Содержание к диссертации
Введение 3
I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА ПРОЦЕССОВ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ
1.1. Сущность и содержание социального
управления 14
1.2. Основные инструменты управления
социальным развитием 41
П. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМ
РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В
МЕГАПОЛИСЕ
Специфика социального управления в Юго-Восточном административном округе Москвы 71
Проблемы эффективности управления социальным развитием административного округа 94
Заключение 119
Список использованных материалов и литературы 124 ,
Приложение *. 140
Введение к работе
Изучение основных проблем, закономерностей и механизмов социального управления привлекает все большее внимание различных отраслей социального знания, и в первую очередь - социологии управления. Это обусловлено целым рядом объективных и субъективных факторов.
Во-первых, социальное управление осознается как одна из важнейших функций современной системы государственного устройства на разных уровнях его функционирования - федеральном, региональном, уровне местного самоуправления.
Во-вторых, становление идеологии социального государства, к которой наша страна примкнула вслед за большинством развитых стран мира, предусматривает стимулирование именно социальных аспектов функционирования и развития государства и общества, постановку и достижение целей управления, способствующих совершенствованию социальных показателей, развитию социальных общностей, саморазвитию индивидов.
В-третьих, формирование государственно-административной структуры Российской Федерации в сочетании последовательного единства общероссийской системы и совокупности относительно самостоятельных, обладающих известной спецификой и полномочиями, разноуровневых подсистем и элементов, ставит перед практикой социального управления и управленческой теорией целый ряд вопросов, нуждающихся в специальном научном исследовании. Становление российского федерализма является сложным и противоречивым процессом, не лишенным регрессий и возвратных движений, а развитие в рамках этого федерализма местного самоуправления, создание и совершенствование идеологии, структуры и практики муниципальной
/
деятельности выдвигает гносеологические и организационно-практические проблемы, требующие последовательного логического анализа и обобщения.
Кроме того, все эти процессы проходят на фоне сложной социально-экономической и морально-психологической ситуации в нашей стране, ее регионах и муниципальных образованиях.
С одной стороны, статистические показатели свидетельствуют о сокращении масштабов бедности, росте зарплат и пенсий, повышении уровня жизни. Сравнение со второй половиной 1998, с 1999 годом показывает значительные позитивные изменения. С другой стороны, жители ощущают подъем благосостояния вовсе не в такой мере, как можно судить по номинальным показателям. Возможно, глубина и масштабы бедности были столь значительны, что имеющийся уровень повышения доходов не довел их до удовлетворительного социального состояния. Или же параллельно с ростом доходов происходит непрерывный рост цен, тарифов, стоимости услуг, который поглощает дополнительно полученные средства.
Кроме того, в ряде случаев целеполагание социального управления не включает в себя формулировку конкретных показателей, которых необходимо достичь в процессе социального развития. Или в качестве целей выдвигаются показатели, не влияющие реально на социальное самочувствие и качество жизни населения. Само социальное развитие не всегда рассматривается как реально измеряемое позитивное изменение, достижение заранее намеченных просоциальных результатов. Это приводит к снижению эффективности управленческой деятельности, накоплению настроений разочарования и протеста.
Различные уровни управления имеют дело с целым комплексом функций, которые могут относиться к ведению только одного уровня, осуществляться совместно или реализоваться на всех имеющихся уровнях.
Поскольку социальное развитие - единый процесс, который имеет свои проявления и на уровне государства в целом, и в отдельных регионах, и в тысячах муниципальных образований, в ходе анализа этой деятельности должны ставиться задачи выявления тех управленческих импульсов, механизмов и технологий, которые необходимы или особенно действенны именно для каждого конкретного элемента системы государственного социального управления.
Сегодня общепризнанно, что муниципальный уровень является наиболее действенным в удовлетворении социально-бытовых и иных повседневных потребностей людей. Социальное управление на муниципальном уровне имеет дело с наиболее полными, острыми, комплексными нуждами и запросами населения, причем специфика этих нужд и запросов формируется в известной мере за пределами компетенции местного самоуправления. Нередко во внешнем по отношению к муниципальному образованию мире располагаются и механизмы разрешения указанных проблем. Поставленные перед необходимостью предоставлять жителям условия социальной жизнедеятельности, муниципальные органы располагают только небольшим набором инструментов для воздействия на социальную ситуацию.
Тем не менее, принятие законодательства об основах местного самоуправления в Российской Федерации, постепенное размежевание полномочий, начало формирования организационно-нормативной и экономической самостоятельности местных органов самоуправления - все это позволяет надеяться, что местные общины все решительнее будут вести деятельность по удовлетворению потребностей своих жителей.
В то же время само муниципальное устройство страны крайне противоречиво - по размерам территории, по количеству жителей и объему ресурсов и т.п. К числу муниципальных образований относятся и обширные малонаселенные местности, и города-«миллионники» со
сложным административным устройством. Самым трудным вопросом является административная идентификация таких мегаполисов, как Москва. Город является субъектом Федерации, включает в себя свыше ста районов, являющихся муниципальными образованиями, которые, однако, ни территориально, ни в смысле организации своей жизнедеятельности, не могут быть рассмотрены отдельно друг от друга и от города в целом. Не определено типологически место в системе социального управления таких структур, как административные округа в г. Москве и подобные структуры в других крупных городах. Здесь имеют место территориальные образования, масштабами превышающие большинство областных центров, в то же время лишенные тех рычагов, которые предоставлены региональным органам управления и местному самоуправлению. Своеобразие управленческой деятельности в таких условиях нуждается в научном анализе.
Совокупность обстоятельств и причин, изложенных выше, обусловливает актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности проблемы определяется длительной историей исследования различных проблем и сторон социального развития и социального управления с древности до наших дней. К числу мыслителей, уделявших этой проблематике внимание, относятся Платон, Аристотель, Августин, В. фон Гумбольт, И.Кант, Гегель, Э.Дюркгейм, П.А.Сорокин, Ю.Хабермас, Дж.Роуз и многие другие философы и социологи.
Вопросы управляемости, общей теории управления рассматривались Н.Винером, И.А.Пригожиным, В.Г.Афанасьевым, Д.М.Гвишиани, Г.В.Щекиным, В.И.Франчуком и другими авторами.
Социально-технологической специфике, прогностической сущности социального управления посвящены работы И.В.Бестужева-Лады, Н.С.Данакина, В.И.Жукова, В.Н.Иванова, В.И.Патрушева, Ю.М.Резника,
О.В.Ромашова, И.М.Слепенкова и других.
Вопросы социального обслуживания, социальной помощи, организации социальной работы получили в последнее десятилетие весьма широкое освещение в отечественной социальной науке, в первую очередь в трудах И.Г.Зайнышева, А.ИЛяшенко, П.Д.Павленка, Л.В.Топчия, Е.И.Холостовой, и многих других.2
В качестве одного из направлений анализа управления социальным развитием можно рассматривать публикации, исследующие содержание и сущность социальной политики и социального государства (труды И.А.Григорьевой, В.В.Колкова, Г.И.Осадчей, В.Г.Попова, Б.В.Тихомирова, Е.И.Холостовой и ряда других авторов).3
Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. - М., 1993; Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / Пер. с англ. - М., 1997; Данакин Н.С. Теоретические и методические основы разработки технологий социального управления. Дисс. ...на соискание ... докт. социол. наук. - Белгород, 1994; Дятченко Л.Л. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - Белгород, 1993; Основы современного социального управления: теория и методология: Учебное пособие. / Под ред. В.Н. Иванова. - М.: ОАО «НПО «Экономика», 2000; Социальная политика, парадигмы и приоритеты /под ред. Жукова В.И. -М, 2000; Ромашов О.В. Управление как разновидность общественно необходимого труда. // Человек, наука, управление. - М.: АТИСО ГУУ, 2000; Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. - М., 1991; Социальное управление: Словарь-справочник. / Под ред. В.И.Добренькова, И.М.Слепенкова; Социальные технологии: Толковый словарь. / Отв. Ред. В.Н.Иванов. - М.-Белгород, 1995; Труд и социальное развитие: Словарь. - М.: ИНФРА-М, 2001, и др.
2 Григорьев СИ. Социология и социальная работа. - Барнаул, 1991; Гуслякова Л.Г. Типы
теорий и моделей социальной работы // Теория социальной работы / Под ред. Холостовой Е.И.
М., 1997; Гуслякова Л.Г., Холостова Е.И. Эволюция взглядов на социальную работу как
общественный феномен и вид деятельности // Теория социальной работы» / Под ред.
Холостовой Е.И. - М., 1997; Основы теории социальной работы / Под ред. Павленка П.Д., - М.,
1996; Панов А.М. Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом. - М.,
1994; Панов A.M., Холостова Е.И. Социальная. работа как наука, вид профессиональной
деятельности и специальность в системе высшего образования. В кн. «Социальная работа» /
Под ред. И.А.Зимней. Вып. 9. - М., 1995; Теория социальной работы: Учебник / Под ред. Е.И;
Холостовой. - М., 1997, и др.
3 Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. -
СПб., 1998; Попов В.Г., Холостова Е.И. Социальная политика и социальная работа / Учебно-
методическое пособие. - М., 1997; Капицин В.М. Социальная политика и право: сущность и
взаимозависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8; Осадчая Г.И.
Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. - М., 1996;
Социальная политика России на современном этапе: Учебное пособие / Под ред. В.Г.Попова,
Е.И.Холостовой. - М., 1997; Топчий Л.В. Взаимосвязь социальной политики и социальной
работы: проблемы теории и практики // Российский журнал социальной работы, № 1. 1995;
Меерсон Е.А. Социальная политика государства в обеспечении защиты молодой семьи и
социально-трудового потенциала России. - Волгоград, 1997, Tikhomirov B.V. To Have & to Be.
N.Y., UN, 1985, и др.
Значительный вклад в изучение проблем социального развития в условиях становления федерализма и муниципальной системы внесли работы таких авторов, как С.А.Авакьян, В.И.Катаева, А. Моммен, Д.Моррис, И.А.Умнова, О.Хеффе, Э.Д.Элейзер, А. Ященко и др.4
Активно развивается исследование отдельных элементов и направлений социальной политики, в особенности политики социальной защиты, социально-демографической, семейной политики, политики в отношении; женщин, молодежи, инвалидов и т.д. (Архангельский В.Н., Безлепкина Л.Ф., Волков А.Г., Вшанов Н.И., Дармодехин СВ., Колков В.В., Мирсагатова М.Н., Смирнова Е.Р., Топчий Л.В. и др.).5
Значительно число публикаций, представляющих собой переводную и отечественную литературу по общим вопросам и частным проблемам менеджмента, особенно кадрового менеджмента и управления персоналом.
Вместе с тем, представляется, что общепринятой точки зрения на специфику управления социальным развитием крупного территориального образования в мегаполисе, на сочетание управляемости и самоуправления
4 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М., 1996; Моммен А.
Федерализм и национальное государство // Государство и право. - М., 1993. № 7. С.27-30.;
Левина М.И. Социальное законодательство: проблемы и перспективы // Российский журнал
социальной работы. № 8/2. 1998; Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России:
проблемы и перспективы // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации
отношений; Катаева В.И. Технологизация социального управления в локальной социально-
территориальной общности. - Пермь, 2001; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы
управления муниципальным хозяйством. - М., 1998; Хеффе О. Политика. Право.
Справедливость. Основоположения критической философии права и государства. - М., 1994;
Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. - М., 1995. № 5. С. 109 - 116; Ященко А.
Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912, Morris D.
The assessment: regional policy in the European Union II Oxford revue of the economic policy.
Oxford, 1996. Vol. 11, № 2, РЛ - 17; etc.
5 Архангельский B.H. К вопросу о семейной политике и социальной поддержке семей в
Российской Федерации // Семья в России. 1994. № 1. С. 112-130; Волков А.Г. Демографическая
политика: ориентиры и средства // Экономика. Демография. Статистика. - М., 1990;
Дармодехин СВ. Государственная семейная политика: проблемы научной разработки. - М.,
1995; Дармодехин СВ. Меры и механизмы семейной политики: Обзор региональных программ
// Семья в России. 1997. № 1; Топчий Л.В. Наука о семье и семейной политике // Вестник
социальной работы. - М., 1992. № 1. С. 40-45; Женщина и свобода. Пути выбора в мире
традиций и перемен / Материалы международной конференции 1993 г. - М., 1994; Интеграция
женщин в процесс общественного развития. - М., 1994; Молодежь и насилие: причины
проявления, методы предупреждения. - М., 1995; Пожилое население современной России:
ситуация и перспективы. - М., 1997, и др.
в этом процессе в настоящее время пока не выработано. Нет устоявшихся взглядов на сущность целеполагания и механизмы социального управления на региональном и муниципальном уровне, учитывая специфику места территориального округа в системе административно-государственного устройства нашей страны.
Методологической основой исследования послужила совокупность взглядов российских и зарубежных исследователей социальной сферы и социального управления Э.Дюркгейма (стихийные и направленные аспекты социального развития), П.Сорокина (теория социальной мобильности), Т.Парсонса, Р.Мертона (структура общества), М.Вебера, К.Маркса, Н.Смелзера (социология неравенства), Д.Смита (социология социальной справедливости), А.Тойнби и А.Печчеи (теория социального развития) и др.
В процессе исследования применялись методы компаративного анализа, системного подхода, а также логический анализ процессов социального управления, метод диалектической оценки эмпирических данных.
В исследовании осуществлялся анализ социальной статистики (Г.В.Осипов, В.А.Ядов), использовались методы теоретического моделирования и прогнозирования (А.Богданов, Л.Берталанфи, Дж.Томпсон, А.И.Пригожин, И.В.Бестужев-Лада).
Основной целью диссертационного исследования является социологический анализ процессов управления социальным развитием территориального образования в условиях московского мегаполиса.
Для достижения указанной цели были сформулированы следующие задачи:
рассмотреть сущность социального управления в целом и управления социальным развитием - в частности;
проанализировать особенности инструментов управления
социальным развитием, в первую очередь - социального государства в современных условиях;
выявить специфику территориального образования, в котором осуществляется руководство социальным развитием (Юго-Восточный административный округ г. Москвы) и показать влияние этой специфики на процессы социального управления;
выявить суждения экспертов - руководителей и специалистов муниципальных образований округа, - по проблемам управления его социальным развитием.
Объектом исследования является социальное управление.
В качестве предмета исследования выступает механизм управления социальным развитием территориального образования в современных условиях жизнедеятельности мегаполиса.
Эмпирической базой исследования послужили данные государственной федеральной и региональной социальной и демографической статистики, отчетные материалы органов окружного управления и местного самоуправления. В 2002 году под руководством и при участии автора было проведено социологическое исследование -экспертный опрос руководителей и специалистов ЮВАО по проблемам управления социальным развитием. В опросе приняли участие 199 экспертов, выборка систематическая. Кроме того, использовались данные , наблюдений, полученные в процессе личного общения с различными категориями специалистов и населения.
Основная проблема исследования
В современном законодательстве, регламентирующем
административно-территориальную структуру российских территорий и особенности управления в них, зафиксированы такие уровни, как федеральный и региональный уровень государственного управления, а также уровень местного самоуправления. Другие виды управленческих
структур законодательно не регламентированы, хотя все реальное многообразие территориальных образований и управленческих связей не всегда укладывается в данную схему. Москва принадлежит к числу мегаполисов (даже если не брать в расчет окружающие город территории Подмосковья, давно функционирующие как часть единого социально-экономического организма столицы). Она имеет статус субъекта Федерации с соответствующими правами и обязанностями. Районы Москвы окончательно призваны муниципальными образованиями, жизнедеятельность которых регулируется органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Опыт управленческой практики в свое время вмонтировал между региональным и муниципальным уровнем такой административно-управленческий «этаж», как административный округ, что, без сомнения, повысило гибкость и управляемость всей административной структуры столицы. Однако точное место данного подуровня, имеющиеся в его распоряжении механизмы, помимо административных, нуждаются в исследовании и законодательном обобщении.
Социальное развитие должно быть основной целью деятельности государства и органов местного самоуправления на всех уровнях. Однако реальные рычаги воздействия на этот процесс зависят от ряда объективных и субъективных причин, среди которых - ресурсная обеспеченность и нормативно-правовой потенциал конкретного управленческого звена.
Научная новизна диссертационного исследования:
проанализирована специфика социального управления и управления социальным развитием в современных условиях;
выявлены особенности российской модели социального государства;
определена взаимосвязь между специфическими характеристиками административного округа и особенностями управления его социальным развитием;
исследованы суждения экспертов округа по проблемам управления социальным развитием на его территории;
выделены перспективные направления деятельности по управлению социальным развитием территориального образования в мегаполисе на примере Юго-Восточного административного округа г.Москвы.
Положения, выносимые на защиту:
- социальное управление - это деятельность, специфика которой
определяется особенностями человеческих индивидов - социально
организованных, обладающих свободой воли и способностью выбора
вариантов деятельности;
- управление социальным развитием всегда является целесообразной
деятельностью, причем его результаты зависят не только от ресурсной
достаточности и качества управления, но также от точности выбора цели
развития;
- несмотря на организационное и юридическое разделение
различных органов социального управления, итоговый результат
социального развития зависит от их скоординированного взаимодействия.
Рассогласование в этой сфере может блокировать самые большие усилия
на одном из уровней, если они не поддержаны на другом уровне (других
уровнях);
несмотря на сложность социально-экономической обстановки в стране в целом и институциональный дефицит ресурсов социального развития, в функции органов управления как на государственном, так и на местном уровне входит содействие социальному развитию, стимулирование достижения благоприятных социальных показателей;
социальные процессы в административном округе являются по преимуществу управляемыми, стихийности принадлежит сравнительно малое место;
эффективность деятельности по управлению социальным
комплексом зависит прежде всего от уровня ее финансирования, применения современных управленческих технологий и всесторонней системы подготовки, отбора и стимулирования управленческих кадров.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость работы состоит в формулировке новых обобщений в области социологии управления и социологии социальной сферы.
Практическое значение диссертационного исследования определяется как возможностью применения выводов и обобщений, сделанных на его основе, в практике управления социальным развитием на муниципальном, окружном и городском (региональном) уровне, так и использованием материалов диссертации в процессе преподавания дисциплин социального управления и социологии. Выводы и рекомендации, сделанные на основании диссертационного исследования, могут содействовать оптимизации социального управления на уровне муниципального образования.
Апробация исследования. Основные идеи диссертации были использованы в процессе чтения курса «Социальное управление» в Социально-технологическом институте МГУС, в работе курсов повышения квалификации в ЮВАО. Материалы диссертации и входящих в нее социологических исследований докладывались на коллегиях Префектуры ЮВАО и использовались для совершенствования социального управления в ЮВАО.
Материалы диссертации были представлены в 4 научных публикациях автора общим объемом 3,5 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов исследовательских материалов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
