Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования охраны земель в промышленном регионе 12
1. Понятие и содержание правовой охраны земель в промышленном регионе 12
2. Источники правового регулирования охраны земель в промышленном регионе 39
Глава 2. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе 55
1. Понятие и содержание деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе 55
2. Субъекты прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе и специфика данных субъектов 80
Глава 3. Правовые средства органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе 101
1. Общая характеристика правовых средств органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе 101
2. Понятие и виды прокурорских проверок исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе 107
3. Средства прокурорского реагирования органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе 122
4. Ненадзорные правовые средства, применяемые прокурором в гражданском и арбитражном процессе по делам об охране земель в промышленном регионе 154
Заключение 164
183
Список литературы и нормативных актов 169
Приложения
- Понятие и содержание правовой охраны земель в промышленном регионе
- Источники правового регулирования охраны земель в промышленном регионе
- Понятие и содержание деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе
- Общая характеристика правовых средств органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В статье 2 Конституции Российской Федерации, принятой по результатам всенародного референдума 12 декабря 1993 г., человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. Вместе с тем в современных условиях взаимодействия природы и общества, когда экологические требования зачастую игнорируются в угоду экономическим интересам, особую значимость приобретает вопрос о соблюдении одного из основных прав человека - права на благоприятную окружающую среду.
В настоящее время уровень загрязнения окружающей природной среды в стране очень высокий. Основными загрязнителями окружающей природной среды являются промышленные предприятия. В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной указом Президента РФ от 01.04.1996і, отмечается, что «социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда природной среде».
В результате работы промышленных предприятий состояние земель в нашей стране продолжает ухудшаться.
Основными видами негативного воздействия на землю являются «загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ; захламление земель промышленными и бытовыми отходами. Так, более чем в 75 городах содержание тяжелых металлов в почвах значительно превышает допустимый уровень ПДК или фоновый уровень. К опасной или умеренно опасной категории загрязнения такими тяжелыми металлами, как цинк, свинец, кадмий и др. относятся более 25 городов Российской Федерации, в том числе Москва, Нижний Тагил, Череповец»2.
Преодоление негативных явлений в сфере использования и охраны земель в промышленных регионах, возникающих в ходе коренных изменений в экономике и государственном управлении страны, возможно только в условиях обеспечения законности и правопорядка. В связи с этим особую актуальность имеет повышение эффектив-
1 СЗ РФ. 1996. №15 Ст. 1572.
2 Земельное право: учебник / Под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева; А. В. Бабанова
(и др). М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 473.
*
З і
ности работы природоохранительных и правоохранительных органов государства.
Среди них важная роль принадлежит органам прокуратуры, что обусловлено особым местом прокуратуры среди правоохранительных, контрольных и надзорных органов в России, обладающим широкими полномочиями и осуществляющим свои функции независимо от других органов власти.
В связи с этим, возрастает потребность в научном исследовании взаимосвязи состояния законности в сфере использования и охраны земель в промышленных регионах и деятельности органов прокуратуры.
Для повышения эффективности работы органов прокуратуры в целях обеспечения правопорядка в сфере использования и охраны земель в промышленных регионах, необходимо проведение систематического и глубокого научного анализа всей совокупности вопросов, от решения которых зависит улучшение состояния законности в промышленных регионах с высоким уровнем концентрации предприятий «тяжелых» отраслей промышленности, деятельность которых является основным источником ухудшения состояния земель. Эти обстоятельства послужили основанием для выбора данной темы.
Состояние научной разработанности проблемы. В научной юридической литературе различным сторонам прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства уделялось определенное внимание и ранее.
Значительный вклад в развитие данного направления внесли такие авторы как Бринчук М. М., Винокуров Ю. Е., Голиченков А. К., Дубовик О. Л., Ермаков Д. В., Ерофеев Б. В., Жариков Ю. Г., Жевла-ков Э. Н., Колбасов О. С, Круглов В. В., Рябцев В. П., Червякова Ю. Г. и другие.
Вместе с тем следует заметить, что в опубликованных на сегодняшний день работах отечественных ученых исследуются в основном проблемы прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства. В условиях действующего земельного и экологического законодательства монографические комплексно-системные исследования проблем организации и осуществления деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе,
отсутствуют. Актуальность, важность и необходимость научного поиска путей и средств укрепления законности и правопорядка в сфере использования и охраны земель в промышленных регионах в современных условиях, обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования охраны земель в промышленных регионах России.
Предметом исследования является деятельность прокурора, связанная с обеспечением исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, совокупность нормативных актов, составляющих нормативно-правовую основу прокурорской практики в данной сфере.
Цель и задачи настоящего исследования. Целью настоящего исследования является разработка системы теоретических положений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы органов прокуратуры в сфере охраны земель в промышленных регионах, устранение нарушений данного законодательства.
Достижение этой цели потребовало решения следующих задач:
определить понятие правовой охраны земель в промышленном регионе и провести анализ степени эффективности правового регулирования в данной области;
определить предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе;
выявить особенности деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, определить роль и значение этой деятельности в обеспечении законности в сфере экологии и соблюдении экологических прав граждан;
исследовать вопросы организации прокурорских проверок исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе;
изучить формы прокурорского реагирования на нарушения законодательства об охране земель в промышленном регионе;
разработать рекомендаций по совершенствованию деятельности прокуратуры, связанной с обеспечением исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе.
Методологической основой исследования являются теоретические положения юридической науки, общенаучный диалектический метод познания, междисциплинарный, региональный и системный подходы. Применялись также стравнительно-правовой, системно-структурный, статистический, формально-логический и другие методы исследования.
Теоретическая, нормативная и эмпирическая основа исследования. При формулировании теоретических положений и практических рекомендаций автор опирался на труды ведущих российских ученых в области прокурорского надзора, экологического и земельного права: Бессарабова В. Г., Бринчука М. М, Бывальцевой С. Г., Варламова А. А., ВинокуроваЮ. Е., Гадиятовой М. В., ЕргашеваЕ. Р., Жарикова Ю. Г., Забелышенского А. А., Игнатьевой И. А., Икониц-кой И. А., Иосифиди С. Д., Клепоносовой М. В., Кожевникова К. М., Козлова А. Ф., Крассова О. И., Круглова В. В., Мельникова Н. В., Перфильева В. М., Рябцева В. П., Сафонова А. П., Скуратова Ю. И., Спиридонова А. П., Сырых Е. А., Тадевосяна В. С, Халиулина А. Г., Харькова В. Н., Хоткина И. В., Червяковой Ю. Г., Шалумова М. С, Ярандайкина С. Р., Ястребова В. П. и других.
Были изучены относящиеся к теме работы по философии, теории государства и права, конституционному, гражданскому, административному и уголовному праву и другим наукам.
Диссертационное исследование основано на нормах международного права, положениях Конституции Российской Федерации, законов, указов Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, правовых актах иных федеральных органов исполнительной власти, законодательстве субъектов Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, на разъяснениях норм действующего законодательства в постановлениях Пленумов Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации.
Эмпирическую основу работы составляет практика работы органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, природоохранительных и правоохранительных органов, судебная практика и статистические данные за период с 2002 по 2007 год. В том числе проведен анализ практики работы и осуществления проверок исполнения земельного законодательства ряда районных прокуратур г. Екатеринбурга, а также прокуратуры Свердловской области.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований проблем деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, проведенное на основе анализа действующего законодательства и практики его применения.
Кроме того, научную новизну характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
Сформулировано авторское определение понятия правовой охраны земель в промышленном регионе.
Предлагается внести изменения в ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации, закрепив в ч. 1 данной статьи предложенное понятие правовой охраны земель, а также указав в части 2 ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации не только цели, но и задачи охраны различных категорий земель.
Обосновывается необходимость принять Федеральный закон РФ «Об охране земель в промышленных регионах», регулирующего вопросы использования и охраны земель в промышленных регионах с учетом экологических, социально-экономических и иных особенностей данных регионов. Кроме того, предлагается в данный Федеральный закон включить отдельную главу об организации и осуществлении деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об использовании и охране земель в промышленных регионах.
Предлагается авторское определение понятия деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе.
Делается вывод о том, что деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе является подотраслью прокурорского надзора в рамках надзора за исполнением земельного законодательства, являющегося в данном случае отраслью надзора, и относится к такому направлению деятельности прокуратуры как надзор за исполнением законов.
Сформулировано определение понятия предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе.
Предлагается в ст. 21 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а также в Федеральном законе РФ «Об
охране земель в промышленных регионах» закрепить положение о том, что основанием для проведения проверок исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе является состояние законности в данной сфере, а не только наличие информации о фактах нарушения законодательства.
Делается вывод о необходимости в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и в соответствующей главе Федерального закона РФ «Об охране земель в промышленных регионах» закрепить положение о том, что принесение прокурором протеста приостанавливает действие опротестованного правого акта, если он принят в сфере охраны земель от негативного воздействия промышленных предприятий, до рассмотрения протеста.
Обосновывается необходимость ввести новые средства прокурорского реагирования в данной сфере: предупреждение прокурора о недопустимости нарушения законодательства об охране земель в промышленном регионе и предписание об устранении нарушений законодательства об охране земель в промышленном регионе, положения о которых предлагается включить в Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а также в Федеральный закон РФ «Об охране земель в промышленных регионах».
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором научные и практические рекомендации вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора, а также могут способствовать совершенствованию практической деятельности органов прокуратуры РФ.
Результаты проведенного исследования могут найти применение при преподавании курса «Прокурорский надзор РФ», для повышения квалификации прокурорских работников, подготовки научных работ и учебно-методических материалов по данной теме.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования, сформулированные на их основе выводы и рекомендации прошли обсуждение на кафедре прокурорской деятельности УрПОА, использовались при подготовке научных публикаций. Теоретические и прикладные положения диссертации докладывались соискателем на научно-практических конференциях: 3-й международной научно-практической конференции молодых ученых, специалистов и студентов, состоявшейся в Самарском государственном экономическом университете в марте 2006 года, межрегио-
нальной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых, прошедшей в апреле 2006 года в Саратовской государственной академии права, международной научно-практической конференции, состоявшейся в Башкирском государственном университете в апреле 2007 года.
Основные положения исследования отражены в 5 публикациях, общим объемом 1,6 п.л., в том числе 4 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах «Экологическое право», «Законность», «Российский юридический журнал», рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований.
Структура диссертационной работы. Структура и объем работы обусловлены актуальностью и целями исследования. Диссертация состоит из введения, 3 глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных материалов и приложений.
Понятие и содержание правовой охраны земель в промышленном регионе
В изменившихся- условиях хозяйствования в настоящее время для решения проблем охраны земель, как составной части охраны окружающей среды в целом, особое значение имеет определение понятия правовой охраны земель в промышленном регионе:
Действующее земельное законодательство не содержит правового определения охраны земель.
В Земельном кодексе РСФСР 1991 года под охраной земель понималась система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий, земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, на воспроизводство и повышение плодородия почв (ст. 100).
В соответствии с данным определением охрана земель должна осуществляться в целях предотвращения деградации и нарушения земель, иных неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, создание механизма учета и проверки экологического состояния земель. При этом положительным являлось отражение в определении понятия охраны земель именно системы правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных к достижению целей правовой охраны земель, а также указание на необходимость рационального использования земель, под которым понимается обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом-охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами (ГОСТ 26640-85).
Особое внимание законодателем обращено на охрану земель сельскохозяйственного назначения, и лесного фонда с целью предотвращения необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиты от вредных воздействий; восстановления продуктивности земель, а также на воспроизводство и повышение плодородия почв. Отражение в, определении целей охраны земель сельскохозяйственного назначения с учетом того, что данная категория земель относится к наиболее ценной категории, безусловно, является важным. Вместе с тем в данном определении не сформулированы общие цели, требования, задачи охраны земель всех категорий, а также не отражены в полной мере все существенные (специфические) признаки земли как объекта земельных отношений.
Традиционно принято рассматривать землю в качестве природного объекта и природного, ресурса. Природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Характерными чертами земли как природного ресурса являются ее производительная способность, т.е. плодородие почв, наличие свободных земель, которые могут быть использованы для размещения каких — либо производственных или иных объектов, для застройки и т.п.
"Земля (нем.Land) - один из основных видов природных ресурсов" - природный объект, используемый в настоящем, прошлом и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств труда, способствующий созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества.
Земле присущ такой признак как «триединство», т.е. земля выступает как природный объект, объект пользования, собственности и иных прав.
Согласно ст.6 Земельного кодекса РФ; земельный участок - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке.
В науке даются различные определения земельного участка. Так, по выражению Иконицкой И.А., - это часть поверхности, имеющая фиксированную границу,, площадь, местоположение;»правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном1 земельном; кадастре и документах государственной регистрации прав на землю.1
Определение земельного участка; . предложенное Шихалевой О.В., наиболее полно, отражает свойства земельного участка как объекта земельных отношений, - это геометризированный блок, почвенного слоя (средство производства) или часть поверхности земли (территориальный базис), границы которых описаны; и удостоверены в установленном: порядке уполномоченным органом власти, а также все, что находится: над; и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами. Земельный участок — это. прежде всего пространственный базис, на котором и располагаются? объекты материального мира. Функция; средства производства, присущая землям сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, производна от функции пространственного базиса. И ценность земли проявляется в первую очередь в том, что земля — территория. Земельному участку, выступающему в; качестве объекта, права собственности и других прав, присущи признаки объекта, установленные гражданским правом:
1 )оборотоспособность - т.е. земельный: участок может свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либоиным способом;, еслшон не изъят, из: оборота: или: не: ограничен в обороте: Для того чтобы быть объектом: права , частной , собственности, земельный: участок должен:быть свободен:от законодательных ограниченийшредоставления земли гражданами юридическим:лицам:.
2) земельный участок как объект гражданского права; является: недвижимым имуществом.. На основании этого; положения; право? собственности на земельный участок, а также его ограничение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениямитостиции. 3) земельный участок: в зависимости от того, возможен ли его раздел без ущерба для его хозяйственного назначения или нет, может быть.признан либо делимой, либо неделимой вещыо.
Еще одним признаком следует считать то, что объектом права собственности земля выступает в качестве о1раниченного в пространстве земельного участка. Для него характерно то что границы участка и его место положение устанавливаются:: в порядке, закрепленном законодательством; о землеустройстве, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами поземельным?ресурсам землеустройству.
Также для земли характерны и те признаки, которые отличают ее от иного имущества. Э го, прежде всего, те из них, которые определяют землю как объект земельного: права как таковой. Данные: признаки выявляют важное государственное, экономическое и экологическое значение земли., "Поскольку .каждый земельный:участок неотделим,от всего земельного пространства; то на него распространяется определенная: часть общественных: и государственных интересов, которые существуют в отношении земли как, таковой:"2 Это не может не влиять на регулирование отношений по использованию и охране земли всеми отраслями права.. ,
Таким образом, особенно важно подчеркнуть, что земля как часть природы не может иметь чисто потребительское значение, как это можно сказать о здании или автомобиле. Необходимым в данном случае является наличие норм права, ограничивающих действия собственника (пользователя) в целях охраны природы и земли как объекта природы. Эти нормы опираются на положения Конституции РФ, где провозглашается право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст.42), а также содержится требование о том, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Источники правового регулирования охраны земель в промышленном регионе
Источники права - формы закрепления (внешнего выражения) правовых норм, основными видами которых являются нормативные правовые акты, правовые обычаи, судебные прецеденты, а также международные договоры. Источники правового регулирования охраны земель в промышленном регионе образуют законы и иные нормативно-правовые акты, содержащие нормы права, направленные на регулирование общественных отношений на определенной территории, составляющих предмет правового регулирования в указанной сфере и обусловленные его целями и задачами.
Источникам правового регулирования охраны земель в промышленном регионе присущи такие свойства, как системность и комплексность. Система - (от греч.8уБ1ета — составленное из частей, соединенное) - это взаимосвязанная совокупность элементов (и их частей), образующих определенную целостность и единство, предназначенная для достижения конкретной цели и находящаяся во взаимодействии с окружающей внешней - 2 средой.
Системность - означает, что нормативные правовые акты органов государственной власти подразделяются по вертикали на правовые акты федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления. По горизонтали эти акты подразделяются на законы и иные нормативные правовые акты (подзаконные акты). При этом юридическая1 сила всех законов и иных нормативных правовых актов определяется в зависимости от компетенции органа, их издавшего, и роли нормативного правового акта в системе законодательства.
Комплексность означает, что основным систематизирующим фактором выступают экологические интересы общества по охране земель, которыми правовые акты различных направлений увязываются в единую правовую структуру. Система источников правового регулирования охраны земель в промышленном регионе образует законодательство в указанной сфере.
Выделяются следующие виды источников права, регулирующие отношения по охране земель в промышленном регионе: Конституция РФ, международные договоры РФ, законы, указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Конституция РФ - Основной закон, обладающий высшей юридической силой на территории РФ, и выполняющий «центральную роль в обеспечении рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности охраны окружающей среды, реализации экологических прав граждан через свои функции: учредительную; регулятивную; духовно- мировоззренческую; обеспечение общественной устойчивости; соединения традиций и модернизации; стратегического целеполагания; систематизации законодательства, права» . Конституционные основы правовой охраны земель составляют следующие положения.
Согласно 4.1 ст.9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. «Эта конституционная норма закрепляет важнейший принцип правового регулирования отношений охраны окружающей среды - принцип приоритета публичных интересов в сфере охраны окружающей среды».
В ст.36 Конституции РФ установлены пределы осуществления земельным собственником своих полномочий. Владение пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
В ст. 42 Конституции РФ закреплена важная норма о праве каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Данное право в силу ст. 17 Конституции РФ является естественным и неотъемлемым, принадлежащим человеку от рождения. В ст.5 8 Конституции РФ закреплена обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Согласно ст.72 Конституции РФ совместное ведение Российской Федерации и её субъектов составляют: обеспечение соответствия конституций и законов, иных нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также земельное, административное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды.
В силу ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам.
Важное значение для охраны земель в промышленном регионе имеют нормы международного права и международные договоры, что вытекает из ч.4 ст.15 Конституции- РФ, в соответствии с которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, в Конституции РФ закреплен принцип приоритета международного права над национальным правом, что нашло свое подтверждение в законодательстве об охране окружающей среды, а также в земельном законодательстве. Так, в ст.82 Закона «Об охране окружающей среды» закреплено, что если международным договором в области охраны окружающей среды, заключенным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве РФ, применяются правила международного договора. Аналогичная норма содержится в ст.4 Земельного кодекса РФ. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Декларация Рио по окружающей среде и развитию, принятая в 1992 году в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, является важным источником права об охране земель в промышленности. В ней сформулированы важнейшие принципы экологического поведения государств, которыми они должны руководствоваться.
Согласно Декларации Рио по окружающей среде и развитию, забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. В Декларации закреплено суверенное право каждого государства на использование своих природных ресурсов, которое одновременно рассматривается и как обязанность сохранять при этом окружающую среду. Важными являются принципы 11 и 13, касающиеся развития законодательства об охране окружающей среды. Государства обязаны принимать эффективные законодательные акты в области окружающей среды и разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности за ущерб, наносимый жертвам загрязнения и других видов экологически вредной деятельности, и компенсации такого ущерба.
Понятие и содержание деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе
Органам прокуратуры принадлежит важная роль в сфере охраны земель в промышленных регионах страны, что обусловлено особым местом прокуратуры среди правоохранительных, контрольных и- надзорных органов в России, осуществляющих свои функции в сфере использования и- охраны земель.
Прокуратура — единая федеральная-централизованная, система, органов; осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов; действующих на территории-Российской Федерации (ст. 1 ФЗРФ «О прокуратуре Российской Федерации»» ).
В,юридической науке понятие прокурорский надзор может пониматься в различных значениях. В частности, как: а) специфический вид государственной деятельности; б) самостоятельная/ отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина .
В данной работе рассматривается первое из .названных значений. Многими« учеными даются- различные определения понятия прокурорского надзора. Коробейников Б.В. под прокурорским надзором понимает специфическую деятельность государственных органов прокуратуры, осуществляемую от имени Российской - Федерации и состоящей в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории .
По мнению . Беляева? В.П., прокурорский надзор в; государственном? механизме — институт самостоятельный, автономный;, обладающий такими характеристиками;, которые: позволяют оценить его как правовую форму государственно-властной деятельности специального разряда органов и лиц. Прокурорский надзор - особый; вид государственной деятельности, направленной на исполнение законов в Российской Федерации.
Надзор органов? прокуратуры,. - специфическая деятельность, ., государственных федеральных органов прокуратуры,осуществляемая от имени Российской- Федерации и состоящая в проверке: точности соблюдения? Конституции РФ и исполнения законов; действующих на ее территории. Исходя из данных определений; содержащих общую характеристику понятия прокурорского; надзора;, можно:-заключить, что прокурорский надзор осуществляется«; от имени государства; специально1 уполномоченными, органами, представляет собой» вид; официально? установленной? властной» деятельности; , осуществляемой- специальными: субъектами? (прокурорами) в установленных, в действующем законодательстве формах, и направленной на обеспечение неукоснительного исполнения; норм действующего- законодательства. органами; государственной власти; местного самоуправления, юридическими лицами.
Вместе с, тем- как справедливо? указывает Ергашев- Е.Р., деятельность органов прокуратуры, делится как на. надзорную, так, и ненадзорную деятельность, (к; примеру, участие, в рассмотрении дел судами) . Это также следует и из содержания действующего ФЗ РФ «0" прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1 Закона). При этом ненадзорная деятельность органов прокуратуры; — это деятельность, не связанная с осуществлением надзорных
функций прокуратуры и направленная на неподнадзорных прокуратуре субъектов. При этом для данной деятельности характерно применение своих правовых средств.
Определиться с понятием и сущностью деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель, как специфического вида государственной деятельности, с учетом отражения особенностей охраны земель в промышленном регионе, имеет важное значение для решения проблем в сфере использования и охраны земель в промышленности.
Как уже указывалось ранее, законодательство об охране земель в промышленном регионе объединяет большое количество правовых актов, устанавливающих правовые требования, систему различных мер и юридической ответственности по их реализации, в связи с чем данному законодательству принадлежит важная роль в охране земель в промышленном регионе и обеспечении режима законности в этой области.
Исходя из выведенного общего определения прокурорского надзора, с учетом особенностей законодательства, регулирующего отношения по охране земель, а также закрепленных в Законе о прокуратуре общих характеристик деятельности органов прокуратуры, можно заключить, что деятельность органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе представляет собой особый вид деятельности органов прокуратуры, включающий в себя надзорную и ненадзорную деятельность, осуществляемую на определенной территории и направленную на обеспечение соблюдения Конституции РФ и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, содержащих правовые нормы об охране земель в промышленном регионе и регламентирующих права граждан в указанной сфере, государственными органами исполнительной и представительной (законодательной власти), органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций с целью защиты экологических прав граждан.
В настоящее время деятельность органов прокуратуры, направленная на обеспечение точного и единообразного исполнения природоохранного, а также земельного законодательства, борьба с земельными правонарушениями и их предупреждение средствами органов прокуратуры становится все более важным и приоритетным направлением деятельности прокуратуры.
По мнению Бессарабова В.Г., функции прокуратуры - это социально обусловленные, законодательно установленные полномочия по выполнению органами и учреждениями прокуратуры как элементами государственно- правового механизма определенных видов деятельности в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В данном определении отражено не только государственно-правовое, но и социальное предназначение прокуратуры РФ как элемента государственно- правового механизма современного российского государства. Вместе с тем автором функции прокуратуры рассматриваются как полномочия прокуратуры, а их реализация как - «особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности», что думается, вносит некоторую путаницу в понимание рассматриваемых нами понятий.
Шалумов М.С. под функциями прокуратуры понимает «определяемые правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий». В данном определении функции прокуратуры не рассматриваются в качестве ее полномочий, что, в общем, представляется верным. Отражая государственно-правовое назначение прокуратуры, автором функции прокуратуры отождествляются с ее общими обязанностями, фактически осуществляя которые в целях решения стоящих перед прокуратурой общих и частных задач, используются специфические властные полномочия.
Общая характеристика правовых средств органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе
Такое понятие, как средства, используется в различных отраслях научных знаний, имея при этом различную смысловую нагрузку.
Средство - прием, способ действия для достижения чего-нибудь; орудие (предмет, совокупность приспособлений) для осуществления какой-нибудь деятельности .
Из общего понятия «средство» следует, что оно имеет определенную направленность на цель, с которой и связан выбор способа действия.
Как справедливо заметил Трубников H.H., средства есть не что иное, как определенность предмета через цель .
В юриспруденции понятие «средства» также употребляется достаточно широко. Им обозначается совокупность приемов, методов и способов юридической техники, нормативных и правоприменительных актов и т.д., с помощью которых достигается желаемый результат деятельности. Применительно к деятельности прокуратуры также используется такое понятие, как «средства надзорной деятельности» или «правовые средства», которые обладают присущими им особенностями в зависимости от направлений надзорной и ненадзорной деятельности.
В юридической науке существуют различные точки зрения относительно того, что следует понимать под правовыми средствами.
По мнению Коробейникова Б.В., под средствами надзора следует понимать определенные законом полномочия, реализуемые прокурором в процессе; исполнения возложенных на него обязанностей по; осуществлению надзора!.
По мнению Назарова С.Н., под средствами надзорной; деятельности следует понимать установленные законом полномочия; должностных лиц соответствующих государственных надзорных органов реализуемые путем совершения надзорных действий с соблюдением установленной законом процессуальной;формы, направленных на достижение целей этой деятельности; результаты которых используются втдоказывании выявленных нарушений .
Авторы, данных определенийютождествили понятия «правовые средства» и «полномочия; прокурора», что, думается; в общем, является верным, однако не в полной мере отражает сущность рассматриваемого; нами понятия. Как уже указывалось ранее, под полномочиями следует понимать круг (совокупность) прав и обязанностей,, которыми наделен прокурор для осуществления возложенных на него функций: Права и обязанности прокурора закреплены в нормах действующего? законодательства, при этом их круг четко обозначен и; ограничен. В то же время полномочия; прокурора имеют практическую реализацию и непосредственно выражены в конкретных действиях. При этом, понятие «действия» прокурора является; более узким понятием по отношению к понятию «полномочия» прокурора. От того, насколькошравильно; прокурором . сделан выбор определенных действий в конкретной ситуации, зависит вопрос о том, будет ли достигнута цель надзорной и ненадзорной деятельности;
Представляется, что Назаров С.Н. далее в своем определении; совершенно справедливо; указывает, что полномочия прокурора в качестве правовых средств; рассматриваются именно в процессе их реализации в виде законодательно закрепленных действий, направленных на достижение цели этой деятельности.
Так, Калинин В.И. определяет правовые средства как предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона. По мнению Ергашева Е.Р., правовые средства представляют собой регламентированные действующим процессуальным законодательством и законодательством о прокуратуре РФ правовые действия прокуроров. Правовые средства, применяемые органами прокуратуры- при осуществлении деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель на территории промышленного региона, обладают не только общими характеристиками правовых средств, но и специфическими особенностями, характерными для прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере.
Во-первых, эти правовые средства представляют собой совокупность различных действий, регламентированных действующим законодательством.
Во-вторых, данные действия образуют определенную систему и обусловлены предметом и целями деятельности прокуратуры в области использования и охраны земель в промышленном регионе.
В-третьих, указанные действия обусловлены кругом полномочий прокурора в рассматриваемой нами сфере.
Итак, правовые средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, - это совокупность различных действий, регламентированных действующим законодательством и образующих определенную систему, обусловленных полномочиями прокурора в данной сфере и направленных на достижение целей деятельности прокуратуры в этой области.
В юридической науке правовые средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении надзорной и ненадзорной деятельности, так же как и полномочия прокурора, принято делить на два вида: средства по выявлению правонарушений и средства реагирования на выявленные нарушения.
К средствам по выявлению правонарушений законодательства об охране земель в промышленном регионе, в первую очередь следует отнести прокурорские проверки как «основное правовое средство выявления и пресечения правонарушений и установления- обстоятельств им способствующих» .
Прокурорские проверки исполнения законодательства в рассматриваемой нами сфере имеют свою специфику. Это связано с тем, что органы прокуратуры проверяют не работу поднадзорных органов, а соответствие их деятельности и издаваемых ими актов законодательству об охране земель в промышленности, в- связи с чем данные проверки являются правовыми.
Средства выявления правонарушений законодательства об охране земель в зависимости от направлений деятельности прокуратуры подразделяются на надзорные и ненадзорные. Надзорные проверки проводятся в отношении поднадзорных субъектов (органов дознания, предварительного следствия и других органов и учреждений), ненадзорные проверки проводятся в отношении субъектов, которые не поднадзорны органам прокуратуры (к примеру, суды).
Следующим видом правовых средств, применяемых органами прокуратуры при осуществлении деятельности, направленной, на обеспечение исполнения законодательства об охране земель, являются средства реагирования на выявленные нарушения.
В прокурорском надзоре под правовым средством реагирования прокурора на правонарушения понимается совокупность предусмотренных российским законодательством и совершаемых в установленном порядке действий прокурора, посредством которых обеспечиваются устранение выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, и привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности .
