Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Прокурорская деятельность и понятие функции уголовного преследования
1.1. Функция уголовного преследования в историко-правовой ретроспекции 15
1.2. Уголовное преследование как функция прокуратуры 39
1.3.Уголовное преследование как уголовно-процессуальная функция: понятие, содержание, этапы уголовного преследования 61
1.4.Прокурорский надзор и субъекты уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства 103
Глава 2. Вопросы эффективной организации прокурорской системы при осуществлении функции уголовного преследования
2.1. Вопросы эффективной организации структуры прокурорской системы ...125
2.2.Вопросы эффективной организации деятельности прокуроров 143
Глава 3. Методические вопросы прокурорского надзора при осуществлении функции уголовного преследования
3.1. Методические вопросы прокурорского надзора на досудебных стадиях 155
3.2.Методические вопросы прокурорского надзора в стадии судебного разбирательства... 171
Заключение 181
Библиографический список использованной литературы 186
- Функция уголовного преследования в историко-правовой ретроспекции
- Уголовное преследование как функция прокуратуры
- Вопросы эффективной организации структуры прокурорской системы
- Методические вопросы прокурорского надзора на досудебных стадиях
Введение к работе
Провозглашение необходимости проведения в Российской Федерации судебно-правовой реформы и некоторые практические шаги по ее реализации повлекли за собой ряд коренных изменений в конституционном, уголовно-процессуальном и прокурорско-надзорном законодательстве. Конституция Российской Федерации, принятая путем проведения всенародного голосования (референдума) в 1993 году, являясь основным законом государства, повлияла на взаимоотношения субъектов права посредством изменения мировоззренческой установки в соотнесении приоритетов по образцу "личность - общество -государство". К сожалению, по нашему мнению, государство через свой основной закон подорвало свои собственные устои, сформировав новую мировоззренческую парадигму, в которой явно ощущается диспропорция между индивидуальным и коллективным началами. Этот тезис ни в коем случае не умаляет осознание необходимости гарантировать соблюдение основополагающих прав и свобод человека и гражданина. Мы находимся на пороге третьего тысячелетия, в которое хотелось бы вступить с надеждой на то, что главные социально-политические, социально-экономические и социально-правовые проблемы, затрудняющие развитие нашей страны, удастся решить в короткий срок, оставив в прошлом веке и, таким образом, уходящей эпохе все то, что мешает развитию общества и каждой отдельной личности. Основным дестабилизирующим фактором развития современного российского общества сегодня является высокий уровень преступности. Действительно, библейские пророки были правы: в конце времен люди станут своенравны, корыстны, жестоки. Причем, нельзя не отметить рост именно имущественных и корыстно-насильственных преступлений. В выступлении бывшего министра внутренних дел СВ. Степашина на расширенном заседании коллегии МВД РФ не случайно отмечалось, что "В последнем квартале прошлого года темпы роста имущественных и корыстно-насильственных преступлений резко увеличились, значительно превысив среднегодовые".1 За 1998 год зарегистрировано 2 млн. 582 т. преступлений, из них более 60% составляют тяжкие и особо тяжкие. Преступность в 1998 году возросла на 7,7% по сравнению с 1997 годом. Действенным механизмом борьбы с преступностью как социальным явлением является деятельность по осуществлению уголовного преследования лиц, совершивших преступления.
Необходимость тщательно и глубоко исследовать некоторые аспекты деятельности органов, которые призваны осуществлять функцию уголовного преследования, согласно действующему уголовно - процессуальному законодательству Российской Федерации, а также юридических проблем, возникающих при ее реализации, что представляется возможным путем изучения и анализа прокурбрско-надзорного и уголовно-процессуального законодательства как действующего, так и утратившего силу, прокурорско-надзорной и процессуальной практики, сложившейся в этой сфере, вызвана тем, что юридический термин "уголовное преследование", получивший в свое время широкое распространение не только в научной литературе, но и использованный в нормативно - правовых актах (законодательстве), действовавших на территории нашей страны, и, собственно, деятельность правоохранительных органов государства и, в некоторых случаях, частных лиц, которая соответствует этому понятию, если рассматривать ее целостно, используя системный подход, постепенно возвращается в законодательство России. Так, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (18 февраля 1992, с изм. и доп. от 17 ноября 1995 и 10 февраля 1999) употребляет понятие "уголовное преследование" в нескольких статьях, но не расшифровывает его. Эти нормы являются бланкетными и отсылают нас к уголовно-процессуальному законодательству. Действующий уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (1960) не содержит указанного понятия. И только проект уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации2 предполагает вернуться к его использованию.
Объектом исследования являлись: деятельность прокуратуры, органов следствия и дознания в рамках которой реализуется функция уголовного преследования; правоотношения между субъектами уголовного преследования и прокурорского надзора, возникающие при ее осуществлении; связанные с этим проблемы совершенствования взаимоотношений между субъектами уголовного преследования и прокурорского надзора; улучшение организации, повышение эффективности указанной деятельности и надзора.
Предмет исследования заключался в изыскании возможности: унифицировать научную терминологию, связанную с применением термина "уголовное преследование"; определить место и значение функции уголовного преследования среди иных функций прокуратуры; рассмотреть некоторые актуальные вопросы прокурорского надзора, возникающие при реализации этой функции; обосновать корреляцию функции надзора за исполнением законов и функции уголовного преследования; указать наиболее оптимальную структурную организацию элементов прокурорской системы, имеющих отношение к реализации функции уголовного преследования, в том числе следственного аппарата и должностных Лиц прокурорского надзора; предложить пути повышения эффективности взаимодействия субъектов уголовного преследования и прокурорского надзора.
Нашей общей задачей является, соответственно, попытка представить на суд ученых и юристов - практиков собственное видение и понимание сущности уголовного преследования как функции ряда правоохранительных органов Российской Федерации и как уголовно-процессуальной функции, используя стереоскопический метод в исследовании, предложить некоторые новые подходы к разрешению проблем прокурорского надзора, возникающих при осуществлении надзора за законностью в их деятельности, связанной с реализацией функции уголовного преследования.
В связи с этим, целью данной работы является научная разработка данной проблематики, а именно, разработка системы теоретических положений, предложение оптимальной организации взаимодействия структур, осуществляющих функцию уголовного преследования и надзор при ее реализации, указание лучшей структурной организации этих органов, разработка предложений по повышению эффективности при взаимодействии различных субъектов, осуществляющих уголовное преследование и прокурорского надзора.
Для этого требовалось решить указанные ниже частные задачи исследования:
- определить цели и задачи, решаемые государственными органами при осуществлении функции уголовного преследования;
- рассмотреть уголовное преследование в широком смысле в качестве функции правоохранительного органа (на примере органов прокуратуры) и в узкоюридическом смысле в качестве функции прокуратуры и права граждан -потерпевших от преступления на уголовное преследование;
- рассмотреть уголовное преследование в качестве уголовно-процессуальной функции;
- дать четкую формулировку понятия "уголовное преследование";
- раскрыть сущность понятия "уголовное преследование";
- раскрыть содержание данной функции;
- выделить ее этапы;
- предложить оптимальную структурную организацию подразделений органов прокуратуры, имеющих отношение к реализации функции уголовного преследования;
- разрешить некоторые вопросы, связанные с повышением эффективности прокурорского надзора за законностью деятельности правоохранительных органов, осуществляющих указанную выше функцию.
При проведении данного исследования автор руководствовался принципом преемственности в науке. Поэтому, нужно отметить, что, обобщая результаты научного исследования, предлагая вниманию широкой юридической общественности собственное видение и опыт целостного понимания,функции. уголовного преследования как функции прокуратуры и уголовно-процессуальной функции, рассматривая комплекс вопросов, возникших при изучении феномена уголовного преследования, поставленные проблемы и варианты их возможного решения, автор учитывал существование различных теорий, концепций, взглядов, точек зрения (как в целом, так в отношении частностей, составляющих элементы и субэлементы данной функции) в этой области научного знания и возможность определенной вариабельности постановки этих вопросов и различных подходов к их решению. Например, это имело место в научных разработках Л.А. Андреевой, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, А.Д. Бойкова, СИ. Викторского, Ю.Е. Винокурова, В.Г. Даева, А.Ф. Кони, В.В. Клочкова, М.П. Кан, А.Ф. Козлова, A.M. Ларина, В.З. Лукашевича, П.А. Лупинской, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.А. Николаевой, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, В.К. С луче веко го, А.Б. Соловьева, М.С. Строговича, И.Я. Фойнйцкого, А.Г. ХаЛиулйна, М.А. Чельцова, В.И. Шинд, П.С. Элькинд, Н.А. Якубович, В.Б. Ястребова и других ученых-правоведов.
Методологической базой проведенного исследования был избран общефилософский метод диалектического материализма, который является "всеобщей научной методологией".3 Хотя, возможно, что более правильно, в данном случае, было бы говорить об использований метафизического метода в качестве более широкого понятия, объемлющего указанное, как это принято в современной философий науки, поскольку, диалектический материализм (как общефилософский научный метод) является только одним из существующих и использованных общефилософских методов познания, в частности, наряду с герменевтическим, феноменологическим, структуралистическим методами и методом критической рефлексии.4 При проведении данного научного исследования также использовались общенаучные методы, применяемые в различных частных науках, а именно: описание; наблюдение; статистический; моделирования; мысленного эксперимента;6 сравнительно-аналитический; интегративно - аналитический; интегративно - дедуктивный, системного анализа, ряд логических и социологических, а также некоторые другие. Кроме того, в необходимых случаях использовался специально-юридический метод научного толкования (юридической герменевтики). Методология, использованная при рассмотрении исторических аспектов проблемы, несколько отличается от общей методологии исследования и специально указана в первом параграфе первой главы.
Автором изучены и обобщены данные по 200 "отказным материалам" и по уголовным делам, рассмотренным судами С. - Петербурга и Ленинградской области, а также по некоторым материалам и уголовным делам, находившимся в производстве в период с 1995 по 1998 года.
В рамках исследования проводилось интервьюирование следователей и прокуроров ряда территориальных и специализированных прокуратур Северо-Западного региона, сотрудников органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможни. В период работы (1995-1996) в качестве следователя и помощника прокурора транспортной прокуратуры (на правах районной) автором расследовались конкретные уголовные дела, осуществлялся надзор за законностью деятельности органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов, поддерживалось государственное обвинение в судах С- Петербурга и Ленинградской области.
Рассматривая вопросы определения функции уголовного преследования и проблемы прокурорского надзора при осуществлении функции уголовного преследования, автор a priori7 (изначально) исходил из тех положений научных концепций, которые признают существование самостоятельной комплексной отрасли российского права - "Прокурорско-надзорного права" и соответствующей ей отрасли прокурорско-надзорного законодательства РФ. Данный подход представляется достаточно обоснованным и встречается в работах как представителей общей теории государства и права (С.С. Алексеев и другие)8, так и ученых - специалистов в области теории прокурорского надзора и государственного права (В.И. Басков, А.Д. Берензон, В.Г. Даев, М.Н. Маршунов, В.И. Рохлин, А.Ф. Смирнов, B.C. Тадевбсян, Л.А. Николаева и другие)9. Однако, нужно сразу же заметить, что указанный подход не является единственно возможным. Так, некоторые авторы рассматривают "Прокурорский надзор" не в виде самостоятельной отрасли права, а только в качестве подотрасли государственного права (Г.И. Бровин)10 или как часть судебного права (И.В. Павлов).11
Научная новизна данного исследования заключается в том, что в науке прокурорского надзора впервые была предпринята попытка комплексного изучения феномена уголовного преследования в качестве функции ряда правоохранительных органов РФ, в качестве уголовно-процессуальной функции и решения некоторых теоретических, организационных и методических вопросов прокурорского надзора на основе анализа системообразующих связей, возникающих между субъектами уголовного преследования и прокурорского надзора, а также - между ними и органами правосудия. Автором предпринята попытка, на основе анализа действующего, уже утратившего силу законодательства и существующих научных доктрин, предложить строгие понятийные конструкции, которые позволят унифицировать употребление термина "уголовное преследование" как в научных теориях, так и при разработке и принятии нового уголовно-процессуального законодательства и совершенствовании действующего прокурорско-надзорного законодательства РФ.
Кроме того, автором внесены конкретные предложения по совершенствованию действующего прокурорско-надзорного и таможенного законодательства РФ.
Значение настоящего исследования заключается также в том, что провозглашая необходимость установления в России состязательного уголовного Процесса, неизбежно потребуется вернуться к вопросу четкого размежевания основных уголовно-процессуальных функций: 1 уголовного преследования; 2)защиты; и 3)разрешения дела по существу. Указывая субъектов, уполномоченных Законом на реализацию функции уголовного преследования, нужно показать ее взаимосвязь с другими процессуальными функциями и взаимополагание деятельности всех субъектов уголовно-процессуальной деятельности. Органы прокуратуры призваны осуществлять в уголовном судопроизводстве функцию уголовного преследования. Это обусловлено, в том числе, историей создания прокуратуры как особого специализированного государственного органа. Так, еще Н.В. Муравьев связывал возникновение прокуратуры с развитием публичной формы уголовного преследования и, СООТЕЄТСТВЄННО, с упразднением или существенным ограничением частной формы уголовного преследования.12 Аналогичной точки зрения придерживаются и многие зарубежные авторы: "Буржуазные историки права обосновывают появление прокуратуры прежде всего развитием уголовного преследования...".13 Хотя, по нашему мнению, нельзя ни при каких условиях недооценивать тот факт, что в качестве предпосылки создания прокуратуры многие усматривают потребность для государства в осуществлении именно надзорной функции, деятельность по реализации которой, мы считаем приоритетной для органов прокуратуры. Отсюда, необходимость в деятельности по надзору за исполнением законов также можно рассматривать как одно из немаловажных условий создания прокуратуры. Такая позиция впоследствии предоставит нам возможность говорить о необходимости сохранения в России многофункциональной прокуратуры, функции которой будут органично дополнять друг друга и не будут противоречить одна другой.
Практическая значимость полученных результатов исследования заключается в том, что: во-первых, на базе детальной разработки теоретических конструкций понятия "уголовное преследование", выделения элементов и субэлементов этого понятия предложено унифицировать научно-понятийный аппарат, связанный с употреблением данной терминологии, во-вторых, теоретические положения данной работы могут быть учтены при составлении учебных программ по курсам "Прокурорский надзор" и "Уголовный процесс" и использованы в учебном процессе при разработке лекций и проведении семинарских занятий, в-третьих, закономерности, выявленные в результате исследования, позволили предложить реформировать деятельность некоторых структурных элементов, например, прокурорской системы, имеющих отношений к осуществлению уголовного преследования, в том числе при организации надзора за деятельностью субъектов уголовного преследования, что представляется возможным путем создания некоторых новых структур, упразднения существующих и перераспределения полномочий среди имеющихся, в-четвертых, совершенствование организации деятельности и учет ее сложного системного характера позволило предложить более эффективную методику осуществления уголовного преследования и ее согласование с задачами прокурорского надзора.
Основные положения диссертации отражены в "8" работах автора:
1. Никитин Е.Л. Проблемы совершенствования российского таможенного законодательства//Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. СПб., 1997. №2(4). С.с.7-12.
2. Никитин Е.Л. Осуществление уголовного преследования - важнейшее направление деятельности прокуратуры//Материалы научно - практической конференции молодых ученых "Судебная реформа и эффективность деятельности органов суда, прокуратуры и следствия". СПб., 1998. С.с.25-26.
3. Васин Д.Ф., Никитин Е.Л. Экологическая детерминация организационных изменений в структурах правоохранительных органов//Российское право. Российская государственность. Диалектика взаимодействия (Тезисы докладов межвузовской юридической научно-практической конференции). СПб., 1998. С.с. 106-109.
4. Никитин Е.Л. Поддержание государственного обвинения в суде - важный этап осуществления функции уголовного преследования органами прокуратуры//Российское право. Российская государственность. Диалектика взаимодействия (Тезисы докладов межвузовской юридической научно-практической конференции). СПб., 1998. С.с.109-112.
5. Никитин Е.Л. Осуществление функции уголовного преследования в сфере борьбы с экологическими преступлениями (теоретические проблемы прокурорского надзора и особенности организации)//Правовые проблемы безопасности: экономика, экология и чрезвычайные ситуации (Тезисы докладов). СПб., 1998. С.с. 17-19.
6. Васин Д.Ф., Никитин Е.Л. Наука и правоприменительная деятельность как составляющие экологической безопасности//Кодекс - Info. СПб., 1998. №35. С.с.33-36.
7. Васин Д.Ф., Никитин Е.Л. Уголовное преследование в свете концепции коллективных прав человечества//Всеобщая декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры (Тезисы выступлений). СПб., 1998. С.с.41-42.
8. Никитин Е.Л. О функциях прокуратуры Российской Федерации// Материалы 2-й научно - практической конференции молодых ученых "Судебная реформа и эффективность деятельности органов суда, прокуратуры и следствия". СПб., 1999. С.с. 21-22.
В рамках учебно-воспитательной работы и с целью получения педагогической практики, с учетом результатов проводимого исследования, в РГПУ им. А.И. Герцена на факультете социальных наук (отделение юриспруденции) в 1998 году диссертантом прочитан полный цикл лекций по курсу "Прокурорский надзор" студентам дневной и вечерней (второе высшее образование) формы обучения; составлена авторская профамма курса "Прокурорский надзор"; самостоятельно разработаны оригинальные лекции; подготовлено иное методическое обеспечение (экзаменационные билеты и т.п.).
Помимо этого диссертант принимал участие в ряде, в том числе международных, научно-практических конференций, где выступал с сообщениями и докладами. Например, принял участие в межвузовской научно-практической юридической конференции: "Российское право. Российская государственность. Диалектика взаимодействия" (СПб., 5-6 июня 1998 года), где выступил с 2 научными докладами, в научно - практической конференции молодых ученых "Судебная реформа и эффективность деятельности органов суда, прокуратуры и следствия" (СПб., 25 апреля 1998 года), где выступил с научным сообщением, в научно-практической конференции "Правовые проблемы безопасности: экономика, экология и чрезвычайные ситуации" (СПб., 2-4 июня 1998 года), где выступил с научным сообщением, в международной научно-практической конференции "Всеобщая декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры" (СПб., 15-16 декабря 1998 года), где выступил с научным сообщением, в российско-американском семинаре "Особенности расследования злоупотреблений в деятельности правоохранительных органов" (СПб., 1-3 октября 1998 года), по результатам размышления над обсуждавшимися проблемами была подготовлена статья.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Функции прокуратуры можно определить как социально значимые направления ее деятельности, осуществляемые через конкретные виды деятельности в рамках установленных Законом типов ее деятельности, в которых реализуется ее компетенция.
2. Функция уголовного преследования относится к основным функциям прокуратуры и является производной от функции надзора за исполнением законов.
3. В узко-юридическом смысле понятие "уголовное преследование" заключается в деятельности должностных лиц прокурорского надзора (прокуроров и их помощников) и, в исключительных, установленных Законом случаях, частных лиц (потерпевших) по изобличению перед органами правосудия лиц, совершивших преступления, и обращенном к суду требовании о признании их вины и назначении им справедливого наказания.
4. В широком смысле понятие "уголовное преследование" означает сложную последовательную процессуальную деятельность государственных органов и их должностных лиц (орган дознания, следователь, начальник следственного отдела, прокурор) по раскрытию преступлений и изобличению лиц, совершивших преступления, сбору судебных доказательств в отношении виновных, формулированию и доказыванию обвинения, обращении к суду с требованием о признании вины этих лиц, назначении им справедливого наказания и убеждении в этом суд и реализации прав частных лиц (потерпевших от преступления) на уголовно-судебную защиту.
5. Основным системообразующим и доминирующим фактором при реализации функции уголовного преследования являются полномочия должностных лиц прокурорского надзора, которые, по сути, в значительной степени определяют и деятельность всех иных субъектов уголовного преследования.
6. Организация структуры системы органов прокуратуры и деятельности должностных лиц прокурорского надзора должна быть детерминирована сложным системным характером деятельности по осуществлению функции уголовного преследования, которая реализуется как на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, так и на стадии судебного разбирательства.
7. Поддерживать государственное обвинение в судебном разбирательстве, как правило, должны прокуроры, которые осуществляли надзор за расследованием уголовного дела.
8. Решение некоторых методических вопросов прокурорского надзора, повышение его эффективности возможно путем разработки комплексных надзорно - процессуально - криминалистических методик по осуществлению надзора при реализации функции уголовного преследования и участию в ее осуществлении на досудебных стадиях и стадии судебного разбирательства.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Функция уголовного преследования в историко-правовой ретроспекции
Доктринальные проблемы определения понятия, раскрытие содержания, выделение этапов функции уголовного преследования, указание субъектов, наделенных правом осуществления данной функции, и, наконец, формулировка целей и задач уголовного преследования - все эти вопросы будут рассмотрены в третьем и четвертом параграфах настоящей главы. Методологической основой познания в данном парафафе мы считаем необходимым избрать общепринятые как в исторической, так и в юридической науках общефилософский метод диалектического материализма, герменевтический метод, метод исторического материализма (исторический метод), а также общенаучные методы применяемые в частных науках, а, именно, такие как описание и сравнительно-аналитический, кроме того, возможно использование специально-юридического метода юридической герменевтики. Здесь же необходимо заметить, что поскольку, в целом наше исследование проводится в юридической плоскости, то есть рассматривается в первую очередь история развития уголовно-процессуального и прокурорско-надзорного законодательства в интересующей нас части и, особенно, использованный при этом понятийный аппарат и специально-юридическая терминология, мы считаем возможным и необходимым опираться на фактологическую основу и научные концепции, разработанные в рамках историко-правовой науки. Вместе с тем, такой подход не исключает и непосредственных эмпирических исследований законодательства автором, работы непосредственно с историческими источниками.
В обоснование необходимости осуществления настоящего исторического экскурса мы можем привести мнение профессора В.И. Баскова, который писал, что "историческое исследование создания и формирования какого-нибудь государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение данного органа, его место в системе других государственных органов, а также историческую необходимость выполнения возложенных на него функций".1
История российского уголовного процесса и прокурорского надзора показывает, что первоначально, то есть с момента создания 12 января 1722 года Указом Петра I органов прокуратуры, функция уголовного преследования ими не осуществлялась. Так, например, как пишет Ю.Г. Орлов: "Непосредственно уголовное преследование лежало вне компетенции прокуроров, они только наблюдали за ходом расследования дела; обвинительный аспект в их функции отсутствовал".2 Компетенция прокуроров была определена в Указе Петра I "О должности генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 года. Прокуроры именовались "взыскателями наказания" и здесь же "защитниками невинности". Главное назначение генерал-прокурора и других прокуроров заключалось в "наблюдении", а мы бы сейчас сказали в "надзоре", за исполнением законов. Надзор осуществлялся за различными государственными органами, учреждениями, в том числе и за судами. Собственно же уголовное преследование, в нашем современном понимании, в то время осуществлялось полицией, губернскими и уездными начальниками, чиновниками, которых специально для этого назначали.
Со временем постепенно происходили некоторые изменения в регулировании деятельности органов, осуществлявших уголовное преследование и их законодательное закрепление. Это был достаточно длительный процесс. Роль прокуратуры как органа надзора за исполнением законов то усиливалась, то ослабевала в зависимости от политической конъюнктуры времени. Достойные внимания перемены стали происходить только с приходом к власти императора Александра I.
Так, в начале XIX века изменилась роль прокуратуры по отношению к органам расследования уголовных дел. В сентябре 1802 года при императоре Александре І в ведение министра юстиции было передано управление судебной частью и обязанности генерал-прокурора. Таким образом, фактически произошло объединение должностей министра юстиции и генерал-прокурора. Что касается надзора за расследованием уголовных дел, то в обязанности прокуроров стало входить, с одной стороны, "наблюдение" "...не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода...", а, с другой - "...нет ли упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нетерпимых злодеяний".3 То есть, фактически на прокуроров в полном объеме были возложены обязанности по надзору за следствием и полицейской деятельностью при осуществлении уголовного преследования "...чтобы следствие приведено было в надлежащую ясность и окончено с совершенным беспристрастием...".4 Здесь же особо необходимо заметить, что в XIX веке прокурорско-надзорное законодательство Российской империи не было систематизировано, то есть, несмотря на то, что в целом российское законодательство подверглось кодификации, которая завершилась изданием Свода Законов Российской империи (1857), правовые нормы, посвященные регулированию деятельности органов прокуратуры, содержались в различных томах.
Согласно Своду Законов (1857) на губернских прокуроров и их товарищей уже возлагалось "охранение благоустройства и законного порядка в губернии, содействие к пресечению злоупотреблений и лихоимства, возбуждение "безгласных" уголовных дел". В Петербургской и Московской губерниях у прокуроров были помощники по следственным делам для расследования должностных преступлений. Таким образом, уже начиная с этого времени, прокуратура стала осуществлять, правда, в несколько усеченном виде, функцию уголовного преследования (некоторые этапы). Указом от 8 июня 1860 года было утверждено создание института судебных следователей. Следственная деятельность была отделена от деятельности по охране порядка (полицейской деятельности). В обязанности судебным следователям вменялось производство расследования по всем преступлениям и проступкам, подлежащим ведению судебных мест. За полицией оставалось расследование исключительно "маловажных" преступлений и проступков (административных?! - авт.), которые подлежали рассмотрению самими полицейскими чиновниками, а также дознание о происшествиях, которые находились в прямой связи с "важными" преступлениями и проступками, и которые подлежали рассмотрению в судебных местах. Судебные следователи осуществляли функцию уголовного преследования при производстве расследования, одновременно с этим судебные следователи могли, подобно судьям, рассматривать дела в уездном суде, кроме дел, по которым они сами производили расследование.5 Прокуратура осуществляла надзор за исполнением законов при расследовании преступлений судебными следователями.
Уголовное преследование как функция прокуратуры
Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что переводится как «исполнение», «совершение». В гуманитарных и естественных науках данный термин используется в различных значениях и несет различную смысловую нагрузку. Например, в математике понятие «функция» определяется как «зависимая переменная величина».1 С помощью функции математически выражаются многообразные количественные закономерности в природе. В биологии функция рассматривается в качестве специфической деятельности какого-либо органа живого организма. В социологии же функция представляет из себя «роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому (например, функция государства, семьи в обществе)»,2 а в филологии она может быть рассмотрена как «назначение, роль языковой единицы или элемента языковой структуры».3 И, наконец, в кибернетике - она предстает в виде направленного действия структурного элемента какой-либо системы.
Таким образом, обратившись к разным изданиям энциклопедических и толковых словарей, мы, что интересно, можем увидеть часто совершенно схожие, различающиеся только в частностях, а иногда - совершенно различные общие определения термина «функция», которые могут заинтересовать нас как представителей социально-гуманитарного знания, а именно, как представителей юридической науки. Так, «Советский энциклопедический словарь» (1990) под термином «функция» понимает «деятельность», «обязанность», «работу», «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений»,4 «Краткая философская энциклопедия» (1994) рассматривает термин «функция» в виде «обязанности», «круга деятельности» или, приводя определение И.В. Гете, в качестве существования, которое мыслимо нами в действий,5 Толковый словарь русского языка (1997) определяет «функцию» как «явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления» (философское определение), как «работа, производимая органом» (книжное определение), как «роль, значение чего-нибудь» (книжное определение), как «обязанность», «круг Деятельности» (книжное определение),6 Словарь иностранных слов (1981) предлагает рассматривать «функцию» как «Обязанность», «круг деятельности», «назначение», «роль».7
Итак, обобщив, со своей стороны, предложенные определения смыслового значения данного термина, мы в интересующем нас контексте будем рассматривать понятие «функция» в качестве «социально значимых направлений деятельности государственного органа», «круга деятельности государственного органа, которая Проявляется во внешней системе его отношений», «обязанности государственного органа производить определенную работу, действовать в определенном направлении». Любая социально значимая функция, призванная способствовать достижению целей и задач государственного управления, и, таким образом, регулировать общественные отношения, используя различные социальные регуляторы, в том числе и право (в данном случае государство рассматривается в качестве института гражданского общества, основным предназначением которого является поддержание существующей системы общественных отношений, их упорядочение и регулирование с помощью системы права, установленной и действующей в государстве, то есть в рамках подхода, предложенного известным теоретиком И.Л. Каском - авт.), реализуется через соответствующую ей деятельность и осуществляется специальными государственными органами, уполномоченными на это Законом, в рамках их исключительной компетенции, с использованием предоставленных Законом полномочий. Причем, исходя из положений современного структурно-функционального анализа, необходимо помнить, что «функция обуславливается и порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего ее органа».8 Здесь же сразу нужно заметить, что понятие «функции государственного органа (в том числе и в уголовном судопроизводстве)», например, «функции органов прокуратуры в уголовном судопроизводстве» не могут отождествляться с понятием «уголовно-процессуальные функции» и должны рассматриваться отдельно. Так, например, профессор А.Г. Халиулйн, на наш взгляд, совершенно справедливо отмечает, что «... нельзя ставить знак равенства между уголовно-процессуальными функциями и функциями органов и лиц, участвующих в уголовном процессе».9 Основные направления деятельности органов прокуратуры определяются Конституцией Российской Федерации (1993), Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (1992, с изм. и доп. от 17 ноября 1995 и 10 февраля 1999), ведомственными нормативно-правовыми актами подзаконного характера и только в определенной части деятельности прокуратуры - уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Кроме того, прокуратура реализует различные функции (в том числе основную - надзорную, и еще - правотворческую, координации деятельности Правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью), а не только уголовно-процессуальную функцию осуществления уголовного преследования. Именно поэтому, представляется разумным сначала рассмотреть функцию уголовного преследования в качестве одной из функций органов прокуратуры и только затем обратиться к проблемам уголовно-процессуального определения понятия и содержания данной функции.
Здесь же, можно привести несколько различных определений понятия «функция» государственного органа и различных подходов к соотношению понятий «функция» и «деятельность», которая должна ей соответствовать. Два же основных подхода к определению понятия «функция государственного органа» дифференцируются по следующим критериям: в первом варианте понятие «функция» рассматривается как определенное «направление деятельности», которое осуществляется через соответствующий ему тип деятельности, в рамках которых выделяют конкретные виды деятельности; - во втором случае понятие «функция» определяется через понятие «вид деятельности», который соответствует данной функции.
Нам же представляется, что существенные принципиальные противоречия в приведенных выше основных подходах отсутствуют. Имеют место скорее терминологические различия и разногласия при использовании сложных общефилософских понятий, таких как «тип» и «вид», в частнонаучном, а именно, юридическом исследовании. Хотя, более удачными, философски и филологически правильными, отражающими истинную сущность явления нам кажутся определения, предлагаемые сторонниками первого подхода. Это также позволяет нам при классификации функций конкретных государственных органов во многих случаях отказаться от их излишнего дробления, определив основные направления деятельности данного органа через типологию его деятельности и более узкие, более конкретные виды деятельности, которые им соответствуют.
И все-таки, по нашему мнению, основным критерием при определении понятия «функция государственного органа» должна являться именно социально значимая направленность деятельности и, собственно, поэтому сама деятельность должна быть социально значима и проявляться во вне данного органа. Она (деятельность) неизбежно определяется необходимостью достижения целей и задач данного органа, выражает его социальную сущность и социальное предназначение.
Вопросы эффективной организации структуры прокурорской системы
Прокуратура занимает особое место среди иных правоохранительных органов государства. Ст. 129 Конституции РФ, определяющая положение прокуратуры как единой централизованной системы, включена в состав главы 7 "Судебная власть". Исходя из этого, можно сделать вывод, что прокуратура не является органом исполнительной власти. Вместе с тем, относить прокуратуру к судебной ветви власти, на наш взгляд, также было бы неверно, поскольку, согласно ст.118 Конституции РФ, суд является единственным государственным органом, уполномоченным осуществлять функцию правосудия. Согласно п.1 ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (1992, с изм. и доп. от 17 ноября 1995 и 10 февраля 1999) на органы прокуратуры возложены обязанности по надзору за соблюдением норм Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. Таким образом, прокурорский надзор, видимо, правильно рассматривать именно как самостоятельный государственно-правовой институт, как особый вид государственной деятельности. Основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры закреплены в ст.4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (1992, с изм. и доп. от 17 ноября 1995 и 10 февраля 1999). К ним относятся следующие принципы: 1)единства системы органов прокуратуры; 2)иерархического построения звеньев прокурорской системы (централизации); 3)единоначалия; 4)независимости от местных органов власти и управления; 5)законности; 6)гласности; 7)неучастия в политической деятельности.
Поскольку, в рамках проводимой в государстве судебно-правовой реформы предпринята попытка четко разделить единую ранее государственную власть на три самостоятельные ветви, то представляется также необходимым определиться с местом и ролью прокуратуры в России, и, исходя из результатов решения этого вопроса, определить оптимальную структурную организацию системы органов прокуратуры. Мы уже писали, что на этом этапе развития общества и государства крайне необходимо сохранить в Российской Федерации сильную многофункциональную централизованную систему органов прокуратуры. Вместе с тем, не вызывает сомнений и необходимость некоторых изменений, в частности, структурного характера. Например, профессор Ю.И. Скуратов также считает необходимым "совершенствование структуры прокурорской системы".2
В структуре системы органов прокуратуры РФ основным звеном являются 83 территориальные прокуратуры субъектов РФ. Они руководят работой 2.599 городских и районных прокуратур. Кроме них, с учетом специфики объектов (предмета) надзора созданы и действуют специализированные прокуратуры. Так, например, надзор за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах осуществляют 17 транспортных прокуратур (на правах областных). Им подчинены 163 транспортные прокуратуры (на правах районных). В общей системе органов прокуратуры функционируют 17 военных прокуратур округов, флотов и групп войск, которые организуют работу подчиненных им 235 военных прокуратур гарнизонов и флотилий. Учитывая важнейшее государственное значение экологической обстановки в акватории Волги и прилегающих территориях, необходимость обеспечить соблюдение законодательства об охране окружающей природной среды этого региона, создана уникальная, единственная в стране межрегиональная Волжская природоохранная прокуратура (на правах областной), которой подчиняются 15 региональных природоохранных прокуратур (на правах межрайонных), в субъектах РФ созданы региональные природоохранные прокуратуры (на правах межрайонных). Так же в общую систему органов прокуратуры входят прокуратуры по надзору за соблюдением исполнения законов учреждениями уголовно-исполнительной системы и прокуратуры войсковых частей.3
Таким образом, в настоящее время структура системы органов прокуратуры организована по территориальному признаку и признаку предметно-территориальной поднадзорности. По первому признаку строиться иерархия территориальных (общих) прокуратур. За основу в данном случае берется административно-территориальное деление государства. Отсюда, можно говорить о трехзвенной системе, где первым звеном выступают прокуратуры районов и городов (основное звено прокуратуры), вторым - прокуратуры субъектов РФ, и, наконец, третьим звеном является Генеральная прокуратура РФ. По второму признаку создана и построена иерархия специализированных прокуратур, образно говоря, заимствуя термин естественнонаучного понятийного аппарата, путем ковариантнои репликации структур системы территориальных прокуратур. В основном здесь также имеет место трехуровневая система организации прокуратур, хотя, имеются и исключения, например, четырехзвенная система военных прокуратур. По нашему мнению, создание специализированных прокуратур вызвано объективными потребностями в осуществлении надзора за исполнением законов и уголовного преследования лиц, совершивших преступления в определенных сферах жизни общества, имеющих особое значение и крайнюю важность для жизнедеятельности общества в целом и интересов государства, обладающих специфическими чертами правового регулирования, которые необходимо учитывать специально. Совершенно правильно пишут о значимости деятельности специализированных прокуратур профессора В.В. Клочков, В.Б. Ястребов и В.П. Рябцев: "их создание было обусловлено объективной необходимостью осуществления прокурорской деятельности в определенных сферах правовых отношений, имеющих особую важность для общества и государства и характеризующихся такой спецификой, которая не могла быть в полной мере освоена территориальными органами прокуратуры".4 Поэтому нам представляется, что нельзя согласиться с профессором Ю.И. Скуратовым, который полагает необходимым постепенно полностью упразднить специализированные прокуратуры. В частности, он пишет: "... в дальнейшем структурное реформирование приведет, как нам видится, к более простой схеме, построенной по территориальному принципу: район - город, республика, край, область. В общую ткань прокурорской системы будет полностью интегрирована военная прокуратура".5 На наш взгляд, эта точка зрения не может быть принята еще и по тем соображениям, что согласно универсальному кибернетическому закону необходимого разнообразия Винера - Шеннона - Эшби (основному кибернетическому закону) любая кибернетическая система в качестве которой в данном случае можно представить себе систему органов прокуратуры, только тогда обладает устойчивостью для преодоления внешних воздействий и внутренних противоречий, когда она имеет достаточное внутреннее разнообразие.
С другой стороны, абсолютно приемлемой и перспективной является идея- -Ю.И. Скуратова, высказанная в той же публикации, о необходимости развития прокурорско-надзорного законодательства РФ, в части, касающейся осознания необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования создания и деятельности прокуратур различных уровней и назначения в системе органов прокуратуры. Например, речь идет о возможности и необходимости принять Основы прокурорского надзора в РФ, Федеральный закон "О Генеральной прокуратуре РФ", "О прокуратуре субъекта РФ" или, развивая эту идею, что представляется даже более целесообразным, уже, на наш взгляд, Прокурорско-надзорный кодекс РФ, и (или), может быть, Федеральный закон "О специализированных прокуратурах в РФ". По нашему мнению, поскольку прокурорский надзор признается самостоятельной комплексной отраслью российского права, логическим завершением развития прокурорско-надзорного законодательства РФ явилась бы подготовка и принятие кодифицированного нормативно-правового акта, а именно, Прокурорско-надзорного кодекса РФ. В подобном нормативно-правовом акте возможно урегулировать практически все общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью прокурорской системы в Российской Федерации, в том числе, и такие, которые еще не получили достаточного правового регулирования, в частности, например, отношения, складывающиеся в процессе осуществления прокурорских проверок в порядке общего надзора и т.п.
В настоящее время разграничение компетенции территориальных и специализированных прокуратур основано на положениях Приказа Генерального Прокурора РФ №24 "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур" от 9 апреля 1996, с изменениями, внесенными приказом №26 от 23 мая 1997.
Методические вопросы прокурорского надзора на досудебных стадиях
Причем важно заметить, что говоря об осуществлении уголовного преследования по конфетной категории уголовных дел и, соответственно, о необходимости в выработке единой стратегии уголовного преследования, требуется помимо рекомендаций по осуществлению надзора за исполнением законов органами следствия и дознания, разработанных в науке прокурорского надзора, также учитывать достижения криминалистической науки и ее рекомендаций, например, при расследовании конкретных уголовных дел и поддержании по ним государственного обвинения.
Такой подход, при котором проблемы реализации уголовного преследования должны рассматриваться комплексно, то есть на досудебных стадиях и стадии судебного разбирательства, представляется современным и эффективным. Аналогичный подход становится традиционным и в криминалистике. Он заключается в том, что и предлагаемые криминалистические рекомендации охватывают разрешение круга вопросов, возникающих при реализации уголовного преследования, как на стадии предварительного расследования, так и на стадии судебного разбирательства. В качестве примера можно привести исследование Е.Б. Серовой.1 С другой стороны, представляется целесообразным углубленное рассмотрение как процессуальных, так и криминалистических вопросов в одной работе, что, например, имело место в учебном пособии Н.П. Кирилловой.2
Единая стратегия осуществления уголовного преследования включает в себя разрешение целого комплекса вопросов по организации эффективного выявления преступлений, их быстрого раскрытия, квалифицированного расследования и грамотного поддержания государственного обвинения в суде по этим уголовным делам. Существующие частные методики организации прокурорского надзора и проведения проверок, например, такие как методика проведения проверок исполнения законов о розыске скрывшихся обвиняемых, предлагают решение проблем организации надзора слишком в узких сферах деятельности прокурора. Нам представляется, что в данном случае в перспективе требуется разработка методик, которые будут включать в себя разрешение таких вопросов как установление совокупности приемов и средств, применяемых прокурорами для выявления преступлений средствами прокурорского надзора, выявление и устранение нарушений законов при реализации уголовного преследования в отношении виновных лиц при расследовании конкретной категории уголовных дел, а также оптимальную стратегию его осуществления на досудебных стадиях и стадии судебного разбирательства. Разрабатывать эти методики необходимо с учетом достижений криминалистической науки. Совершенно правильно, с нашей точки зрения, оценивает значимость криминалистической составляющей любой частной прокурорско - надзорной методики по осуществлению надзора за предварительным следствием и дознанием Н.А. Перфильев, который пишет: «Для решения задач надзора за предварительным следствием прокурору необходимы уголовно-правовые, процессуальные и криминалистические знания... Именно владение методикой (расследования преступлений - авт.) позволяет прокурору выполнить возложенные на него законом обязанности по раскрытию преступления и обеспечению полноты, всесторонности и объективности расследования».3 Аналогичной точки зрения придерживаются авторы учебного пособия, изданного Институтом повышения квалификации прокурорско-следственных работников Генеральной Прокуратуры РФ, которые, в частности, пишут: «выполнение поставленных перед прокурором задач при надзоре, в частности, требований ст.20 УПК РСФСР, невозможно, если он не знает основных требований методики расследования и рекомендаций по тактике проведения отдельных следственных действий. Невозможно осуществлять надзор, не зная способов, приемов и рекомендаций, дающих возможность достигнуть целей, которые поставлены перед следствием...».4
Нам представляется целесообразным, предлагая самую общую схему составления методических рекомендаций и, таким образом, в некотором роде своеобразную модель написания частных методических рекомендаций, проиллюстрировать их на примерах двух конкретных категорий уголовных дел. Так, к первой категории мы отнесем и рассмотрим уголовные дела в отношении сотрудников правоохранительных органов РФ, которые подследственны исключительно органам прокуратуры. Ко второй - уголовные дела о совершении экологических преступлений. При этом мы будем исходить из того, что «методика надзора и методика расследования находятся в тесной связи и зависимости. Использование тех или иных методов надзора всегда должно осуществляться с учетом как общих, так и частных методик».5
Анализ имеющихся проблем мы начнем с рассмотрения вопроса эффективного выявления подготовляемых и совершенных преступлений. Положительное разрешение этого вопроса позволит создать условия, при которых, ни одно лицо, совершившее преступление потенциально не сможет избежать судебного разбирательства и установленной законом ответственности.
Большинство заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях поступают в органы внутренних дел. Кроме того, заявления и сообщения о подготовляемых и совершенных преступлениях могут также направляться и поступать в иные правоохранительные органы. Органы дознания и предварительного следствия обязаны их принимать, регистрировать и разрешать. К этим органам относятся: органы внутренних дел; органы федеральной службы безопасности; органы налоговой полиции; командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений; начальники исправительно-трудовых учреждений, следственных изоляторов; органы пограничной службы; таможенные органы; капитаны морских судов и начальники зимовок.
Предметом прокурорского надзора в этой сфере деятельности правоохранительных органов является, установленный законодательством РФ, порядок учета, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о готовящихся или совершенных преступлениях.
Сущность данного надзора состоит в том, что прокурор, руководствуясь нормами УПК РСФСР и иными нормативно-правовыми актами подзаконного характера, регулярно проводит проверки этой сферы деятельности с целью выявления нарушений установленного порядка учета и регистрации преступлений, а также выявления и постановки на учет укрытых преступлений.
Правовой основой проведения проверок являются: ст. ст. 29 - 30 Федерального закона «О прокуратуре РФ», ст. ст. 211 (п.1) - 212 УПК РСФСР, Приказ Генерального Прокурора РФ №31 от 18 июня 1997 г. «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» (п.1.3), Приказ МВД СССР №415 «Об утверждении Примерной инструкции о порядке приема, регистрации, учета и разрешения в органах и учреждениях внутренних дел заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях» от 11 ноября 1990, Инструкция по статистической отчетности о рассмотрении заявлений и сообщений о преступлении по форме №2-Е, которая утверждена Прокуратурой СССР и МВД СССР 25 июня 1976.
Такие проверки подразделяются на текущие и специальные. Текущие проверки заключаются в общем анализе соблюдения учетно-регистрационной дисциплины. Они осуществляются, как бы параллельно с другой деятельностью, то есть при проверке уголовных дел, решении вопроса о прекращении уголовного дела, поступлении на подпись материалов об отказе в возбуждении уголовного дела с применением мер общественного воздействия, проверке обоснованности содержания задержанных в ИВС, проверке материалов протокольной формы и т.д. Специальные же проверки должны проводиться не реже одного раза в месяц непосредственно на поднадзорном объекте.
