Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Особенности функционирования органов внутренних дел столичного города по обеспечению правопорядка
1. Органы внутренних дел Кыргызской Республики в системе обеспечения правопорядка: задачи, функции, структура 23
2. Условия функционирования органов внутренних дел столичного города как фактор, влияющий на организацию обеспечения правопорядка 49
3. Отечественный и зарубежный опыт организации деятельности по обеспечению правопорядка в столичных и других крупных городах 77
ГЛАВА II. Совершенствование правового и организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел столичного города
1. Совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел столичного города по обеспечению правопорядка 114
2. Оптимизация организационной структуры управления органами внутренних дел столичного города 145
3. Проблемы и пути совершенствования организаторской деятельности руководителей органов внутренних дел столичного города 163
Заключение 208
Список использованной литературы 213
Приложения
- Органы внутренних дел Кыргызской Республики в системе обеспечения правопорядка: задачи, функции, структура
- Условия функционирования органов внутренних дел столичного города как фактор, влияющий на организацию обеспечения правопорядка
- Совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел столичного города по обеспечению правопорядка
- Оптимизация организационной структуры управления органами внутренних дел столичного города
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие Кыргызской Республики на современном этапе характеризуется глубоким реформированием политических, социальных, экономических, духовных и других основ общественной и государственной жизни. Принятие в 2007 г. новой Конституции Кыргызской Республики, проведение первых в истории страны выборов в Жогорку Кенеш (Парламент) по партийным спискам, наглядно свидетельствуют о поиске новых подходов к организации государственной власти. Формирование в Кыргызской Республике гражданского общества и правового государства выдвигает новые требования по укреплению правопорядка и его обеспечению в стране. Правовое государство немыслимо без правопорядка, являющегося неизменным спутником последнего.
Идеи децентрализации власти, модернизации методов социального
управления порождают новую теорию сервисного государства, призванного
удовлетворять потребности общества и каждого его члена в отдельности на
принципе оказания государственных услуг, охраны и защиты прав и свобод
каждого человека и гражданина. Вместе с тем идеи децентрализации
государственной власти порождают проблемы массовой
коррумпированности чиновников, сотрудников милиции, партикуляризации управления и т.п.1
Многочисленные обращения граждан в высшие органы государственной власти по вопросам нарушения их прав и законных интересов свидетельствуют о том, что соблюдение законности, правопорядка остается острейшей проблемой2.
В этих условиях особенно необходим мощный стабилизирующий фактор, роль которого должны выполнять законы и система органов
1 Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М.: Академия Управления МВД России, 2001. - С. 3.
~ Информация о работе с обращениями граждан, поступившими в Администрацию Президента Кыргызской Республики за апрель-сентябрь 2005 г. // Вестник Администрации Президента КР. 2005, № 3. С. 22.
4 правопорядка, призванные стать прочным фундаментом нормального функционирования и поступательного развития государства и общества.
В выступлении Президента Кыргызской Республики К.С. Бакиева на республиканском совещании с участием депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, членов Правительства, глав областных и районных администраций, предпринимателей, представителей политических партий, НПО и СМИ подчеркивается, что защита прав человека, реализация демократических принципов на деле, а не на словах, является одной из приоритетных задач нового Кыргызстана. Обеспечение эффективной защиты прав человека является важной предпосылкой обеспечения мира, стабильности и процветания страны1.
Эти функции государство выполняет через исполнительную ветвь власти, в частности — через органы внутренних дел, которые обязаны в рамках своей компетенции решать важнейшие правоохранительные задачи.
Органы внутренних дел - это один из наиболее важных институтов государства, которому принадлежит особая роль в упрочении режима законности и укреплении правопорядка. В современных условиях перед системой МВД Кыргызской Республики стоят сложнейшие проблемы в правоохранительной сфере, от их решения во многом зависит успех реализации планов социально-экономического развития Кыргызской Республики, построения демократического общества.
Острой остается проблема коррупции, масштабы и степень влияния которой на различные стороны жизнедеятельности государства и общества не только угрожают внутренней безопасности страны, но и наносят существенный ущерб международному авторитету Кыргызской Республики.
Решение проблем сопряжено с реформированием системы органов внутренних дел. В соответствии с указами Президента Кыргызской Республики «О Концепции реформирования органов внутренних дел
1 Вестник Администрации Президента Кыргызской Республики, 2005. № 1. -С. 30.
5 Кыргызской Республики на период до 2010 года» от 18 марта 2005 года УП
№ 76, «О Стратегии развития страны на 2007-2010 годы» от 16 мая 2007 года № 249, постановлением Правительства Кыргызской Республики «Вопросы Министерства внутренних дел Кыргызской Республики» от 19 апреля 2007 года № 134 происходят значительные изменения в штатной структуре органов внутренних дел. В частности, увеличено число должностей, замещаемые сотрудниками которые обязаны налаживать постоянные контакты с населением и привлекать общественность к обеспечению правопорядка. Кроме того, осуществляется дальнейшее совершенствование организационно-штатного построения центрального аппарата МВД Кыргызской Республики. Проведено его существенное сокращение, оптимизирована структура, и в то же время - увеличена численность подразделений органов внутренних дел обеспечивающих общественный порядок и общественную безопасность.
В плане функционального реформирования реализована корректировка стратегических целей и тактических задач МВД Кыргызской Республики, законодательно закреплены основные направления развития системы обеспечения правопорядка органами внутренних дел. Правовая база последовательно пополнялась такими основополагающими для органов внутренних дел нормативными правовыми актами, как Законы «Об органах внутренних дел», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О частной детективной и охранной деятельности в Кыргызской Республике», «О профилактике правонарушений в Кыргызской Республике», разрабатываются новые, более объективные критерии оценки оперативно-служебной деятельности.
Таким образом, законодательно созданы реальные предпосылки того, чтобы органы внутренних дел Кыргызской Республики стали авторитетным, эффективно действующим государственным и общественным институтом, гарантирующим личную безопасность и права граждан, обеспечивающим законность и правопорядок.
Выступая 21 ноября 2006 г. на торжественном собрании правоохранительных органов, посвященном празднованию Дня милиции, работников органов национальной безопасности и прокуратуры, Президент Кыргызской Республики К.С. Бакиев подчеркнул, что задача укрепления правопорядка является комплексной, и включает в себя организационные, экономические, политико-правовые, идеологические и иные меры, что предполагает объединение усилий всех органов власти и управления1.
Напомним, величайший мыслитель античности Аристотель (384-322 гг. до н.э.) в своем трактате «Политика» говорил об управлении государством и его институтами как о важнейшей организационной форме поддержания порядка в обществе. По мнению современных ученых, основными источниками переживаемого современным обществом всеобъемлющего, системного кризиса являются политическая и правовая неустроенность, неорганизованность и неэффективность системы управления, несоответствие методов и средств управления структуре социальной системы, государственного и общественного устройства. Неадекватность управления является объективной причиной дезорганизации общества и его институтов, обусловившей перекосы во всех социальных сферах, в том числе правоохранительной, правоприменительной, правотворческой".
В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики (ст. 2) приоритетными объектами защиты от противоправных посягательств, являющимися смыслом всей деятельности органов внутренних дел, названы жизнь, здоровье, права и свободы граждан . На наш взгляд, законодатель данной формулировкой стремился подчеркнуть недопустимость
1 Вестник Администрации Президента Кыргызской Республики. № 22 (98),
ноябрь 2006. - С. 5.
2 См., например: Здраеомыслов А.Г. Социология конфликта. — М., 1996. - С.
93-95; Танчер В.В., Казаков B.C. Технологии регуляции конфликтов:
исторический характер, параметры консенсуса // Современная
конфликтология в контексте культуры мира: Материалы 1-го
Международного конгресса конфликтологов / Под ред. Е.И.Степанова. - М.,
2001.-С. 55-57.
3 Конституция Кыргызской Республики. - Бишкек. «Раритет». 2009.
7 использования органов внутренних дел в качестве инструмента борьбы
политических партий, групп, элит, слепого проводника интересов высших
должностных лиц государства1.
Одним из важнейших резервов повышения эффективности и качества оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, функционирующих в настоящее время в условиях радикальных социально-экономических преобразований, масштабных кризисных явлений во всех сферах жизнедеятельности нашего общества, резкого осложнения криминальной обстановки, являются меры, осуществляемые в системе МВД Кыргызской Республики по совершенствованию управления. Повышение эффективности функционирования органов внутренних дел на основе совершенствования управления - объективная необходимость современного этапа их развития, подтверждаемая требованиями действующих нормативных правовых актов". В связи с этим актуальной задачей науки и практики является поиск конкретных путей и средств интенсификации деятельности органов внутренних дел на основе более полного и детального раскрытия резервов управления и его центрального элемента -управленческой деятельности3.
Задача обеспечения правопорядка, возложенная законодателем на органы внутренних дел, объективно предопределила необходимость поиска
1 Об органах внутренних дел Кыргызской Республики: Закон Кыргызской Республики от 11 января 1994 г. № 1360-ХП (В редакции Законов КР от 19 декабря 1996 г. № 61, 19 декабря 1996 г. № 65, 21 ноября 1997 г. № 82, 19 августа 2004 г. № 157, 8 июня 2005 г. № 74) // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. № 3, ст. 76.
Пункты 2, 3, 4 Концепции реформирования органов внутренних дел Кыргызской Республики на период до 2010 года (утверждена указом Президента Кыргызской Республики от 18 марта 2005 года № 76); пункты 9, 418, 419, 426, 434, 439-441 Стратегии развития страны на 2007-2010 годы (утверждена указом Президента Кыргызской Республики от 16 мая 2007 года № 249).
Дубинина Н.М. Совершенствование управленческой деятельности органов внутренних дел на основе разработки и реализации целевых программ (методологические, методические, организационно-правовые аспекты). — М.,2000. -
8 новых форм pi методов работы ее органов в современных условиях. Особенно
это касается организации деятельности органов внутренних дел,
функционирующих в условиях столицы государства. Необходимость
теоретического изучения указанных вопросов на уровне монографического
исследования обусловлена тем, что в настоящее время объективно созрели
условия для синтезированного, цельного взгляда на эту проблему. Ее
актуальность, с научной и прикладной точек зрения, обусловливается также
и тем, что организация деятельности органов внутренних дел во многом
зависит от географических, демографических, экономических,
социологических и иных характеристик столицы, являющейся крупным
(сверхкрупным) городом со всеми объективно присущими ему признаками и
особенностями. Следует отметить, что пока в этом плане много
неисследованного.
Известно, что столицы зачастую возглавляют производственно-территориальные комплексы страны, порой определяют развитие всего хозяйства страны. Именно в этих городах наиболее активно протекает процесс научно-технической революции, происходят качественные изменения труда . Именно столичный город является в первую очередь средоточием самых высоких достижений в сфере экономики, материальной и духовной культуры. Здесь, как правило, уже накоплено и продолжает развиваться многое передовое и лучшее, что характеризует социальную жизнь. Так, В.И. Ленин писал: «Известно, что города... представляют из себя центры экономической, политической и духовной жизни народа и являются главными двигателями прогресса»".
Подчеркивая роль столицы в деятельности государственных органов, острейшую необходимость принятия нового Закона об особом статусе города Бишкека, мэр столицы (в настоящее время - руководитель Администрации
1 Овчинский С.С. Преступное насилие. Преступность в городах / Сост. и
вступ, ст. А.С. Овчинского, B.C. Обнинского. - М.: ИНФРА - М, 2007.VIII. -
С. 380.
2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 23. - С. 341.
Президента Кыргызской Республики) Кыргызской Республики Д.Т. Усенов
на коллегии Мэрии г. Бишкека 25 декабря 2007 года отметил, что «... новый закон определит не только новый статус города, но и особый статус всех городских органов власти - законом будут введены такие понятия, как правительство и парламент города». По его словам, многие полномочия Правительства Кыргызской Республики должны быть переданы Правительству города, которое, в свою очередь, будет правомочно разрабатывать свои программы, принимать нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения всеми гражданами, организациями, ведомствами, находящимися на территории города. По мнению Д.Т. Усенова, это абсолютно новая позиция, без которой городу будет трудно продвигаться вперед, поскольку г. Бишкек по численности населения перешагнул миллионный рубеж, в столице собирается половина налогов страны, 80% денежных средств государства аккумулируется в г. Бишкеке, поэтому город Бишкек должен быть локомотивом всех реформ, а отрабатывая на г. Бишкеке все эти механизмы, нам необходимо продвигать наши остальные города»1. Данная позиция находит свое подтверждение и в монографии А.Н. Адилова «Теоретические основы функционирования системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике (на материалах Кыргызской Республики и Российской Федерации), по мнению которого, Бишкек является творческой лабораторией всех начинаний, сосредоточивая значительную часть экономического и духовного потенциала страны".
В резолютивной части постановления коллегии мэрии г. Бишкека «О работе правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией по городу Бишкеку» от 27 июля 2007 года № 17 пк констатируется, что в проводимой работе по борьбе с преступностью и
1 Интервью Мэра г. Бишкека Д.Т. Усенова: . Адилов А.Н. Теоретические основы функционирования системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике (на материалах Кыргызской Республики и Российской Федерации): Монография. - М.: Компания Спутник +, 2007. - С. 228.
10 коррупцией отсутствует должное взаимодействие между мэрией г. Бишкека и
правоохранительными органами столицы, до настоящего времени нет четко
сбалансированной схемы управления по решению задач, поставленных
Президентом и Правительством.
Основным нормативным актом, определяющим статус органов внутренних дел Кыргызской Республики, является Закон Кыргызской Республики «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики»1. Анализируя практику его применения, можно придти к выводу, что в настоящее время в обществе существует потребность в переосмыслении и разработке новой концепции функционирования указанной государственной структуры. Те же проблемы имеют место и в организационном и правовом регулировании деятельности отделов и управлений внутренних дел. Несмотря на преобразование Управления внутренних дел г. Бишкека в Главное управление существенных структурных преобразований в органах внутренних дел столицы Кыргызской Республики до настоящего времени не произошло".
Все это позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время требуется критическое переосмысление названной проблемы. Применительно к специфическому предмету данного исследования, необходима выработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование правовых и организационных основ обеспечения правопорядка органами внутренних дел столичного города.
Об органах внутренних дел Кыргызской Республики: Закон Кыргызской Республики от 11 января 1994 года № 1360-XII (В редакции Законов КР от 19 декабря 1996 года № 61, 19 декабря 1996 года № 65, 21 ноября 1997 года № 82, 19 августа 2004 года № 157, 8 июня 2005 года № 74) // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. № 3, ст. 76. " Постановление Правительства Кыргызской Республики «О внесении дополнения в постановление Правительства Кыргызской Республики от 5 июня 2004 года № 425 «Об утверждении структуры Министерства внутренних дел Кыргызской Республики» (В редакции постановления Правительства КР от 11 ноября 2005 года № 524)» от 24 октября 2005 года № 500.
Несмотря на актуальность этой темы, в Кыргызской Республике комплексно она до сих пор в научном плане еще не прорабатывалась. В данном отношении показателен опыт российских ученых, а также зарубежный опыт обеспечения правопорядка полицией столичных, других крупных и сверхкрупных городов современных развитых государств, демократическая направленность которого справедливо констатируется в исследованиях А.В. Губанова и И.П. Антонова^ и др.
Монографические работы и научные публикации касались различных аспектов этой проблемы: борьбы с преступностью приезжих в столичном городе, предупреждения преступлений в сфере малого предпринимательства сверхкрупного города, содержания работы начальника городского (районного) органа внутренних дел и др.
Таким образом, научная и практическая значимость перечисленных проблем обусловлена, с одной стороны, недостаточностью их исследования, с другой - возросшей актуальностью.
В этих условиях исследование правовых и организационных основ обеспечения правопорядка органами внутренних дел столичного города (на материалах ГУВД г. Бишкека - столицы Кыргызской Республики), путей его совершенствования приобретает важное научно-практическое значение. Это в конечном итоге определило выбор темы названной диссертационной работы.
Степень разработанности темы. Имеющиеся проблемы обеспечения правопорядка органами внутренних дел постоянно привлекают к себе пристальное внимание ученых-юристов и практиков.
1 Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел для России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1997. — С. 2; Губанов А.В., Зубов КН. Полиция государств дальнего зарубежья. Учеб. пособие. - М., 1999. - С. 12.
Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материале Федеративной Республики Германия): Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1999.
12 Организации деятельности органов внутренних дел посвящены
исследования таких авторов, как А.Н. Адилов, Р.Х. Алиуллов,
В.М. Анисимков, Н.В. Бугель, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, Г.Г. Зуйков,
А.П. Ипакян, Л.М. Колодкин, В.Г. Кутушев, СП. Ломтев, А.Ф. Майдыков,
В.Д. Малков, СС. Овчинский, А.В. Ольшевский, А.Н. Роша, Г.А. Туманов,
B.C. Чернявский, Е.Ф. Яськов и др.
Правовые и организационные основы обеспечения правопорядка затрагивались в трудах таких крупных теоретиков права и государства как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.М. Артемов, К. Бабаев, В.М. Баранов, Н.В. Витрук, Н.Л. Гранат, Д.А. Керимов, В.Н. Казаков, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Л.С Мамут, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, А.С Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Радько, П.М. Рабинович, Ю.А. Тихомиров, И.С. Самощенко, М.С Строгович, Л.С. Явич и др., так и специалистов из других отраслей права - и (Ю.Е. Аврутин, Д.Н. Бахрах, К.С Вельский, В.Н. Бутылин, К.Ф. Гуценко, В.Я. Кикоть, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Ю.Н. Старилов, СВ. Степашин, И.И. Сыдорук и др.).
Изучению борьбы с преступностью и обеспечению правопорядка в крупных и сверхкрупных городах посвящены работы В.А. Ананич, В.И. Гладких, М.В. Королевой, А.Ф. Токарева, В.А. Уткина и др. Однако в данных работах авторы исследуют лишь вопросы, связанные с конкретными направлениями деятельности органов внутренних дел.
Так, В.А. Уткиным изучена организация индивидуальной профилактики органами внутренних дел г. Москвы1; М.М. Бабаев, М.В. Королева2, В.А. Берзин1 и П.Н. Кобец2 рассмотрели вопросы теории и
Уткин В.А. Организация предупреждения преступлений органами внутренних дел крупного города: Учеб. пособие. / МВД СССР; Моск. высш. школа милиции. - М., 1985.
Бабаев М.М., Королева М.В. Преступность приезжих в столичном городе: Учеб. пособие. - М., 1990.
13 практики профилактики органами внутренних дел преступлений,
совершаемых мигрантами в Московском мегаполисе; В.И. Гладких проанализировал территориальные особенности преступности сверхкрупного города и их учет в профилактической деятельности органов внутренних дел (на материалах города Москвы)3; В.И. Гуцуляк в своей диссертации рассмотрел проблемы управления горрайорганами внутренних дел4; В.В. Дралов обосновал теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел3; А.Г. Головко изложил основные, направления взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан6; В.В. Пронин исследовал вопросы комплексного управления ОВД в условиях сверхкрупного города (на материалах г. Москвы).
В данной же работе будет предпринята попытка исследовать комплекс вопросов организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в столичном городе путем изучения таких проблем, как совершенствование управления органами внутренних дел, правовое
Берзин В.А. Криминологическая характеристика и профилактика преступности мигрантов в условиях сверхкрупного города (на материалах г. Москвы): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999.
," Кобец П.Н. Криминологическая характеристика и профилактика органами внутренних дел преступлений, совершаемых жителями СНГ в Московском мегаполисе: Дисс.... канд. юрид. наук. — М., 2000.
3 Гладких В.И. Территориальные особенности преступности сверхкрупного
города и их учет в профилактической деятельности органов внутренних дел
(на материалах г. Москвы): Дисс... канд. юрид. наук. - М., 1990.
4 Гуцуляк В.И. Управление горрайорганами внутренних дел,
обслуживающими одновременно город и сельскую местность
(организационный и правовой аспекты): Дисс. ... канд. юрид. наук. -
М., 1982.
5 Дралов В.В. Теоретические и организационно-методические вопросы
совершенствования правового обеспечения управления органов внутренних
дел: Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2001.
Головко А.Г Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан (вопросы теории): Дисс. ... канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 1999.
14 обеспечение их деятельности, исследование факторов, влияющих на обеспечение правопорядка, анализ и совершенствование организационных форм обеспечения правопорядка.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области управленческой деятельности органов внутренних дел столичного города. В качестве основного объекта исследования определена организация деятельности органов внутренних дел г. Бишкека.
Предмет исследования составляют вопросы правового и организационного обеспечение управления органами внутренних дел столичного города.
Гипотезой исследования является предположение о том, что эффективность управления органами внутренних дел столичного города напрямую зависит от полноты и совершенства его правового и организационного обеспечения. Представляется, что выработанная система научных взглядов на ключевые направления организации деятельности органов внутренних дел столичного города позволит не только существенно обогатить понимание происходящих организационных и правовых процессов в деятельности органов внутренних дел, но и будет способствовать реальному повышению защищенности прав и свобод граждан от преступных посягательств, укреплению законности в деятельности ОВД.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в научном обосновании правовых и организационных основ обеспечения правопорядка органами внутренних дел столичного города и определение на этой базе основных путей совершенствования данной деятельности.
Для достижения этой цели определены следующие задачи:
— исследовать правовую природу управления органами внутренних дел столичного города в условиях формирования правового государства (на
15 примере ГУВД г. Бишкека и в сравнении со сверхкрупными городами
России);
- на основе анализа существующей системы управления органами
внутренних дел г. Бишкека - столицы Кыргызской Республики - разработать
и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию
правового, организационного и ресурсного обеспечения управления
органами внутренних дел;
- выявить и . исследовать политико-правовые и социальные
детерминанты, определяющие особенности организации обеспечения
правопорядка в столичном городе;
- раскрыть роль ведомственного правового регулирования в механизме
управления органами внутренних дел;
- изучить положительно зарекомендовавшие себя на практике в
Российской Федерации и других демократических государствах формы и
методы организации обеспечения правопорядка, с целью последующего их
внедрения в практику деятельности органов внутренних дел г. Бишкека;
- разработать предложения по совершенствованию организационной
структуры органов внутренних дел г. Бишкека - столицы Кыргызской
Республики.
Методология и теоретические основы исследования. Общеметодологическую базу исследования составляет системный1 и диалектический методы научного познания.
1 Применительно к исследованию правопорядка системный подход позволяет описать его структуру, выделить содержательную специфику отдельных элементов или объектных срезов правового порядка, характерных для функционирования конкретных сфер социального взаимодействия людей (например, общественные места и т.д.), раскрыть организационное многообразие форм и методов упрочения правопорядка, обосновать необходимость учета этого многообразия при его административно-правовом обеспечении. Во-вторых, как справедливо отмечает Ю.Е. Аврутин и др. в своей монографии на данную тему, законодательство, законность и правопорядок являются способами управления общественными процессами: законодательство обеспечивает нормативную регламентацию и
Исследование проводилось также с использованием таких частных методов научного познания, как: наблюдение, контент-анализ, экспертный опрос, использование личного опыта работы, предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, конкретно-социологического, исторического, логического, сравнительного и системного анализа.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют нормы Конституции Кыргызской Республики, законов, указов и распоряжений Президента Кыргызской Республики; нормативные правовые акты Мэрии города Бишкека и Бишкекского городского кенеша, а также решения, приказы, инструкции, наставления, распоряжения МВД Кыргызской Республики по вопросам правопорядка.
В ходе исследования были использованы выводы отечественных и зарубежных ученых по проблемам организации правоохранительной деятельности, теории права и государства, административного права, криминологии, демографии, социологии, педагогики и управления в социальной сфере.
Эмпирическая база исследования включает документальные материалы и статистические данные ИАЦ МВД Кыргызской Республики, Национального статистического комитета Кыргызской Республики, Управления общественной безопасности МВД Кыргызской Республики, ГУВД г. Бишкека.
Автором изучены специальная литература и информационные материалы о положительном опыте работы органов внутренних дел, а также
упорядочение соответствующих общественных отношений, законность требует соблюдения установленных нормативов, правопорядок как результат действия законов и соблюдения требований законности создает необходимые условия для нормального функционирования общества (аргументацию этой логической схемы взаимосвязи законности и правопорядка. См., например: Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. -М.: Мысль, 1986. - С. 495; Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. Теоретическое административно-правовое исследование: Монография. - М. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. - С. 33).
17 использованы публикации по вопросам организации управления полиции и
охраны общественного порядка за рубежом.
Научная новизна исследования и его практическая значимость.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является первой комплексной монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной разработке, комплексному анализу организации деятельности органов внутренних дел столичного города и на этой основе определению основных направлений совершенствования организации обеспечения правопорядка в столичном городе. Новизной отличается и подход к раскрытию данной темы, обусловленный объектом и предметом изучения правовых и организационных основ обеспечения правопорядка органами внутренних дел г. Бишкека - столицы Кыргызской Республики.
Автором впервые с системных позиций в комплексе изучены правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел столичного города по обеспечению правопорядка. Проанализированы факторы, влияющие на обеспечение правопорядка в столичном городе: а) осуществлен анализ имеющегося правового поля по рассматриваемой проблеме; б) определены правовые вопросы, требующие незамедлительного решения. -Обобщен отечественный опыт управления процессами правоохраны, правоприменения и правотворчества в г. Бишкеке и в других крупных городах. В результате комплексно проведенного анализа определены пути совершенствования организационных структур в системе управления ОВД, разработана научно обоснованная концепция по совершенствованию организации их работы.
Практическое значение диссертационной работы состоит в том, что основные ее положения ориентированы на совершенствование практической деятельности органов внутренних дел столичных городов, в частности -города Бишкека, и улучшение в них организаторской работы, направленной на обеспечение правопорядка и борьбу с преступностью.
18 Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту
следующие основные положения:
Основные характеристики оперативной обстановки, определяющие необходимость совершенствования организационной структуры, задач, функций органов внутренних дел столицы Кыргызской Республики, организацию их деятельности, соответствующей современным требованиям руководства страны по формированию эффективно функционирующей системы органов исполнительной власти, направленной на укрепление демократических основ государства, обеспечение защиты прав и свобод граждан.
Управленческие решения по реализации целей, задач, функций, стоящих перед органами внутренних дел столичного города, которые принимаются на основе учета факторов, влияющих на обеспечение правопорядка в столице (криминогенного и не криминогенного свойства), достижений науки и техники в сфере деятельности органов внутренних дел, а также положительного опыта, прогрессивных форм и методов работы, что будет являться важным условием формирования стройной системы управления, способствовать рационализации структуры аппаратов управления органами внутренних дел, подбору оптимальных параметров их функционирования.
3. Организационная структура ГУВД города Бишкека, представляющая
собой совокупность соответствующих служб и подразделений органов
внутренних дел, обеспечивающих реализацию возложенных на них задач по
защите прав и свобод граждан, обеспечению правопорядка и борьбе с
преступностью. Разработанная автором организационная структура связана с
реформированием системы МВД Кыргызской Республики и оптимизацией
процессов управления органами внутренних дел Кыргызской Республики.
Сущность и содержание организационной структуры заключается в переносе
части организационных полномочий Главного управления внутренних дел
столицы на уровень низовых - основных рабочих звеньев системы органов
19 внутренних дел - районных управлений внутренних дел (РУВД), которые
предлагается создать в каждом районе города на базе существующих отделов
внутренних дел.
Авторское определение понятия «организационной культуры в органах внутренних дел» как совокупности согласующихся со стратегией развития органов внутренних дел идей, норм, правил, ценностей, которые поддерживаются и обновляются субъектом управления - руководителем, находят воплощение в организационной структуре и кадровой политике, формируют образец поведения для сотрудников органов внутренних дел.
Предложения по совершенствованию правового обеспечения деятельности органов внутренних дел города Бишкека, в частности, разработанные автором:
проект Закона Кыргызской Республики «Об участии граждан в обеспечении правопорядка»;
проект Городской целевой программы по усилению профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Бишкеке на 2009-2013 гг.;
проект приказа МВД Кыргызской Республики «Об организационно-структурных и штатных вопросах», предусматривающий преобразование районных отделов внутренних дел города Бишкека в районные управления со значительным расширением их полномочий в вопросах организации деятельности нижестоящих структур;
Методические рекомендации по управлению силами и средствами в период проведения массовых мероприятий.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения, изложенные в диссертации, получили соответствующую апробацию.
По теме диссертационного исследования автором подготовлено и опубликовано 13 научных публикаций общим объемом 33,7 п.л., 4 из которых опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК.
20 Результаты исследования также получили апробацию в форме:
а) отчета автора по плану научно-исследовательской деятельности
Академии управления МВД России (План НД 2008 г.);
б) научных докладов по основным положениям диссертации на
кафедре управления органами внутренних дел Академии управления
МВД России;
в) выступлений на научно-практических конференциях:
«Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов в современных условиях», г. Бишкек, 2005 г., (международная научно-практическая конференция, посвященная 10-летию со дня первого выпуска Бишкекской Высшей школы МВД Кыргызской Республики), Академия МВД Кыргызской Республики;
- «Предупреждение, раскрытие и расследование преступлений:
вопросы теории и практики», г. Бишкек, 2006 г. (международная научно-
практическая конференция), Академия МВД Кыргызской Республики;*
«Проблемы повышения правовой активности граждан в современном Кыргызстане», г. Бишкек, 2006 г. (международная научно-практическая" конференция, посвященная 80-летию образования Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына и 10-летию образования Центра магистратуры, аспирантуры и национальных образовательных программ) Кыргызский национальный университет им. Ж. Баласагына;
- «Актуальные проблемы развития гражданского общества в
Кыргызской Республике», г. Бишкек, 2006 г. (международная научно-
практическая конференция), Кыргызская государственная юридическая
академия при Правительстве Кыргызской Республики;
«Актуальные проблемы уголовного судопроизводства Кыргызской Республики», г. Бишкек, 2006 г. (научно-практическая конференция), Кыргызско-Российский Славянский Университет;
- «Милиция и современность: укрепление кадрового потенциала,
управление межэтническими отношениями в деятельности органов внутренних дел Кыргызской Республики», г. Бишкек, 2007 г. (ведомственная научно-практическая конференция), Академия МВД Кыргызской Республики;
- «Человеческий фактор как основа высокого профессионализма,
гражданственности и культуры сотрудников органов внутренних дел
Кыргызской Республики», г. Бишкек, август 2008 г. (научно-практическая
конференция), Академия МВД Кыргызской Республики;
«Актуальные проблемы предупреждения, раскрытия и расследования преступлений», г. Бишкек, октябрь 2008 г. (международная научно-практическая конференция), Академия МВД Кыргызской Республики;
«Организация эффективного управления аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации горрайлинорганами внутренних дел», г. Москва, 2008 г. (вузовская научно-практическая конференция), Академия управления МВД России,
г) занятий со студентами Кыргызской государственной юридической
академии, Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына;
д) выступлений в средствах массовой информации Кыргызской
Республики.
Ряд положений и выводов диссертационного исследования внедрен в практическую деятельность ГУВД г. Бишкека, освещен в докладах и выступлениях автора на оперативных совещаниях указанного Главка, о чем имеются соответствующие акты внедрения.
Результаты диссертационного исследования использованы при подготовке учебно-методического пособия по организации деятельности органов внутренних дел на тему: «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел г. Бишкека»; при подготовке предложений ГУВД г. Бишкека о внесении изменений и дополнений в законодательные и ведомственные нормативные акты, ведомственные и межведомственные планы, при
22 разработке проектов законодательных и ведомственных нормативных актов,
криминологических прогнозов, обзоров и других управленческих
документов; в учебном процессе Кыргызской государственной юридической
академии при Правительстве Кыргызской Республики, Кыргызского
Национального Университета им. Ж. Баласагына.
Основные результаты исследования нашли отражение в
предложениях соискателя по совершенствованию уголовного
законодательства, законодательства об административной
ответственности, направленных в Жогорку Кенеш (Парламент) Кыргызской Республики, Мэрию города Бишкека, Бишкекский городской кенеш, Главный штаб МВД Кыргызской Республики, Управление правового обеспечения и международного сотрудничества МВД Кыргызской Республики, Отдел по реформированию органов внутренних дел МВД Кыргызской Республики.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Органы внутренних дел Кыргызской Республики в системе обеспечения правопорядка: задачи, функции, структура
Происходящие в экономической, социальной, политической и правовой сферах жизни Кыргызской Республики процессы затрагивают фундаментальные основы государственного устройства, создают ситуацию, при которой старые механизмы управления, по существу, не функционируют, а новые - формируются стихийно либо слишком медленно. В этих условиях поиск рационально устроенной и эффективно действующей системы управления не может сводиться лишь к обновлению отдельных элементов прежнего представления о ней. Решение данной проблемы требует разработки новой управленческой парадигмы — принципиально иной системы управления в сфере охраны правопорядка.
Автор согласен с мнением А.В. Виссарова , который утверждает, что основная роль по обеспечению правопорядка возлагается на государство в лице его органов и должностных лиц, и обеспечение правопорядка является его основной функцией. Определение приоритетов по обеспечению правопорядка, установление порядка организации и осуществление контроля за деятельностыо органов по обеспечению правопорядка, возложена на Президента государства, Парламент и Правительство. Непосредственными субъектами реализации указанной функции являются правоохранительные органы (судебная власть, прокуратура, Государственный комитет национальной безопасности Кыргызской Республики, Служба финансовой полиции, таможенные органы, органы юстиции). Они создаются и развиваются в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, где закреплены организационная структура, формы и методы и основные направления деятельности исполнительной власти. Вместе с тем существуют "различия в формах и методах работы. При этом обеспечение правопорядка требует согласованных действий органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов всех уровней. Приступая к рассмотрению исследуемой проблемы, кратко вспомним о сущности и содержании понятия «правопорядок».
Правопорядок — одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни и различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей. С другой стороны, правопорядок - это определенное состояние регулируемых правом общественных отношений. Он характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, соблюдения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями. Правопорядок - это также воплощение законности в конкретных общественных отношениях, урегулированных правом, в системе прав и обязанностей их участников, результат неукоснительного исполнения юридических предписаний1.
Представляется правильной точка зрения о том, что законодательство, законность и правопорядок являются способами управления общественными процессами: законодательство обеспечивает нормативную регламентацию и упорядочение соответствующих общественных отношений, законность требует соблюдения установленных нормативов, правопорядок как результат действия законов и соблюдения требований законности создает необходимые условия для нормального функционирования общества . Ю.Е. Аврутин и др. справедливо отмечают1, что в теоретико-правовой литературе правопорядок трактуется как состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности", как объективно и субъективно установленное состояние социальной жизни, основанное на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на демократических требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права3. К примеру, Т.Н. Радько предлагает, на наш взгляд, сразу несколько достаточно емких дефиниций понятия «правопорядок», определяя его как: - систему общественных отношений, складывающихся на основе права и законности; - основанную на праве и законности организацию общественной жизни, отражающую качественное состояние общественных отношений; - состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающих реальное, практическое осуществление требований законности4.
По мнению С.Ф. Кечекьяна: «Правопорядок - это не просто нормы права, а нормы права в их осуществлении, вместе с конкретными правами, обязанностями, сетью правоотношений, соответствующих нормам права»5. Л.С. Явич отмечает, что «правопорядок складывается как результат соблюдения законов ... в процессе реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей»1. А.С. Шабуров считает, что «правопорядок — это основанная на праве и законности организация общественной жизни, отражающая качественное состояние общественных отношений на определенном этапе развития общества» . В.И. Гойман-Червонюк определяет правопорядок как «основанное на праве реальное состояние общественных отношений, характеризующее степень удовлетворения участниками этих отношений разнообразных интересов и потребностей с помощью средств права, а также характер исполнения ими правовых обязательств, вытекающих из закона или заключенных соглашений. Правопорядок есть практическая, или результативная сторона права, есть право, осуществленное в общественных отношениях, которые под воздействием этого приняли правовой характер .
В.Н. Казаков считает, что правопорядок является системой «общественных отношений, урегулированных правом и упорядоченных в результате правомерного поведения субъектов общественной жизни»4.
Проанализировав упомянутые дефиниции, Т.Н. Радько приходит, к следующему, выводу, достаточно полно отражающему, на наш взгляд, сущностные характеристики правопорядка , о том, что, во-первых, сложным, многогранным, содержательным феноменом; во-вторых, правопорядок характеризует правовую структуру общества, т.е. ту часть строения общества, которая урегулирована нормами права (в нее входят субъекты права, их правовое положение, принадлежащие им субъективные права и юридические обязанности, компетенция, установленная органом власти, управления и учреждения, общественные организации с соответствующим правовым статусом); в-третьих, правопорядок включает в себя различные правовые процедуры, в том числе порядок возникновения, изменения и прекращения правовых связей между субъектами права, различные процессы правовой жизни общества, которые являются структурными частицами правопорядка, поскольку протекают в правовых рамках; в-четвертых, правопорядок представляет собой регламентированный правовыми положениями порядок, складывающийся в тех сферах функционирования общества, где имеют силу правовые предписания, когда общественные отношения «реагируют» на право в виде определенного юридического результата; наконец, правопорядок - это состояние правовых отношений конституционных, административных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных.
Условия функционирования органов внутренних дел столичного города как фактор, влияющий на организацию обеспечения правопорядка
Вступив в XXI век, Кыргызская Республика, все еще переживает сложный период формирования правовых, экономических, социальных основ демократического общества. Объективные условия, в которых приходится действовать человеку, диктуют новые формы мышления и поведения. В этой ситуации предстоит совершенствовать методы государственного управления, целью которых является формирование концепции сильного, а точнее действенного, стимулирующего, эффективного, но ограниченного правом и соблюдением общечеловеческих ценностей, государства.
Государственное управление состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей путем применения государственной власти1. Оно реализуется в определенной среде: природной, экономической, социальной, международной и т.д. органы государства, должностные лица, государственные служащие, осуществляя управление, должны учитывать все эти факторы и в той или иной степени воздействовать на них.
Автор разделяет точку зрения В.И. Гуцуляка о том, что никакие уголовно-статистические и криминологические выводы не могут претендовать на достоверность и убедительность, если они сделаны без учета данных демографии; численности и динамики населения, его состава и других характеристик2. Особенно это касается обеспечения правопорядка органами внутренних дел столичного города, ведь в столицах, как правило,
раньше, чем в других городах и регионах, зарождаются и формируются новые явления социального характера, новые экономические отношения, которые во многом меняют устоявшуюся структуру преступности. В этом смысле столичный город (либо любой другой сверхкрупный город) является своего рода «экспериментальной лабораторией» для апробации всего нового, что привносит в современную жизнь процесс перестройки социально-экономических отношений и изменения криминогенных процессов1.
В процессе оптимизации управления органами внутренних дел столичного города с учетом дифференцированного подхода к обеспечению правопорядка важную роль играет объективное представление о политических, экономических, географических, демографических, криминологических условиях, в которых они функционируют. При этом криминологическая обстановка на всей территории столицы Кыргызской Республики должна быть подвергнута обоснованному системному анализу.
Как известно, криминальная ситуация, складывающаяся в обществе, является неотъемлемой частью социально-экономической обстановки, определяется этой обстановкой и оказывает негативное воздействие на все сферы общественного развития. Поэтому комплексное изучение преступности, анализ и прогнозирование криминологических процессов являются важным звеном в единой структуре государственного управления и бюджетного планирования. Только своевременный и точный криминологический анализ позволяет разработать оптимальную систему мер борьбы с преступностью, необходимую для обеспечения внутренней безопасности государства и общества1.
В этой связи исключительный интерес для науки и практики обеспечения правопорядка представляют опыт столичных и сверхкрупных городов, их возможности и преимущества.
Ведь условия столичных городов, как справедливо отмечают М.М. Бабаев и М.В. Королева, таят в себе многие источники самых разнообразных противоречий, неизбежно возникающих в процессе развития такого сложного социального организма. Часть этих противоречий в силу определенных обстоятельств не получает надлежащего разрешения и принимает форму острых конфликтов. В свою очередь, такие конфликты нередко приводят к столкновениям интересов личности с общественными интересами, в результате чего рождают правонарушения2.
Изучение жизнедеятельности столичных городов показывает, как отмечено выше, что они являются средоточием самых высоких достижений в сфере экономики, материальной и духовной жизни. Столичные города обладают сравнительно гибкой, мощной и квалифицированной системой органов и средств профилактики правонарушений и организации действенной борьбы с преступностью. В то же время, несмотря на ряд экономических и социальных преимуществ, в столичном городе имеются и негативные явления, отрицательно сказывающиеся на состоянии правопорядка и осложняющие работу органов внутренних дел. Здесь более широк спектр криминологически значимых противоречий по сравнению с другими видами поселений.
Анализ литературы, посвященной проблемам городов, показывает, что с древних времен города были не только основными генераторами развития человеческой цивилизации - социальными, политическими, экономическими и культурными центрами - но также являлись и очагами морального разложения и преступности. Знаменитый арабский историк XIV в. Ибн Хальдан, проводивший систематическое сравнение городского и сельского населения, в своих трудах раскрывал теневые стороны жизни в городах: наличие в них мздоимства и преступности, а у значительной части горожан различных пороков, грехов и лжи, которые он противопоставлял честности и мужеству кочевников1. Испанский криминолог Хентиг связывал повсеместный рост преступности в городах испанского королевства в XV XVII вв. с появлением в этот период большого числа нищих и бродяг, которые «...буквально заполонили все улицы городов и вообще всю страну» . Исследователи отмечают ряд особенностей микросреды и образа жизни преступников, связанных с экономическими, демографическими, культурными, социально-психологическими, криминологическими явлениями и процессами. На микросреду городских правонарушителей также существенно влияют урбанизация и ее последствия: размеры городов, развитость их транспортных коммуникаций. Прослеживается следующая закономерность: по всем без исключения параметрам, характеризующим микросреду как источник антиобщественного влияния на личность, у осужденных — жителей городов с населением свыше 1 млн. человек - более благоприятные криминогенные показатели, чем у жителей других городов, поселков и сел (судимость родителей, близких, родственников, семейное неблагополучие и т.п.).
Совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел столичного города по обеспечению правопорядка
Деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, более мобильна, чем уголовное законодательство. Но эти органы осуществляют свои функции лишь на основе законов. Иной подход, используемый тоталитарными режимами в разных странах, опаснее, чем сама преступность. Нормальное демократическое общество не может себе позволить бороться с преступностью ее методами, хотя это зачастую и эффективно1.
Управление в системе органов государственной власти, в том числе органов внутренних дел, осуществляется в соответствии с установленными нормами права. Издавая их, субъекты нормотворчества руководствуются необходимостью наиболее рациональной и эффективной организации этой сферы. Правовыми средствами осуществляется регулирование управленческой деятельности и поведения руководителей с точки зрения интересов общества и государства.
Право - эффективный инструмент, с помощью которого государство проводит свою политику, в том числе и в сфере управления органами внутренних дел. Нормами права закрепляются цели и задачи последних, определяются средства их достижения, направляется и регулируется деятельность соответствующих субъектов. Тем самым управленческая деятельность в системе органов внутренних дел вводится в четкие рамки, обозначенные государством, приобретает правовой характер.
Использование возможностей права, всего богатства присущих ему средств - очень большой резерв совершенствования механизма управления органами внутренних дел. В организации управления важнейшее значение имеет определение компетенции органов, форм и методов осуществления ими функций, ответственности, правовых гарантий надлежащего осуществления деятельности и др. Эти положения содержатся в соответствующих нормах права. Строгое соблюдение органами управления и должностными лицами норм права, как непосредственно регулирующих их деятельность, так и связанных с выполняемыми ими функциями, необходимо для надлежащего выполнения этих функций.
Поскольку право - это система закрепленных в правовых нормах общеобязательных правил поведения, которые устанавливаются и охраняются государством, то правовое обеспечение управления, может обоснованно восприниматься, во-первых, в качестве системы норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления, а, во-вторых, как процесс установления, изменения или отмены последних. Другими словами, правовое обеспечение управления в этом аспекте видится двояко: а) как внешняя по отношению к субъекту управления система правил (норм), закрепленных правовыми актами и призванных руководить его поведением; б) как нормотворческая деятельность, направленная на формирование данной системы норм.
В таком понимании дается определение рассматриваемой категории представителями науки управления органами внутренних дел: «Правовое обеспечение управления - это подфункция организационной функции, связанная с нормативным закреплением организационной структуры в целом и ее структурных подразделений, в частности, должностных инструкций, а также важнейших сфер деятельности организации и ее членов. Правовое обеспечение управления реализуется путем различных положений, инструкций, правил, уставов, норм и т.д.»1.
В этой связи эффективность деятельности органов внутренних дел столичного города находится в прямой зависимости от ее правового обеспечения, осуществляемого в рамках общей системы права, регулирующего функционирование этого важнейшего государственного института. Поэтому прежде чем исследовать особенности правового обеспечения в столице Кыргызской Республики - г. Бишкеке, необходимо остановиться на характеристике общего состояния правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в Кыргызской Республике.
Правовое регулирование является неотъемлемой частью функционирования государственного механизма и представляет собой специфическую деятельность государства, его органов и должностных лиц по упорядочению общественных отношений путем установления правовых норм и принятия в необходимых случаях индивидуально-регламентирующих решений в соответствии с этими нормами по юридически значимым вопросам, возникающим в рамках этих отношений .
Правовая основа деятельности органов внутренних дел представляет собой систему юридических норм, в соответствии и во исполнение которых организуются и функционируют органы внутренних дел. Термин «правовая» означает, что эта основа должна быть: достаточно социологически обусловлена, четко нормативно выражена (через целенаправленную и логически согласованную систему правовых норм) и практически реализована (реально использоваться в деятельности органов внутренних дел). В условиях проведения радикальных реформ во всех сферах общественной жизни происходит качественное обновление законодательства. Специфика государственно-правового статуса милиции обусловлена, прежде всего, наличием у нее государственно-властных полномочий, что уже само по себе требует как можно более четкой и подробной регламентации всех сторон ее деятельности1, более того, органы внутренних дел, по сути, являются оплотом государства".
Совершенствование управленческой деятельности принципиально невозможно без надлежащего использования правового регулирования эффективных форм управления. Однако значительная часть отношений, складывающихся в управленческой сфере, к сожалению, пока остается не урегулированной правом. Между тем, известно, что от должного правового обеспечения управленческого механизма во многом зависит эффективность управления. В то же время следует знать, что чрезмерная зарегламентированность, обилие различных инструкций мешают управлению, превращаются в помеху.
Особенно актуально решение проблемы правового обеспечения управления для органов внутренних дел. Управленческая деятельность в органах внутренних дел тесно связана с охраной и защитой прав и законных интересов граждан, по своей сути является правоохранительной и правоприменительной.
Министерством внутренних дел Кыргызской Республики проведена значительная работа по созданию и совершенствованию нормативной правовой базы организации и деятельности органов внутренних дел Кыргызской Республики. Правовым регулированием охвачены все важнейшие направления оперативно-служебной деятельности. Организован и действует правовой контроль за соответствием Конституции Кыргызской Республики, международным договорам Кыргызской Республики, законам, указам и распоряжениям Президента Кыргызской Республики, постановлениям и распоряжениям Правительства Кыргызской Республики, иным правовым установлениям нормативных правовых актов, разрабатываемых в системе МВД Кыргызской Республики .
Оптимизация организационной структуры управления органами внутренних дел столичного города
Согласно Концепции национальной безопасности Кыргызской Республики (утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 13 июля 2001 года № 221) задача системы обеспечения национальной безопасности заключается в создании механизмов выработки оптимальных решений в области национальной безопасности и их практической реализации, а также в разработке правовых основ и формировании организационной структуры системы и ее органов, всестороннем обеспечении и управлении деятельностью структурных элементов системы.
Система обеспечения национальной безопасности представляет собой совокупность органов управления, сил обеспечения национальной безопасности и средств реализации национальных интересов и целей.
Согласно названной Концепции первыми в числе сил обеспечения внутренней безопасности являются органы и подразделения Министерства внутренних дел Кыргызской Республики, а организации и граждане участвуют в выявлении, предупреждении и нейтрализации угроз национальной безопасности, обсуждении вопросов практического обеспечения национальной безопасности; осуществляют общественный контроль за деятельностью системы обеспечения национальной безопасности.
Большое внимание вопросу совершенствования организационной структуры органов внутренних дел не случайно, ибо эффективность деятельности по реализации функций органами внутренних дел обусловливает необходимость их четкого организационно-структурного построения, согласованности составляющих его элементов, налаживания устойчивой связи между ними. Научной разработке проблем организационного построения системы органов внутренних дел посвящены труды таких ученых, как P.P. Алиуллова1, В.З. Веселого2, СЕ. Вицина3, Н.Н. Иванова4, В.Ф. Сухарева5, Г.А. Туманова6, и др. В большей или меньшей степени эта проблема затрагивалась в трудах практически каждого ученого, исследующего организацию правоохранительной деятельности, что свидетельствует о ее существенном значении не только для науки, но и прежде всего для практики. Повышение значимости разрешения теоретических проблем построения и функционирования организаций для развития общества привело к появлению таких научных направлений, как теория организаций и организационное проектирование7. Согласно сформировавшимся в теории управления устойчивым понятиям, организационная структура представляет собой совокупность структурных подразделений, составляющих орган, порядок их соподчиненности, а также формы распределения между ними функций. Структура любой организации, в том числе и органов внутренних дел, формируется в зависимости от целей, которые необходимо достигнуть, так как каждая структурная единица (подразделение) организации обеспечивает выполнение запрограммированных функций. Именно необходимость выполнения определенных функций обусловливает создание того или иного органа или структурного подразделения. Организационная структура органов внутренних дел не может оставаться неподвижной, она должна обладать признаком адаптивности, адекватно отражая происходящие в обществе явления и процессы, то есть она должна постоянно изменяться, совершенствоваться . Тезис о необходимости реформирования всей системы правоохранительных органов подтверждается и в Стратегии развития страны на 2007-2010 годы (утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 16 мая 2007 года № 249), согласно п. 439 которой неотложной задачей является реорганизация правоохранительных органов, которая должна включать уточнение миссии, целей и задач, исключение лишних, дублирующих и несвойственных функций, перераспределение человеческого потенциала, обеспечение мер по предотвращению коррупции в самих правоохранительных органах. Следует обеспечить независимость их деятельности от политического влияния. Компетентность и профессионализм должны стать главными требованиями к работе правоохранительных органов.
В этой связи совершенствование организационных структур управления органами внутренних дел, в нашем случае, столицы государства, неразрывно связано с общими процессами реформирования МВД Кыргызской Республики как одного из важнейших институтов, обеспечивающих внутреннюю безопасность в обществе, его национальные интересы. При этом нельзя не отметить тот факт, что одной из реальных угроз национальной безопасности Кыргызской Республики в п. 515 Стратегии развития страны на 2007-2010 годы названо обострение криминальной ситуации в г. Бишкеке, вызванное продолжающейся концентрацией населения и как следствие, нагнетанием социальной напряженности в столице и ее агломерации, приобретшей угрожающие масштабы, поскольку развитие и расширение их производственного, коммуникационного и инфраструктурного потенциала было полностью приостановлено еще в начале обретения суверенитета и независимости. Предельно допустимые параметры демографической и трудоресурсной «емкости» города Бишкека были преодолены еще к середине 1990-х годов.
Как известно, важнейшим фактором повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в борьбе с преступностью является совершенствование управления ими1.
Основные положения по совершенствованию управления и развития организационных структур в системе органов внутренних дел Кыргызской Республики отражены в приказе МВД Кыргызской Республики № 182 от 22 марта 2005 г. «О Концепции реформирования органов внутренних дел Кыргызской Республики в 2005-2010 гг.» и Приказе МВД Кыргызской Республики №190 от 7 марта 2008 г. «О программе реформы органов внутренних дел Кыргызской Республики на период 2008-2010 гг.».
В соответствии с указанной Концепцией главными целями реформирования системы МВД Кыргызской Республики является обеспечение надежной защиты граждан и их прав, личности, собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств, формирование в общественном сознании совершенно нового социального облика имиджа сотрудника милиции.
Для достижения этих целей предстояло решить следующие задачи: - организовать систему реального взаимодействия с институтами формируемого в Кыргызстане гражданского общества, налаживания с ними партнерства в целях установления постоянного и эффективного контроля гражданского общества над сферой правопорядка и борьбы с преступностью; - в этих же целях определить рамки «прозрачности» и подотчетности органов внутренних дел перед обществом; - совершенствовать нормативно-правовую базу функционирования системы органов внутренних дел; - улучшить работу с кадрами, повысить уровень правовой культуры, профессионализма, исполнительской дисциплины сотрудников ОВД; - укрепить материально-техническое и финансовое обеспечение; - усилить правовую и социальную защиту личного состава органов внутренних дел; - разработать и внедрить систему назначения и перемещения сотрудников ОВД с соблюдением принципов конкурсного отбора и/или выборности; - повысить эффективность управления и служебно-боевой готовности органов внутренних дел; - максимально использовать положительно зарекомендовавшие себя на практике формы и методы оперативной, служебной и служебно-боевой деятельности; - обеспечить внедрение научных рекомендаций и приемлемого в условиях Кыргызской Республики зарубежного опыта; - расширение и укрепление делового сотрудничества органов внутренних дел республики с правоохранительными органами стран СНГ и мира, соответствующими международными организациями; - обеспечить собственную безопасность системы МВД Кыргызской Республики.
