Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних 18
.1. Понятие и содержание прокурорского надзора в сфере защиты пран несовершеннолетних 18
2. Сущность организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних .47
ГЛАВА 2. Направления организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних 78
1. Организация прокурорского надзора в сфере защиты прав детей, усыновленных иностранными гражданами 78
2. Правовые и организационные аспекты прокурорского надзора в условиях формирования ювеналыюй юстиции 90
3. Проблемы организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних при исполнении уголовных наказаний, связанных с лишением свободы 105
Заключение 147
Список используемой литературы 152
Приложение 178
- Понятие и содержание прокурорского надзора в сфере защиты пран несовершеннолетних
- Сущность организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних
- Организация прокурорского надзора в сфере защиты прав детей, усыновленных иностранными гражданами
- Правовые и организационные аспекты прокурорского надзора в условиях формирования ювеналыюй юстиции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследовании, В современной России охрана прав несовершеннолетних относится к числу наиболее актуальных проблем, обусловленных неблагополучным положением детей, как в обществе, так и в семье. При этом обострение данной проблемы происходит в условиях, когда на международном и национальном уровнях выработана и постоянно совершенствуется развернутая система правовых мер ювенальпой защиты.
На ссюдпяшшш день в сфере защиты нрав несовершеннолетних действуют такие международные документы, как Конвенция ООН 1989 г. «О правах ребенка». Минимальные стандартные правила отправления правосудия в отношении несовершеннолетних 1985 г., Руководящие принципы ООН по предупреждению преступности среди несовершеннолетних 1990 г.. Правила защиты прав несовершеннолетних, лишенных свободы, 1990 г., Минимальные стандартные правила применения мер, не связанных с тюремным заключением. 1990 г. и др. Этими и другими нормативными актами заложены гарантии обеспечения нормального духовного и физического развития ребенка, в том числе в таких ситуациях, как привлечение их к юридической ответственности и отбывание ими наказания.
Международные нормы находят свое развитие в национальном законодательстве, где защите прав ребенка посвящены такие нормативные акты, как: Семейный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях но социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» и др.
Несмотря на широкую юридическую «охваченность», сфера защиты прав несовершеннолетних остается неэффективно управляемой. Во многом трудности связаны, во-первых, с декларативностью большей части норм ювенального
права1. Во-вторых, с недостатками правоисполнения даже тех правовых предписании, механизм реализации которых на сегодняшний день достаточно четко разработан.
Криминологи утверждают, что ежегодно несовершеннолетние становятся жертвами около 60 тыс. преступных посягательств, что составляет 2,2 % от всего объема регистрируемых по России преступлений". Эта статистика отражает лишь деяния, предусмотренные ст. 150 «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления», ст. 151 «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение антиобщественных действии», ст. 153 «Подмена ребенка», ст. 154 «Незаконное усыновление (удочерение)», ст. 156 «Неисполнение обязанности по воспитанию несовершеннолетнего», ст. 157 «Злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей», ст. 134 «Половое сношение или иные действия сексуального характера с лицом, не достигшим шестнадцатилетнего возраста», ст. 135 «Развратные действия» Уголовного кодекса Российской Федерации. Если же учесть факты причинения вреда здоровью, истязания, унижения чсстн и достоинства несовершеннолетних, использования их рабского труда, корыстные преступления, а также фактор латентності!, то уровень противоподростковой преступности окажется больше официально-статистического в разы.
Характерно, что основная часть нарушений прав и свобод несовершеннолетних совершается теми, кто по социальному или профессиональному долгу придан их защищать: родителями, работниками учебно-воспитательных учреждений, органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, пенитенциарной системы и тлі. Представляется, что надежным средством предупреждения нарушений прав подростков, восстановления законности и правопорядка в этой сфере может стать прокурорский надзор.
См.; Нечаева А. М Зашита прав ребенка: законодательство и правоприменительная практика // Зашита прав ребенка в современной России. М, 2005.
" См.: Пудое.очкин Ю. Е. Ответственность за преступления против несовершеннолетних. М., 2004.
На настоящее время практически единственным документом, организующим прокурорский надзор в сфере ювенальной зашиты, является Приказ Генерального прокурора РФ от 22 июня 2001 г. № 38. И после 5 лет действия этого приказа остаются актуальными многие недостатки прокурорской работы в этой области. Так, еще достаточно расплывчаты механизмы и полномочия прокурора в выявлении правонарушений и преступлений, совершенных в отношении несовершеннолетних, формы взаимодействия с органами социальной защиты и профилактики ювенальной деликвентности, стратегии реагирования прокурора на те или иные факты нарушения прав подростков, меры восстановления нарушенных прав и механизмы их реализации и т.п.
Ввиду сказанного абсолютно очевидной, на пані взгляд, является актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблема организации прокурорского надзора в сфере защиты нрав несовершеннолетних носит многогранный характер. Многие ее аспекты детально разрабатываются учеными в рамках развития отдельных направлений научной мысли. Так, изучению проблемы защиты прокурором имущественных, личных неимущественных, семейных и трудовых прав несовершеннолетних отчасти посвящены работы Н. Д. Волковой, В. Н. Пирогова, И. А. Фаршатова, И. Викторова, Г. Королевой, С. Костюкова, Н. В. Кравчук, 0.10. Кузнецовой, и др.1
См.: Пп/югов Я, //., Волкова И, Д. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об укреплении семьи и ответственности родителей за воспитание детей. - М: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 1991; Фаршатов И. А. Охрана жилищных прав несовершеннолетних // Российская юстиция. 1999. № 8; Викторов И. Надзор за соблюдением трудовых прав работников // Законность. 2002. №11; Королева Г. Защита имущественных прав несовершеннолетних // Законность. 2006. № 7; Костюков С. Защита прав граждан на жилище // Законность. 2001. № 6; Кравчук Н. В. Порядок защиты нрав ребенка // Сборник статей и тезисов аспирантов и молодых ученых. - М.: ИГПАП, 2002; Кузнецова О. Ю. Гражданско-правовая защита прокурором прав и законных интересов несовершеннолетних в процессе их усыновления: Дис. ... канд. юрид. наук. М. 2002 и др.
Гражданско- и уголовно-процессуальный аспекты деятельности прокуратуры по защите нрав детей затронуты в работах В. П. Божьева, О. А. Зайцева, Л. Л. Каневского, II. М. Костровой, Л. М. Пчелинчевой, Т. Е. Сарссибаева, С. П. Щербы, О. В. Батовой, И. П. Кокурпна, О. Л. Кузьминой, Э. Н. Леваковой, А. Францифорова и др. Эти авторы освещают вопросы нормативно-правовой регламентации выступления прокурора с гражданским иском в защиту прав несовершеннолетних, практической реализации этой нормы закона, охраны прокурором интересов детей в гражданских делах особого производства, защиты прокурором прав несовершеннолетних в уголовном процессе, разрешения коллизий в функциях прокурора по уголовным делам с участием несовершеннолетних и т.п.
Широкое научное внимание привлекает проблема предупредительной деятельности прокурора в сфере делинквентности несовершеннолетних. Она является предметом исследования таких ученых, как Г. И. Забрянский,
См.: Божъев В. П. Гражданский иск в уголовном процессе // Законность. 2004. Ха 7; Каневский Л. Л. Проблемы защиты прав и интересов участников судопроизводства при расследовании преступлений несовершеннолетних // Всеобщая декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры. СПб., 1998; Кострова П. М. Судебная защита семейных нрав: процессуальный аспект // Проблемы гражданского, семейного и жилищного законодательства: Сб. статей / Отв. Ред. В. II. Литовкин. - VI.: Городец, 2005; Пчемшцева Л, М Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан семейно-правовыми средствами // Журнал российского права. 2001. № 6; Щерба СП., Зайцев О.А., Сарсеи-даев Т.Е. Охрана прав беспомощных потерпевших по уголовным делам. М. 2001; Сарсепбаев Т. Е. Теория и практика охраны прав и законных интересов беспомощных жертв преступления в досудебном производстве: сравнительно-правовое исследование по материалам Казахстана и России. - М: Юрлитин-форм. 2005; Батона О. С. Пути устранения противоречий гражданского процессуально! о и семейного законодательства при рассмотрении споров, связанных с воспитанием детей // Журнал Российского нрава. 2006. № 6; Кокурин И. П. Актуарные проблемы расследования дел о преступлениях несовершеннолетних: Дне. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Кузьмина О. Л. Процессуальная форма судопроизводства по уголовным делам в отношении несовершеннолетних; Дне.... канд. Юрид. наук. - Калининград, 2005; Левакова Э. //. Поддержание государственного обвинения по делам несовершеннолетних // Судебная реформа и проблемы уголовного судопроизводства. М., 1995; Фраицифоров Л. Прокурор в делах особою производства гражданского процесса // Законность. 2006. № 6 и др.
E. II. Савинкова, О. С. Антюфеева, С. Г. Огай и др.1 и рассматривается, как правило, в двух аспектах: 1) организации прокурорского надзора над учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; 2) осуществления собственной профилактической функции прокурора.
В отечественной научной литературе предпринимаются попытки комплексного подхода к изучению проблемы организации защиты прокурором прав несовершеннолетних, по, в основном, в ракурсе надзора над соблюдением законов по охране прав и интересов несовершеннолетних. Здесь следует упомянуть научные исследования В, В. Панкратова и II. Д. Волковой, которые опосредовали положения теории организации и осуществления прокурорского надзора, управления в органах прокуратуры к особенностям надзора за исполнением ювенального законодательства и сформулировали предложения по совершеист-вованию этой деятельности".
Также следует отметить работы В. И. Рохлина и А. В. Чуршюва. В трудах В. И. Рохлина" разработаны практические рекомендации но организации прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних в социальной сфере, ь области жилищных прав, і рудовых отношениях, при осуществлении уголовного преследования, и выявлены особенности применения мер прокурорско-
См.: Заирянский Г. Я, Савинкова Е. Н. Модель региональной программы преступности несовершеннолетних. М„ 1996; Антюфеева О. С. Защита прав ребенка в системе мер профилактики правонарушений несовершеннолетних (криминологических и правовой аспекты): Дне. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2004; Огай С. Г. Современное состояние преступности несовершеннолетних и организация ее профилактики: Дне. ... канд. юрид. наук. М, 2003, и др.
" См.: Панкратов В. В., Волкова И. Д. Надзор за исполнением законов по охране прав и законных интересов несовершеннолетних // Настольная книга прокурора. М. 2002: Панкратов В. В. Проблемы защиты прав детей в России и пути их решения // Интернет-журнал «Прокурорский надзор», hUp://nadzor.pk.ru/analit.
3 См.: Рохлин В. И. Прокурорский надзор » РФ. - М: Санкт-Петербургский институт экспертов, 2000; Рохлин В. И. Прокурорский надзор за соблюдением законов о несовершеннолетних // Интернет-журнал «Прокурорский надзор».
го реагирования. А. В. Чурилов1 акцентировал внимание па правозащитной функции прокуратуры, но в июге сузил свое исследование до проблемы надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних.
Исследование различных аспектов проблемы организации прокурорского надзора за соответствием закону общественных отношений с участием несовершеннолетних, затрагивающих их интересы и свободы, ведется на разных уровнях государственными органами и учреждениями, научными центрами, общественными организациями. В этом направлении, несомненно, имеются существенные достижения, Вместе с тем, специальное исследование вопроса организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних ранее не проводилось.
Объектом исследования является организация правоотношений, возникающих при осуществлении прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних.
Предмет исследования составляет организация и правовое обеспечение прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является исследование правовых основ и организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних и разработка основных направлений по их совершенствованию.
Осуществлению данной цели подчинено решение следующих задач;
выявление сущности и содержания прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних, его организации;
раскрытие организации прокурорского надзора как предмета диссертационного исследования;
выявление проблемных вопросов прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних в системе ювеналыюй юстиции;
См.: Чурилов А. В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. М., 2001.
анализ современного состояния организации прокурорского надзора в сфере защиты прав детей, осужденных к лишению свободi>u разработка рекомендаций и предложений по ее совершенствованию;
изучение истории организации прокурорского надзора в сфере зашиты прав несовершеннолетних при исполнении наказания в виде лишения свободы;
- исследование системы защиты прав несовершеннолетних, усыновляе
мых иностранными гражданами, роли и места в ней прокуратуры;
разработка предложений по совершенствованию организации прокурорского надзора в сфере защиты прав детей, усыновляемых иностранными гражданами;
определение основных направлений совершенствования организации и правового обеспечения прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних в системе ювенальной юстиции.
Основная гипотеза исследовании, выдвинутая в соответствии с его целью, заключается в предположении наличия пробелов в правовом, организационном и научно-методическом обеспечении прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних. Эти пробелы объясняются «консервацией» института прокуратуры в качестве органа надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних, практического отрицания ее правозащитной функции, законодательными и ведомственными нормативными противоречиями в организации се деятельности, недостаточным использованием форм и методов защиты прав детей в работе прокуроров, избирательностью и недостаточной специализацией прокурорского надзора в сфере защиты нрав несовершеннолетних.
Методология и основные методы исследования. В основу методологии настоящего исследования положены общетеоретические принципы познания и общенаучные методы исследования: исторический, сравнительный, системный, метод восхождения от абстрактного к конкретному и др. В работе были использованы методы конкретных отраслевых наук; теории и философии права и государства, теории управления и организации, теории государственного управления, истории, социологии, педагогики и психологии и т.д.
В ходе диссертационного исследования автором был проведен экспертный опрос, направленный па выяснение мнения прокурорских работников о тенденциях развития прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних, современных проблемах его организации и наиболее оптимальных мерах их решения. Опрос был организован в соответствии с принципами и правилами осуществления социологических исследований такого рода1. В нем приняли участие 112 прокуроров районных, городских и приравненных к ним специализированных прокуратур и прокуратур субъектов РФ. Репрезентативность выборки строилась на основе соотношения штатной численности прокуратур районного/городского и субъектового звена, характеристиках стажа, направления и опыта работы опрашиваемых. В анкете также были запланированы вопросы, ориентированные на выявление отношения респондентов к службе в органах прокуратуры, их основных мировоззренческих установок, перспектив и планов служебной деятельности и т.п. По этому показателю в обследуемой совокупности была выделена референтная группа, мнения которой послужили индикатором достоверности полученных в исследовании сведений, искренности респондентов и степени их внимания к затронутым в опросе проблемам.
Теоретическую базу исследования составили работы видных российских и зарубежных ученых в области общей теории государства и права, защиты прав и свобод человека в деятельности государства, становления, развития и современной организации прокуратуры и ее правозащитной функции, защиты прав и интересов детей в различных сферах общественной жизни.
Эмпирическая база исследования включает: результаты проведенного социологического опроса; доклады Генерального прокурора Р0> и прокуроров субъектов РФ о состоянии законности и правопорядка в России и ее регионах; информационные письма, отчеты и справки о работе прокуратуры по защите прав и свобод граждан, по надзору за соблюдением законов и т.п.; материалы
См.: Ядов В,А. Социологическое исследование: методология, программа, методы. М., 1995; Гречихии В.Г. Лекции по методике и технике социологических исследовании. М., 1988.
средств массовой информации о нарушениях прав несовершеннолетних и деятельности прокуратуры но их предупреждению, выявлению, предотвращению и пресечению.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, законодательные нормы, подзаконные и ведомственные праропые акты, закрепляющие правовой статус и регулирующие деятельность органов прокуратуры в России, в том числе, в части осуществления прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые на основе комплексного подхода проанализирована и решена крупная научная проблема, позволяющая совершенствовать правовые и организационные основы прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних. Автор выходит за рамки традиционного понимания деятельности прокуратуры, доказав, что, во-первых, она не сводится лишь к надзору за соблюдением їаконов о несовершеннолетних и, во-вторых, помимо сфер образования, здравоохранения, опеки и попечительства, трудоустройства, эта деятельность охватывает иные области общественных отношений,
Новизна работы обусловлена концептуальной постановкой проблемы, замыслом и гипотезой исследования. В диссертации изучены место и роль прокуратуры в системе ювенальної! защиты, показано, что предмет деятельности органов прокуратуры, согласуясь с тенденциями развития российского общества и государства, существенно расширяется. Функции прокуратуры в ювенальной сфере на сегодняшний день не могут быть ограничены только надзором за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Прокуратура поступательно преобразуется в специфический правозащитный орган. Такая реформация не является искусственно навязываемой сверху в силу определенных тенденций, а исходит из сущностного содержания прокуратуры как надзорного органа.
Автором обоснован оригинальный тезис, что полномочия прокуратуры, определенные действующим законодательством, могут быть использованы в
целях защиты ювенальных прав, как нормативно урегулированных, так и тех, что юридически не конкретизированы. Проанализирован механизм организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних, выявлены такие его недостатки, как рассогласование целей деятельности прокуратуры, заложенное в соответствующих нормативно-правовых документах, неэффективность функционального руководства, отсутствие стабилизационных механизмов.
Положении, выносимые на защиту.
Концептуальный подход совершенствования правовых и организационных основ прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних заключается в том, что прокуратура функционирует в значительной степени как правозащитный орган, содействующий несовершеннолетним в реализации своих прав и интересов и их восстановлении в случае нарушения, а не только как орган надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Организация деятельности прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних должна быть ориентирована на соблюдение их прав и свобод органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Организация прокурорского надзора в сфере зашиты прав несовершеннолетних включает в себя совокупность целей, задач, функций, направленных па: выявление и отмену нормативных правовых актов, нарушающих права несовершеннолетних; участие в совершенствовании законодательства о несовершеннолетних и гарантиях их прав; надзор за соответствием законодательству нормативных актов органов государственной власти, иных органов и организаций, их должностных лиц; контроль за правообеснечительной деятельностью Правительства РФ; защиту интересов несовершеннолетних в рамках гражданского и уголовного судопроизводства.
3. В целях совершенствования прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних необходимо расширить перечень функций прокуратуры:
в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ в перечень функций органов прокуратуры включить функцию содействия гражданам в реализации прав, пресечение нарушении прав и помощь в их восстановлении средствами прокурорского надзора;
внести изменения в ст. 1 приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением нрав и свобод человека и гражданина» в числе целей предусмотреть защиту прав человека, изложив ее следующей редакции:
«1. Заместителям Генерального прокурора, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, военным прокурорам, прокурорам специализированных прокуратур в полной мере использовать предоставленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности, защиты прав человека».
- приказ Генерального прокурора РФ от 22 июня 2001 г, № 38 назвать:
«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовер
шеннолетних и молодежи, соблюдением их прав и свобод». Ст. 1 данного При
каза изложить следующей редакции:
«1. Прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, поенным и иным специализированным прокурорам средствами прокурорского надзора обеспечить реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, соблюдение их прав органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организации, содействие в их реализации, пресечение нарушений прав несовершеннолетних и помощь в их
восстановлении, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних».
4. Для совершенствования организационной структуры прокурорского
надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних необходимо:
а) преобразовать существующие отделы по надзору за соблюдением зако
нов о несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры РФ, прокура
тур субъектов РФ в подразделения по делам несовершеннолетних;
б) включить в их компетенцию:
надзор за исполнением законов о несовершеннолетних органами юсу-дарственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными липами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организации;
надзор за соблюдением прав несовершеннолетних в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов контроля, их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов о несовершеннолетних органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и правонарушениями несовершеннолетних,
В целях совершенствования прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних, усыновляемых иностранными гражданами необходимо в Гражданско-процессуальном кодексе РФ конкретизировать формы участия и обязательства прокурора в судебном рассмотрении дел об усыновлении.
Содержание прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних в системе ювенальной юстиции составляют: надзор за соответствием закону деятельности по отправлении правосудия в отношении несовершеннолетних; участие в определении наказания несовершеннолетнему правонарушителю посредством государственного обвинения; надзор за законностью прове-
делия расследования в отношении несовершеннолетних; надзоре за законностью деятельности органов административной юрисдикции в отношении несовершеннолетних; надзор за соответствием закону деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушении несовершеннолетних; надзор за исполнением решении об ответственности несовершеннолетних за совершенные преступления; надзор за исполнением решений, восстанавливающих нарушенные социальные нрава несовершеннолетних.
7. В целях структурного обособления функции надзора за законностью при исполнении наказания в отношении несовершеннолетних в составе Управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры РФ образовать отдел по надзору за законностью исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних, на который возложить функцию информационно-аналитического и методического обеспечения прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних при исполнении наказания в виде лишения свободы.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов исследования обусловлена их общей направленностью на повышение научной базы организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних. Уточнен предмет прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних, его содержание дополнено элементами, которые в значительной степени раскрывают правозащитные возможности прокуратуры в данной сфере. Систематизированы принципы, раскрыты и упорядочены цели прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработанных рекомендациях по совершенствованию структурной организации прокуратуры по надзору за соблюдением законов о несовершеннолетних, осуществлению прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних, усыновляемых иностранными гражданами, делинквентов, отбывающих наказание в воспитательных колониях, и др.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы при разработке мер но совершенствованию организации прокурорского надзора за законностью в ювенальний сфере, н работе прокуроров, привлекаемых к решению задач защиты прав несовершеннолетних, в учебном процессе и при проведении дальнейших исследований данной проблемы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием комплексного подхода к исследованию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в пауке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования. Избранная методология исследования, использование многоплановой информации, характеризующей организацию прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних, обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендаций.
Апробация работы и внедрение результатов исследовании. Основные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях «Защита прав и профилактика правонарушений несовершеннолетних» {ВНИИ МВД России, 2005 г.), «Безопасность личности и виктимологические проблемы предупреждения преступлений» (ВНИИ МВД России, 2006 г.). По итогам исследования опубликовано четыре научных статьи (одна из них в издании, рекомендованном ВАК), в которых отражены содержание диссертации и наиболее важные выводы автора.
Полученные результаты были также использованы в научной деятельности НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, ВНИИ МВД России, в педагогическом процессе Академии экономической безопасности МВД России. Подготовленные автором рекомендации и выводы нашли применение в практической деятельности прокуратуры г. Домодедово - при подготовке плановых документов, информационных писем и методических рекомендаций по осуществлению прокурорского надзора за за-
конпостью в ювсиалыюй сфере. Использование результатов исследования подтверждается четырьмя актами о внедрении.
Понятие и содержание прокурорского надзора в сфере защиты пран несовершеннолетних
Охрана прав несовершеннолетних, с течением времени становясь все более актуальной проблемой в России, привлекающей острое внимание общественности и властных кругов, стоит в ряду важнейших функций государства. Реализуемая через развернутую систему государственных институтов, в деятельности каждого конкретного органа эта функция обретает свои особенности, понимание которых, несомненно, должно способствовать ее исполнению. В настоящем параграфе мы намерены вычленить такие особенности в деятельности прокуратуры. Но прежде чем перейти к основному нашему вопросу, выясним центральные аспекты понятия «защита нрав несовершеннолетних».
Как неотъемлемая функция государства защита прав детей получила действительную реализацию в пашей стране лишь в начале 1990-х годов. До этого ее существование определялось в контексте общей функции защиты прав человека, которая, получив признание в Конституциях СССР 1936 г. и 1977 г.1, все же носила скорее декларативный характер. Подтверждения этому можно найти при рассмотрении научно-политических дискуссий, проходивших в 50с-80с годы прошлого столетия,
По итогам научных работ ученые приходили к выводу, что к внутренним функциям советского государства относятся: регулирование меры труда и меры потреоления ; хозяйственно-организаторская; кулыурно-воспитательная; охраны социалистической собственности и социалистического правопорядка . Иногда из последней выделялась самостоятельная функция охраны прав и свобод граждан, однако рассматривалась она не как данность, а как необходимое в будущем развитии социалистического государства".
Обособление функции защиты прав несовершеннолетних в нашей стране стало происходить с ратификацией Конвенции ООН о правах ребенка . Подписав этот документ, Россия взяла на себя обязательство привести в соответствие с ним национальное законодательство. Для этого была образована Комиссия по координации работ, связанных с выполнением Конвенции4, разработаны и утверждены І Іациональньїй план действий в интересах детей3 и План действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998-2000 гг.1 В 1998 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях нрав ребенка в Рос-спискои Федерации»", ознаменовавший становление защиты прав детей в качестве значительного сегмента отечественной ювенальной политики.
Не отрицая «функциональную» сущность защиты прав несовершеннолетних, мы считаем, что не только связанность с государственной деятельностью определяет истинный ее смысл. Защита - естественный атрибут права. Слово морали, обычай, традиция обретают статус правой нормы, только когда они оберегаемы со стороны общества и государства. Здесь не имеется в виду защита, осуществляемая силой, и не отстаивается тезис, что право гарантируется принуждением к его соблюдению. Такая концепция, распространенная в Западной Пвропе начала XX века усилиями исследователей-цивилистов\ получает поддержку и в современных научных работах4. Напротив, мы убеждены, что норма права эффективнее действует, если она обладает способностью влиять в качестве мотива человеческого поступка, определять волю. Конечно, принуждение также необходимо правовому регулированию. Но право было бы совершенно бессильно, если бы располагав) только средствами насилия и давления.
Принуждение лишь частью входит в содержание защиты прав несовершеннолетних, поскольку центральная ее роль заключена в связи ювенального права с действительностью. Понимание каждым человеком оберегаемого права, восприятие им жизни через призму правовых предписаний, уяснение различия между фактическим и должным и есть главный результат защиты права.
Сущность организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних
Длительное время усилия ученых и практиков, исследующих проблему организации и повышения эффективности работы органов прокуратуры, были направлены на совершенствование прокурорского надзора и предварительного следствия путем разработки теоретических основ этой деятельности, ее нормативно-правовой регламентации, совершенствования тактики и методики прокурорского надзора и предварительного следствия, исполнения управленческих функций в органах прокуратуры1. Другими словами, повышение эффективности прокурорского надзора виделось в устранении коллизий в сфере его юридического регулирования, а также в расширении инструментария деятельности органов прокуратуры. Признавая важность совершенствования правового и методического обеспечения и в рамках исследуемого нами направления прокурорского ладзора, в настоящем параграфе мы намерены затронуть аспекты организации деятельности прокуратуры в сфере защиты прав несовершеннолетних.
Однако вначале рассмотрим, что же такое организация. Этимологически понятие «организация» связано французским словом «organisation», которое, в свою очередь произошло по позднелатинского «organizo» - сообщаю стройный вид, устраиваю. Семантически оно означает усгройство, сочетание, объединение в одно целое, приведение в строгую систему или саму такую систему .
Д. М. Гвишиани утверждает, что термин «организация» употребляется в трех случаях: 1) для обозначения внутренней упорядоченности, согласованности взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленной его строением; 2) в отношении объединения людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил и 3) совокупности процессов и действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого".
Я, В. Радчснко и Э.А. Смирнов в предложенном ими понятии подчеркивают взаимосвязанность названных трех значений. По их мнению, организация - это социальная система, часі и которой объединены и упорядочены особым образом, возникающая вследствие организационного процесса1.
Наиболее полной, конкретной и точной нам представляется позиция А. И. Пригожина. Не отступая от тройственной концепции термина «организация» оп указывает, что применительно к социальным объектам он употребим к следующих смыслах: - как искусственное объединение институционального характера, занимающее определенное место в обществе и предназначенное для выполнения более или менее ясно очерченной функции (организация - социальный институт); - как организационная деятельность, включающая в себя распределение функций, налаживание устойчивых связей, координацию и т.д. (организация -процесс); - как упорядоченность объекта, определенные структуры, строение, тип связей как способ соединения частей в целое т.н. (организация - свойство, атрибут объекта)". Именно эту формулировку мы будем применять в нашем исследовании, рассматривая организацию прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних одновременно как социальный институт, процесс и свойство.
Наиболее важными параметрами в характеристике и оценки эффективности организации являются объект и предмет, принципы, цели, функции и структура1. Объект и предмет прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних изучен нами в предыдущем параграфе. Здесь обратимся к целям, принципам, функциям и структуре организации прокурорского надзора в юве-иальпой сфере. Рассмотрим основные принципы организации. По мнению автора, только ма основе строго определенных, научно обоснованных, взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, представляющих исходные правила, требования, нормы деятельности по упорядочению системы прокуратуры возможно обеспечить эффективность прокурорского надзора в сфере зашиты прав ребенка. «Принципы определяют, наряду с учетом особенностей целей, задач и функций, основное содержание и специфику любой деятельности по управлению силами и средствами»1. Руководствуясь ими, субъекты организации обеспечивают необходимую интеграцию отдельных видов организационной деятельности во всех элементах, подразделениях системы, их взаимную согласованность и общую направленность на реализацию поставленных задач.
Спектр толкования понятия принципов организации колеблется от восприятия их как чисто объективных категорий до признания за ними лишь субъективных идей конкретных людей. Например, по мнению И.П. Кузнецова, принципы - это руководящие правила, положения, нормы поведения, которыми руководствуются органы управления при осуществлении организационной функции". Г.И. Петров характеризует принципы как исходные положения, базирующиеся на познании объективных законов общественного развития и которыми руководствуются в организационной деятельности3.
Немало точек зрения относительно сущности принципов организации прокуратуры. Так, Л. Ф. Смирнов считает, что принципами организации и деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность прокурорского надзора, исходные моменты в его организации и функционировании, закрепленные в Конституции Российской Федерацим1. Здесь акцент сделан на субъективный характер принципов организации и на их законодательную закрепленность.
Организация прокурорского надзора в сфере защиты прав детей, усыновленных иностранными гражданами
Институт международного усыновления в нашей стране имеет достаточно продолжительную историю. Предусматривающие его нормы содержатся уже в Основах законодательства Союза ССР и Союзных республик о браке и семье от 27 июня 1968 г. В соответствии со ст. 35 Основ усыновление советского ребенка иностранными гражданами вне пределов страны могло быть произведено в консульском учреждении СССР с разрешения уполномоченного на то органа союзной республики. Международное усыновление на территории СССР, в том числе, детей, являвшихся иностранными гражданами, производилось по советскому законодательству1.
Несмотря на наличие юридических условий, иностранное усыновление в тс времена не имело распространения, и тем более столь широкого, какое начало приобретать с принятием нашей страной Декларации ООН о социальных и правовых принципах защиты и благополучия усыновленных или взятых на воспитание детей ", а затем, в 1989 г. Конвенции ООН о правах ребенка . Официально считается, что первый российский ребенок был принят в семью иностранцев - граждан США - в 1991 г.
Стремительное включение России в международно-правовые отношения в области усыновления сразу же выявило недостатки отечественного законодательства, в том числе, в части отсутствия норм, обеспечивающих приоритет российского усыновления над зарубежным, а также норм, предупреждающих ущемления прав и законных интересов детей. Во избежание возможных злоупотреблений с декабря 1992 г. и до вступления в 1996 г. в законную силу Семейного кодекса РФ усыновление иностранными гражданами детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, было ограничено только исключительными случаями .
Сегодня действующее законодательство устанавливает, что усыновление, т.е. возникновение между взрослым и ребенком правоотношений родственников по происхождению, является предпочтительной формой особой защиты и помощи, предоставляемой государством детям, лишенным своего семейного окружения. Усыновление в другой стране актуализируется, если в России несовершеннолетний не может быть помещен в семью, способную и желающую обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода является невозможным".
Аналогичная позиция выражена в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 20 апреля 2006 года №8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей». Так. согласно п. 14 данного постановления усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ. гражданами РФ, постоянно проживающими за пределами территории РФ, иностранными гражданами или лицами без гражданства допускается только в случаях, если не представилось возможным передать этих детей на воспитание (усыновление, опека, попечительство, приемная семья или иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренные законами субъектов РФ) в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ, или на усыновление родственникам детей независимо от места жительства и гражданства этих родственников .
Иностранное усыновление допускается в отношении несовершеннолетних, не обретших дееспособность в силу возраста или прохождения специальных правовых процедур (эмансипация), родители которых: умерли; неизвестны, судом признаны безвестно отсутствующими или объявлены умершими; признаны судом недееспособными; лишены судом родительских прав; дали в установленном порядке согласие на усыновление. Обустройство детей, оставшихся без попечения родителей, является одной из основных функций органов опеки и попечительства.
Отношения усыновления возникают с момента выявления детей, подлежащих таковому. Орган опеки и попечительства, взаимодействуя с работниками жилищных органов, органов ЗАГСа, суда, иными должностными лицами, которые по роду своей профессиональной деятельности связаны с работой с несовершеннолетними и располагают сведениями об их положении, обязан прилагать все усилия к выявлению детей, лишенных родителей или их должного внимания. Получив из тех или иных источников информацию об утере ребенком родительской заботы и воспитания, в целях ее проверки орган опеки в трехдневный срок проводит обследование условий его жизни. Если сведения подтверждаются, то орган опеки регистрирует их в установленном порядке, после чего в течение месяца обеспечивает устройство ребенка в приемную семью, и в случае неудачи - направляет имеющуюся информацию для учета в региональном банке данных. И уже па этом этапе складываются условия для множественных нарушений законодательства, влекущих ослабление защиты прав и интересов детей.
Правовые и организационные аспекты прокурорского надзора в условиях формирования ювеналыюй юстиции
Необходимость обращения к вопросу ювеиалыюй юстиции в настоящей диссертации, на первый взгляд, может вызвать сомнения. Действительно, исследования, посвященные проблеме защиты прав несовершеннолетних в уголовном процессе, образуют одну из наиболее развитых областей современной правовой науки.
Однако такая необходимость существует. Объясняется она тем, что современные органы ювенального уголовного правосудия постепенно и уверенно приобретаю]- статус правозащитных. И здесь имеется в виду не только защита прав несовершеннолетних как участников уголовного процесса. Новая концепция ювенального правосудия рассматривает несовершеннолетнего правонарушителя с двух сторон: 1) как лицо, должное понести ответственность за совершенный противоправный проступок; 2) как лицо, чья противоправная деятельность является результатом нарушения его права на воспитание, образование, материальное обеспечение, социальную защиту и т.п. Несовершеннолетний правонарушитель - продукт своей микросреды, и ответственность для него за совершенное антиобщественное деяние заключается в исправлении. Система правосудия должна способствовать реабилитации несовершеннолетнего делинквента, прежде всего, воздействуя на его микросреду, восстанавливая и защищая его социальные права.
Появление новой функции у органов, реализующих принцип неотвратимости ответственности за административно- или уголовно-наказуемый проступок ь поле действия ювенального права, заставляет их по-новому строить взаимоотношения друг с другом. К сожалению, многие аспекты становления взаимодействия между органами ювенальной юстиции, так же, как и исследования их новой роли, на сегодняшний день находятся за пределами внимания специалистов. Например, уже традиционно считается, основная и исключительная роль защиты прав несовершеннолетних в системе ювенального правосудия принадлежит суду: он получает возможность изучить личность несовершеннолетнего правонарушителя и причины правонарушения; опираясь на личностные особенности подростка, принимает решение о назначении карательного (с учетом его воспитательной функции) или реабилитационного наказания либо об освобождении от наказания; выносит постановления, направленные на защиту и восстановление нарушенных социальных прав несовершеннолетнего; реализует меры правового воспитания в процессе производства по делу и т.п. Именно в силу этой идеи современное реформирование системы правосудия в России движется лишь по пути создания ювенальных судов1.
Нам представляется такой подход недопустимо изолированным и бессистемным. Содействуя становлению ювенальной юстиции в России посредством соответствующей трансформации роли суда, не стоит забывать и другие органы правосудия. Участие суда в защите прав несовершеннолетних будет незначительным, если таковая не будет проводиться в работе следственных органов, прокуратуры, учреждениях изоляции несовершеннолетних обвиняемых и подозреваемых, органов административной юстиции и т.п. Причем, правозащитная деятельность этих органов не определяется какими-либо реформациями судебной системы и учреждением ювенальных судов. Она реализуема и реализуется сейчас, при текущих условиях и порядке осуществления правосудия. В частности, на сегодняшний день не только суд участвует в назначении уголовного наказания, но и прокуратура, во-первых, осуществляя государственное обвинение и определяя максимальную меру наказания, во-вторых, надзирая за законностью судопроизводства и судебного приговора.
Показательны результаты проведенного нами социологического исследования среди прокуроров районных и городских прокуратур и прокуратур субъектов РФ. Почти 82 % участников проведенного нами опроса, имевших опыт участия в отправлении правосудия в отношении несовершеннолетних, подтвердили, что в формулировке обвинительного акта прокуратурой учитываются и личностные особенности несовершеннолетних преступников, и возможности их исправления с применением того или иного наказания. Они же, в основном, отметили, что суд часто не учитывает доводы прокуратуры и назначает наказание, по своей легкости не соразмерное совершенному несовершеннолетним правонарушителем проступку.
Как видим, исследование роли прокуратуры в системе ювенальной юстиции важно и необходимо. Но прежде чем к нему приступить, выясним, какой смысл заключает в себе термин «ювенальная юстиция».
Содержание понятия «ювенальная юстиция» очень подвижно. Оно зависит ог характера управленческой задачи, которая решается в сфере борьбы с правонарушениями и преступлениями подростков. 11а нем сказываются и мировой опыт построения ювенального правосудия.
В самом общем смысле под понятием «ювенальная юстиция» объединяются все государственные и общественные институты, предметом деятельности которых является противодействие отклоняющемуся поведению подростков. В этом ракурсе ювенальную юстицию даже нельзя назвать системой. Скорее, это полиативное1, сложное множественное целое - комплекс концепций и схем влияния на подростков, масса конкретно-практических ситуации воздействия на человека, семью, непосредственное окружение подростка и социальные институты, с ним связанные".
В каждом государстве понятие «ювенальная юстиция» обретает самостоятельное толкование, особенности которого определяются не только целями, для которых это понятие сложилось, но и методом их достижения3. Например, в США система гавсналыюЙ юстиции была напрямую связана с деятельностью ювенального суда, функции которого по сравнению с общими судами существенно расширялись, и смягчением мер ответственности для несовершеннолетних. В соответствие с практикой, начало которой было положено Законом 1899 г. штата Иллинойс, ювепальный суд в США разрешал вопросы, лежащие в плоскости двух категорий общественных отношений: 1) установление заботы, попечения о детях, не имеющих поддержки и брошенных родителями, а также вынужденных зарабатывать на жизнь; 2) ресоциализация4 детей- правонарушителей, т.е., фактически, разрешение гражданско-правовых конфликтов и уголовно-правовое регулирование преступных деянии.
При этом несовершеннолетние, совершившие преступление любой тяжести, были полностью выведены из уголовно-правовой юрисдикции и не могли быть подвергнуты мерам уголовного наказания. Идею такого подхода очень хорошо разъяснил известный австралийский социолог и криминолог Дж, Ьрейту-"шт. По его мнению, уголовное наказание оказывает негативное воздействие на правонарушителя, клеймит его, унижает и изолирует, а это зачастую сводит к минимуму его шансы обрести уважение к самому себе и к обществу. Такое наказание также способно сломать механизмы самоограничения личности, вызвать проблемы при корректировке поведения, повысить риск совершения новых правонарушений в будущем, разрушив перспективы трудоустройства и отношения с друзьями, членами семьи и другими людьми1.
Похожие диссертации на Организация прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних
