Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-методологические основы исследования социальной эффективности профессионального обучения государственных гражданских служащих 16
1.1. Сущность и содержание соииальной эффективности 16
1.2. Профессиональное обучение государственных гражданских служащих как объект оденки социальной эффективности 39
1.3. Критерии и показатели социальной эффективности профессионального обучения государственных гражданских служащих 56
Глава 2. Оценка социальной эффективности профессионального обучения гражданских, служащих ...77
2.1. Анализ качества подготовки, уровня организации учебного процесса и степени удовлетворенности гражданских служащих профессиональным обучением 77
2.2. Характеристика доступности профессионального обучения гражданских служащих, востребованности его результатов 96
2.3. Основные направления повышения социальной эффективности профессионального обучения гражданских служащих 116
Заключение 138
Список использованных источников и литературы 145
- Сущность и содержание соииальной эффективности
- Профессиональное обучение государственных гражданских служащих как объект оденки социальной эффективности
- Анализ качества подготовки, уровня организации учебного процесса и степени удовлетворенности гражданских служащих профессиональным обучением
- Характеристика доступности профессионального обучения гражданских служащих, востребованности его результатов
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется важностью и приоритетным характером исследования социальной эффективности профессионального обучения государственных гражданских служащих с целью совершенствования управления системой профессионального образования. Современные методики оценки эффективности обучения делают основной акцент, как правило, на изучении качества учебного процесса. При этом часто не учитывается, что получение образования может быть не доступно для значительного числа государственных служащих, а его итоги, полученные знания, умения и навыки не востребованы в их дальнейшей работе.
Проблема эффективностн характеризуется высокой актуальностью для различных видов человеческой деятельности, одновременно оставаясь слабо изученной на теоретическом уровне и мало освоенной на практике. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 года Президент России В.В. Путин отмечает: «„.какие бы задачи мы ни решали - в культуре, экономике или социальной сфере, мы обязаны искать самые эффективные пути и методы их реализации».
Организуя процесс обучения гражданских служащих, общество несет немалые издержки, которые должные быть компенсированы высоким уровнем качества и эффективности принимаемых ими управленческих решений, непосредственно влияющих на развитие современного российского общества. Однако низкий уровень профессионализма гражданских служащих остается одной из основных причин невысокой эффективности деятельности органов государственной власти.
Работа в условиях динамичной политической и экономической ситуации в стране предъявляет высокие требования к уровню квалификации гражданских служащих. Знания и навыки, которые помогают им успешно работать, быстро теряют свою действенность. Процесс обучения и развития персонала должен носить непрерывный характер. При этом, по данным статистики, более трети гражданских служащих не имеют возможности проходить повышение квалификации даже с минимально установленной законом периодичностью - раз в три года.
Развитие информационного общества, интенсивность внедрения инноваций во все сферы жизни, быстрые темпы старения информации делают необходимым увеличение периодичности обучения кадров, что в значительной мере сказывается на нагрузке учебных заведений, качестве образования. Решить проблему удовлетворения нарастающей потребности института государственной службы в высокопрофессиональных кадрах во многом возможно путем развития современных форм и методов обучения, которые, в свою очередь, должны повысить гибкость и эффективность образовательного процесса за счет расширения доступа к учебной информации, предоставления дополнительных возможностей для саморазвития на основе выбора индивидуальной траектории обучения.
С другой стороны, одной из важнейших проблем является оценка самими гражданскими служащими уровня своей квалификации, их заинтересованность в регулярном приобретении новых знаний и навыков, а также их удовлетворенность организацией учебного процесса, качеством преподавания, материально-техническим оснащением учебных заведений. Улучшение данных показателей неразрывно связано с повышением социальной эффективности профессионального обучения.
Все это предопределяет необходимость разработки научно обоснованных подходов к оценке социальной эффективности профессионального обучения государственных гражданских служащих на основе сбалансированной системы критериев и показателей с целью его дальнейшего совершенствования.
Степень научной разработанности проблемы исследования В первую очередь несомненную актуальность представляют работы по проблеме оценки эффективности функционирования различных систем. Все труды можно разделить на работы, исследующие экономические аспекты проблем эффективности (К. Норт, И. Прокопенко, Я.В. Радченко, Т.С. Хачатуров и мн. др.)2, а также социальные (В.Г. Афанасьев, В.Н. Белкин, М. Марков, А.Д. Урсул, Г.Н. Черкасов, СВ. Шувалов и др.). В данных работах эффективность измеряется в отношении самых разнообразных видов деятельности - управленческой, экономической, функционирования общественного производства, реализации социальных мероприятий.
В достаточно широком ряде работ содержатся основополагающие идеи отечественной и зарубежной социологии о специфике социальной эффективности деятельности субъектов институционального управления (Р.Н. Айданцев, М. Вебер, В.А. Диневич, Й. Кхол, СВ. Рогачев, Ф. Тейлор, А. Файоль, О.Ф. Шабров, Н.И. Якунина),4 в том числе органов государственной власти (Д. Аршканян, Г.В. Атаманчук, В.Г. Игнатов, А.В. Курочкин, Е.В. Охотский, Д.Н. Платыгин, А.В. Понеделков, А.И. Яковлев).5 Практически во всех работах эффективность рассматриваемых авторами субъектов увязывается с реализацией функций управления, при обязательном достижении поставленных перед ними целей.
Большой пласт работ посвящен проблемам оценки эффективности управления персоналом: Е.А. Аксенов, Т.Ю. Базаров, А.П. Егоршин, Б.Л. Еремина, Л.В. Карташова, И.А. Касаткин, И.А. Никитина, Ю.Г. Оде-гов, СИ. Самыгин, С.А. Шапиро и мн. др.6 При этом большинство авторов, как правило, интересуют экономические аспекты эффективности функционирования различных подсистем управления персоналом, в частности, профессионального обучения, либо их социальные аспекты, но в достаточно узком смысле - в рамках конкретной организации.
В отдельную группу выделяются работы авторов, исследующих проблемы профессионализации и профессионального развития кадров государственной службы: З.Э. Исаев, К.О. Магомедов, В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко, Б.Т. Пономаренко, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов, А.А. Хохлов.7
Психологические, нравственные, информационные, правовые, педагогические, экономические и другие аспекты подготовки управленческих кадров в системе государственной службы рассматриваются многими авторами: В.Я. Афанасьев, В.В. Бакушев, Л.А. Василенко, Ю.С. Васютин, В.Д. Граждан, Ф.Д. Демидов, B.C. Карпи-чев, Т.А. Кононенко, А.Г. Прохода, В.Л. Романов, В.М. Соколов, в Ю.А. Ткаченко и др.
Особого внимания заслуживают работы связанные с оценкой эффективности тех или иных образовательных процессов (В.Э. Бойков, Ю.М. Забродин, Т.И. Муханова, Л. Осиленкер, И.С. Парфенова, Б.О. Шуляковский)9, эффективностью управления системой образования (И.И. Задорожная, И. Мятликова, В.Г. Новиков),10 а также оценкой качества обучения (С.Г. Воровщиков, М.М. Поташник, Д.В. Татьяченко).11 Тем не менее, несмотря на достаточно большое количество работ, посвященных исследованию различных аспектов феномена эффективности, совершенствованию системы обучения, изучение проблемы социальной эффективности обучения показало ее недостаточно глубокую проработанность на теоретическом и методологическом уровне. Слабо изучена сущность самого понятия «социальная эффективность», принципы и критерии ее оценки. Практически отсутствуют работы затрагивающие какие-либо аспекты социальной эффективности профессионального обучения государственных гражданских служащих. Все эти обстоятельства побудили автора к специальному исследованию указанной проблемы.
Объект исследования - система профессионального обучения государственных гражданских служащих.
Предмет исследования - социальная эффективность профессионального обучения государственных гражданских служащих.
Цель диссертационного исследования состоит в осуществлении на основе теоретического и эмпирического социологического анализа оценки социальной эффективности профессионального обучения государственных гражданских служащих и разработке практических рекомендаций по ее повышению.
Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач исследования:
- изучить и обобщить теоретико-методологические подходы к исследованию понятия социальной эффективности, конкретизировать его сущность и содержание;
- выявить особенности социальной эффективности профессионального обучения гражданских служащих в контексте управления системой профессионального обучения;
- предложить и обосновать систему критериев и показателей социальной эффективности профессионального обучения гражданских служащих;
- проанализировать качество подготовки, уровень организации учебного процесса и степень удовлетворенности гражданских служащих профессиональным обучением;
- дать характеристику доступности профессионального обучения гражданских служащих, востребованности его результатов;
- разработать приоритетные направления повышения социальной эффективности профессионального обучения гражданских служащих.
Теоретико-методологическая база исследования.
При изучении поставленной проблемы активно использовалась методология социолого-управленческих исследований, прежде всего структурно-функционального анализа Т. Парсонса и Р. Мертона, концепция информационного общества Д. Белла. В качестве основных теоретических концепций приняты идеи о трактовке понятия эффективности с позиции классической теории управления Ф. Тейлора, концепции социального действия и рациональной бюрократии М. Вебера, школы человеческих отношений Э. Мэйо, системного и синергетического подходов в управлении.
На разных этапах выполнения диссертации использовались структурно-функциональный, системный и статистический методы анализа. Оказались полезными также отдельные методы теории управления, прикладной социологии, научного познания; абстрагирование, анализ и синтез, сравнение и др.
Источниковую базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации «Об образовании», федеральных законов: «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих», другие нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, данные Федеральной службы государственной статистики, Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы, Концепция административной реформы в 2006-200$ годах, а также монографии и публикации в периодических научных изданиях, источники сети Интернет.
Эмпирической базой настоящей работы являются: 1) результаты конкретно-социологических исследований, проведенных автором:
- социологический опрос слушателей курсов профессиональной переподготовки и повышения квалификации по теме «Социальная эффективность дополнительного профессионального обучения государственных гражданских служащих» (октябрь 2005 г.). Опрос проведен в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в ее региональных представительствах: Поволжской академии государственной службы (филиал в г. Балашове) и Северо-западной академии государственной службы (филиал в г. Калуге). Всего опрошено 472 человека. Индекс исследования в диссертации: СЭДПО-05;
- социологический опрос студентов 3-5 курса очной формы обучения по специальности «Государственное и муниципальное управление» Калужского филиала Северо-западной академии государственной службы по теме: «Социальная эффективность профессиональной подготовки кадров для государственной гражданской службы и проблемы трудоустройства выпускников вузов» (22-23 мая 2006г.). Всего опрошено 144 человека. Индекс: СЭППК-06;
2) результаты комплексного социологического исследования, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации, в котором диссертант принимал непосредственное участие: «Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). Опрос проведен в 17 субъектах РФ. Всего опрошено 1102 государственных гражданских служащих и 120 экспертов, в качестве которых выступили работники, имеющие большой стаж работы в органах государственной власти и управления. Руководитель социологического исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ПФРГГС-06;
3) результаты вторичного анализа материалов социологических исследований:
- социологический опрос, проведенный Социологическим центром РАГС при Президенте РФ: «Мнения слушателей и преподавателей РАГС о качестве и эффективности учебного процесса» (10-17 декабря 2001 г.). Опрошено 520 слушателей 3-5 курсов заочного и 3-4 курсов вечернего (очно-заочного) отделений, 207 преподавателей, включая совместителей и почасовиков. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, специальности обучения. Руководитель исследования - д.с.н., профессор В.Э. Бойков. Индекс: МСПР-01;
- социологический опрос, проведенный Социологическим центром РАГС при Президенте РФ: «Кадровый потенциал органов исполнительной власти» (17-27 ноября 2003 г.). Опрошены 1076 работников федеральных органов исполнительной власти на федеральном уровне, федеральных органов исполнительной власти на территориальном уровне и органов исполнительной власти субъектов Федерации, замещающих руководящие должности в 16 субъектах РФ, а также 147 экспертов, в качестве которых выступили руководители государственных органов, их заместители, работники кадровых служб, а также работники курирующие вопросы профессионального обучения кадров указанных ведомств. Руководитель исследования -д.сн., профессор В.Э. Бойков. Индекс: КПОИВ-03;
- социологический опрос ректоров подведомственных РАГС образовательных учреждений и директоров их филиалов, проведенный социологическим центром РАГС при Президенте РФ (20 января 2005 г.). Опрошены 39 человек. Руководитель исследования - д.сн., профессор В.Э. Бойков. Индекс: ОРРДФ-05;
- социологический опрос участников международного форума «Гарантии качества образования» (5-6 декабря 2006 г.), проведенный социологическим центром РАГС при Президенте РФ по заказу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки. Опрошены 92 человека. Индекс: ГКО-06.
Кроме того, для вторичного анализа автором использованы материалы социологических исследований, проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) по проблемам эффективности образования.
В процессе работы автор использовал аналитические и информационные материалы органов исполнительной власти, а также образовательных учреждений, осуществляющих профессиональное обучение кадров государственной гражданской службы по вопросам оценки его эффективности.
Основные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем.
1. Рассмотрены и обобщены основные теоретико-методологические подходы к исследованию феномена эффективности, конкретизированы его сущность и содержание. Установлено, что в определении социальной эффективности профессионального обучения необходимо учитывать следующие ключевые моменты: степень достижения позитивных, предотвращения отрицательных с социальной точки зрения изменений; достижение поставленной цели в качестве обязательного элемента; открытость системы профессионального обучения, ее взаимодействия с окружающей средой.
2. Выявлена необходимость использования социальной эффективности в качестве комплексной характеристики профессионального обучения в целях применения полученных результатов в управлении системой профессионального обучения государственных гражданских служащих. Предложена интегральная авторская трактовка понятия социальной эффективности применительно к профессиональному обучению государственных служащих как качественно-количественной характеристики степени достижения позитивных, а также предотвращения отрицательных с социальной точки зрения изменений в результате целенаправленного и планомерного процесса передачи и усвоения знаний, умений, навыков и способов познавательной деятельности кадров государственной гражданской службы, необходимых для осуществления ими профессиональной деятельности.
3. Обоснована система критериев и показателей социальной эффективности профессионального обучения гражданских служащих. Предложены следующие критерии: доступность обучения; уровень удовлетворенности обучаемых; качество итоговой подготовки; уровень организации учебного процесса; востребованность результатов обучения; а также показатели: соотношение гражданских служащих, прошедших обучение к запланированному числу обучаемых; степень новизны полученных знаний; удельный вес гражданских служащих, получивших повышение в должности, зачисленных в резерв среди всех прошедших обучение и др,
4. Разработана и эмпирически апробирована методика измерения предложенных критериев и показателей эффективности с помощью социологического инструментария, а также предложена математическая модель для их анализа. Выявлены основные причины неудовлетворенности гражданских служащих состоянием системы профессионального обучения в целом: несоответствие направленности полученного базового образования и его качества требованиям, предъявляемым к квалификации служащих; слабая связь между обучением и практической деятельностью; уровень квалификации профессорско-преподавательского состава, а также используемые формы и методы обучения.
5. В результате проведенного социологического анализа показана важность оценки эффективности профессионального обучения гражданских служащих по критериям доступности и востребованности, которые могут использоваться в дальнейшем государственными органами при планировании и организации деятельности по формированию своего кадрового состава. Установлено также, что уровень социальной эффективности по указанным критериям в настоящее время является достаточно низким: значительная часть гражданских служащих не проходит обучение в установленные законодательством сроки; часто результаты обучения остаются неиспользованными в дальнейшей работе служащих и не отражаются на их должностном росте; отсутствуют отлаженные механизмы трудоустройства выпускников вузов, проходящих базовую профессиональную подготовку для государственной гражданской службы и др.
6. Разработаны рекомендации по повышению социальной эффективности профессионального обучения гражданских служащих: усиление связи обучения с практической деятельностью; введение сопоставимой с требованиями европейского сообщества системы обеспечения качества образовательных учреждений; увеличение роли кадровых служб и ответственности руководителей государственных органов в реализации программ профессионального развития кадров; совершенствование координации и контроля деятельности государственных органов и учебных заведений по вопросам подготовки кадров для государственной гражданской службы и трудоустройства выпускников вузов на основе предложенных механизмов и др.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные автором положения и рекомендации могут быть использованы:
- органом по управлению государственной службой (до его образования - соответствующими государственными органами в соответствии с законодательством) для выработки мероприятий по повышению эффективности профессионального обучения гражданских служащих;
- государственными органами, а также структурными подразделениями данных органов по вопросам государственной службы и кадров при разработке программ профессионального развития своего кадрового состава;
- образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку, переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих для подготовки и реализации образовательных программ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены на методологических семинарах, заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в докладах и научных сообщениях автора на межвузовских научно-практических конференциях молодых ученых (Москва, 17 марта 2005 г., 28 марта 2006 г.); междисциплинарной аспирантской конференции (Санкт-Петербург, 13-14 мая 2005 г.); V Всероссийской конференции молодых ученых (Москва, 22-23 ноября 2005 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, трех приложений.
Сущность и содержание соииальной эффективности
Определение содержания понятия «эффективность» на протяжении многих десятков лет относилось и в настоящее время относится к числу сложных и окончательно не решенных теоретических и методологических задач. Оно используется в широкой сфере научного знания и практического опыта. Проблемы, связанные с концептуализацией понятия «эффективность», разработкой методов повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дисциплин.
Однако любая наука (или точнее любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения. Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии.
Существует большое количество классификаций различных видов эффективности. Попытаемся рассмотреть некоторые из них в контексте задач нашего исследования. Так, например, с позиции системно-функционального подхода различают экономическую, социально-экономическую, социальную, технико-технологическую, экологическую и другие виды эффективности.
В современной науке социологии управления одной из ключевых проблем является вопрос о социальной эффективности функционирования тех или иных социальных систем, объектов.
Множественность значений понятия эффективность и трудности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. Так, в англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результативность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, (переводимое как степень эффективности функционирования), которое позволяет ввести в определение эффективности качественный аспект.
Считается, что категория эффективности впервые появилась и наиболее детально разработана в экономической теории. Речь идет об экономической эффективности и критериях ее оценки. Начиная с конца XIX века, в большинстве индустриально развитых стран предпринимались попытки определения и измерения эффективности и производительности. Актуальность рассмотрения и разработки данных феноменов была обусловлена требованиями рыночной экономики и капиталистических отношений.
Обоснованию содержания категории эффективности способствовало появление в конце XIX века работ, посвященных микроэкономике: «Теория политической экономии» У. Джевонса, вышедшая в 1871 году в Англии; «Принципы экономической науки» К. Менгера (Австрия, 1871 г.); работа французского экономиста Л. Вальраса «Элементы политической экономии, или теория общественного богатства» (1874 г.), «Принципы экономической науки» А. Маршалла (1890 г.) и др.
В современной микроэкономике под эффективностью, как правило, понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости. Ряд авторов под эффективностью понимают отношение между затратами редких факторов и выпуском товаров и услуг. Это отношение можно определить в физическом измерении (технологическая эффективность) или стоимостном выражении (экономическая эффективность).
Однако в подобных формулах экономической эффективности с точки зрения некоторых экспертов заложены большие возможности для фальсификации. Часто результат деятельности не может быть востребован (нереализованная произведенная продукция) в данном случае у общества, что не позволяет говорить об эффективности общественного производства.
Исследование содержания и сущности категории эффективности получило свое дальнейшее развитие в теории управления. Здесь наряду с экономической составляющей эффективности («отношение объемов предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» часто выделяют также и ее техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность обозначает степень соответствия субъекта управления потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, то есть отражает соответствие управленческой организации внешним условиям.
Схожей точки зрения во взгляде на эффективность придерживаются В.Г. Афанасьев и А.Д. Урсул. С «деятельностиой» стороны при определении эффективности должны учитываться не только затраты, но и цели определенного вида деятельности.
Профессиональное обучение государственных гражданских служащих как объект оденки социальной эффективности
Как было отмечено выше социальная эффективность может служить характеристикой различных видов социального управления, процессов, деятельности и т.д. Наш выбор в качестве объекта оценки профессионального обучения государственных гражданских служащих не является случайным, о чем свидетельствует ряд фактов.
Российское общество вступило в XXI век - век информации и науки, развития человека, его способностей и возможностей. Предстоит решать проблему адаптации кадров, особенно управленческих, к новым условиям жизни в информационном обществе, где, по мнению специалистов, решающую роль будут играть не вещество и энергия, а информация и научные знания.
Как известно, ежегодно должно обновляться до 5% теоретических и около 20% профессиональных знаний, «период полураспада компетентности» специалистов (снижение на 50%) все более сокращается. Так, по мнению экспертов, если 50% устаревание знаний выпускника 1940 года наступало через 12 лет, то для выпускника 1960 года - через 8-10, 1970 - через 5 лет, а сегодня и того менее.46 Знания человечества удваиваются каждые четыре года, а прогнозы свидетельствуют, что после 2010 года они будут удваиваться каждый месяц. Однако в России квалификация работников реально повышается один раз в 10-15 лет (из 67 млн. занятых проходят дополнительное обучение в год всего 1,5 млн. человек), среди государственных и муниципальных служащих ежегодно обучается всего 10-11%.47
Вместе с тем, необходимость создания новой образовательной парадигмы рассматривается многими учеными как одно из ключевых элементов в решении глобальных проблем в контексте «устойчивого развития», таких как экологический кризис, перенаселение, усиление социального неравенства и т.д. Устойчивое развитие (перевод с англ. «sustainable development») рассматривается как грядущая форма коэволюции природы и общества, обеспечивающая их взаимное сохранение и становление ноосферы. По мнению А.Д. Урсула и Ф.Д. Демидова, цели устойчивого развития могут быть реализованы благодаря переходу на новую модель образования XXI века, которая будет призвана не только передавать знания от прошлых поколений к следующим, но и осуществлять опережающую подготовку человека к решению глобальных проблем и выходу из кризисных ситуаций, ориентировать на выживание всего человечества, что особенно актуально для обучения кадров в сфере государственного управления.
Более предметно уже об инновационной подготовке государственных служащих в контексте развития парадигмы опережающего образования говорят В.Л. Романов, B.C. Карпичев, Л.А. Василенко с позиции информационно-синергетического подхода: «инновационное обучение государственных служащих призвано обеспечить развитие их способностей, знаний и умений эффективно участвовать в государственно-управленческой деятельности, имея ввиду ее современную цель: решать сложные проблемы в жизни общества и граждан преимущественно не в след их действию, а с опережением возникновения».
В связи с этим ключевыми характеристика профессионального обучения, на наш взгляд, помимо традиционной оценки качества и содержания учебного процесса в конкретном образовательном учреждении должны стать показатели отражающие интенсивность подготовки кадров, его связь с внешней средой (в том числе практическую направленность обучения, его востребованность, влияние результатов обучения на эффективность работы и т.д), инновационный и опережающий характер обучения, которые дают оценку прежде всего его социальной эффективности.
Использование критериев социальной эффективности для оценки профессионального обучения должно способствовать, по мнению автора, переходу на новый более качественный уровень управления системой профессионального обучения государственных гражданских служащих. Далее коротко дадим характеристику этой системы.
Система профессионального обучения государственных гражданских служащих - это «организационно-программный комплекс, состоящий из набора взаимосвязанных субъектов, объектов и процедур, обеспечивающих выполнение государственного заказа, достижение масштабов и качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации» гражданских служащих. По сути - это подсистемный элемент образовательной системы Российской Федерации.
Анализ качества подготовки, уровня организации учебного процесса и степени удовлетворенности гражданских служащих профессиональным обучением
Профессиональное обучение государственных гражданских служащих - процесс, который требует наиболее интенсивных темпов развития и оптимальных методов организации. Это обусловлено быстрым процессом старения информации и необходимостью ее частого обновления, высокими темпами развития современного общества, постоянными изменениями законодательства и иными факторами.
В связи с тем, что сроки и периодичность прохождения обучения ограничены и обнаруживается тенденция к их дальнейшему сокращению, необходимо существенно повысить эффективность системы профессионального обучения. Наряду с количественным наращиванием масштабов обучения государственных гражданских служащих, необходимо также вести речь о глубоких качественных сдвигах в этом деле. Общеизвестно, что действенность обучения во многом определяется качеством и эффективностью учебного процесса. К главнейшим задачам организации этого процесса следует отнести прежде всего определение необходимого объема знаний, навыков и умений, требуемых обучаемым, что во многом невозможно без учета их мнения.
Как было отмечено в первой главе одним из основных критериев комплексной оценки социальной эффективности профессионального обучения является уровень удовлетворенности им гражданских служащих.
Одним из основных инструментов изучения удовлетворенности являются социологические опросы на предмет определения уровня удовлетворенности. При этом в зависимости от целей исследования данный анализ может осуществляться на разных уровнях: - государственной гражданской службы в целом (например, удовлетворенность состоянием системы профессионального обучения гражданских служащих); - отдельного государственного органа; - удовлетворенность конкретной программой обучения, реализуемой непосредственно в образовательном учреждении или в государственном органе.
Изучение проблем профессионального обучения государственных гражданских служащих, в том числе уровня удовлетворенности является частью всероссийских исследований, проводимых, в частности, кафедрой государственной службы и кадровой политики, социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС) в рамках изучения актуальных проблем государственной службы.
Материалы различных исследований показали, что многих гражданских служащих уровень их квалификации устраивает далеко не полностью. Так, в частности, опросы проведенные автором среди работников органов государственной власти, проходящих обучение в РАГС и ее филиалах, выявили, что значительная часть респондентов (69,3%) удовлетворена своей квалификацией лишь частично; 7,8% -вообще не удовлетворены и лишь 22,5% опрошенных профессиональный уровень вполне удовлетворяет. Коэффициент удовлетворенности, посчитанный по формуле, указанной нами в первой главе исследования будет составлять:
Таким образом, удовлетворенность состоянием системы профессионального обучения немного выше среднего уровня.
Существует определенная зависимость между удовлетворенностью специалистов своей квалификацией и их социально-демографической характеристикой.
Из данных опроса видно, что возраст однозначно сказывается на удовлетворенности опрошенных своей квалификацией: как правило, чем моложе специалист, тем в меньшей степени он удовлетворен своим профессиональным уровнем. Коэффициент корреляции - 0,88.
Важнейшей характеристикой, определяющей квалификацию специалистов и их подготовленность к работе, является базовое образование. Эффективная деятельность кадров государственной службы возможна при условии высокого качества их подготовки соответствующими учебными заведениями. Однако валовый подход к реализации принципа доступности образования, снижение требований к поступающим в высшие учебные заведения, требований к уровню обучения привели к снижению качества подготовки дипломированных специалистов.
Этот вывод подтверждается результатами исследования, проведенного автором. Так, полученным базовым образованием удовлетворена лишь половина (51,7%) опрошенных специалистов, 44,3% респондентов удовлетворены лишь частично, и 2,5% - образование вообще не устраивает.90 Коэффициент удовлетворенности - 0,74.
Следовательно, даже такой формальный показатель эффективности подготовки, как удовлетворенность полученным базовым образованием, свидетельствует о недостаточно высоком уровне профессиональных знаний, полученных выпускниками высших и средних специальных учебных заведений. В результате существующий уровень подготовки выпускников вузов является одним из препятствий на пути эффективной реализации их знаний в системе государственной гражданской службы.
Характеристика доступности профессионального обучения гражданских служащих, востребованности его результатов
Содержание, методы, формы, качество и уровень организации учебного процесса, а также удовлетворенность государственных служащих безусловно играют очень важную роль в определении социальной эффективности обучения. Однако они характеризуют этот процесс изнутри, зачастую применительно к конкретной учебной программе или учебному заведению. При этом сам процесс обучения может быть иногда не доступен для значительного числа государственных служащих, а его итоги, полученные знания, умения и навыки не востребованы в их дальнейшей работе. Поэтому одними из основополагающих критериев социальной эффективности, как уже отмечалось в первой главе исследования является доступность и востребованность обучения.
Отмеченные Президентом Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию в 2004 году основные критерии оценки эффективности системы профессионального образования в целом и направления его совершенствования могут быть в полной степени отнесены также к подготовке и обучению гражданских служащих; «Сегодня профессиональное образование не имеет устойчивой связи с рынком труда. Более половины вьшускников вузов не находят работу по специальности. Массовый охват высшим образованием сопровождается снижением уровня преподавания».
При этом по сравнению с советским периодом почти утроился прием в вузы, и число поступающих в них фактически сравнялось с числом выпускников средних школ. Однако несмотря на это, по словам
Президента Российской Федерации, при таком количестве дипломированных специалистов в стране сохраняется дефицит квалифицированных кадров.
«Одна из самых серьезных проблем - это недоступность качественного образования для малоимущих. Обучение сопровождается дополнительными платежами, которые не каждый может себе позволить... Между тем результативность реформ в этой сфере сегодня следует измерять по показателям качества образования, его доступности и его соответствия потребностям рынка труда».
О том, является ли обучение доступным или нет, можно судить, прежде всего, по данным официальной статистики. Так, например, в 2005 году смогли получить дополнительное профессиональное образование только 15,2% всех государственных гражданских служащих федеральных органов государственной власти (из них: 0,5% прошли профессиональную переподготовку, 14,6% - повысили свою квалификацию, 0,1% - прошли стажировку за границей) и 12,1% государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (из них: 1,4% прошли профессиональную переподготовку, 10,6% - повысили свою квалификацию, 0,1% - прошли стажировку за границей). Очевидно, что для того чтобы только обеспечить, предусмотренную законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» требуемую периодичность повышения квалификации (один раз в три года) современные темпы дополнительного профессионального образования явно не достаточны и должны быть как минимум в два-три раза выше.
Следует отметить, что данные показатели достаточно стабильно остаются низкими уже в течении многих лет. Так, например, в 2003 году из общей численности федеральных государственных служащих дополнительное профессиональное образование получили 17,8%,123 в 2002 году-10,0% соответственно.124
Безусловно за последние годы произошли некоторые позитивные изменения и количество государственных гражданских служащих, проходящих профессиональное обучение, в целом, растет. Тем не менее, как отмечает президент-ректор РАГС, профессор В.К. Егоров, «значительная часть гражданских служащих, особенно в регионах не проходят обучение, а более 15% даже не имеет возможности пройти переподготовку или повышение квалификации».123 Настораживает тот факт, что по статистическим данным на 2005 год более трети федеральных государственных служащих (35,7%) и государственных служащих субъектов Российской Федерации (44,3%) не получали дополнительное профессиональное образование за последние 3 года совсем
