Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. На современном этапе реформирования и развития системы государственной службы одной из важных задач является формирование эффективной системы управления государственной гражданской службой, в т. ч. на уровне субъектов Российской Федерации. Создание «открытой, конкурентоспособной и престижной, активно взаимодействующей с институтами гражданского общества государственной службы»1, возможно при обоснованном выборе и включении в действие социальных механизмов управления государственной службой на федеральном и региональном уровнях. При этом необходима корректировка методов управления государственной службой как социальным институтом и видом профессиональной служебной деятельности в субъекте Российской Федерации (далее - субъект РФ).
В контексте формирования методологии государственного управления и его представления как объекта социологии управления важное значение имеют: углубление теоретических представлений, обоснование методологических подходов к исследованию проблем и разработке эффективных моделей управления государственной гражданской службой. Для решения стратегических задач реформирования государственной гражданской службы требуется формирование научных представлений о социальных факторах и механизмах управления государственной службой субъектов РФ.
Освоение социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ позволяет оптимизировать процессы государственного управления на региональном уровне, придать им целевую упорядоченность и научно обоснованный характер действия. Ввиду типичности построения структур управления на региональном уровне представляется уместным анализ собирательного образа организационно-нормативной модели управления государственной гражданской службой субъектов РФ.
Названными обстоятельствами обусловлена актуальность и практическая значимость данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. При выполнении диссертационного исследования автор опирался на научные труды в области социального управления, кадровой политики в государственной службе,
1 Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261 // Российская газета. 2009. № 41. С. 1.
теории социологии организаций, социальных технологий. При этом учитывался конкретный исторический опыт реформирования государственной службы, влияние социальных факторов на ее результативность и эффективность.
Необходимостью исследования проблем разработки и реализации социальных механизмов управления государственной гражданской службой обусловлено привлечение широкого диапазона нормативных правовых, научно-теоретических и научно-прикладных источников для выполнения данного исследования. Основу теоретических представлений о формировании систем управления различного рода социальными объектами составляют труды ученых в области социологии управления -Г. Эмерсона, А. Файоля, М. Вебера, Э. Мэйо, А. Маслоу, Т. Парсонса, Р. Мертона, П. Лоуренса и др.
Значительно дополняют научные знания о государственной службе как социальном феномене труды российских ученых Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, А.А. Гришковца, Е.В. Охотского, А.И. Турчинова и др. В их монографиях раскрывается суть государственной службы как правового и социального института, анализируются нормативные правовые основы развития публичной служб на федеральном и региональном уровнях, предлагаются направления социализации государственной кадровой политики.
Государственная служба как социальный институт с использованием методов системного и социологического анализа предметно исследована З.Э. Исаевым, В.А. Кузьминой, Б.В. Лытовым, Е.А. Литвинцевой, К.О. Ма-гоїиедовьім, И.В. Мешковой, B.C. Нечипоренко, и др. Особое внимание в научных публикациях ученых уделено раскрытию социальной сущности формирования и развития системы государственной службы, исследованию социальных аспектов реформирования государственной гражданской службы как социального института.
Углубляют научные представления о професснонально-деятельностной
стороне функционирования государственной гражданской службы как соци
ального института работы Л.А. Василенко, СВ. Дергачева, В.И. Лукьяненко,
И.Н. Панина, Б.Т. Пономаренко, В.Б.Слатинова, В.А. Сулемова,
А.И. Турчинова, Б.Ф. Усманова. Выделяется своей обстоятельностью разработка теоретических основ организационной и профессионально-квалификационной структуры аппарата государственного управления в трудах А.И. Горбачева, B.C. Карпичева, В.В. Корченова. Нравственно-этические и социокультурные аспекты государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти проанализированы А.П. Брежневой,
В.М. Соколова, Н.Н. Шуваловой. Результаты анализа правовых, организационных, социологических и нравственных проблем реформирования государственной гражданской службы имеют значение для решения задач реформирования и развития системы государственной службы в целом.
Социологический подход к исследованию социальной направленности управления государственной службой и научному обоснованию выбора эффективных моделей регулирования кадровых процессов и отношений на федеральном и региональном уровнях раскрыт в работах Л.В. Вагиной, Н.Н. Коростылевой, К.О. Магомедова, А.Ю. Никитиной, И.Н. Панина, В.Л. Романова, А.И. Турчинова, Е.В. Шагиной, М.Е. Шорниковой и др.
Особенности действия социальных механизмов раскрываются в научных публикациях Т.И. Заславской, Л.Я. Косалса, Г.И. Осадчей, Р.В. Рыбкиной, В .И. Франчука, которые представляют социальный механизм как необходимое средство регуляции социальной деятельности. К научным работам, посвященным исследованию социальных технологий в решении проблем управления государственной службы, автором отнесены труды В.Н. Иванова, А.П. Михайлова, В.И. Патрушева, Ю.Н. Пучкова, В.Л. Романова, С.С. Сулакшина и др. Значительный научный интерес при разработке проблем социального управления представляют результаты исследования процессов моделирования, прогнозирования, проектирования социальных процессов, выполненные В.А. Луковым, Ю.М. Плотинским, И.В. Романен-ко, В.М. Сафроновой, С.Н. Щегловой и др. Определенную практическую ценность для изучения социальных аспектов управления государственной службой субъекта РФ имеют работы А.А. Демина, СВ. Пронкина, О.Е. Петруниной и др. по исследованию зарубежного опыта организации и проблем управления гражданской службой.
Изучение источников и научных публикаций по теме диссертационного исследования показывает, что проблемы формирования и реализации социальных механизмов управления государственной гражданской службой, несмотря на многоплановость и широту диапазона анализа, еще не стали предметом специального социологического исследования. Отсутствуют научные работы, раскрывающие сущность и специфику действия социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ. Сохраняет актуальность проблема выбора и обоснования рациональной организационно-нормативной модели управления гражданской службой на региональном уровне.
Объект исследования — государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования-социальные механизмы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации.
Цель исследования состоит в раскрытии теоретических и организационных основ функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, разработке организационно-нормативной модели управления гражданской службой в регионе.
Основные задачи исследования:
анализ и обобщение теоретических представлений о природе социальных механизмов управления государственной гражданской службой;
обоснование выбора методики исследования социальных механизмов управления государственной службой;
раскрытие сущности и правовых основ функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ;
выявление факторов функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой на региональном уровне;
определение степени влияния социальных механизмов на техноло-гизацию управления государственной гражданской службой субъекта РФ;
обоснование выбора рациональной организационно-нормативной модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ.
Теоретико-методологическую основу исследования составили системный, социологический и структурно-функциональный методы анализа социальных процессов. Диссертационное исследование выполнялось на теоретических основаниях и практических разработках российских и зарубежных ученых в области общей теории управления, социологии управления, методологии моделирования социальных систем. Исследование базируется на диалектическом подходе к изучению социальных процессов и кадровых отношений, а также опыте работы автора в сфере управления государственной службой субъекта Российской Федерации -Брянской области.
Источниковую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации, управления го-
сударственной службой на региональном уровне. Использованы также данные официальной статистики, материалы текущего делопроизводства ряда субъектов РФ, научные публикации по исследуемой автором проблематике.
Эмпирическая база диссертационного исследования основывается на материалах социологических исследований, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при непосредственном участии автора:
«Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1 102 респондента из числа государственных служащих и 120 человек в качестве экспертов. Руководитель проекта-д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Руководитель социологического исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс в диссертации: ПФРГГС-2006.
«Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации» (январь 2009 г.). В опросе участвовали 218 экспертов из числа государственных служащих федерального и регионального уровней власти. Руководитель проекта - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Руководитель социологического исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГГС-2009.
«Духовно-нравственные проблемы государственной службы Российской Федерации». Исследование поведено кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС (октябрь - ноябрь 2009 г.). Опрошено 1 270 респондентов из числа населения, в экспертном опросе участвовали 197 экспертов из числа представителей органов государственной власти, предпринимателей, представителей общественных организаций и научных работников в 23 субъектах Российской Федерации. Руководитель проекта -д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ДНПГС-2009.
«Социальные механизмы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации» (июнь - сентябрь 2010 г.). В опросе участвовали 157 экспертов из числа государственных гражданских служащих Брянской и Орловской областей. Руководитель исследования -д.и.н., профессор Б.Т. Пономаренко. Индекс: СМУГГС-2010.
В диссертационном исследовании автором использованы материалы ряда социологических исследований, посвященных проблемам управления государственной гражданской службой на федеральном и региональном уровне.
Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна.
1. Систематизированы теоретические представления о социальных
механизмах управления государственной гражданской службой. Доказана
необходимость реализации социальных функций управления государст
венной гражданской службой, повышения ее роли в обществе, обоснова
ния соответствующего организационного и правового статуса субъектов
управления. Определено, что, с одной стороны, социальные механизмы
обеспечивают функционирование государственной гражданской службы
как социального института в процессе управления, подчиняя этот вид го
сударственной службы интересам и запросам гражданского общества, а с
другой - государственная служба выступает в качестве социального меха
низма государственного управления.
Понятие социального механизма представлено автором в широком и узком смысле. В широком смысле - социальный механизм раскрыт автором как взаимодействие граждан, их объединений, институтов гражданского общества в целом с государственной службой с целью приближения и подчинения государственной гражданской службы интересам общества, устранения закрытости, противодействия распространению коррупции и урегулированию конфликта интересов. В узком смысле, социальный механизм охарактеризован как способ установления внутреннего организационного взаимодействия государственного органа, его структурных подразделений при соблюдении приоритета общих интересов и целей, взаимных обязательств, социальной ответственности и норм поведения государственных гражданских служащих в процессе их профессиональной служебной деятельности.
2. Обоснована целесообразность применения социологического,
системного и структурно-функционального методов для реализации соци
альных механизмов и направлений технологизации процессов, выбора ра
циональной организационно-нормативной модели управления государст
венной гражданской службой субъекта РФ. Определено, что методология
анализа проблем формирования системы управления государственной
гражданской службой субъекта РФ должна быть интегрирована в методо
логию исследования состояния и направлений рефорлшрования государст-
венной службы в целом. Установлено, что использование социальных механизмов в управлении государственной гражданской службой субъекта РФ расширяет возможности получения аналитической информации о состоянии объекта исследования.
3. В результате анализа нормативных правовых основ управления
государственной гражданской службой субъекта РФ установлено, что роль
социальных механизмов в совершенствовании управления государствен
ной гражданской службой на региональном уровне в значительной мере
определяется состоянием правового регулирования процесса использова
ния социальных механизмов в государственном управлении. Автором вы
делены уровни (федеральный, региональный и государственного органа),
субъекты (законодательный орган, высший исполнительный орган госу
дарственной власти, высшее должностное лицо, органы государственной
власти субъекта РФ) и компетенции (цели - принципы - функции управле
ния; организация - технологизация - методическое обеспечение управле
ния; управление персоналом государственной гражданской службы) пра
вового регулирования.
Сформирована авторская позиция о приоритетных направлениях нормообеспечения, включающих: профессиональную ориентацию, формирование и использование кадрового резерва, ротацию кадров, учет общественного мнения, контроль со стороны институтов гражданского общества, управление профессиональным развитием государственных гражданских служащих субъекта РФ.
В целях активизации социальной составляющей нормотворчества субъекта РФ доказана необходимость использовать правовой механизм привлечения научного потенциала региона к разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов, предоставить уполномоченному государственному органу по управлению государственной гражданской службой в субъекте РФ право законодательной инициативы в пределах его компетенции.
4. На основании социологического анализа выявлены факторы
функционирования социальных механизмов управления государственной
гражданской службой субъекта РФ. Установлены две группы внутренних и
внешних условий и факторов, оказывающих влияние как на государствен
ных гражданских служащих, так и на государственную службу в целом. Во
внешнем взаимодействии акцент сделан на повышение роли институтов
гражданского общества, использование социальных норм. Определено, что
факторы внутреннего взаимодействия в управлении государственной службой проявляются, прежде всего, при оценке профессионализма и компетентности служащего, в его профессиональном и карьерном развитии, при реализации социальных гарантий, урегулировании конфликта интересов и противодействии коррупции на государственной гражданской службе. Определены оптимальные условия реализации социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ.
5. Раскрыты причины низкой эффективности управления государст
венной гражданской службой субъектов РФ. Технологии отбора кадров,
адаптации, мотивации, оценочные технологии и технологии профессиональ
ного развития персонала представлены как обеспечивающие достижение ре
зультата действия социального механизма в управлении государственной
гражданской службой субъекта РФ.
Классифицированы методы, используемые в социальных технологиях управления гражданской службой: организационно-административные; правового регулирования; экономические; социально-психологические; самоуправления и методы социального контроля. Обоснована необходимость технологизации внешнего воздействия институтов гражданского общества, социальных институтов и групп на повышение эффективности и результативности государственной гражданской службы субъекта РФ.
6. Проанализированы методологические подходы к разработке и реали
зации рациональной модели управления государственной гражданской служ
бой субъекта РФ.
Доказано, что нормативная составляющая модели управления должна быть установлена законом субъекта РФ, обеспечивающим возможность реализации полномочий субъекта РФ по управлению государственной гражданской службой. В качестве организационной составляющей модели управления выделен иной государственный орган субъекта РФ, наделенный правом законодательной инициативы и компетенцией по управлению государственной гражданской службой. В предложенной автором организационно-нормативной модели раскрыты направления освоения социального механизма, обеспечивающего взаимодействие субъекта управления с институтами гражданского общества в регионе.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования результатов и выводов:
для оптимизации и технологизации управления государственной гражданской службой субъекта РФ в условиях её реформирования и развития;
при совершенствовании нормативной правовой базы управления государственной гражданской службой субъекта РФ;
в процессе разработки образовательных программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих;
при обосновании выбора модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ.
Апробация результатов исследования Основные выводы диссертационного исследования прошли апробацию на проблемно-методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора по исследуемой проблематике общим объемом 3,6 п.л.
Основные результаты диссертационной работы докладывались автором на Межрегиональной научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления в контексте политических и административных процессов в современной России» (г. Брянск, июнь 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Пути повышения эффективности органов государственного и муниципального управления в условиях современной административной реформы» (г. Орёл, ноябрь 2007 г.); Международной конференции «Система качества дополнительного образования государственных служащих» (г. Луганск, Украина, март 2008 г.); VIII межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Социальная среда современной государственной службы России» (Москва, март 2008 г.,); Межрегиональной научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее» (г. Брянск, июнь 2008 г.); Международной научной видео-конференции, посвященной 90-летию государственной службы Украины (гг. Луганск -Брянск - Чернигов - Киев, октябрь 2008 г.); Межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Социальный потенциал модернизации России» (Москва, апрель 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Инновационные модели государ-
ственного и муниципального управления: ценности и цели» (г. Брянск, ноябрь 2010 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
