Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Социальные технологии и механизмы управления муниципальными образованиями 15
1.1. Место и роль социальных технологий в управлении деятельностью муниципальных образований 15
1.2. Оценка эффективности социальных технологий управления муниципальными образованиями 43
Выводы по первой главе 73
ГЛАВА 2. Основные направления повышения эффективности управленческих социальных технологий в деятельности муниципальных образований 78
2.1. Учет и применение критериев эффективности управленческих социальных технологий при совершенствовании муниципального управления . 78
2.2. Методы влияния критериальной оценки на рост эффективности управления муниципальными образованиями 93
Выводы по второй главе 111
Заключение 115
Список литературы 127
Приложения 136
- Место и роль социальных технологий в управлении деятельностью муниципальных образований
- Оценка эффективности социальных технологий управления муниципальными образованиями
- Учет и применение критериев эффективности управленческих социальных технологий при совершенствовании муниципального управления
- Методы влияния критериальной оценки на рост эффективности управления муниципальными образованиями
Введение к работе
Актуальность исследования. Комплексные реформы, осуществляемые в Российской Федерации в настоящее время, связаны с решением сложных задач реформирования системы государственной власти и государственного управления, формирования систем местного самоуправления и передачи значительной части функций по обеспечению жизнедеятельности населения местным органам власти. В России в 90-х годах XX века возродился интерес к институту местного самоуправления как ветви публичной власти, наиболее приближенной к населению и организационно обособленной от государственной иерархии власти. Вопросы становления и развития данного института вызвали дискуссии о формах реализации местного самоуправления, о полномочиях местных органов власти, об обеспечении эффективности их деятельности.
Разработанная и принятая в 90-х годах модель местного самоуправления решила ряд проблем формирования органов местного самоуправления на уровне районов и крупных городов, но не смогла обеспечить всестороннего развития местного самоуправления на всех уровнях самоорганизации населения, привлечение населения к активному участию в контроле над органами муниципальной власти.
Серьезные дискуссии в научных кругах и сфере управления вызвали сложности с эффективностью работы прежней законодательной базы местного самоуправления и введение нового закона №131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», нацеленного на решение накопившихся проблем местного самоуправления.
В ходе ликвидации административно-командной системы управления советского периода были разрушены и основы местной власти. Новые подходы, принципы, формы, механизмы и технологии эффективного муниципального управления в условиях трансформации социальной системы пока не проявили себя в полной мере. Одним из серьезных последствий сложившейся ситуации явилась неготовность значительной части муниципальных образований, кадров муниципальных служащих к решению
4 задач реформы местного самоуправления, поскольку не были решены вопросы наделения органов местного самоуправления соответствующими, достаточными для решения вопросов местного значения, полномочиями, кадровыми, управленческо-технологическими, материальными и финансовыми ресурсами. Это привело к затягиванию процесса формирования полноценной системы местного самоуправления и продлению до 2009 года начала реализации в полном объеме закона №131-Ф3, принятого в 2003 г. Растет социальная напряженность в связи с неудовлетворительным решением многих жизненных проблем населения, низкой эффективностью применения социальных управленческих технологий для решения многих острых вопросов местного значения.
В последнее время значительно вырос интерес всех ветвей и уровней власти к проблемам эффективности управления, внедрения социальных технологий в управление региональными и местными сообществами, муниципальными образованиями. Разработка и применение современных методов повышения и оценки эффективности социальных механизмов и технологий государственного и муниципального управления является важной и актуальной научно-практической задачей. Способы ее решения в новых условиях оказались недостаточно разработанными в отечественной теории власти и управления.
Степень научной разработанности проблемы. Системный, структурно-функциональный подход к изучению общества как системы социальных организаций, разработанный рядом ведущих ученых, основан на том, что любые общественные структуры и институты рассматриваются и исследуются как комплексные функциональные образования, находящиеся в органической взаимосвязи между собой и обществом в целом в ходе
1 Богданов А.А. Тектология.: в 2-х кн. - Экономика, 1989. - С. 37; Моисеев Н.Н. Тектология Богданова - современные перспективы. // Вопросы философии, 1995, №5; Петров В.К., Селиванов С.Г. Системология государства. - М.: ИПК Госслужбы, 2003. - С. 69; Пригожий И. Стенгерс И. Порядок из хаоса. - М.: Прогресс, 1986. - С. 73; Пригожий А.И. Методы развития организаций. - М.: МЦФЭР, 2003. - С. 23-24. Пригожий А.И. Современная социология организаций. - М.: 1995. - С.18; Пригожий А.И. Методы развития организаций. -М.: МЦФЭР, 2003. - С. 23-24; Руткевич М.Н. Социальная структура. - М.: Альфа, 2004;Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. - М,: Политиздат, 1992. - С. 218. Франчук В.И. Современные основы социального управления. - М., 1997. - С. 13.
5 постоянных трансформаций. Особое значение данный подход приобрел на современном этапе формирования нового типа российского сообщества и перехода к новым системам и механизмам общественного, социального по содержанию и форме управления.
В мировой и отечественной науке сложился устойчивый интерес к социальному управлению, к обеспечению его эффективности, к разработке и применению эффективных социальных управленческих технологий. Имеется достаточно большое число научных разработок по данной проблематике, выполненные известными отечественными и зарубежные исследователями, такими, как: В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бобрышев, B.C. Дудченко, А.К. Зайцев, В.Н. Иванов, Д.С. Клементьев, Б.М. Лазарев, B.C. Основин, В.И. Патрушев, Г.П. Щедровицкий, М. Альберт, Т. Болл, М. Мескон, Ф. Хедоури, П. Штомпка,1 и др. Социальное управление учеными характеризуется как сложный, целерациональный, комплексный, созидательный, творческий по характеру вид регулирующей деятельности. Данный вид управления, присущий социальному субъекту, связан с применением социальных технологий и механизмов учета и использования многообразных общественных, групповых, личных интересов, ориентированных на достижение социальных целей и решение сложных социальных проблем.
Социальная управленческая технология трактуется, как последовательно выстроенный способ осуществления конкретной регулирующей деятельности путем разработки и применения соответствующих управленческих процедур и операций координации, синхронизации на основе выбора оптимальных средств, алгоритмов и
1 Альберт М., Мескон М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. - М.: Дело, 1992; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1973; Бобрышев Д.Н. Основные категории управления. - М, АНХ, 1987; Болл Т. Власть // Полис, 1993, №5, Дудченко B.C. Инновационные технологии. М., 1996; Зайцев А.К. Внедрение социальных технологий в практику управления.// Социальное развитие предприятия и работа с кадрами. М., Экономика, 1989; Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. М.: Славянский диалог, 1996; Клементьев Д.С. Социология управления. - М.: МАКС Пресс, 2006. С. 203-208; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972; Основин B.C. Основы науки социального управления. - М., 1971; Патрушев В.И. Введение в теорию социальных технологий. М.: Икар, 1999; П. Штомпка Социология социальных изменений, М., 1996; Щедровицкий Г.П. ОРУ (1). Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология: Курс лекций. // Из архива Г.П. Щедровицкого. - Т. 4. М., 2000.
методов их выполнения. Это совокупность взаимосвязанных методов, механизмов и приемов управления социальными организациями и процессами, обеспечивающих систему их воспроизводства в определенных параметрах и качественных свойствах, а также комплексность и целостность организации и деятельности. В работах рассматриваются следующие аспекты социальных технологий: разграничение; разделение; структуризация социального процесса на связанные между собой этапы, фазы; координация действий; однозначность выполнения операций и процедур; возможность многократного применения отработанных стандартных алгоритмов деятельности для решения типовых задач социального управления.
Особое внимание в ходе становления и развития гражданского общества в теории и практике управления уделяется процессам формирования местного самоуправления, муниципальному управлению. Среди отечественных и зарубежных ученых, исследовавших данную проблему, можно назвать Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, В.А. Лапина, В.Я. Любовного, A.M. Осовелюка В.Е., Рохчина, В.В. Рудого, В.А. Сологуба, В.И. Фадеева, А.И. Филиппова, К. Плоккера, Г. Холлинса, Д. Сэффела и др.1. Отличие отечественного подхода от зарубежного состоит в том, что зарубежные авторы исходят из принципа субсидиарности, предполагающего приоритет муниципальных образований в решении собственных вопросов местного значения и соответствующего ресурсного обеспечения, с последующим делегированием функций и полномочий на более высокий уровень власти и управления, выстраивание системы общественного
Емельянов НА. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва - Тула, 1997. - С. 423; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов и/Д., 2003. - С. 34; Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное деление России. - М.: Дело, 2005. - С. 36; Осовелюк А.М. Канада: местное управление и самоуправление// Региональное управление и местное самоуправление. М.,1995. - С. 40; Рохчин В.Е., Филиппов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований: Методология разработки концепции и механизм её реализации. - СПб, 1996; Сигов В.И. Стратегия социально-экономического развития районных центров России. - М.: Пресс-сервис, 1997; Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение принципов социального строительства. Ростов н/Д, 2000. С. 64-65; Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации// Региональное управление и местное самоуправление. М.,1994. - С. 6; Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Brussels: Tacis services DG IA, European Commission, 1995. С 197-200; Saffell, David C.State and local government: politics and public polities. -4- ed., 1990.
7 управления от местного сообщества к государственному управлению. Этот подход традиционно развит в странах Западной Европы и Северной Америки. В России этот подход фактически не применялся, и построение систем самоуправления основывалось на принципах патернализма, встраивания их в административную вертикаль власти, а не субсидиарности.
Наиболее значимой и отдельной проблемой в становлении и развитии муниципальных образований и муниципального управления является проблема поиска, разработки и применения эффективных управленческих технологий и механизмов. Несмотря на важность, проблема исследования эффективности социальных технологий и их влияния на деятельность муниципальных образований пока не привлекла должного внимания отечественного социологического сообщества. Среди немногих исследователей данной проблемы: Г.В. Атаманчук, В.Н. Иванов, Е.А. Орлова, В.И. Патрушев, Г.В. Телятников.1 Проблема эффективности ими рассматривается как аспект деятельности государственной и муниципальной власти, государственного и муниципального управления. Так Г.В. Телятников утверждает, что существующая система управления в России не обеспечивает эффективной реализации материальных и духовных ресурсов, благ страны для достижения необходимого качества жизни населения, при этом слабо разработаны методология и теория самой эффективности управления.
По мнению В.И. Патрушева, слабая разработанность проблем эффективности управления обществом связана с тем, что ее оценка трудно поддается строгому количественному измерению, представляет определенную сложность выработка действенных критериев эффективности управления различными сферами общества. Комплексный подход к поиску, разработке и внедрению эффективных социальных технологий в систему российского местного самоуправления и муниципального управления, путей
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997; Иванов В.Н., Патрушев В.И. Региональный социум: проблемы социальной технологии. М., 1993; Телятников Г.В. Методология и теория эффективности управления. - Тверь, 2006; Орлова Е.А. Научно-методические основы диагностики социально-экономического состояния территорий сырьевой специализации. / Автореф. дисс. канд. экон. наук. - Екатеринбург. - 2001.
8 постепенной эволюции от патерналистского подхода к принципам субсидиарности в отношениях муниципального образования и государства сегодня является актуальным направлением отечественной науки. Данный подход положен в основу настоящего диссертационного исследования.
Актуальность и достигнутый на современном этапе уровень разработанности проблемы определили направление, предмет диссертационного исследования и основные подходы.
Объект исследования: система социального управления организацией и деятельностью муниципальных образований.
Предмет исследования: социальные технологии управления комплексом деятельности муниципальных образований, критерии и показатели их эффективности.
Цель исследования: раскрыть сущность и эффективность социальных технологий управления деятельностью и развитием муниципальных образований, разработать и определить механизмы применения критериев оценки данной эффективности.
Основная гипотеза исследования. Решение проблем становления и развития системы местного самоуправления в РФ требует разработки и внедрения эффективных социальных управленческих технологий, их освоения в короткие сроки вновь созданными органами муниципального управления и кадрами муниципальных служащих, что предполагает активное применение имеющихся методик управленческого консультирования с привлечением подготовленных специалистов.
Предмет и цель исследования определили задачи исследования:
провести классификацию и содержательный анализ эффективных социальных технологий управления деятельностью муниципальных образований;
определить основные показатели и критерии социальной эффективности управления деятельностью муниципальных образований;
разработать принципы, подходы к оценке эффективности социального управления муниципальными образованиями;
разработать систему критериев оценки эффективности управленческих социальных технологий в деятельности и развитии муниципальных образований;
определить основные направления повышения эффективности управленческих социальных технологий в деятельности муниципальных образований;
разработать механизмы и методы влияния системы критериальных оценок на выбор и применение муниципальными службами эффективных социальных технологий управлением муниципальными образованиями.
Теоретическая и методологическая основа исследования. На основе структурно-функционального подхода проведено изучение социальных управленческих технологий, методов оценки их эффективности и способов их применения в системе муниципального управления. Технологии и методы взаимодействия органов муниципальной власти и местного сообщества исследовались как комплексная проблема в рамках теории организаций и социальных изменений.
Обоснованность теоретических положений, содержащихся в диссертации, основана как на изучении и использовании широкого спектра научных работ по системологии, теории организаций, организационных и социальных изменений, теории социального, государственного и муниципального управления, так и на применении достижений социального управления в исследовании проблем местного самоуправления. Использованы труды и монографии отечественных и зарубежных ученых, практиков, а также публикации по исследуемой проблеме в периодической печати, изучена и обобщена практика репрезентативного социологического мониторинга социального самочувствия населения муниципального образования, результаты научно-исследовательских и консультационных разработок в области муниципального управления.
Эмпирической базой исследования послужили законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы правительства Московской области и администрации г. Тверь, результаты социологического мониторинга «Социальное самочувствие жителей г. Твери», контент-анализ
10 печатных средств массовой информации г. Тверь, контент-анализ обращений жителей г. Ижевска в местные органы власти, экспертная информация консультантов в сфере муниципального управления, результаты опубликованных социологических исследований.
Научная новизна диссертационного исследования:
дана комплексная характеристика муниципального образования как особой, сложной, многоуровневой социальной организация и включающей в себя институты и структуры, образуемые местным сообществом, органы территориального общественного самоуправления, органы муниципального управления и представляющей интересы населения соответствующей административно- территориальной единицы;
определены содержательные параметры эффективности организации и управления деятельностью муниципального образования, которая выражается в обеспечении:
а) оптимальности организации системы местного самоуправления и ее
социальной ориентации;
б) роста социального благополучия населения муниципального
образования;
в) комплексного развития территории муниципального образования и
систем ЖКХ;
г) сбалансированного бюджетного и инвестиционного финансирования,
рационального, целевого использования муниципальных ресурсов;
3) дана классификация эффективных социальных технологий, которая
раскрывается через такие параметры, как:
характер действия (стратегические, тактические, оперативные);
время действия (долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные);
уровень эффективности (высокоэффективные, среднеэффективные, низкоэффективные);
методы (социодиагностика, прогнозирование, проектирование, моделирование, планирование, социальный контроль);
- направленность (разрушительные, созидательные, традиционные, инновационные.), а также через такой показатель, как конечный социальный результат, полученный при наименьших издержках в оптимальные сроки, привлекательность цели, простоты ее обоснования, экономичности достижения и гибкости внедрения процедур и операций;
определено значение консультативного подхода к внедрению и применению социальных управленческих технологий как важной основы обеспечения эффективности муниципального управления на современном этапе его становления и реформирования;
разработаны методы и механизмы определения эффективности муниципального управления, критерии оценки эффективности социальных технологий и их использования в деятельности муниципальных служащих по решению вопросов местного значения, находящихся в их ведении;
разработаны методические рекомендации по применению критериев эффективности социальных технологий в ходе совершенствования организации и функционирования системы муниципального управления в современных условиях.
Положения, выносимые на защиту:.
1) Муниципальное образование, являясь социальной подсистемой общества, в то же время выступает как особая, относительно самостоятельная социальная организация местного сообщества, имеющая собственную производственно-хозяйственную, жизнеобеспечивающую базу, свою социальную и управленческую системы. В качестве создаваемой местным сообществом организации оно является одновременно:
а) одной из базовых основ системы местного самоуправления,
осуществляемого институтами местного сообщества и
б) интегрирующей надорганизацией, представляющей интересы
административно-территориального образования, и осуществляющей
социальный контроль и социальное регулирование между общественными,
социальными организациями.
2) Эффективность социальных технологий, применяемых в
организации и управлении деятельностью муниципального образования,
определяется через такие составляющие как:
а) активизация созидательного участия населения в решении вопросов
местного значения;
б) оптимальное использование ресурсов при достижении
максимального социального результата;
в) повышение уровня социального благополучия и социального
самочувствия граждан;
г) усиление и активизация систем общественного контроля за
деятельностью муниципальных органов управления со стороны населения.
Управленческое консультирование и функции консультанта по управлению являются действенным инструментом повышения эффективности муниципального управления, дающим возможность оптимизировать организацию, структуру и процесс функционирования системы управления муниципальными образованиями на современном этапе их становления и реформирования.
Классификации эффективных социальных управленческих технологий основывается на разработанных критериях оценки их эффективности для совершенствования системы муниципального управления.
Решение муниципалитетом вопросов местного значения с использованием механизмов применения критериев и показателей оценки эффективности наиболее действенными на нынешнем переходном этапе становления местного самоуправления являются технологии управленческого консультирования.
6) В рамках методических рекомендаций по применению критериев
и показателей эффективности решения органами муниципального
управления вопросов местного значения важное место и роль принадлежат
мониторинговому анализу общественного мнения, работе с обращениями
граждан в местные органы власти, презентационным информационным
продуктам и т.д.
13 Практическая значимость исследования. Подход, основанный на повышении эффективности муниципального управления через внедрение системы критериев и показателей эффективности с использованием технологий и методов управленческого консультирования, определен как прогрессивный стиль муниципального управления. Предложены апробированная методика проведения структурно-функционального анализа муниципального управления для уточнения объема и содержания управленческих функций муниципальных органов, кейс критериев и показателей эффективности при решении муниципалитетами вопросов местного значения, система социологического мониторинга социального самочувствия, алгоритм анализа обращений граждан в местные органы власти, система работы с муниципальной документацией по структуре управления, алгоритм оценки эффективности деятельности муниципальных служащих. Они могут быть использованы муниципалитетами в качестве инструментов по оптимизации своей деятельности.
Реализация результатов исследования. Основные результаты исследования были использованы при разработке Концепции Административного регламента исполнительных органов государственной власти Московской области, методики оптимизации системы функций органов государственной власти и управления Московской области на основе проведения функционального анализа, программ социально-экономического развития г. Тверь на 2004-2008 годы и г. Ижевск на 2005-2009 годы, а также программы инвестиционного развития г. Королев Московской области.
Теоретические положения и практические разработки используются в Школе консультантов по управлению Академии народного хозяйства при Правительстве РФ в качестве учебного модуля «Муниципальный консалтинг» основного курса профессиональной переподготовки «Управленческое консультирование».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и отдельные результаты исследования докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Всероссийская научно-практическая конференция «Информационно-аналитическая деятельность в России: состояние и перспективы», Москва, 2004 год. Доклад «Социальный паспорт муниципального образования - основа анализа социального ресурса».
Третья международная научно-практическая конференция «Проблемы управленческого консультирования. - 2004», 2004., г. Воронеж. Институт менеджмента, маркетинга и финансов. Доклад «Проектный семинар -эффективный метод развития организации».
Четвертая международная научно-практическая конференция «Проблемы управленческого консультирования. - 2005», 2005., г. Воронеж. Институт менеджмента, маркетинга и финансов. Доклад «Управленческое консультирование местных органов власти через определение критериев эффективности их деятельности» и ведение секции «Проблемы муниципального консалтинга».
Межрегиональная научная конференция «Эффективность управления как комплексная проблема». 11-12 мая 2006. г. Тверь. Московский гуманитарно-экономический институт, Тверской филиал. Доклад «Проблемы эффективности муниципального управления».
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии управления факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова 18 апреля 2006 г.
Публикации. Результаты исследования изложены в 8 публикациях общим объемом 2,8 п.л.
Структура и объём диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 116 источников, и двенадцати приложений. Основное содержание работы изложено на 126 страницах, 9 таблицах, 4 рисунков.
Место и роль социальных технологий в управлении деятельностью муниципальных образований
Современный период проводимых в Российской федерации реформ характеризуется коренными изменениями, как в организационном государственном устройстве российского общества, так и в системах, подходах к организации и осуществлению государственного управления и местного самоуправления. Эти изменения затронули все уровни управления. Перестройка местных органов власти и управления в период постсоветских реформ привела к возникновению таких понятий, как «местное сообщество», «муниципальное образование». Муниципальное образование в статье 2 Закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации с изменениями от 19 июня, 12 августа 2004 г.» характеризуется как «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения»1. В этом же Законе определены такие типы муниципальных образований, как городской округ, внутригородская территория города федерального значения, городское поселение, сельское поселение, муниципальный район.
Для приведения организационно-управленческой и правовой систем в соответствие с новой редакцией Закона о местном самоуправлении, принятого в 2003 году, предусмотрен переходный период, который продлен до 1 января 2009 года. Данный шаг в шесть лет переходного периода обусловлен тем, что сегодня нет необходимых условий, основ для полноценной реализации положений Закона о местном самоуправлении. Сложившаяся ситуация обусловлена следующими причинами: - не разграничена муниципальная и государственная собственность;
- отсутствуют подготовленные кадры муниципального управления, и, прежде всего, руководители высших управленческих звеньев;
- отсутствуют традиции местного самоуправления и отработанные технологии взаимодействия населения с местной властью, на что накладывает свой отпечаток недостаточное качество и уровень развития гражданского общества;
- не решены вопросы федерального финансирования процесса проведения реформы местного самоуправления.
В соответствии с данными исследований центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Российской Федерации,1 в результате реализации данного Закона должно возникнуть около 31300 муниципальных образований; из них 1868 - муниципальные районы; 1090 - городские поселения; остальные - около 28340 - сельские поселения и городские округа. Реальность состоит в том, что прежнее административное деление, где район обладал всеми рычагами воздействия на территориально находящиеся в его ведении поселения, существует и сегодня, поскольку район остался проводником политики региона на местах.
Если сравнивать с международным опытом осуществления местного самоуправления, то названное количество муниципальных образований соответствует европейскому уровню (табл. 1.1.1.). В России на 01.04.2005 г. при населении порядка 140000 тыс. человек только 11599 муниципальных образований,1 но это легко объяснимый факт. Если в традиционной европейской системе местного самоуправления, где действует принцип субсидиарности, в каждом поселении существуют прочные традиции местного самоуправления, то в СССР после разрушения земской системы местного самоуправления административно-территориальное деление определялось не целями предоставления свободы местной инициативе, а стремлением выстроить систему государственной власти сверху вниз. И сегодня проработка вопроса об оперативном изменении количества муниципалитетов в современной России и, в некоторой мере, искусственный «подгон» их количества под европейский уровень, также осуществляется по преимуществу органами государственной власти федерального и регионального уровней. Большинство вновь создаваемых муниципальных образований не имеют опыта самоорганизации.
Оценка эффективности социальных технологий управления муниципальными образованиями
Для определения эффективности управления используется система критериев. Под критерием эффективности управления понимается ее мерило, отличительный признак, по которому судят о результативности управления. Он отражает сущность эффективности, ее целевую направленность. Именно достижение цели управления является основным критерием его эффективности. К числу критериев эффективности управления можно отнести характеристики необходимых переменных величин, в их соотношении с осуществлением цели, с достигнутым результатом. Это -необходимое время, пространство, имеющиеся и использующиеся ресурсы и средства, требуемые для достижения определенного результата.
Характеристиками отдельных сторон, элементами критериев эффективности управления являются ее показатели. В качестве показателей интегрального критерия можно считать характеристики достигнутых целей; реализованных потребностей и интересов личности, коллектива, общества.
Критерии и показатели эффективности муниципального управления могут быть выражены количественно.
Для оценки социальной эффективности управления муниципальными образованиями приведем определение критерия эффективности муниципального управления. Это признак, который характеризует сущность и содержание эффективности муниципального управления с позиции позитивной, прогрессивной, сознательной социальной деятельности на территории муниципального образования. По количественным и качественным показателям данной деятельности оценивается уровень регулирования отношений на территории муниципального образования и степень достижения максимального социального результата, обусловленного повышением социального благополучия и самочувствия населения муниципального образования и развитием территории муниципального образования. К критериям предъявляются четыре требования: соответствия, критичности, устойчивости и информативности1.
Обобщенный показатель имеет свойство соответствия, если он реагирует на изменение характеристик целей развития, и его изменения соответствуют изменению степени достижения целей.
Критичность означает существенное изменение значений показателя при существенном изменении его аргументов. Некритичность есть свидетельство второстепенности данного показателя для оценки вида деятельности, решений и т.д.
Устойчивость означает незначительное изменение значений показателя при незначительном изменении значений его аргументов. Неустойчивость есть следствие неадекватного отображения действительности с помощью данного показателя.
Информативность показателя означает разнообразие числа «существенных» аргументов данного показателя. Существенными являются аргументы, изменения значений которых заметно меняют значения показателя.
Для системного рассмотрения критериев эффективности социальных технологий необходимо определится с подходом к их структурированию. Структурирование может быть осуществлено по многим основаниям.
По критерию целостности социальных систем различаются универсальные технологии освоения социального пространства на уровне общества, контактной группы, личности.
По критерию иерархичности проблем управления различают технологии решения мировых, континентальных, государственных (федеральных), региональных вопросов местного самоуправления. Прежде всего, это общие проблемы прав человека, загрязнения окружающей среды, повышения качества жизни людей, для решения которых применяются соответствующие технологии, которые также оцениваются на предмет их эффективности.
По сферам жизнедеятельности людей различают экономические, политические, духовно-культурные, технологии управления социальными процессами.
По видам деятельности людей различают: технологии промышленно-трудовые, аграрные, учебные, внедренческие, досуговые, семейно-бытовые, общественно-политические и другие.
По масштабу общественной проблемы принято выделять два класса технологий: универсальные и частные.
В мировой практике исходной информационной базой для оценки эффективности управления развитием территории применяется набор показателей, предлагаемых международной организацией HABITAT (Центром ООН по изучению населенных пунктов) .
Основные показатели: использование земли, городское население, темпы роста населения, домохозяйство, в том числе возглавляемое женщинами, средний размер домохозяйства, темпы формирования домохозяйств, распределение дохода, городской продукт на душу населения, виды собственности.
Социально-экономическое развитие: домохозяйство за чертой бедности, неофициальная занятость, обеспеченность больничными койками, детская смертность, ожидаемая продолжительность жизни, уровень грамотности взрослых, количество учащихся в школе, среднее число классов в школе, уровень преступности.
Инфраструктура: уровень взаимосвязи домохозяйств, доступ к питьевой воде, потребление воды, средняя цена воды.Транспорт: средний интервал движения, среднее время в пути, расходы на транспортную инфраструктуру, обеспеченность автомобилями.
Экологический менеджмент: очищенные сточные воды, собранные твердые отходы, методы утилизации твердых отходов, регулярность сбора твердых отходов, ветхость жилья.
Учет и применение критериев эффективности управленческих социальных технологий при совершенствовании муниципального управления
Одной из самых актуальных и сложных проблем реформирования местных органов власти является проблема формирования эффективного механизма реализации изменений. Острота данной проблемы обусловлена, с одной стороны, необходимостью реформы нынешней малоэффективной системы местного самоуправления в достаточно сжатые сроки, а, с другой, -нерешенностью традиционных «болевых» точек местного самоуправления.
Основные среди них, это:
- слабая разработка и неэффективность законодательно-нормативной базы и фактическое отсутствие целевых федеральных и региональных программ поддержки муниципального развития (в настоящее время приняты к реализации пилотные проекты проведения мероприятий по внедрению нового Закона РФ № 131 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» только в 2-х регионах: Новосибирской области и
Ставропольском крае),
- острый дефицит подготовленных соответствующим образом управленческих кадров для местного самоуправления;
- неотрегулированность системы межбюджетных отношений, в результате чего на одного жителя муниципального образования - донора приходится гораздо меньший уровень бюджетной обеспеченности, чем в убыточных муниципальных образованиях; доноры теряют стимулы к развитию, убыточные привыкают к иждивенчеству;
- отсутствие статистики на уровне муниципальных образований (она заканчивается районом);
- неопределенность муниципальной собственности вновь создаваемых муниципальных образований. До сих пор муниципальная собственность городов и сельских поселений находится в управлений прежних районных административных структур.
Многие ученые и политики ставят вопрос о необходимости целевого выделения из федерального бюджета средств для оказания финансовой помощи субъектам РФ на реализацию реформы местного самоуправления . В связи с этим весьма интересная информация предоставлена председателем Международного Совета сертифицированных консультантов по управлению (ІСМСІ) Питером Соренсеном на ежегодной конференции Национального Института сертифицированных консультантов по управлению (НИСКУ). Правительством Дании на реформирование местных органов власти в 2005-2009 гг. выделено 400 млн. евро. Эти деньги предназначены для привлечения консультантов по управлению как наиболее квалифицированного ресурса для оптимизации деятельности муниципалитетов.2
Таким образом, для успешной реализации в России реформы местного самоуправления, прежде всего необходимо достаточное федеральное финансирование и, при глобальном дефиците квалифицированных управленческих кадров опора на таких специалистов, как консультанты по управлению. Именно с позиций консультативно-управленческого подхода рассматривается в исследовании механизм применения критериев эффективности управленческих социальных технологий в ходе совершенствования деятельности муниципальных образований, механизма получения и реализации объективной управленческой информации о состоянии объекта управления.
Необходимым условием обеспечения реформы является получение объективной информации об объекте муниципального управления и информации о состоянии общественного мнения. Для этого в системе муниципального управления необходима организация постоянного социологического мониторинга социального самочувствия жителей муниципального образования. Сегодня по данным социологических исследований, к опросам общественного мнения прибегают в основном в связи с выборами, что и определяет тематику опросов. В большинстве случаев инициатором проведения опроса выступает местная администрация, желающая «прозондировать почву» относительно политических предпочтений населения. Социальные и экономические вопросы становятся темой социологических опросов сравнительно редко . Такая практика не способствует эффективному учету общественного мнения в оптимизации муниципального управления. В данном случае эффективным является системный подход, который предполагает инициативу представительного органа муниципального образования по организации и проведению социологического мониторинга, поскольку, прежде всего, народные избранники должны быть заинтересованы в объективной информации об оценках, проблемах и настроениях своих избирателей. Расходы на проведение социологического мониторинга целесообразно внести отдельной строкой в муниципальный бюджет.
Методом проведения мониторинга является экспертное анкетирование по репрезентативной выборке (социологическая фотография объекта) с зонированием по округам, соответствующим избирательным округам по выборам в муниципальный представительный орган. Дополнительно, при необходимости, могут проводиться оперативные телефонные и уличные опросы.
Методы влияния критериальной оценки на рост эффективности управления муниципальными образованиями
Как было указано ранее, уровень эффективности муниципального управления определяется организационной и деятельностной эффективностью. В организационной эффективности определяющим является уровень соответствия развития муниципального образования известному алгоритму: цели - стратегия - структура - программа развития -планы реализации программы - контроль и оценка результатов.
Весьма эффективной и достаточно современной технологией в рамках системы консалтинга, помогающей муниципальным управленцам решать в сжатые сроки проблемы с грамотным построением элементов указанного алгоритма, является проектный семинар1, проводящийся независимыми консультантами по управлению2. В качестве иллюстрации, можно рассматривать пример подобного семинара по оптимизации муниципального управления г. Твери, который состоялся в феврале 2003 года.
На примере г. Тверь и ряда других муниципальных образований объективная необходимость проведения семинара заключается в косвенном социальном заказе жителей городским властям на оптимизацию системы городского управления. Этот заказ вытекает из крайне низкого рейтинга популярности городской Думы и администрации у жителей города (по данным опросов общественного мнения). Потребности большинства жителей города не изучались и не учитывались при принятии решений, которые принимались с точки зрения ролевых позиций управленцев. Недостаточное понимание управленцами потребностей и интересов жителей города приводит к тому, что не практикуется разграничение стратегических, тактических и оперативных вопросов, закладываемых в решения. Поэтому часто такие решения не только игнорируются жителями, но и не выполняются должностными лицами.
Таким образом, основной целью семинара по управлению городом является выяснение взглядов и позиций управленцев города на важнейшие городские проблемы и повышение эффективности системы муниципального управления. В связи с этим необходим строго рациональный подход к обсуждению проблем и методов их решения, исходя из интересов большинства городского населения, выявленных путем анализа результатов социологического мониторинга «социальное самочувствие жителей г. Твери».
Проведение семинаров осуществляется на основе инновационной методики1. С применением определенной технологии проведения методики, которая имеет свою структуру содержания и показатели эффективности. Технология предполагает создание рабочих групп с единственным пожеланием избегать профильности (ведомственности) и обеспечить оптимизацию работы.
Коммуникация (общение, обмен информацией) участников преследует цель ориентации на деловое, доброжелательное, результативное сотрудничество, связанное с решением базовых вопросов, определяющих служебное, семейное положение, а также личные интересы: должность, сфера деятельности, семья, дети, хобби.
Инструктаж и организация работы в группах основывается на применении определенных принципах консультирования.
Это четкое руководство решением проблем в определенной ситуации, подбор подходящих исполнителей, нацеленных на творческое, самостоятельное решение проблем.
Групповая работа предполагает рассмотрение с разных сторон и получает много реальных идей, для чего должна быть сформирована активная и богатая идеями группа, способная высказывать альтернативные мысли и идеи. При этом каждый имеет право и возможность предлагать свои идеи и никакая идея не игнорируется. Людей необходимо настроить на то, что нужно уметь слушать и продвигать другие идеи.
Организаторы семинара должны предлагать в дальнейшей работе руководствоваться раскрытием таких базовых понятий, связанных с проблемами муниципального образования, которые помогут получить конкретный результат, связанный с оптимизацией процесса муниципального управления.
По своей сути данный метод направлен на раскрытие положительных черт, достоинств, возможностей, потенциала муниципального образования и предотвращение угроз и решение его проблем.
