждого конкретного предложения. Общественными инициативами считаются предложения граждан России по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Для направления инициативы на рассмотрение органов власти необходимо набрать: на федеральном уровне и в субъектах России численностью населения более 2 млн. – не менее 100 000 (ста тысяч) голосов в поддержку инициативы; на региональном и муниципальном – не менее 5% от численности зарегистрированного населения. Инициатива, набравшая необходимое количество голосов, попадает в экспертную группу федерального, регионального или муниципального уровня для принятия решения о мерах по реализации.
Обзор регионального законодательства субъектов Российской Федерации в области регулирования сферы деятельности местного самоуправления показывает, что реализация положений Федерального закона № 131-ФЗ в различных субъектах РФ ведётся на различных уровнях широты и глубины его применения. Это значит, что в некоторых субъектах РФ региональное законодательство, касающееся местного самоуправления, проработано достаточно чётко, а в отдельных субъектах имеются нормативно-правовые акты, не имеющие аналогов в других регионах.
В этом смысле можно выделить отдельной строкой местное законодательство городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург)179, а также субъектов РФ: Ненецкого автономного округа, Республики Татарстан, Ямало-Ненецкого автономного округа и Воронежской области, имеющих по итогам 2012 года наивысшие значения комплексной оценки эффективности органов исполнительной власти180.
Оптимизация социально-управленческих механизмов влияния общественных организаций на развитие местного самоуправления
Как видно из таблицы, в среднем социально-ориентированные общественные организации в 2013 году получили грантов на 25 млн. руб., причём можно заметить, что при низком финансировании социальных программ из регионального бюджета области организации компенсровали недофинансирование путём получения федеральных Президентских грантов, и наоборот.
Также необходимо отметить, что категория «прочие программы и мероприятия» – одна из самых расходных в грантовой политике, т.к.
Как видно, одной из самых грантодостаточных областей стала Тамбовская область. Грантовая политика в неё включены все остальные социальные программы, а их количество очень велико, зачастую в эту категорию попадали программы поддержки конкретных общественных движений и проекты, связанные с поддержкой институтов гражданского общества.Воронежской области оказалась не совсем прозрачной, так же как и политика Курской области. Самая транспарентная грантовая политика у Белгородской и Тамбовской областей. В Орловской области активно поддерживаются краеведение и туризм, а также широко пропагандируют наследие Великой Отечественной войны. В Тамбовской области развивают детский и юношеский спорт, в Липецкой области активно борются с наркопатологиями и низким качеством жизни людей пожилого возраста, поддерживают экологические проекты. В Белгородской области выделяют гранты на дополнительное школьное образование и на развитие общественных приёмных по оказанию бесплатной юридической помощи.
Грамотная грантовая политика – это правильный вектор развития гражданского общества и залог успеха его институционализации. Однако в политике раздачи грантов необходимо соблюдать ряд важнейших условий, одно из которых – прозрачность проведения конкурсов и распределения денежных сумм, т.е. должны соблюдаться принципы гласности и открытости. Только в этом случае размещение грантов среди социально-ориентированных общественных организаций будет приносить пользу местному сообществу, самим общественникам и институтам гражданского общества в целом.
В современной России общественные объединения и организации обладают огромным управленческим потенциалом и справляются с решением социально-экономических проблем местных сообществ. Также было выявлено, что деятельность органов местного самоуправления сопряжена с системными административно-хозяйственными проблемами. Было найдено подтверждение тому, что взаимодействие общественных организаций с органами местного самоуправления в решении вопросов местного значения является перспективным направлением в развитии местного самоуправления в ходе реализации положений законодательства Российской Федерации в области общих принципов организации местного самоуправления. Результаты исследования показали необходимость в следующих социальных изменениях в обществе: во-первых, в ценностной системе социальных практик современного российского общества в области переориентации социальных установок; во-вторых, в установлении высокого уровня взаимодоверия между субъектами социально-экономического, правового и хозяйственного взаимодействия; и, в-третьих, во взаимном повышеним уровня профессионализма и сосредоточенностм на решеним проблем местного значения.
Реализация сформулированных механизмов нацелена на эффективное развитие социальной сферы и оперативное решение социальных проблем. Предложенные формы и механизмы могут быть использованы в разработке нормативно-законодательной базы по развитию эффективного партнёрства между местными органами власти и неправительственными организациями, в деятельности неправительственных организаций, вступающих в социальное партнерство с государственными органами власти на местах. В результате нашла своё подтверждение выдвинутая в начале исследования научная гипотеза о том, что в настоящий момент в современном российском обществе отсутствуют отлаженные механизмы влияния общественных организаций на развитие органов местного самоуправления. Данные социально-управленческие механизмы могут быть созданы через реализацию комплекса мер, направленных на создание новых социально управленческих возможностей общественных организаций, участие общественных организаций в выработке решений органами местного самоуправления, рационализацию системы взаимодействия органов местного самоуправления и общественных организаций путём создания специальных структурных подразделений в муниципальных органах власти по работе с общественными организациями, повышение информационной открытости общественных организаций и развитие способов взаимодействия общественных организаций со средствами массовой информации, законодательное закрепление правовых механизмов взаимодействия, а также создание и реализацию новых информационно-коммуникационных технологий.