Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологическое обоснование процесса трансформации государственного управления и местного самоуправления 8
1. Диалектика взаимодействия субъекта и объекта управления 8
2. Многообразие форм собственности как необходимое условие преобразования государственного управления и местного самоуправления 37
3. Местное самоуправление как форма управления гражданским обществом 65
Глава 2. Анализ процессов организации местного самоуправления в России 86
1. Исторический опыт и традиции местного самоуправления в России 86
2. Проблемы организации местного самоуправления в современных условиях 119
3. Проблемы развития местного самоуправления в Санкт- Петербурге 138
Заключение 168
Список использованной литературы
- Многообразие форм собственности как необходимое условие преобразования государственного управления и местного самоуправления
- Местное самоуправление как форма управления гражданским обществом
- Проблемы организации местного самоуправления в современных условиях
- Проблемы развития местного самоуправления в Санкт- Петербурге
Многообразие форм собственности как необходимое условие преобразования государственного управления и местного самоуправления
Организация общественного производства осуществляется в локализированном пространстве, в рамках определенной территориальной общности, именуемой регионом. При этом управление имеет двойственный характер, который выражается в управлении предметами, средствами производства, техникой, технологическими процессами, (это - техническое, технико-технологическое управление), а также в управлении людьми, общественными процессами, принимающими определенные политические формы (это - социально-экономическое и социально-политическое управление). Такое подразделение на самом деле условно, так как сущность всякого управления общественным производством сводится к управлению людьми, но в то же время оно дает возможность выявить специфические черты двойственного характера управления.
Техническое управление, обусловленное разделением труда, его кооперацией, присуще любому обществу, имеет общие, характерные черты. Сохранение в различных общественно-экономических формациях опреде- ленных форм организации труда, а следовательно, и технического управления, связано с общими закономерностями процесса труда и преемственностью в технике, технологии, организации труда. Однако на практике это во многом не учитывалось, поскольку трудно, обобщив передовой опыт организации производства и управления социально-экономическими процессами, реализовать его в условиях специфической национальной культуры, менталитета, материальных и финансовых ограничений.
Социальное управление общественными процессами различается в разных обществах местом работников в общественном производстве, а следовательно, отношением к средствам производства, присвоением результатов труда и участием в управлении.
Второе отличие состоит в том, что управление вещами и технологическими яроцессами осуществляется и будет осуществляться аппаратом специалистов. В рабовладельческом и феодальном обществе производственная деятельность не нуждалась в специальном органе управления, ее осуществлял сам мастер, совмещая производственные и управленческие функции. На ранней стадии развития капитализма, в период господства мануфактурного производства, управленческий труд также сочетался с производственным. И только с ростом размеров предприятий, количества работающих на них возникает необходимость в аппарате управления и обособлении управленческого труда. Об этом в свое время писал К. Маркс: "С развитием кооперации многих наемных рабочих командование капитала становится необходимым для выполнения самого процесса труда, становится действительным условием производства".8
Социальное управление проходит по мере развития общества ряд этапов, начиная от самоуправления первобытнообщинного общества через управление посредством специального аппарата принуждения в классовом обществе и к сочетанию государственного управления и негосударственных форм общественного управления по мере развития общества, достижения им определенного экономического и социального уровня.
Третье различие состоит в том, что хотя обе стороны управления реализуются через властные функции, но в их осуществлении есть различия. В рамках технического управления осуществление власти приказывать и требовать подчинения основывается на необходимости координации совместной деятельности, авторитете, компетентности и профессионализме управляющего. Социальная сторона управления, власть управляющего над управляемыми зиждется на разнице их социального положения. Положение собственника средств производства дает право управляющему принуждать управляемого посредством разнообразных мер: от лишения жизни в рабовладельческом обществе до различного рода экономических санкций в современном обществе. Итак, общественный процесс кооперации труда, его организация определяют структуру, форму управления, а ее наполнение, содержание, характер участия работников в управлении определяет собственность на условия производства, социально-экономическая организация.
Вся совокупность отношений управления в конечном счете может рассматриваться как взаимодействие управляющей подсистемы, или субъекта, и управляемой подсистемы, или объекта управления. К субъектам управления относятся, наряду с личностями, социальные институты, организации, в том числе и общественные, трудовые коллективы, коллективы по месту жительства, самоуправляемые сообщества. Вместе с тем, в конечном счете, управленческие решения фактически принимают реальные личности или сообщества людей, которые имеют для этого волю, им предоставлена соответствующая власть и они имеют определенные финансовые ресурсы, экономические возможности. Объектом управления являются организации, учреждения, предприятия, территориальные общности, общество в целом, а в конечном счете, реальные люди: коллективы или отдельные личности.
Всякая самоуправляемая система есть единство и взаимодействие объекта управления и субъекта управления на основе прямых и обратных связей. Объект управления определяет субъект, его состав, структуру, функции. От степени соответствия субъекта объекту зависит и эффективность управления той или иной системы.
Все управленческие работники в процессе управленческого труда вступают в управленческие отношения. Управленческие отношения это "отношения людей по поводу осуществления функций управления. Это отношения человеческих коллективов, объектов и субъектов управления как общества в целом, так и присущих ему конкретных, частных подсистем, это внутриколлективистские отношения, направленные на достижение согласованности, слаженности и эффективности в работе коллектива".
Местное самоуправление как форма управления гражданским обществом
Местное самоуправление мы рассматриваем как неотъемлемый элемент гражданского общества, переход к которому произошел в большинстве цивилизованных стран и осуществляется в России.
Гражданское общество - высший из известных в истории этапов развития демократического государства. Это понятие было введено в научный оборот Т. Маршаллом, который понимал под ним полное членство в обществе, или, иными словами, реальную возможность каждого участвовать в его функционировании и развитии. Развитие гражданского общества связано с общественной (национальной) организованностью, которая неоднозначно проявляется в обществах разных типов.
Термин «гражданское» указывает на родство этого понятия с понятием «гражданин», который, в свою очередь, восходит к латинскому «civiat» -житель города. В русском понятии «гражданин» содержится та же основа, что и в понятии «город», «горожанин». Эти смысловые связи говорят о том, что гражданами не обязательно являются все члены данного общества. Исторически только определенные категории жителей обладали таким правом. Его были лишены рабы, крепостные, все несвободные. Говоря о гражданах, акцент делается на степени их социальной ответственности, на готовности и умении участвовать в управлении государством.
При всем многообразии исторически сложившихся видов общественного и государственного строя эти три признака: быть свободным, обладать гражданскими правами, участвовать в управлении государством - неотделимы от понятия «гражданин» и соответственно от понятия «гражданское общество». Общество достигает высокой степени зрелости там и тогда, где и когда появляется возможность участия экономически и политически свободных индивидов в государственной деятельности, а также возможность обеспечения их интересов путем самоорганизации, при этом одной из важ 66 нейших предпосылок его формирования является равенство всех перед законом.
Гражданское общество обеспечивает своим членам не только гражданские и политические свободы, как это положено при демократическом устройстве, но и социальные права, выражающиеся в возможности каждому иметь минимальный уровень социальной обеспеченности, что означает право жить жизнью цивилизованного человека. Гражданское общество предполагает такую систему государственного устройства, при котором государство функционирует ради всех своих членов. Его руководители избираются свободным волеизъявлением граждан, они подконтрольны им по мере исполнения своих функциональных (профессиональных) обязанностей.
Гражданское общество предполагает принципиально иную систему внутреннего общественного устройства. На смену иерархической соподчи-ненности всех централизованной силе (государству) приходит консолидированное единение граждан через возрастание роли ассоциаций всякого рода, включая территориальные. Общественные объединения дополняют государство и вытесняют его по мере необходимости и возможности из сфер управления, диверсифицируя власть, максимально приближая процесс принятия решения к населению.
Ю. Хабермас рассматривает гражданское общество как сеть автономных образований (общностей) или как особую сферу интеракции индивидов, обеспечивающую возможность сохранения и позитивного изменения социальными субъектами структуры общества.
Идеи, призывающие к минимизации роли государства и сокращению полномочий чиновничества, восходят к работам теоретиков анархизма М. Бакунину, П. Ткачеву и др. Современная наука, признавая обоснованность ряда их антигосударственных доводов, настаивает на том, что более разумным является оптимальное сочетание государства и общественности, построенное на учете экономических, политических и культурных особенно стей народа во имя создания условий для максимального развития индивида. Российский и зарубежный опыт убедительно показывают эффективность системы местного самоуправления как одной из форм общественного управления, дополняющей государство при решении жизненно важных проблем локального уровня.
Именно здесь аккумулируются почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла и электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов своей жизни, здесь формируется основы понимания ответственности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких.
Местное самоуправление, с одной стороны, соориентировано на удовлетворение индивидуальных потребностей каждого члена территориального сообщества, и с другой - заинтересовано в вовлечении всех в свою деятельность, гарантирует полноту свобод, соответствующих статусу гражданина. Решение задач, отражающих оба направления, актуально для всех государств, но особенно для России. Децентрализация и разгосударствление, которые отражают суть современных отечественных преобразований, естественным образом включают в себя и рост самосознания, правовой и гражданской культуры индивидов, организации ими ассоциативных объединений, противостоящих государству и одновременно интегрирующих интересы людей.
Проблемы организации местного самоуправления в современных условиях
В апреле 1927 г. XV партконференция ВКП (б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно.
Необходимо все же отметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, для первых месяцев советской власти характерна пестрота организационных форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.
Нельзя, однако, не указать, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые важные функции самоуправления, и объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.
Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую .фазу.
Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.
12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления "О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования" в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является "повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю." Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.
В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.
Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.
Проблемы развития местного самоуправления в Санкт- Петербурге
И конечно, главным решающим фактором в выборах представительных и других органов, должностных лиц местного самоуправления является активная позиция самого населения муниципального образования.
Как отмечалось ранее, практика деятельности органов местного самоуправления, социологические исследования, проведенные в Санкт-Петербурге на эту тему показывают, что пока местное самоуправление в большей степени воспринимается населением как продолжение и представление государственной власти, но на более низком уровне и в меньшей степени как деятельность самого населения.
Исключительно важное место в привлечении населения к управлению своими территориями принадлежит территориальному общественному самоуправлению, которое с одной стороны должно взять на себя часть функций местного самоуправления для решения местных задач на уровне микрорайона, квартала, улицы, дома. С другой стороны, являясь представителем части населения муниципального образования, оно способно более дифференцированно отражать их индивидуальные и коллективные интересы, выдвигать своих представителей на выборах в органы местного самоуправления, привлекать более широкий круг населения к активному участию в делах местного сообщества, более целенаправленно и предметно осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления и конкретных депутатов. Особенно это представляется актуальным в муниципальных образованиях численностью несколько десятков тысяч человек, где в силу многочисленности населения и обширности территории затрудняется прямая и обратная связь между органами местной власти и населением.
В Санкт-Петербурге насчитывается более 1000 таких органов территориального общественного самоуправления в виде домовых, квартальных, уличных комитетов, уполномоченных по парадным. Вместе с тем, несмотря на наличие в Уставах муниципальных образований положений о территориальном общественном самоуправлении, органы местного самоуправления не проявляют должной активности и настойчивости в формировании таких органов. Этот процесс сдерживает и отсутствие на федеральном и региональном уровне закона об общественном территориальном самоуправлении, соответствующих гарантий его существования, необходимости поддержки и развития со стороны органов местного самоуправления.
Весьма важными в развитии самодеятельности населения являются и другие формы его участия в жизни коллективного сообщества.
Их можно подразделить, как объединения направленные на реализацию частных интересов граждан, так и объединения, целью деятельности которых является реализация коллективных интересов определенных групп населения.
В первую группу входят объединения ветеранов, инвалидов, садоводов и т.д., во вторую, - народные дружины, товарищеские суды, попечительские советы, родительские комитеты и т.д.
Представляя различные интересы и различные категории населения они позволяют более полно отразить их в деятельности и органов местного и территориального общественного самоуправления, и в то же время наиболее эффективно реализовать решения органов местного самоуправления по предметам ведения муниципальных образований.
Важным в развитии самодеятельности населения имеет четкое определение механизма реализации законодательной инициативы населения в органах местного самоуправления, возможности ознакомления любого гражданина с решениями муниципальных советов и их должностных лиц, деятельностью конкретных депутатов, порядка отзыва депутата, не оправдавшего доверия избирателей.
Таким образом, необходим комплекс мер нормативно-правового, информационного, просветительского характера, позволяющего с одной стороны вовлечь население и гарантировать его деятельность в различных формах общественного самоуправления, способствующих реализации лич-ных и коллективных интересов, и с другой стороны представить ему на деле право участвовать в управлении муниципальным образованием не только через органы местного самоуправления, но и непосредственно, в полной мере обладать достаточной информацией о положении дел в территориальном сообществе и осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц, которым он делегирует как объект управления, право на реализацию своих полномочий.
В повышении эффективности управления муниципальными образованиями Санкт-Петербурга важным представляется передача хозяйственно-распорядительных функций от представительных органов исполнительным - местным администрациям. Это позволит поставить управление на профессиональную основу, придать системе устойчивость и целенаправленность, создать преграду для злоупотреблений при сосредоточении представительной и исполнительной власти у одного лица.
В реализации общих для всех муниципальных образований задач важное значение будут иметь муниципальные союзы и ассоциации, которые должны выработать общие, принципиальные подходы к решению наиболее значимых проблем, стоящих перед муниципальными образованиями и отражать их интересы.
В то же время в Санкт-Петербурге, наряду с таким оправдавшимися формами взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти как районные координационные советы, перспективным представляется деятельность городского, районных собраний депутатов муниципальных советов, которые призваны определять вместе с органами государственной власти города перспективы развития города, районов на более продолжительный период.