Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы обеспечения экономической безопасности налоговыми органами 14-58
1. Понятие налоговой системы, ее элементы и функции 14-29
2. Сущность экономической безопасности в налоговой сфере и ее взаимосвязи с налоговой системой 30-43
3. Налоговые органы как субъекты обеспечения экономической безопасности 44-58
Глава II. Организационно-правовые вопросы совершенствования деятельности налоговых органов по обеспечению экономической безопасности 59-152
1. Криминальная обстановка в экономике как фактор, угрожающий экономической безопасности и обусловливающий организацию системы правоохранительных органов в налоговой сфере 59-83
2. Цели, задачи и компетенция правоохранительных и контролирующих органов в налоговой сфере 84-104
3. Организационное построение правоохранительной системы в налоговой сфере 105-124
4. Организация взаимодействия налоговых органов с другими контролирующими и правоохранительными органами и вопросы международного сотрудничества 125-152
Заключение 153-156
Список использованной литературы 157-171
Приложения
- Понятие налоговой системы, ее элементы и функции
- Сущность экономической безопасности в налоговой сфере и ее взаимосвязи с налоговой системой
- Криминальная обстановка в экономике как фактор, угрожающий экономической безопасности и обусловливающий организацию системы правоохранительных органов в налоговой сфере
- Цели, задачи и компетенция правоохранительных и контролирующих органов в налоговой сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За последнее десятилетие в экономике России произошли радикальные изменения, выразившиеся в переходе от плановых отношений к рыночным, что повлекло изменение роли государства в организации управления экономикой, создание новых структур и институтов, свойственных рыночной экономике. К таким институтам в полной мере относится формирование новой налоговой системы государства. В данном направлении сделано немало: принят Налоговый кодекс Российской Федерации, созданы налоговая служба и налоговая полиция, развиваются и другие институты, связанные с налоговой системой государства. Указанные выше нововведения на практике решались различным образом. В начальный период рыночных отношений (90-е гг.) ставка была сделана на расширение видов налогов с юридических лиц, а также на тех, кто занимается индивидуальной трудовой деятельностью. В последующем система налогов совершенствовалась в сторону ее упрощения, что нашло свое отражение в Налоговом кодексе РФ.
Усложнение и повышение значимости налоговой функции государства предопределили и формирование соответствующих государственных органов: налоговой службы и налоговой полиции. При всей общей деятельности названных структур их компетенция существенно отличается. Если государственная налоговая служба призвана обеспечивать сбор налогов в государственную казну, то налоговая полиция ориентирована на борьбу с налоговыми преступлениями, а также на обеспечение безопасности сотрудников государственной налоговой службы. В своей повседневной деятельности указанные структуры тесно взаимодействуют не только друг с другом, но и с иными правоохранительными органами. Все это является причиной многих организационных проблем, связанных с их деятельностью по обеспечению налоговой политики государства и в целом экономической безопасности.
Известно, что основу экономических отношений составляют отношения собственности, определяющие социально-политическую и экономическую ситуацию в обществе. Радикальное и быстрое изменение форм собственности в России повлекло за собой ряд существенных негативных последствий. Ошибки, допущенные государством при перераспределении общественной собственности посредством ваучерной приватизации, ослабление роли государства в управлении экономикой обусловили криминализацию экономики, рост организованной преступности. Сложившаяся ситуация во многом связана и с проблемой сбора налогов. Данная проблема является комплексной, ее решение зависит от правовых, организационных вопросов. При этом в условиях сложившейся ситуации в экономике России, которая во многом носит переходный характер, важное значение приобретает исследование деятельности налоговых органов в контексте обеспечения экономической безопасности.
Степень научной разработанности темы. Вопросы влияния налоговых органов на обеспечение национальной безопасности, по мнению диссертанта, разработаны слабо. Проблема совершенствования налоговой системы традиционно исследуется юристами. Особенно она актуализировалась с принятием Налогового кодекса РФ. Весомый вклад в разработку данной проблемы внесли Н.Р. Вильчур, Е.Н. Герасимова, В.В. Глухов, И.И. Кучеров, Д.А. Зайцев и другие ученые. Создание налоговых органов стимулировало исследование организационных аспектов. За последние годы проведен ряд исследований, посвященных совершенствованию управления налоговой полицией. Речь в данном случае идет о работах В.И. Волковского и В.Ф. Солтаганова, в которых проанализированы генезис и современное состояние системы управления федеральной налоговой полицией. Организационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с органами налоговой полиции рассмотрены в работе Ю.М. Рашевского. Значительное внимание в последние годы уделялось также исследованию проблемы экономической безо пасности в различных ее аспектах, что нашло свое отражение в работах Л.И. Абалкина, А.К. Крылова, Е.Я. Мартынова, Б.З. Мильнера, Н.М. Никитина и других авторов.
Как нам представляется, вопросы влияния налоговых органов, их места и роли в механизме обеспечения национальной безопасности с акцентом на правоохранительный аспект, несмотря на очевидную научно-практическую значимость, еще не стали до настоящего времени объектом самостоятельного монографического исследования. Следовательно, разработка организацион но-правовых аспектов влияния налоговых органов на обеспечение нацио нальной безопасности - важная научная проблема, которая имеет практиче ское значение в исследовании механизма обеспечения национальной безо- 4 пасности страны в целом.
Указанные выше обстоятельства предопределили выбор темы настоя щего диссертационного исследования, его направленность и содержание. I Объектом исследования являются отношения, связанные с функцио нированием налоговой системы государства, с учетом ее места и роли в за і щите экономической безопасности. В силу многоплановости указанных от ношений они могут изучаться в различных аспектах. В настоящей работе предмет исследования ограничен организационно-правовым аспектом право- охранительной деятельности налоговых органов по обеспечению экономиче- ! Ц ской безопасности.
1 Цель исследования - теоретико-прикладное обоснование концепту 1 альных основ места и роли налоговых органов в обеспечении национальной
1 безопасности и разработка на этой основе конкретных предложений по со I вершенствованию их деятельности. Цель предопределила следующие задачи I диссертационного исследования:
! - уточнить понятия экономической безопасности и механизма (систе мы) ее защиты;
- раскрыть роль налоговой системы государства в защите экономиче ской безопасности с учетом переходного этапа развития российской эконо мики;
обосновать концепцию совершенствования деятельности налоговых органов с учетом их места и роли в обеспечении защиты экономической безопасности;
определить статус, компетенцию налоговых органов с учетом их роли в защите экономической безопасности;
выявить криминогенные факторы, влияющие на экономическую безопасность;
обосновать предложения по совершенствованию организационно-структурного построения налоговых органов с позиции их роли в защите экономической безопасности;
выработать предложения по совершенствованию организационных форм деятельности налоговых органов в обеспечении экономической безопасности, включая взаимодействие с другими правоохранительными структурами;
обосновать предложения по совершенствованию законодательства и ведомственных нормативных актов, регламентирующих налоговые отношения.
Л Методологическая база и методы исследования. Диссертационное исследование основывается на диалектическом методе познания, положениях теории государственного управления, организации деятельности правоохранительных органов.
При исследовании диссертантом использовались общенаучные методы познания, комплексный и системный подходы. В процессе исследования применялись также частные методы познания, включая социологические ме тоды сбора и анализа документов: опрос (анкетирование, стандартизирован ное интервью); контент-анализ документов и сообщений средств массовой информации (СМИ); сравнительный анализ статистической отчетности.
Теоретическую базу исследования составляют труды ученых по организации правоохранительной деятельности, налогового права и других отраслей права, в которых в той или иной мере рассматриваются вопросы функционирования налоговой системы. Учитывая междисциплинарный характер исследования, в работе использовались также труды ученых по вопросам экономической безопасности, социологии, регионоведения.
В основу выводов и предложений по совершенствованию организационно-правовых аспектов деятельности налоговых органов положен анализ действующего законодательства, ведомственных нормативных актов в сфере защиты экономической безопасности, а также собственный опыт работы автора в налоговых органах.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы и статистические данные налоговых органов, в том числе ФСНП России, территориальных органов управления по налогам и сборам. Диссертантом проведены опросы сотрудников налоговых органов, изучена практика взаимодействия налоговых органов, в том числе с международными организациями, проанализирована судебная практика по налоговым преступлениям.
Научная новизна диссертационного исследования предопределяется прежде всего тем, что в ней впервые предпринята попытка комплексного анализа места и роли налоговых органов в защите экономической безопасности. Учитывая предмет исследования и научную специальность, в рамках которой готовилась диссертация, основное внимание сосредоточено в ней на организационно-правовых вопросах совершенствования деятельности налоговых органов в контексте их роли в защите экономической безопасности.
Конкретные положения научной новизны работы состоят в следующем:
уточнены и конкретизированы ряд базовых понятий и категории по теме исследования (экономическая безопасность; налоговая система; налоговые органы);
показаны факторы, обусловливающие особенности обеспечения экономической безопасности в условиях переходного этапа развития российской экономики;
раскрыты и уточнены основные элементы налоговой системы; их значимость в защите экономической безопасности;
рассмотрены и выявлены особенности статуса налоговой полиции с учетом ее роли в обеспечении экономической безопасности;
обоснованы предложения по совершенствованию компетенции, организационного построения налоговых органов;
определены основные направления и формы взаимодействия налоговых органов с другими правоохранительными органами при обеспечении экономической безопасности;
- сформулированы предложения по совершенствованию ряда статей Налогового кодекса РФ, связанных с деятельностью налоговых органов, а также Закона РФ «О национальной безопасности».
Указанные положения новизны позволяют сделать вывод о том, что диссертационное исследование вносит определенный вклад в теорию государственного управления и в развитие научного направления, связанного с организацией правоохранительной деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Уточнено понятие «налоговые органы» и их соотношение с налоговой системой. Обоснован новый подход к классификации данных органов с учетом содержания выполняемых задач, уровня управления, специализации. При этом возможно широкое и узкое толкование налоговых органов. В первом случае речь идет о структурах государства, которые в той или иной мере реализуют функции государства в налоговой сфере. Во втором - о специали зированных органах, созданных для сбора налогов и борьбы с налоговыми правонарушениями (налоговая полиция, служба по налогам и сборам).
1. Важным теоретическим выводом проведенного исследования является обоснование положения о целесообразности выделения в экономической безопасности налоговой сферы. Ее относительная самостоятельность выражается в объектах, интересах и налоговых угрозах. С учетом этого налоговая безопасность определяется автором как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз налогового характера.
2. Обеспечение экономической безопасности в налоговой сфере зависит от многих факторов, и прежде всего от налоговой политики государства, которая формирует налоговую систему. В настоящем диссертационном исследовании уточнены ее основные элементы, к которым, с учетом основных положений системного подхода, целесообразно отнести: подсистему налогов и сборов; налогоплательщиков (физических и юридических лиц); налоговые органы. В контексте исследования влияния налоговой системы на экономическую безопасность важное значение имеет вопрос о функциях данной системы. К их числу автором отнесены: функции бюджетного и экономического регулирования; социальная и политическая функции, а также международная, организационная и правоохранительная. Подобный комплексный подход к анализу функций налоговой системы позволил более обоснованно показать ее значимость и влияние на многие отношения в обществе и государстве.
Характеризуя роль налоговых органов в обеспечении экономической безопасности, автором выделены два ее аспекта: внешний и внутренний. Внешний аспект связан с выявлением и устранением угроз в налоговой сфере (налоговые правонарушения, уклонение от уплаты налогов и т.п.); внутренний - предполагает устранение недостатков в самой системе налоговых органов, включая борьбу с правонарушениями среди сотрудников налоговых ор ганов, повышение их профессиональной подготовки, совершенствование форм и методов внутриорганизационной деятельности.
5. Роль налоговых органов в обеспечении экономической безопасности видоизменяется в зависимости от принимаемых законов, связанных со сбо ром налогов, состоянием экономики. При этом диссертант определяет три этапа развития налоговых органов: первый из них связан со становлением налоговых органов и охватывает период конца 80-х начало 90-х гг.; второй - с 1992 по 1999 гг. и характеризуется неустойчивой правовой базой, регла ментирующей сбор налогов; третий этап - принятие Налогового кодекса РФ.
Изменение характера экономических отношений, появление различных форм собственности предполагают поиск новых механизмов защиты экономической безопасности налоговыми органами. Среди них приоритетными следует назвать: профилактические функции; установление правильных взаимоотношений с гражданами в процессе сбора налогов; учет региональных особенностей.
6. Существенных коррективов требует организационное построение налоговых органов. В научной литературе на этот счет предлагаются различ ные варианты: создание финансовой полиции; объединение налоговой поли ции со службой по борьбе с экономической преступностью; объединение на логовой полиции и службы по налогам и сборам. В процессе исследования автор пришел к выводу о целесообразности укрупнения налоговых органов. Однако данная проблема должна решаться поэтапно, путем четкого опреде ления компетенции всех структур, которые осуществляют защиту экономи ческой безопасности. Это позволит не только устранить дублирование, но и сократить аппарат управления.
7. Учитывая высокий уровень организованности преступлений в нало говой сфере, их социальную опасность, данным видам преступлений, по мнению автора, должна противостоять не менее эффективная организованная правоохранительная система государства, для создания которой, наряду с традиционным совершенствованием организации взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов в финансово-экономической сфере, более рациональным и эффективным путем является их эволюция в организационно целостную структуру.
8. Широкие международные связи экономической преступности, включая и налоговую, обусловливают выдвижение нового важного направления взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов в финансово-экономической сфере - сотрудничество в борьбе с налоговыми преступлениями с учетом их международных связей. Диссертант обосновывает конкретные направления и формы такого сотрудничества.
9. Защита экономической безопасности налоговыми органами во многом зависит от качества правовых норм. В целях их совершенствования автор предлагает внести изменения и дополнения в Закон РФ «О безопасности», Налоговый кодекс РФ, а также в ведомственные нормативные акты, регламентирующие деятельность налоговых органов.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается прежде всего в том, что в нем обоснованы место и роль налоговых органов в системе обеспечения экономической безопасности, показаны основные направления и формы деятельности налоговых органов, проанализированы соотношение и взаимосвязь национальной и экономической безопасности, обоснованы целесообразность и перспективность введения в научный оборот и практику понятия «налоговая безопасность», раскрыты основные составляющие элементы данного понятия (объекты, угрозы, интересы).
Автором уточнен ряд базовых понятий: налоговая система, ее функции, содержание и основные элементы налоговых органов; проведена новая классификация налоговых органов с учетом их места и роли в налоговой системе государства, а также содержания выполняемых функций.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что проведенное исследование вносит определенный вклад в развитие научного направления, связанно го с организацией деятельности правоохранительных органов, а также с формирующейся налоговой теорией.
Практическая значимость проведенного исследования состоит том, что автором предложены изменения и дополнения в Закон РФ «О безопасности», Налоговый кодекс РФ, которые могут быть использованы в нормотворческои деятельности по совершенствованию указанных законодательных актов.
Сформулированные выводы и предложения имеют важное значение для совершенствования организации налоговых органов, включая упорядочение компетенции, взаимодействия. Ряд предложений по данным вопросам нашли свою практическую реализацию на региональном и федеральном уровнях, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Практическое значение результатов исследования состоит также в том, что они могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД и ФСНП России.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования предопределяются принятой методологией и методикой исследования. Автором проанализированы современное состояние системы управления налоговыми органами, выявлены тенденции ее развития с учетом особенностей правового регулирования экономики. Полученные результаты исследования базируются на междисциплинарном подходе, что проявляется в комплексном изучении проблемы с учетом достижений различных отраслей знания, включая юриспруденцию, государственное управление, теорию организации, экономику, социологию.
Обоснованность и достоверность полученных результатов основываются на широком использовании конкретных методов исследования: контент-анализе документов, опросах, сравнительном анализе юридических актов, специальной литературе.
Сформулированные выводы и предложения также основываются на многолетнем опыте работы автора в различных структурах налоговых органов.
Апробация и внедрение результатов исследования использовались при выработке рекомендаций по совершенствованию задач, компетенции службы по налогам и сборам, а также налоговой полиции на региональном уровне (в Кабардино-Балкарской Республике), а также рекомендаций по улучшению взаимодействия налоговых органов с другими правоохранительными структурами.
Ряд предложений автора по упорядочению структуры управления налоговыми органами, внедрению современных форм и методов борьбы с налоговыми преступлениями докладывались на федеральном уровне (в министерстве по налогам и сборам РФ) и получили в целом поддержку и одобрение, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.
На основе проведенного исследования автором подготовлены: учебное пособие; курс лекций. В настоящее время материалы диссертации используются в учебном процессе Академии управления МВД России.
Понятие налоговой системы, ее элементы и функции
Сбор налогов является одной из важных функций государства, которая во многом носит объективный характер. Это связано с тем, что существование любого государства предполагает наличие целого ряда институтов (аппарат управления, военные организации, правоохранительные органы), деятельность которых носит непроизводственный характер, но их создание необходимо и требует значительных финансовых средств. Налоги позволяют регулировать отношения не только в экономической сфере, стимулируя развитие отдельных отраслей, обеспечивая научно-технический прогресс, но и оказывают решающее влияние на социальную сферу, поскольку ее содержание и развитие также напрямую зависят от собираемости налогов. Словом, налоги - это основа стабильного и устойчивого развития всех сфер общества, важнейший фактор экономического и военного могущества государства.
«Виды и содержание налогов, деятельность по их сбору и распределению исторически изменчивы. За последние годы в научной литературе достаточно подробно рассмотрены особенности реализации налоговой функции в Российском государстве на тех или иных этапах его развития»1. В настоящем исследовании не ставится задача анализа данного исторического аспекта проблемы налогообложения в России. Вместе с тем следует отметить ряд обобщающих положений, которые имеют важное теоретическое и практическое значение для проблемы влияния налоговой системы, налоговых органов на обеспечение экономической безопасности.
Прежде всего налоговая система подвержена значительным изменениям и зависит от базисных факторов развития общества: типа и состояния экономики, политического режима. При этом по мере усложнения экономических отношений, в целом общественных связей, усложнялись и налоги. От взимания простой дани в пользу князя, до разветвленной системы налогов на всех уровнях управления (федеральном, региональном, местном) - таков путь развития налогов в Российском государстве.
Другой важный вывод, который вытекает из анализа истории налогообложения заключается в том, что и сами налоги (более широко - налоговая система в целом) оказывает существенное влияние на многие отношения в обществе, в том числе и на его устойчивое развитие. Истории известно немало примеров, когда введение тех или иных налогов приводило к гражданским волнениям. Достаточно вспомнить о «соляных» и «медных» бунтах в России, которые во многом были связаны с увеличением видов налогов.
Налоги, процедура их сбора устанавливаются правовыми актами. В этом также заключается особенность реализации налоговой функции государства1. Тем самым гарантируется публичность налогов, их стабильность. Наконец, важнейший вывод, который вытекает из анализа истории налогов, заключается в том, что данный институт наряду с периодами эволюционного развития подвержен и достаточно радикальным изменениям. При этом, как показывает анализ, налоговые реформы проводились прежде всего тогда, когда в государстве менялась политическая власть, изменялись приоритеты в экономике. Естественно, что нельзя рассматривать развитие налогов в государстве только как постоянное их реформирование. Здесь, как и в целом в обществе, более эффективным является эволюционный путь развития.
В XX в. в России произошел ряд радикальных налоговых реформ, которые были связаны с переходом экономики России на плановую систему. Это повлекло создание адекватной социалистической экономики налоговой системы. Ее суть заключалась в том, что система налогообложения в тот период во многом была централизованной и осуществлялась преимущественно в форме обязательных платежей предприятий и организаций в бюджет государства в виде отчислений от прибыли и налога с оборота. В научной литературе в ряде случаев можно прочитать, что для советского периода было характерно «безналоговое общество»1. С таким утверждением можно согласиться лишь в той части, что налогоплательщики (физические, юридические лица) выплачивали налоги как бы автоматическим путем обязательных платежей. Однако фактически налоговая система существовала, она соответствовала сложившейся плановой экономике и была достаточно эффективной. Так, «в течение длительного периода государственный бюджет СССР практически (по официальным данным) не имел дефицита. Однако, начиная с конца 80-х гг., он стал стремительно нарастать»2.
Начало 90-х гг. для России ознаменовалось радикальными изменениями в экономической системе: страна стала переходить на рельсы рыночной экономики. Это обусловило необходимость создания адекватных новых экономических отношений соответствующей налоговой системы.
В силу существенных издержек в проведении рыночных отношений (радикализм, ослабление роли государства в регулировании рыночных отношений, ваучерная приватизация), а также в силу других негативных факторов, которые достаточно подробно изложены и проанализированы в научной литературе,, российская экономика все больше и больше стала криминализироваться. В итоге, по оценке специалистов, около 40% экономики страны составляет так называемая теневая экономика со всеми ее негативными последствиями: неуплатой налогов, организованной преступностью1.
Сложившаяся ситуация выдвинула на одно из первых мест проблему защиты экономической безопасности. Ее решение зависело от многих факторов: состояния ресурсов в экономике, ее производственно-технического потенциала, состояния финансово-кредитной системы и т.д. Значительное влияние на экономическую безопасность оказывают и правоохранительные, силовые структуры, специально созданные для борьбы с экономическими преступлениями. Круг таких структур достаточно разнообразен. Наряду с традиционными (МВД, ФСБ) за последние годы появились и принципиально новые подразделения, связанные с обеспечением экономической безопасности. И прежде всего это относится к налоговым органам. Специфика деятельности данных органов по обеспечению экономической безопасности заключается в том, что она тесно связана с установленными в государстве налогами. По существу они и созданы для осуществления сбора налогов, контроля за соблюдением налогового законодательства, борьбы с правонарушениями в налоговой сфере. Учитывая такую взаимосвязь, в научной литературе не без оснований говорится о том, что налоговые органы являются «заложниками установленной в стране налоговой системы»2.
В этой связи представляется важным проанализировать место и роль налоговых органов в налоговой системе, раскрыть ее функции. Это позволит не только избежать узковедомственного подхода к обоснованию роли налоговых органов в системе обеспечения безопасности, но и более обоснованно, с учетом всего комплекса факторов, подойти к решению проблемы повышения роли эффективности функционирования налоговой системы в целом.
Сущность экономической безопасности в налоговой сфере и ее взаимосвязи с налоговой системой
Проблема безопасного развития общества в конце XX столетия выдвинулась на одно из первых мест. Причин здесь множество: от социальных до техногенных и природных. Однако главным остается то, что стала очевидным взаимосвязь всех сторон жизнедеятельности общества с техническими, экономическими процессами, возросли риск и последствия от принимаемых решений. Данные процессы во многом стимулировали принятие Концепции национальной безопасности России, а также Закона Российской Федерации «О безопасности». Появление новых проблем, связанных с безопасным развитием общества, обусловили также активизацию научных исследований по данной проблематике. Они проводятся по различным направлениям, включая общетеоретические и прикладные. Особое место в данных исследованиях занимают изучение деятельности правоохранительных органов в обеспечении безопасного развития общества. При этом основной акцент делается на то, как налоговые органы влияют на экономическую безопасность1. Однако важно исследовать и вопрос о том, как задачи обеспечения экономической безопасности влияют на налоговую систему в целом и деятельность налоговых органов, в частности.
Для того, чтобы более полно и четко показать роль налоговой системы в решении данной проблемы, представляется важным прежде всего рассмотреть общие вопросы влияния налоговой системы на экономическую безопасность. Это позволит не только выдержать один из основных методологических принципов познания: от общего к частному, но и преодолеть узковедомственный подход к анализу роли налоговых органов в защите экономической безопасности, который наблюдается в ряде работ, когда данная проблематика анализируется преимущественно через призму целей и задач налоговых органов.
Приступая к рассмотрению данного вопроса, следует отметить, что в настоящем исследовании не ставится задача его всестороннего анализа, ибо за последние годы он достаточно интенсивно исследуется представителями различных отраслей знания1. Главное для нас - правоохранительный аспект экономической безопасности.
Специалисты, занимающиеся разработкой данного вопроса справедливо отмечают, что исследование экономической безопасности должно базироваться на общих положениях теории безопасности. Под безопасностью следует, понимать уровень защищенности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. По сути такое понимание безопасности содержится в Законе РФ «О безопасности» (ст. 2), а также в новой редакции Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 года № 24. Безопасность в данных документах определяется как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз».
Данное родовое понятие безопасности служит теоретической основой для характеристики экономической безопасности. Ее определение мы находим в Указе Президента РФ от 29 апреля 1996 г. «О государственной стратегии экономической безопасности (основные положения)». При этом экономическая безопасность определяется как возможность и готовность экономики обеспечить достойные условия жизни и военно-политическую стабильность общества и целостность государства, противостоять влиянию внутренних и внешних негативных факторов и быть материальной основой национальной безопасности. Более детальный сущностный анализ проблематики безопасности предполагает выделение ее составляющих элементов. В качестве таковых здесь называют: объекты безопасности; угрозы безопасности; интересы, а также субъекты обеспечения безопасности.
Рассмотренная теоретическая модель безопасности служит основой для констатации конкретных видов безопасности, их последующего содержательного анализа. Так, в зависимости от места формирования угроз выделяют: внешние и внутренние угрозы; в зависимости от сфер жизнедеятельности - экономическую, административно-политическую, экологическую; в зависимости от приоритетов интересов - безопасность личности, общества и государства. Подходы к выделению видов безопасности можно продолжить, ибо многое здесь зависит от принятых классификационных признаков. Для нас важно отметить, что фактически все специалисты, в качестве вида безопасности, выделяют экономическую безопасность.
Содержательный анализ данной категории предполагает раскрытие ее основных составляющих элементов: объектов, угроз и интересов экономической безопасности. Исходные положения, касающиеся данного вопроса, содержатся в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Экономическая безопасность здесь определена через призму интересов личности, общества и государства. Такая градация интересов (от личности к государству) не случайна. С формально юридической стороны она вытекает и соответствует Конституции РФ (ст. 2), где закреплены в качестве приоритетов права и свободы гражданина. Важен и фактический аспект такого подхода, поскольку он не только ориентирует деятельность органов государственной власти, но и служит одним из оснований построения гражданского общества. В контексте рассматриваемого нами вопроса важно подчеркнуть, что реализация всех видов интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики.
В анализируемом документе достаточно подробно излагаются все составляющие элементы экономической безопасности: экономические угрозы, задачи, интересы, а также система органов, ее обеспечивающих. Учитывая общенациональный характер Концепции, содержание указанных элементов в соответствующих разделах изложено в обобщающем виде. При этом в качестве угроз экономической безопасности называются разбалансированность банковской системы, сепаратистские устремления ряда субъектов РФ, что приводит «к ослаблению кредитной и налоговой систем».
Известно, что в любой стране составной частью стратегии обеспечения экономической безопасности является борьба с экономической преступностью. В этой связи следует особо подчеркнуть, что впервые в .документе такого уровня как Концепция национальной безопасности страны прямо отмечается, что в стране происходит сращивание отдельных элементов исполнительной и законодательной властей с криминальными структурами, проникновение их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроизводящими сетями.
Анализ сущности экономической безопасности, закреплены в Концепции национальной безопасности России, в интересующем нас аспекте (роль налоговых органов) показывает, что в ней (в Концепции) употребляется термин «налоговая система». Это свидетельствует о ее значимости в обеспечении экономической безопасности. Данный термин содержится в разделе, посвященном экономической безопасности. Однако следует подчеркнуть, что налоги, как важнейший и базовый элемент налоговой системы, присутствуют применительно к другим сферам безопасности, о которых говорится в Концепции: социальной, экологической и др.
В научных трудах проблематика экономической безопасности находит свое более глубокое развитие, в том числе применительно к деятельности правоохранительных органов. Непосредственное отношение к теме исследования имеет монография В.И.Волковского «Налоговые органы и экономическая безопасность России». Автор совершенно справедливо отмечает, что «проблема обеспечения экономической безопасности - это прежде всего проблема, связанная с оптимизацией социально-экономической политики государства»1. Именно экономическая политика, формы ее выражения определяют приоритеты развития экономики и в целом хозяйственный механизм страны. Просчеты в этом отношении (примером могут служить решения по ускоренной приватизации, ослабление государственного регулирования экономикой и т.п.) приводят и уже привели не только к падению темпов развития экономики, но и значительным социальным издержкам.
Криминальная обстановка в экономике как фактор, угрожающий экономической безопасности и обусловливающий организацию системы правоохранительных органов в налоговой сфере
Организация деятельности контролирующих и правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и раскрытию налоговых преступлений должна строиться на основе объективной оценки криминальной обстановки, складывающейся в финансово-экономической сфере.
Преступления, в буквальном смысле слова захлестывающие сегодня страну, можно условно разделить на пять основных групп: 1) преступления экономического характера; 2) преступления в кредитно-финансовой сфере, или так называемая финансовая диверсия; 3) преступления против общественной безопасности; 4) преступления корыстно-насильственного характера; 5) преступления против личности1. Большая их часть может быть отнесена полностью или частично к экономическим преступлениям в том смысле, что они непосредственно возникают на почве экономических отношений, паразитируют на их основе или являются их следствием.
Реформирование народного хозяйства России без создания адекватного -механизма контроля и защиты от противоправных посягательств создало благоприятные условия для роста криминальных посягательств в экономической сфере. Экономическая преступность в период перехода к рыночному укладу стала более организованной и профессиональной, постоянно повышается интеллектуальный уровень ее противоправной деятельности, расширяется сфера криминального применения современной техники и технологий.
Либерализация экономической жизни, приватизация государственной собственности по необоснованно заниженным ценам и, как следствие, допуск в экономику теневого капитала создали в России благоприятные условия для внедрения в экономические отношения откровенно преступных элементов, подкупа государственных служащих и руководителей, бесконтрольного распоряжения многими хозяйственными руководителями имуществом своих организаций, в том числе находящихся в государственной собственности.
По некоторым экспертным оценкам, до 70% доходов, полученных незаконным путем, вкладываются в различные формы предпринимательской деятельности, увеличивая тем самым объемы теневого и криминального предпринимательства. На этом фоне можно выделить два основных направления «экономической политики» криминальных сообществ: 1) легализация ранее накопленных капиталов в результате преступной деятельности; 2) освоение и развитие новых секторов преступной деятельности с целью извлечения доходов.
Российская преступность в отличие от зарубежной имеет свои особенности: она не только тесно связана со структурами государственной власти, но и сама активно идет во власть, участвует в работе государственного аппарата.
Главной целью и смыслом существования организованной преступности являются экономический интерес, извлечение доходов преступным путем. Российскую организованную преступность кроме традиционных видов криминальной деятельности (производство и сбыт наркотиков, незаконная торговля оружием, проституция, вымогательство, мошенничество) характеризует еще и широкое распространение незаконного предпринимательства. Не менее 25% валового внутреннего продукта России составляет преступная экономическая деятельность. По отдельным отраслям, например, в сфере производства алкогольной продукции, этот показатель достигает, по самым заниженным оценкам, до 40%.
Необходимо отметить, что есть два слоя преступлений в экономической сфере. Первый - это сам процесс извлечения доходов преступным путем. Существует целый ряд таких преступлений (незаконное предпринимательство, мошенничество, хищения, контрабанда и др.), квалифицируемых статьями УК РФ. Второй - это дальнейшее использование доходов, добытых преступным путем, операции с этими доходами. Данный этап называется легализацией или отмыванием доходов, добытых незаконно.
Экономическая преступность определяется как совокупность преступных посягательств, причиняющих вред охраняемым законом экономическим интересам общества и граждан вследствие совершения хищений, хозяйственных и должностных преступлений1. В структуре экономической преступности по разному выделяют ее виды", к одному из которых вполне обоснованно относят налоговые преступления3, которые в настоящее время, наряду с незаконным предпринимательством, коммерческим подкупом, невозвратом валютной выручки, считаются наиболее распространенными.
Цели, задачи и компетенция правоохранительных и контролирующих органов в налоговой сфере
Для того, чтобы определить место и роль налоговых органов в обеспечении экономической безопасности необходимо рассмотреть всю систему государственных органов, выполняющих правоохранительные функции в рассматриваемой налоговой сфере. Это обусловлено тем, что одним из главных направлений выявления и пресечения преступлений и иных правонарушений является, как было сказано в первой главе, финансовый контроль, будучи не только важнейшей формой предупреждения налоговых правонарушений, но и одним из основных условий (наряду с традиционными правоохранительными методами) успешного выполнения правоохранительными органами возложенных на них задач.
Государственный финансовый контроль осуществляется за исполнени- ем: федерального бюджета; организации денежного обращения; использования кредитных ресурсов; предоставления налоговых льгот и преимуществ. В качестве ведущего его направления определен контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов в бюджет и страховых взносов в федеральные внебюджетные фонды1. В процессе проведения государственного финансового контроля выявляется значительная часть соответствующих, в том числе налоговых преступлений. Результаты финансового контроля служат основанием для возбуждения уголовных дел.
Субъектами государственного финансового контроля Российской Федерации являются: Министерство финансов; Счетная палата; Министерство по налогам и сборам (МНС); Федеральная служба безопасности (ФСБ); Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП); Министерство внутренних дел (МВД); Государственный таможенный комитет (ГТК).
На Министерство финансов возложено проведение единой финансовой бюджетной, валютной и налоговой политики, осуществление координирующей деятельности в этой сфере иных федеральных органов государства, а также государственного финансового контроля в пределах своей компетенции1.
К компетенции Министерства финансов Налоговым кодексом РФ отнесено принятие решений об изменении срока уплаты налогоплательщиками некоторых федеральных налогов и сборов (ст. 63) и соответственно осуществление контроля за этими налогоплательщиками (ст. 68).
Для выполнения контрольных функций в составе Министерства финансов создан Департамент государственного финансового контроля и аудита, ставший правопреемником упраздненного контрольно-ревизионного управления (КРУ). Репутация КРУ в правоохранительных органах еще в доперестроечные времена была весьма высока. По материалам КРУ проводились расследования многих крупных хищений и иных экономических преступлений. Роль Департамента государственного финансового контроля в новых экономических условиях очевидно может только возрастать.
Счетная палата является исключительно важным органом государственного финансового контроля. Ее положение определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»2. В своей деятельности она подотчетна Федеральному Собранию РФ. Автор считает излишним приводить в диссертации полный перечень весьма широких полномочий Счетной палаты. Попытаемся выделить лишь некоторые наиболее важные в свете исследуемой темы. Во-первых, контрольные полномочия Счетной палаты обращены на все государственные органы и учреждения, федеральные внебюджетные фонды, а также органы местного самоуправления, другие организации, компании, банки, которые используют средства федерального бюджета, федеральную собственность, или имеют налоговые, таможенные льготы, представленные федеральным законодательством или федеральными органами власти.
При выявлении финансовых нарушений Счетная палата направляет в органы государственной власти и руководителям проверяемых учреждений и организаций соответствующие представления для принятия необходимых мер, включая возмещение причиненного государству ущерба и привлечения виновных к ответственности. В отдельных случаях, требующих безотлагательного пресечения финансовых нарушений и некоторых других, Счетная палата вправе вносить обязательные для исполнения предписания. При обнаружении нарушений, содержащих признаки преступлений, материалы ревизий, проводимых Счетной палатой, должны незамедлительно передаваться в соответствующие правоохранительные органы.
По классификации субъектов предупреждения налоговых преступлений, предложенной И.Кучеровым, Министерство финансов и Счетная палата отнесены к первой группе органов, которые выявляют налоговые правона-руз ния в процессе осуществления ими общего государственного финансового контроля1. С этим нельзя не согласиться, так как действительно названные органы созданы не специально для выявления налоговых правонарушений. Но это не должно служить поводом для недооценки их роли и места в осуществлении налогового контроля и вклада, который они способны внести в правоохранительную составляющую обеспечения экономической безопасности.
Кроме названных к контролирующим органам, с которыми взаимодействуют налоговые органы, относят также Центральный банк России, Комитет Государственной статистики, Федеральную службу по валютно-экспортному контролю, Регистрационную палату, Государственную инспекцию по торговле, качеству и защите прав потребителей и некоторые другие1.
Столь широкий круг контролирующих органов не лишен оснований. Так, связь налоговых органов с Центральным банком обусловлена вопросами хранения денежных средств, изъятых в ходе предварительного следствия . Являясь агентом валютного контроля, ФСНП взаимодействует с органами и другими агентами этого контроля (Федеральной службой по валютно-экспортному контролю, уполномоченными банками) и т.д. Однако, как представляется, контролирующая роль указанных органов в налоговой сфере по сравнению с Минфином и Счетной палатой не столь существенна в силу ее опосредствованного характера.
Вторую группу по классификации И.Кучерова представляют органы, в компетенцию которых входят непосредственное проведение и организация налогового контроля. Безусловно, что основным государственным органом в этой группе является МНС РФ, для которого налоговый контроль является одной из главных задач. На МНС возлагается выработка и осуществление налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей1. Для выполнения этих задач МНС и его органы на местах наделены широкими полномочиями.
Работникам налоговых органов предоставлены следующие права: 1. Производить проверки денежных документов, бухгалтерских отчетов, книг, иных документов, связанных с начислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в учреждениях, организациях, предприятиях, включая совместные и иностранные, у граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. 2. Получать по возникающим вопросам необходимые объяснения, справки, сведения (за исключением составляющих коммерческую тайну) у соответствующих должностных лиц и граждан. Получать с их согласия необходимые документы или копии с них. 3. Обследовать производственные, складские, торговые и иные помещения, используемые для извлечения доходов либо связанные с содержанием объектов налогообложения. 4. Требовать от должностных лиц и граждан устранения выявленных нарушений налогового законодательства. 5. Приостанавливать операции организаций по расчетным и другим счетам в кредитно-финансовых учреждениях при наличии установленных законом оснований. 6. Изымать у организации документы, свидетельствующие о налоговых правонарушениях - сокрытии или занижении прибыли, сокрытии иных объ-ектов налогообложения.
