Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы социологического анализа кадрового потенциала системы государственного управления 20
1.1. Понятие, сущность и структура кадрового потенциала системы государственного управления 20
1.2. Сравнительный анализ качественных и количественных характеристик кадрового потенциала 31
1.3. Национальная кадровая политика становления управленческих кадров органов государственной власти: концепции формирования и проблемы развития 52
Глава 2. Социальные технологии в формировании кадрового потенциала системы государственного управления 79
2.1. Сущность социальных технологий и их внедрение в систему управления кадрами государственной службы 79
2.2. Социальные технологии в формировании и развитии кадрового потенциала системы государственного управления 95
2.3. Социальные технологии в системе управления трудоустройством на государственную службу: адаптация и мотивация 111
Глава 3. Концептуальные основы использования социальных технологий в государственном регулировании подготовки и переподготовки управленческих кадров 152
3.1. Социальные технологии как научная парадигма и как практика управления в национальной системе образования 152
3.2. Внедрение социальных технологий в процесс профессиональной ориентации молодежи к управленческой деятельности 165
3.3. Ретроспектива советской и постсоветской политики формирования кадрового потенциала государственного управления 181
3.4. Роль социальных технологий в координации процессов профессиональной подготовки и переподготовки управленческих кадров органов государственной власти 193
Глава 4. Совершенствование социальных технологий в процессе подготовки кадрового потенциала системы государственного управления 218
4.1. Современные социальные технологии в становлении управленческих кадров государственной службы 218
4.2. Оптимизация социальных технологий стратегического управления в формировании управленческих кадров органов государственной власти 228
4.3. Рационализация применения социальных технологий в процессе становления кадрового потенциала системы государственного управления
Заключение 286
Библиографический список 298
- Сравнительный анализ качественных и количественных характеристик кадрового потенциала
- Социальные технологии в формировании и развитии кадрового потенциала системы государственного управления
- Внедрение социальных технологий в процесс профессиональной ориентации молодежи к управленческой деятельности
- Оптимизация социальных технологий стратегического управления в формировании управленческих кадров органов государственной власти
Сравнительный анализ качественных и количественных характеристик кадрового потенциала
Одним из ключевых компонентов содержания современной государственной национальной политики является формирование и развитие кадрового потенциала государственной службы как стратегического фактора, во многом определяющего успех реализации государственных стратегий социально-экономического развития России.
Реформы системы государственной службы, проводимые в настоящее время, направлены на повышение эффективности государственной власти и муниципального управления и имеют, в большинстве своем, два направления. Одно из них касается снижения материальных затрат на содержание государственного аппарата с помощью внедрения в систему управления государственной службой технологий менеджмента из сферы бизнеса. Другое связано с переосмыслением и изменением отношения государственных служащих к обществу, переводя его на основу социального диалога, партнерства и укрепления взаимного доверия. Таким образом, существующие подходы помогают формировать интегральное представление о ресурсах и возможностях государственной службы, объединяя в себе как механизмы рыночного прагматизма, так и демократизм требований, выдвигаемых к государственной службе гражданским обществом.
Со второй половины XX века происходит бурное развитие теории человеческих ресурсов. Большое распространение получили три подхода к управлению организацией: - процессный (50-60-е гг.), который рассматривает управление не как набор несогласованных между собой действий, а в качестве единого процесса воздействия на работников и на организацию в целом; - системный подход (70-е гг.), согласно которому явления и процессы организации представляют собой целостные системы, обладающие иными качествами и функциями, нежели составляющие их элементы. В качестве примера можно привести теорию непредвиденных ситуаций, согласно которой каждая ситуация, с которой сталкивается руководитель, обладает собственными уникальными свойствами, но при этом может быть сходна с другими подобными ситуациями. От руководителя требуется провести анализ всех имеющихся факторов и выбрать самые крепкие взаимосвязи между ними. - ситуационный подход (80-е гг.), подразумевает, что стили, системы, методы и формы управления необходимо варьировать в зависимости от складывающейся на данный момент ситуации. Иными словами, выбор методов управления для решения текущей конкретной управленческой проблемы зависит от сложившихся условий (ситуации), а также целей и задач организации.
В результате разработки системного, а впоследствии и ситуационного подходов появилась новая технология – управление человеческими ресурсами, которая была встроена в систему стратегического управления и постепенно изменила характер кадровой политики организации, она стала более целенаправленной и активной.
В энциклопедическом словаре по управлению персоналом можно найти следующее определение данному понятию: «человеческие ресурсы» -главное богатство, ресурс любого общества, для эффективного развития которого необходимо создание условий для воспроизводства, использования и развития данного ресурса с соблюдением интересов каждого члена общества.
Понятие «человеческие ресурсы» шире, чем понятия «персонал» и «трудовые ресурсы», так как включает в себя социокультурные и личностно Управление персоналом. Энциклопедический словарь / Под ред.А.Я. Кибанова. - М., 1998. - С 433. психологические характеристики человека2. Отличительными чертами «человеческого» от других видов ресурсов (материальных, информационных и пр.) являются следующие: - Реакция на внешние воздействия (в данном случае – управление) у людей не механическая, а эмоционально-осмысленная, так как они наделены интеллектом, а процессы взаимодействия между людьми и субъектом управления являются двусторонними. - Благодаря тому, что люди обладают интеллектом, они способны к постоянному, непрерывному развитию и самосовершенствованию, в связи с чем, их можно рассматривать в качестве важного источника прогресса для общества в целом или повышения эффективности отдельно взятой организации. - Как правило, люди ставят перед собой цели и осознанно выбирают какой-либо вид деятельности (физической или умственной, производственной, творческой и пр.).
Эффективное управление человеческими ресурсами предполагает смену ценностей в управлении кадровым потенциалом с коллективных на индивидуалистические, для достижения поставленной цели необходима разработка и реализация активной кадровой политики государственной службы.
Помимо этого, для эффективного управления человеческими ресурсами необходима развитая, сильная организационная культура, предполагающая возможности для вовлечения работников в принятие управленческих решений, открытость всех уровней управления для обсуждения возникающих проблем и создание атмосферы лояльности и взаимной ответственности государственных служащих. Данная технология основана на значительных стратегических инвестициях в кадровый потенциал
В самой сущности понятия кадрового потенциала государственной службы заложена многоаспектность и многоуровневость стоящих перед государством задач по его формированию и регулированию. В связи с многоаспектностью данного явления, а также спецификой процессов развития исследований в этой области, сложился обширный понятийный аппарат.
В научной литературе, посвященной вопросам управления человеческими ресурсами, встречаются такие термины, как: «человеческий капитал» «человеческий потенциал», «трудовой потенциал», «кадровый потенциал».
Говоря о «потенциале» в широком смысле, мы подразумеваем совокупность средств и возможностей, способных к мобилизации и реализации при определенных условиях3. Данное определение становится ключевым для раскрытия всех четырех понятий: - Понятие «человеческий потенциал» включает в себя умственные, психические и физические способности личности, например, К. Роджерс определял его как «полноценное человеческое функционирование»4. - «Человеческий капитал» отражает как врожденные таланты и способности человека, так и приобретенные им знания, такие как полученное образование, профессиональный опыт и пр. Ключевой характеристикой данного термина является возможность получения
Социальные технологии в формировании и развитии кадрового потенциала системы государственного управления
Проведя анализ их результатов можно сделать следующие выводы: - Опираясь лишь на статистические данные численности государственных служащих, невозможно сделать достаточно объективный вывод об оптимальном количественном составе государственной службы в целом, так как эта величина в значительной мере связана и с реорганизационными преобразованиями государственной службы (создание новых структур, агентств и пр.), и усложнением функций государственного управления и многими другими факторами. - Вопросы об оптимальной численности состава государственных служащих следует рассматривать в русле стратегического подхода к кадровому управлению, принимая во внимание как уже имеющиеся кадровые ресурсы, так и исходя из прогнозов кадровой потребности, учитывающих изменения состава кадровых ресурсов, объемы и способы осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг населению. - Нормирование численности состава государственных служащих не должно рассматриваться лишь как способ сокращения его общей численности, но главным образом, как один из основных инструментов рационализации распределения кадровых ресурсов по имеющимся направлениям деятельности органов государственной власти и управления20.
Таким образом, как показывают многочисленные прикладные исследования в данной области, для нормирования численности кадрового состава государственной службы не достаточно учитывать лишь его количественные показатели, такие как общая численность государственных служащих или их процентное соотношение к общему числу населения страны трудоспособного возраста (налогоплательщиков). В качестве иллюстрации можно привести следующие статистические данные: на одного служащего Федеральной налоговой службы Российской Федерации приходится 532 налогоплательщика, для сравнения можно взять, например, такие развитые страны, как Германия, где это соотношение немного меньше и составляет 1:381, или США, где этот показатель более, чем в три раза выше – 1:162221. Из этого следует, что необходимо проводить дополнительные аналитические и оценочные мероприятия в каждом органе государственной власти и управления, такие как, например, определение фактических и удельных трудозатрат служащих, определение требований к должностному составу и показателей эффективности их выполнения, расчет в потребности кадровых ресурсах и пр., и уже на их основе осуществлять нормирование численности штата государственных служащих. Также необходимо проводить регулярные мониторинги общественного мнения среди населения, дающие объективные данные в целом о работе органов государственной власти и управления и о качестве предоставляемых ими услуг.
Однако вопросы по оптимизации и разработке методов нормирования численности состава государственных служащих будут переходить из одной программы развития государственной службы в другую без достижения особых результатов до тех пор, пока не начнут происходить качественные его изменения, то есть изменения в использовании возможностей уже имеющегося кадрового потенциала.
Возрастная структура штатного состава является еще одним важным показателем общего состояния кадрового потенциала государственной службы.
Изучив статистические данные возрастных показателей государственных служащих за последние пятнадцать лет по возрастным группам и ветвям власти Федеральной службы государственной статистики22, средний возраст государственных служащих держится на отметке 39 лет, процент служащих старше 60-65 летнего возраста от общего числа служащих также остается приблизительно на одном уровне – 2-2,5%, процент молодых кадров до 30 лет от общего числа служащих довольно высок – в пределах 22-25%, что указывает на постепенное омоложение кадрового состава. Есть некоторые сдвиги в позитивную сторону и в процентных соотношениях между возрастными группами: в 2001 году численность служащих в возрастной группе 40-50 лет составляла 32,6% от числа всех служащих, а к 2013 году она снижается до 21,6%, а численность возрастной группы 30-40 лет, наоборот, возрастает от 26,6% в 2001 году, до 32,2% к 2013 году.
Тем не менее, если посмотреть на возрастную структуру государственной службы по ветвям власти, то показатели ее динамики разительно отличаются. Так, в органах законодательной власти самый высокий показатель среднего возраста – 44,5 года, самый высокий процент служащих старше 60-65 летнего возраста от общего числа служащих, который, к тому же, неуклонно растет – от 6,5% в 2001 году до 10,6% в 2013 году и самый низкий приток молодых кадров в возрасте до 30 лет – от 13% в 2001 году до 11% в 2013 году, в возрастной категории 30-40 лет процент служащих ощутимо вырос – от 19,8% в 2001 году до 27% в 2013 году, а служащих в возрасте 40-50 лет наоборот, упал с 33% в 2001 году до 24,6% в 2013 году.
Внедрение социальных технологий в процесс профессиональной ориентации молодежи к управленческой деятельности
Изначально понятие «технология» рассматривалось в области производственной сферы, производственного процесса, технических конструкций, технического прогресса и т.д., так как исторически она возникла и развивалась в сфере промышленного производства.
К. Маркс первым обратил внимание на закономерности развития технологических процессов и выявил сущность понятия «технология», как процесса, сознательно разделенного на этапы, при этом, присущего не только производственным, но и социальным системам.
Обращение к социальной составляющей технологий позволило распространить технологический подход на многие стороны общественной жизни, такие как, например, политика, экономика, образование, социальное управление и др.
М. Марков, рассматривая «технологию» как «способ реализации»39 многокомпонентного процесса путем его разделения на ряд взаимосвязанных и последовательных операций, выделил следующие ее признаки: - во-первых, это разделение сложного процесса на более простые взаимосвязанные этапы, процедуры и операции, при этом необходимо максимально точно определить границы базовых требований к субъекту, что будет способствовать повышению эффективности деятельности работников, занятых в данной сфере; - во-вторых, это поэтапное и координированное прохождение выделенных ранее этапов и процедур, построенное согласно внутренней логике развития и функционирования изначального процесса, направленное на достижение поставленной цели. При этом всегда присутствует возможность проникнуть в ход процесса, изменив порядок его прохождения, скорость чередования операций и процедур, не придерживаясь изначальных установок, а изменяя их исходя из целесообразности и повышения их эффективности; - в-третьих, это обязательное выполнение всех процедур и операций, включенных в процесс, так как даже небольшое отклонение хотя бы от одного элемента процесса, предписанного технологией, или же его деформация, может значительным образом отразиться на ожидаемом результате.
Рассматривая понятие «социальная технология», принято говорить о способах и процессах оптимизации сфер деятельности человека в «условиях нарастающей взаимозависимости, динамики и обновления общественных процессов»40. Они являются средством организации и регулирования практической деятельности, совокупностью приемов, направленных на изменение социальных объектов. Их специфика заключается в алгоритмизации деятельности, таким образом, ее можно многократно применять для решения схожих задач.
Исходя из данных определений можно говорить о том, что применение социальных технологий, в том числе и технологий кадрового управления, предполагает определенные подходы к их реализации, а также систематизированные процессы, которые, уже далее, можно разделить на несколько проходящих поэтапно стадий, синхронизированных по времени, контролируемых и регулируемых в динамике, и объединенных единой задачей завершенности процесса.
Социальная технология представляет собой способ достижения общественных целей, содержание которого состоит в поэтапном осуществлении деятельности. Причем, этапы и порядок их осуществления заранее и тщательно разрабатываются с опорой на научные знания и с учетом специфики сферы, в которой осуществляется деятельность. Социальные технологии, в таком случае, имеют две формы: проекта, состоящего из процедур и этапов, и непосредственно деятельности, выстраиваемой согласно данному проекту. Ж.Т. Тощенко выделяет следующие сущностные характеристики социальных технологий41: - социальная технология является определенным способом достижения целей общества; - сущность способа заключается в пооперационной реализации деятельности; - операции для реализации деятельности разрабатываются сознательно по заранее выработанному плану; - их разработка осуществляется на основе научных знаний, с учетом специфики области, в которой реализуется деятельность; - социальная технология реализуется в двух формах: проекта, содержащего процедуры и операции, и самой деятельности, выстраиваемой согласно этому проекту.
Согласно характеристикам воздействия на систему управления Ж.Т.Тощенко группирует социальные технологии на активные (изменяющие, инновационные), направленные на изменение, как ситуации, так и системы управления, и обеспечивающие (традиционные), направленные на поддержание заданного ими порядка.
Цель внедрения социальных технологий в практику управления организацией заключается не в изменении способов и средств управления людьми, но в создании высокого уровня социальной системы, где могли бы свободно развиваться умственные и физические возможности каждого человека. Таким образом, технология становится неразделима с культурой управления и представляет собой социальную практику, способы управления взаимодействием, регулирования и контроля между предметом и орудием труда, и выступает, в каком-то смысле, как мера развития человека
Оптимизация социальных технологий стратегического управления в формировании управленческих кадров органов государственной власти
Конечно же, методы отрицательной мотивации применяются в органах государственной власти в строгом соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. В нормативной базе дисциплинарные методы воздействия закреплены в ведомственных нормативных актах и в целом соответствуют нормам Трудового кодекса Российской Федерации106. В качестве особого метода, имеющего четкий социальный контекст, можно выделить способ мотивации, связанный с обучением кадров системы государственного управления107, подготовка которых осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования.
Дополнительное профессиональное образование государственного служащего включает в себя профессиональную переподготовку и повышение квалификации и осуществляется в течение всего периода прохождения им государственной службы, в том числе в рамках государственного заказа.
Несмотря на это, на карьерный рост данный вид мотивации оказывает незначительное влияние, являясь, как правило, обязательным условием для назначения на вышестоящую должность, но не безусловно обязывающим руководителя фактом принять решение о повышении подчиненного в связи с наличием у последнего профильного образования, или в связи с прохождением государственным служащими профессиональной подготовки или повышением квалификации108. И, безусловно, одной из ключевых мотиваций является профессиональная или, так называемая, карьерная мотивация109. Мотивация карьерного роста государственных служащих неотрывно связана с их совершенствованием профессионального мастерства и личностным развитием.
С использованием механизмов ротации и включения в резерв управленческих кадров государство, путем соблюдения при назначении конкурсных процедур, формирует управленческий потенциал органов государственной власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время государство уделяет необходимое внимание вопросу формирования карового потенциала системы государственного управления.
Одновременно с этим используемая на данный момент в качестве социальной технологии мотивация управленческих кадров в органах государственной власти является малоэффективной, не соответствующей изменяющимся мотивам побуждения к труду. Зачастую она оказывает даже противоположное воздействие, то есть не стимулирует стремление к максимально эффективному исполнению трудовой деятельности, а приводит к формальному отношению к выполнению своих служебных обязанностей, в крайнем случае, даже их неисполнению.
Основной причиной сложившейся ситуации является то, что система мотивации в органах государственной власти построена на нормировании труда государственных служащих и осуществлении контроля исполнения должностных инструкций согласно установленным нормам и процедурам жесткими административными методами110.
Действующая система мотивации выстроена по аналогии с системой гарантии и создает некоторую правовую и социальную защищенность, удовлетворяя при этом лишь базовые потребности государственных служащих. Следовательно, можно утверждать, что существующая на настоящий момент технология мотивации государственных служащих остро нуждается в разработке новых, соответствующим современным реалиям, подходов, методов и форм111.
Главным недостатком действующей в условиях государственной службы системы стимулирования служащих является то, что получение большей части поощрений практически не соотносится ни с достижением конкретных результатов труда, ни с качеством реализации поставленных задач.
Таким образом, можно сделать вывод, что существующая система материальной мотивации государственных служащих представляется неэффективной.
К тому же сам факт преобладания материального стимулирования над нематериальным может стимулировать в основном соответственно ориентированных людей, основным мотивом которых является получения материальных благ.
В идеале, необходим баланс между материальным и нематериальным стимулированием. В то же время нематериальные мотивировки в системе государственной службы носят зачастую формальный характер наряду с отрицательной мотивацией, в том числе применяемой за незначительные проступки не только руководителя, но и его подчиненных. Таким образом, помимо увеличения материальной заинтересованности, не лишней будет, например, выработка единой основанной на принципе объективной оценки концепции, четко регламентирующей по срокам динамику процесса поэтапного карьерного роста государственных служащих.