Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы организационного проектирования в уголовно-исполнительной системе
1. Организационное проектирование в уголовно-исполнительной сис-теме: понятие, сущность, значение .17
2. Принципы и методы организационного проектирования в уголов-но-исполнительной системе 53
3. Правовое обеспечение организационного проектирования в уго-ловно-исполнительной системе 80
ГЛАВА 2. Процесс организационного проектирования в уголовно-исполнительной системе
1. Этапы организационного проектирования в уголовно-исполнительной системе .104
2. Оценка эффективности организационных проектов в уголовно-исполнительной системе .140
3. Управление организационными проектами в уголовно-исполнительной системе .163
Заключение .193
Список литературы .200
Приложения
- Организационное проектирование в уголовно-исполнительной сис-теме: понятие, сущность, значение
- Принципы и методы организационного проектирования в уголов-но-исполнительной системе
- Этапы организационного проектирования в уголовно-исполнительной системе
- Оценка эффективности организационных проектов в уголовно-исполнительной системе
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Активно протекающие в настоящее время в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) инновационные процессы связаны с динамизмом развития российского общества. Для современного общества характерно осознание важности инновационного пути развития. По опросам социологов, почти две трети россиян считают, что инновации - необходимое условие для будущего процветания России.
Вектор реформирования отечественной пенитенциарной системы определен вступлением России в Совет Европы, которое повлекло за собой взятие на себя нашей страной международных обязательств в области исполнения уголовных наказаний. Реализация данных обязательств предполагает осуществление широкого комплекса различных инновационных мер, в том числе правового и организационного характера.
В последние годы в УИС произошел целый ряд организационных преобразований: введены должности помощников начальников территориальных органов по соблюдению прав человека, сформирована психологическая служба, созданы инспекции по личному составу, отделы розыска в территориальных органах УИС. В настоящий момент образованы и развиваются центры трудовой адаптации осужденных. Эти и многие другие организационные преобразования в УИС определили актуальность исследования организационного проектирования (оргпроектирования) как технологии проектного обоснования нововведений.
Значение оргпроектирования для пенитенциарной практики обусловлено его сущностными чертами. Во-первых, оргпроектирование связывает выработанные наукой предложения по совершенствованию функционирования УИС с их практической реализацией. По своей сути оно является промежуточным звеном между наукой и практикой. Его эффективность обуславливается прикладной направленностью оргпроектов, а также использованием в
4 ходе их разработки и реализации современных научных методов. Анализ
опыта научно-методического сопровождения проведенных в последние годы в УИС экспериментов показывает, что на основе технологии оргпроектирования возможно создание новых эффективных механизмов взаимодействия ведомственной науки и практики исполнения уголовных наказаний. Применение таких механизмов позволит значительно улучшить использование инновационных ресурсов ведомственных учебных и научно-исследовательских учреждений в процессе реформирования УИС.
Во-вторых, значительный интерес представляет использование методического инструментария оргпроектирования в целях снижения риска при внедрении нового в управление в органах и учреждениях УИС. Наличие различного рода рисков при внедрении новшеств: риска осложнения оперативной обстановки, риска нарушения законности, риска возникновения непредвиденных расходов и других, является актуальной проблемой, присущей реформированию УИС на сегодняшний день. В связи с этим интерес представляют те методы оргпроектирования, которые позволят свести данные риски к минимуму. Необходима научная разработка таких методов оргпроектирования, а также обучение руководителей органов и учреждений УИС навыкам их применения. Использование в практике реформирования УИС таких методов оргпроектирования, как метод аналогий, экспертно-аналитический метод, метод структурализации целей, метод организационного моделирования, призвано обеспечить эффективное достижение целей реформ. Не допустимым следует признать использование метода «проб и ошибок», который в некоторых случаях применяется при проведении преобразований.
Несмотря на достаточно большое значение оргпроектирования, его правовые аспекты в настоящее время не достаточно исследованы. В свою очередь, слабая теоретическая разработанность негативно отражается на правовом регулировании оргпроектирования. Сложность закрепления в правовых актах норм об оргпроектировании заключается в том, что правовая регламентация оргпроектирования не должна препятствовать творческому ха-
5 рактеру труда проектантов. Однако отсутствие на сегодняшний день необходимой правовой основы оргпроектирования в УИС не позволяет достаточно широко внедрять его в практику управления органами и учреждениями УИС. Низкая правовая обеспеченность оргпроектирования препятствует эффективному взаимодействию различных субъектов, вовлеченных в процесс реформирования УИС (органов и учреждений УИС, прокуратуры, органов внутренних дел, общественных организаций, средств массовой информации и других). В связи с этим необходима разработка нормативных правовых актов, регулирующих оргпроектирование в УИС.
Изложенное выше позволяет утверждать, что исследование организационно-правовых основ оргпроектирования в УИС является актуальным направлением современной науки, призванным внести позитивные изменения в теорию и практику организации правоохранительной деятельности, осуществляемой органами и учреждениями УИС.
Степень разработанности темы. Сущность организационного проектирования многоаспектна, в связи с этим ее исследования относятся к различным отраслям научного знания.
Социальная природа оргпроектирования как разновидности социального- проектирования затрагивается в социологических исследованиях И.В. Бестужева-Лады, В.В. Корнилова, В.Б. Коробова, А.И. Пригожина, Ю.Л. Сурмина, Ж.Т. Тощенко, Н.В. Туленкова и других.
Экономические аспекты оргпроектирования достаточно подробно рассмотрены в работах В.Н. Вяткина, Л.Н. Качалиной, Л.С. Пузыревского. Исследования данных ученых относятся к советскому периоду, поэтому они во многом ориентированы на административно-командную систему управления экономикой. В то же время они внесли существенный вклад в разработку проблем оргпроектирования, поскольку являются одними из первых комплексных исследований в данной области.
На современном этапе вопросы организационного проектирования поднимаются в работах в области менеджмента. Особенности оргпроектиро-
вания в коммерческих организациях рассматриваются в работах по теории организации В.К. Калугина, А.Я. Кибанова, Б.З. Мильнера, Б.А. Райзберга, Д.В. Соколова, B.C. Соловьева и других. В современных работах по управлению проектами В.А. Заренкова, Дж.К. Джонса, И.И. Мазура, Ю.И. Попова, М.Л. Разу и других ученых большое внимание уделяется оргпроектированию программно-целевых структур в организациях, а также финансовому обеспечению деятельности таких структур. Отдельные вопросы оргпроектирования, касающиеся подготовки персонала организации к организационным преобразованиям, рассматриваются в исследованиях И. Ансоффа в области стратегического управления, а также в работах Р.А. Фатхутдинова по инновационному менеджменту. Таким образом, развитие в работах ученых-экономистов теоретических положений об экономических закономерностях, касающихся оргпроектирования в коммерческих организациях, способствовало широкому применению методов и технологии организационного проектирования в бизнесе. В то же время вопросам оргпроектирования в государственном управлении в современных экономических и, прежде всего, в правовых исследованиях уделяется не достаточно внимания.
К работам, в которых раскрываются правовые аспекты оргпроектирования в государственном управлении, относятся исследования В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Н.И. Глазуновой и других ученых. Следует отметить исследования С.Н. Александровой, Р.А. Кардашова, И.М. Колосовой А.В. Ольшевского, В.Ф. Сухарева, в которых раскрываются особенности оргпроектирования в органах внутренних дел. Работы данных авторов относятся к первым правовым исследованиям в области организации правоохранительной деятельности, в которых предпринята попытка комплексного изучения организационно-правовых основ оргпроектирования. Вместе с тем УИС сегодня имеет особенности, которые проявляются в характере ее организационного развития, что, безусловно, определяет специфику оргпроектирования в УИС. Однако в настоящее время
7 отсутствуют комплексные теоретические разработки в области организационно-правовых основ оргпроектирования в УИС.
В ходе работы над диссертационным исследованием особое внимание
уделялось трудам ведущих ученых в области организации правоохранитель
ной деятельности: P.P. Алиуллова, А.П. Камышникова, A.M. Кононова,
А.П. Коренева, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, В.И. Махинина,
С.А. Старостина, Г.А. Туманова, Е.Ф. Яськова и других. Кроме того, автор опирался на выводы специалистов в области организации управления в УИС: А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, Н.П. Барабанова, Б.Б. Казака и других.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу осуществления организационного проектирования в УИС как специфического вида управленческой деятельности, направленной на совершенствование организации и функционирования системы органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания.
Предметом исследования являются теоретические и организационно-правовые аспекты оргпроектирования в УИС.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является теоретическое обоснование положений о сущности, особенностях и правовой природе организационного проектирования в УИС, а также разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой основы и практики применения организационного проектирования в деятельности органов и учреждений УИС.
Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании решены следующие задачи:
раскрыты сущность и содержание организационного проектирования в УИС;
определены принципы и методы организационного проектирования в УИС;
8 проанализировано правовое обеспечение организационного проектирования в УИС, разработаны рекомендации по его совершенствованию;
определены и проанализированы этапы организационного проектирования в УИС, выявлены направления совершенствования деятельности проектантов на данных этапах;
определено понятие эффективности оргпроектирования в УИС; проведен анализ оценки эффективности оргпроектов в УИС;
проанализированы особенности управления деятельностью орг-проектных подразделений;
разработаны методические рекомендации по осуществлению организационного проектирования в органах и учреждениях УИС. Методологическую основу исследования составляют диалектико-материалистический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, позволившие объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблематики. Сложность и многоаспектность темы исследования обусловили применение комплексного подхода, который позволил выявить и определить содержание различных аспектов оргпроектирования в УИС. Важнейшей методологической основой исследования явился системный подход, с помощью которого выявлены и проанализированы сущностные признаки оргпроектирования в УИС. На основе структурного анализа разработана структура орг-проектных групп, а также определено их место в организационной структуре органов и учреждений УИС. Функциональный анализ позволил уяснить роль оргпроектирования в системе функций управления УИС. Посредством использования формально-юридического, сравнительно-правового методов были установлены пробелы и недостатки в правовом регулировании оргпроектирования в УИС, разработаны предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты. На основе применения методов конкретно-социологического исследования (наблюдения, опроса) были выявлены проблемы, связанные с разработкой и внедрением организационных пре-
9 образований в УИС, а также выработаны основные направления решения
данных проблем.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, в том числе правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний.
Теоретическую основу исследования составляют положения науки управления, теории государственного управления, административного и уголовно-исполнительного права.
Эмпирическая основа исследования включает в себя:
а) результаты опросов и анкетирования управленческого персонала
центрального и территориальных органов ФСИН России, а также других ор
ганов и учреждений УИС (опрошены более 500 сотрудников - руководителей
отделов и служб и их заместителей в исправительных учреждениях, террито
риальных органах, центральном аппарате ФСИН России);
б) официальные данные правовой статистики, касающиеся численно
сти и характеристики осужденных, численности и характеристики сотрудни
ков УИС, организационно-структурного построения УИС и другие;
в) материалы практической деятельности органов и учреждений УИС,
связанные с осуществлением в них организационных преобразований (прика
зы о проведении экспериментов, планы научно-методического сопровожде
ния экспериментов, решения оперативных совещаний, коллегий территори
альных органов ФСИН России по вопросам совершенствования организации
системы управления и процессов функционирования в органах и учреждени
ях УИС и др.).
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем на основе использования современных достижений общей теории права, теории государственного управления, теории управления в сфере правоохранительной деятельности, а также социологии управления и менеджмента проведен
10 системный анализ организационно-правовых аспектов оргпроектирования в
УИС. Существующие научные разработки в этом направлении затрагивали лишь отдельные частные вопросы темы диссертационного исследования и не учитывали последние изменения в уголовной и уголовно-исполнительной политике России. В диссертации рассматривается научная проблема правовой регламентации оргпроектирования в УИС, ранее не получавшая должной и самостоятельной разработки в правовой науке.
Предложения по совершенствованию правовой основы оргпроектирования в УИС выработаны с учетом Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007—2016 годы)», а также положений концептуальных документов, касающихся отдельных направлений функционирования ФСИН России, таких как Концепция развития кадрового обеспечения УИС на период до 2011 года, Концепция воспитания работников УИС на 2006-2010 годы, Концепция совершенствования взаимодействия ФСИН России со средствами массовой информации на 2008-2011 годы, Концепция развития социальной, психологической и воспитательной работы с осужденными в исправительных учреждениях на период до 2010 года и др.
Новизной отличается предложенный диссертантом логико-концептуальный подход к исследованию сущности и содержания эффективности оргпроектирования в УИС. Автором разработаны требования к эффективности оргпроектов в органах и учреждениях УИС, а также определены базисные принципы, на основе которых должно осуществляться оргпроектиро-вание в УИС.
В диссертационном исследовании предложен комплекс правовых и организационных мер, направленных на совершенствование практики организационного проектирования в УИС. В частности, автором выработаны предложения по использованию методического инструментария оргпроектирования для снижения рисков при проведении организационных преобразований в органах и учреждениях УИС, разработана примерная структура оргпроекта по реализации целей дальнейшего реформирования УИС, определенных на
заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации. В диссертации сформирована концептуальная модель распределения обязанностей по осуществлению оргпроектирования между руководителем органа или учреждения УИС, руководителем оргпроектного подразделения и проектантами. Диссертантом предложены меры по преодолению факторов, препятствующих развитию практики оргпроектирования в органах и учреждениях УИС.
Основные положения, выносимые на защиту:
Организационное проектирование в УИС — это деятельность по созданию проекта предполагаемых изменений в построении и функционировании системы управления органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания, в целях совершенствования их деятельности.
Управленческая природа оргпроектирования в УИС определяется сущностью его объектов, которые относятся к организационным системам. Круг объектов оргпроектирования в УИС отражает статическую и динамическую стороны функционирования органов и учреждений УИС. К объектам оргпроектирования в УИС относятся организация системы управления органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания (функциональная структура, организационная структура), а также организация процессов функционирования системы управления органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания.
К характерным принципам организационного проектирования в УИС относятся принцип кадрового предупреждения (подготовленности объектов), принцип уважения и учета интересов различных категорий сотрудников, принцип формирования профессиональной команды, принцип сочетания це-леполагания сверху и инициативы снизу. Познавательно-программирующий характер оргпроектирования обуславливает выделение таких его принципов, как научность, объективность, системность, обоснованность, баланс разработки и реализации.
Методический инструментарий оргпроектирования в УИС включает
12 в себя методы выработки управленческих решений, методы воздействия,
графические, математические, текстовые методы построения моделей, а также другие методы оргпроектирования. При разработке и внедрении оргпроекта методы оргпроектирования должны применяться в комплексе. Содержание комплекса применяемых в ходе оргпроектирования методов определяется конкретной управленческой ситуацией, выбранной в данной ситуации стратегией и тактикой оргпроектирования. Применение тех или иных методов оргпроектирования в УИС зависит также от его вида и стадии.
Эффективность организационного проектирования в УИС определяется как соответствие результата внедрения оргпроекта поставленным целям, произведенным затратам, а также способность данных результатов удовлетворять потребности общества, связанные с исполнением уголовных наказаний. К общим критериям эффективности оргпроектов в УИС, которые не зависят от содержания оргпроекта, относятся инновационность, гибкость, прогнозная обоснованность, соответствие оргпроекта потребностям осужденных и сотрудников УИС, оперативность, экономия затрат, законность, правовая обеспеченность оргпроекта. Критерии специальной эффективности определяются особенностями проектируемого объекта.
Управление оргпроектом предполагает определение организационной структуры оргпроектного подразделения, его места в системе управления органом или учреждением УИС. К особенностям управленческих функций руководителя команды оргпроекта относятся приоритет методов убеждения и стимулирования труда проектантов, широкое использование возможностей коллегиальности в управлении, акцентирование внимания на удовлетворении оргпроектом потребностей коллектива органа или учреждения УИС, формирование в коллективе позитивного отношения к оргпроекту.
Авторский вывод о целесообразности разработки и применения методик оргпроектирования в УИС, предусматривающих его стратегию, тактику и методы, а также основные принципы. Внедрение таких методик в управленческую практику органов и учреждений, исполняющих уголовные нака-
13 зания, будет способствовать внесению упорядоченности в многообразные по
своему содержанию отношения, возникающие в связи с организационным
развитием УИС. На основе исследования теории и практики оргпроектирова-
ния в УИС разработан авторский вариант методических рекомендаций по
разработке и внедрению организационных проектов в органах и учреждениях
УИС, а также проект инструкции об организации инновационной деятельно
сти в УИС (разработана структура и содержание одного раздела,
посвященного оргпроектированию).
8. Комплекс мер по совершенствованию правового обеспечения организационного проектирования в УИС должен включать в себя:
дополнение содержания Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» статьей «Организационное развитие УИС», формулировка которой должна иметь следующий вид: «Совершенствование системы управления в УИС осуществляется на основе разработки и внедрения организационных проектов, предусматривающих научно обоснованные параметры нововведений»;
разработку и принятие инструкции об организации инновационной деятельности в УИС (в которой отдельный раздел посвящен оргпроектированию в УИС);
закрепление оргпроектирования как общей функции управления органами и учреждениями УИС, включение ее в перечень полномочий руководителей органов и учреждений УИС (в состав норм о полномочиях руководителей органов и учреждений УИС должно входить следующее положение: «утверждает организационные проекты для их внедрения в подчиненных подразделениях»).
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечена широким изучением практики деятельности органов и учреждений УИС в области разработки организационных нововведений, использованием последних достижений теории организации правоохранительной деятельно-
14 сти, уголовно-исполнительного права, социального управления в сфере
функционирования УИС; применением комплексной методики изучения исследуемой проблемы, положительными результатами экспериментальной работы и апробацией основных выводов в Вологодском институте права и экономики ФСИН России, Владимирском юридическом институте ФСИН России, в заинтересованных службах территориальных органов, что документально подтверждено отзывами и актами о внедрении.
В ходе исследования изучено и проанализировано около 150 научных публикаций в сфере организации правоохранительной деятельности, теории управления и права, административного, уголовного и уголовно-исполнительного права; документы, непосредственно касающиеся деятельности органов и учреждений УИС, связанной с темой исследования (приказы, планы и отчеты работы отделов и служб, справки и другие документы).
Проводились беседы с работниками различных отделов и служб различных органов и учреждений УИС. Изучено и обработано более 500 анкет, предложенных сотрудникам УИС, в том числе представителям различного управленческого звена, а также сотрудникам юридических подразделений ФСИН России.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что в нем раскрываются сложнейшие и слабо разработанные проблемы, связанные с правовым регулированием оргпроектирования в УИС. Содержащиеся в работе концептуальные теоретические положения развивают и углубляют научные взгляды на природу и содержание организационного проектирования в УИС. Представляется, что содержащиеся в работе положения и выводы позволят внести определенный вклад в теорию рассматриваемой проблемы.
Выработанные в ходе исследования теоретические положения, могут быть использованы для дальнейшего совершенствования управления органами и учреждениями УИС. Рекомендации, изложенные в диссертации, имеют значение для совершенствования нормативной правовой базы оргпроектиро-
15 вания в УИС, а также правоприменительной деятельности субъектов управления в УИС, связанной с реализацией организационных новшеств. Результаты исследования могут быть использованы для обучения практических работников в рамках занятий по основам управления в УИС, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам. Апробация и внедрение результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в восьми научных публикациях, а основные результаты докладывались на двух международных научно-практических конференциях: в г. Вологда по теме «Уголовная и уголовно-исполнительная политика современной России: проблемы формирования и реализации» (14-15 декабря 2006 г.) и в г. Костанай (Казахстан) по теме «Роль уголовно-исполнительной системы в предупреждении правонарушений» (2 ноября 2007г.); двух научных конференциях: «Институциональные реформы: история и современность» (г. Вологда, 6-7 апреля 2007 г.), «Стратегия и механизм управления: опыт и перспективы» (г. Вологда, 4-5 апреля 2008 г.); научно-практических семинарах: «Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности УИС» (г. Вологда, 25 апреля 2007 г.), «Международное сотрудничество в области кадрового обеспечения деятельности пенитенциарных учреждений: современные проблемы и перспективы развития» (г. Вологда, 29 апреля 2008 г.). Значительная часть выводов, предложений и рекомендаций проведенного исследования нашла практическое применение в учебном процессе Вологодского института права и экономики ФСИН России и Владимирского юридического института ФСИН России в учебно-методических материалах в рамках таких учебных дисциплин как административное право и основы управления в УИС. Результаты исследования используются также в практической деятельности органов и учреждений УИС в Вологодской, Архангельской и Мурманской областях, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Организационное проектирование в уголовно-исполнительной сис-теме: понятие, сущность, значение
Исследование сущности организационного проектирования предпола-гает анализ значимых признаков этого сложного управленческого феномена.
Следует отметить, что организационное проектирование имеет ком-плексную природу. В связи с этим, значимые признаки организационного проектирования характеризуют различные его аспекты.
Ряд особенностей организационного проектирования обусловлен тем, что оно является разновидностью социального проектирования. Раскрытие значения второй части этого составного термина, а именно понятия «проек-тирование» необходимо производить с учетом последних разработок социо-логии управления.
Большая часть признаков оргпроектирования обусловлена его управ-ленческой природой. На это указывает первая часть термина. В науке управ-ления существуют достаточно устоявшиеся взгляды на понятие организации. Согласно большинству из них, сущность организации неразрывно связана с управлением.
Некоторые черты организационного проектирования связаны с тем, что оно относится к правовой категории. Организационное проектирование тесно вплетено в правовые отношения, возникающие по поводу осуществления управления. Правовые аспекты организационного проектирования остаются на сегодняшний день, пожалуй, наименее исследованными, что, безусловно, отражается на урегулировании его нормами права. Вследствие того, что ре-зультаты организационного проектирования влекут достаточно серьезные последствия для организации и функционирования системы управления в форме различного рода организационных изменений, правовое закрепление данного института представляет большое значение.
Исследование организационного проектирования на основе трех выше-указанных его аспектов позволяет наиболее полно раскрыть сущность этого сложного феномена. Используемый при этом межотраслевой синтез вполне характерен в целом для науки управления, интегрирующие качества которой отмечаются учеными . Эта наука предполагает сложную органическую инте-грацию полученных разными науками данных, которые могут быть исполь-зованы для повышения эффективности социального управления. Как отмеча-ет Д.И. Правдин, современные условия требуют «не простой опоры на науч-ные знания, а их систематического и комплексного развития на всех уровнях. Обеспечить это может только интегральная наука, которая призвана специ-ально изучать вопросы управления … во всем их многообразии, выделяя об-щее и особенное и учитывая специфику того или иного объекта управле-ния» .
Комплексный и многогранный характер организационного проектиро-вания, как и в целом управления, порождает теоретические посылки, которые необходимо учитывать при исследовании и научном описании различных его элементов, сторон, их взаимосвязей и проявлений. Каждый подход к органи-зационному проектированию несет в себе познавательный смысл, освещает определенную сторону этого сложного общественного явления. Кроме того, каждый аспект исследования выполняет свою познавательную функцию и их не следует противопоставлять друг другу. Только равноправие и глубина различных аспектов исследования способны приблизить к истине. И, нако-нец, единство сущности организационного проектирования предполагает, что различные его аспекты и элементы должны быть логически согласованы ме-жду собой, соотноситься с сущностью организационного проектирования .
Итак, обратимся к анализу признаков организационного проектирова-ния. Общим признаком, характерным для всех видов проектирования, и ор-ганизационного в том числе, является его направленность в будущее. На это указывает этимология понятия «проект», что в переводе с латинского (projecus) означает «брошенный вперед».
Российский энциклопедический словарь предлагает следующие три значения понятия проекта: 1) совокупность документов для создания чего-либо нового; 2) предварительный текст какого-либо документа; 3) замысел, план . В соответствие с этим, проектирование – процесс реконструкции про-тотипа, прообраза желаемого или лучшего (по каким-то критериям) из воз-можных состояний объекта.
По словам Ж.Т. Тощенко, проектирование – это «одна из форм опере-жающего отражения действительности» . Оно направлено на создание науч-но обоснованного образа, модели, проекта будущего состояния системы.
Цель проектирования – конкретизация этапов, форм, методов достиже-ния одного из вариантов преобразования объективной действительности, связанного со стремлением придать желаемые свойства и черты проектируе-мому объекту .
По нашему мнению, цель организационного проектирования можно сформулировать как обеспечение организационных преобразований в соот-ветствии с желаемым результатом.
На наш взгляд, названный признак является определяющим в природе организационного проектирования. Именно целевая направленность органи-зационного проектирования определяет содержание этого процесса.
Следует отметить, что категория «цель» занимает центральное место при характеристике различных управленческих явлений и процессов, по-скольку целенаправленность выступает определяющим признаком самого понятия «управление».
По словам С.Е. Вицина, «в организации всякой управляемой системы, ключевым моментом является определение цели. Если цель управленческого труда не определена, не известна, то сама деятельность теряет смысл» .
В связи с этим цель организационного проектирования определяет его содержание и развитие.
Инновационные цели организационного проектирования в настоящее время играют большую роль в правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Это обусловлено тем, что УИС сегодня находится в условиях развития и закрепления результатов ре-формирования. Особенности целей оргпроектирования в УИС на современ-ном этапе ее развития заключаются в организационном обеспечении приве-дения условий содержания осужденных в соответствие с требованиями меж-дународных стандартов.
Динамизм общественных отношений, множественность проблем, воз-никающих в функционировании пенитенциарной системы России, оказывают существенное влияние на характер и темпы проводимых преобразований. Для успешного достижения целей и задач реформирования требуется время, значительные ресурсы, фундаментальные научные исследования, а также масштабные организационно-правовые усилия . В связи с этим возрастает значение инновационной деятельности в области исполнения уголовных на-казаний. Актуальной становится проблема повышения инновационного по-тенциала УИС. Для ее разрешения требуется активный научный поиск новых форм, методов и технологий в работе по совершенствованию правоохрани-тельной деятельности УИС. На наш взгляд, большой инновационный потен-циал кроется в одной из таких форм, а именно – в организационном проекти-ровании. Разработка и внедрение эффективных процедур организационного проектирования является одним из направлений решения названной пробле-мы.
Принципы и методы организационного проектирования в уголов-но-исполнительной системе
Организационное проектирование по своему содержанию представляет собой довольно сложную деятельность. Для раскрытия ее особенностей и по-вышения роли в процессе управления органами и учреждениями УИС боль-шое значение имеют принципы оргпроектирования.
Как отмечает Р.Р. Алиуллов, в процессе познания и, в особенности, в формировании и совершенствовании механизма управления, принципы иг-рают важнейшую методологическую функцию. Они служат отправной науч-ной позицией при дальнейшем исследовании управленческих элементов, вы-явлении правовых форм и способов их взаимосвязи, при разработке мер по совершенствованию функциональных и структурных характеристик и ком-понентов управления, а также в определении направлений реформирования и развития механизма управления .
На наш взгляд, действительно, принципам в процессе совершенствова-ния управления, в том числе в оргпроектировании, должно уделяться боль-шое внимание. Поскольку они придают данному процессу необходимую стройность, создают его фундамент. От того, насколько разработаны в тео-рии и реализуются на практике принципы оргпроектирования, во многом за-висит эффективность оргпроектов. В то же время, определение принципов организационного проектирования оказывает существенное влияние на даль-нейшее развитие его теории и практики.
Для уяснения сущности принципов оргпроектирования необходимо обратиться к общетеоретическим основам применения данной научной кате-гории. Уяснение того места, которое занимают принципы оргпроектирования в УИС среди принципов управления в УИС, является необходимой методо-логической предпосылкой для раскрытия их сущности. Под принципами в научном знании понимают основные начала, прави-ла, руководящие идеи . На сегодняшний день принципы входят в методоло-гический арсенал практически любой науки. Применение понятия принципа имеет особенности в науке управления. Различные аспекты принципов управления рассматривались в работах таких ученых, как Р.Р. Алиуллова, А.Ф. Пехтерева, Л.А. Растригина, Г. Эмерсона, Ц.А. Ямпольской, Г.С. Яковлевой и других.
Как отмечается в учебнике «Организация управления в УИС», пробле-ма закономерностей и принципов управления в отечественной и зарубежной теории и практике управления до настоящего времени остается одной из наименее разработанных .
В значительной мере это обусловлено сложностью самого понятия принципов и, в связи с этим, отсутствием терминологического единства в общенаучных взглядах на принципы.
По меткому замечанию Р.Р. Алиуллова, «как следствие использования различных определений принципов, широк и многообразен вариант тракто-вок их понимания в сфере управленческих отношений» .
В словаре-справочнике «Теория и практика социального управления» приводится следующее определение принципов управления: «исходные, ос-новополагающие правила, которыми руководствуется субъект управления в своей деятельности и на основе которых строятся и функционируют соци-альные системы» .
Неотъемлемым свойством принципов управления является двойствен-ность их природы . С одной стороны, принципы отражают объективную ре-альность, с другой – они осознаются и формулируются людьми.
Диалектику объективного и субъективного в сущности принципов управления позволяет раскрыть сравнение их с категорией закономерностей.
Под закономерностями понимаются объективные, существенные и достаточно устойчивые связи и зависимости . Закономерности управления отражаются в его принципах, которые по своей сути представляют сформу-лированные обобщенные характеристики этих закономерностей.
Объективность принципов управления заключается в том, что они от-ражают закономерности управления. Объективность принципов управления определяет такое их свойство, как нормативность. Данное свойство состоит в том, что они выступают в ка-честве нормативных требований к организационно-структурному построе-нию и функционированию органа управления . Таким образом, объективно-субъективная природа принципов управ-ления в целом проявляется в принципах оргпроектирования в том числе, ко-торым также присущ объективно-субъективный характер. Одной из актуальных проблем в области теории управления в сфере правоохранительной деятельности на сегодняшний день является проблема приведения принципов управления в систему. Решение этой проблемы по-зволит четко определить место и роль принципов отдельных видов управ-ленческой деятельности, и оргпроектирования в том числе, в системе прин-ципов управления в УИС. Причиной такого положения является, с одной стороны, сложность от-ражения в классификации сущностных особенностей принципов управления. По словам Дейнеко О.А., «...систематизировать существующие прин-ципы управления в соответствии с классификацией, отвечающей сущност-ным требованиям, дело чрезвычайно трудное» . Кроме того, построение завершенной системы осложнено ее подвиж-ностью.
Как отмечает Р.Р. Алиуллов, «вся система принципов окончательно не может быть завершена. Поэтому процесс постоянного формирования новых принципов управления носит естественный характер» .
Имеющиеся в настоящее время подходы к классификации принципов управления не позволяют в полной мере реализовать их на практике. В неко-торых современных работах отсутствуют четкие критерии классификации принципов. Кроме того, неоднозначно в различных исследованиях трактует-ся смысл некоторых принципов.
Так, например, сочетание централизации и децентрализации управле-ния в одних работах выступает в роли закономерности управления , а в дру-гих – в роли принципа управления . Если это закономерность, то возникает вопрос, в каком принципе она находит отражение, и какова должна быть его формулировка для закрепления в нормативных правовых актах. По нашему мнению, в принципе сочетания централизации и децентрализации управле-ния находит отражение закономерность управления, которая заключается в существовании определенной связи между формой территориальной органи-зации управления и качеством управления.
Этапы организационного проектирования в уголовно-исполнительной системе
Организационное проектирование в УИС как сложный управленческий феномен характеризуется с двух сторон: статической (содержательной) и ди-намической (процедурной). Содержание оргпроектирования определяется его сущностью, целями и задачами, принципами и применяемыми методами. Данные вопросы были раскрыты нами в первой главе настоящего исследова-ния. Но для всестороннего анализа природы организационного проектирова-ния большой интерес представляет также его динамическая характеристика. Это связано с тем, что оргпроектирование является одним из видов управ-ленческой деятельности, который имеет определенные временные рамки, что, в свою очередь, позволяет выделить наиболее значимые его этапы, опре-делить его технологию.
Организационное проектирование является неотъемлемым элементом процесса управления. При этом само оно может быть представлено как опре-деленный процесс. Для целей настоящего исследования достаточно важно определить роль процесса оргпроектирования в общем процессе управления.
На сегодняшний день существуют различные определения процесса управления. Согласно одному из них, он представляет собой «комплекс не-прерывных, взаимосвязанных и в последовательном порядке осуществляе-мых действий, направленных на решение практических задач управления» .
Данное определение, на наш взгляд, не совсем точно соответствует общепринятому пониманию категории «процесс». Кроме того, оно не позво-ляет определить роль оргпроектирования в процессе управления.
В толковом словаре С.И. Ожегова понятие «процесс» определяется как «ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь» .
Исходя из данного определения, сущность процесса управления заклю-чается в ходе осуществления и развития управления, последовательной смене его состояний. Содержание процесса управления представляет собой сово-купность функций управления. Для того или иного состояния управления ха-рактерными являются определенные его функции. Оргпроектирование, как нами было выяснено ранее, относится к одной из них.
В рамках настоящего исследования роль оргпроектирования в процессе управления наиболее точно может быть определена исходя из следующего определения процесса управления: «Процесс управления – это ход реализа-ции системной функции управления; деятельность объединенных в опреде-ленную структуру субъектов управления, направленная на достижение по-ставленных целей управления путем реализации определенных функций и применения соответствующих принципов и методов управления» .
Системная функция управления, согласно основным положениям ки-бернетики, заключается в оптимизации функционирования системы . В этом проявляется антиэнтропийный характер процесса управления. В сущности своей процесс управления есть антипод процессам дезорганизации, позволяющий стабилизировать систему, сохранить ее качественную определенность, поддержать ее динамическое равновесие со средой, обеспечить совершенствование системы и достижение того или иного полезного эффекта .
Следует отметить, что конечная цель управления двуедина и состоит из подцелей: сохранение системы и ее развитие. Этот момент, по нашему мне-нию, имеет принципиальное значение для выявления роли оргпроектирова-ния в процессе управления. Процесс оргпроектирования относится к процес-су развития системы.
Если перевести основные положения кибернетики на язык управления в УИС, то целями управления в УИС являются обеспечение эффективного функционирования и развития органов и учреждений, исполняющих уголов-ные наказания. Организационное проектирование, на наш взгляд, относится именно ко второй цели. Оно призвано обеспечить развитие системы в соот-ветствие с изменяющимися объективными закономерностями. Процессы оргпроектирования лежат в плоскости не текущего, а стратегического управ-ления. Хотя разделение этих плоскостей вследствие их тесной взаимосвязи может производиться лишь с определенной степенью условности.
Итак, процесс организационного проектирования в УИС относится к неотъемлемым элементам процесса стратегического управления системой исполнения уголовных наказаний. Эта посылка в целом соответствует той, что была сделана нами ранее – она подчеркивает инновационный характер организационного проектирования. При анализе процедурного аспекта орг-проектирования это замечание имеет большое значение. Дело в том, что вся-кий управленческий процесс отличается определенной организацией. Орга-низация управленческого процесса рассматривается как управленческая тех-нология, то есть определенный алгоритм, последовательность действий . В то же время, смысл управленческой технологии заключается в «обязательном (принудительном) массовом использовании в управленческой деятельности лучших, передовых достижений науки, искусства и опыта управления» . Проблема здесь заключается в поиске оптимального сочетания регламента-ции, характерной для технологий, и творческой свободы, присущей иннова-ционным процессам. В связи с этим, анализ алгоритма оргпроектирования, определение его технологии не могут быть направлены на унификацию (шаблонирование) данного вида управленческой деятельности. Целью такой исследовательской работы, прежде всего, является выявление наиболее ти-пичных черт оргпроектирования, отражающих его сущность. В тоже время, не следует забывать о том, что в каждом отдельно взятом процессе оргпроек-тирования присутствует достаточно большая доля уникального, то есть еди-ничного, неповторимого. Это уникальное может быть обусловлено как кон-кретными объектами оргпроектирования, их индивидуальными особенно-стями, так и спецификой объективных и субъективных условий оргпроекти-рования. Типичное и уникальное, как отмечает Г.В. Атаманчук, являются ис-точниками качественного совершенствования государственного управле-ния .
В целях определения содержания процесса организационного проекти-рования в УИС большое значение представляет выявление его типичных черт и разработка на этой основе его различных методик. Внедрение таких методик в практическую деятельность, на наш взгляд, позволит повысить эффективность совершенствования управления в УИС.
Оценка эффективности организационных проектов в уголовно-исполнительной системе
С технологическим подходом к оргпроектированию в УИС связаны проблемы его эффективности. Исследование теоретических основ оценки эффективности оргпроектов в УИС предполагает решение трех взаимосвя-занных задач, к которым относятся: - определение понятия и сущности эффективности оргпроектирова-ния в УИС; - определение критериев и показателей оценки эффективности орг-проектирования в УИС; - определение методики (процедуры) оценки эффективности оргпро-ектирования в УИС.
Эффективность оргпроектирования в УИС необходимо рассматривать в контексте научных взглядов на эффективность государственного управле-ния в целом, а также эффективность функционирования УИС в частности.
Несмотря на большое значение проблемы эффективности государст-венного управления, на сегодняшний день отсутствует однозначность в ее понимании .
Согласно общенаучному пониманию, эффективность (от лат. «effecti-vus» – исполнение, действие) определяется как результативность, или спо-собность давать эффект, приводить к нужному результату .
Сущность эффективности неразрывно связывается с тремя понятиями: «цель», «средства» и «результаты». Так, Л.Ш. Берекашвили определяет поня-тие эффективности как степень достижения системой заданных целей, выра-женную количественно-качественными характеристиками конечных резуль-татов труда и их соответствия произведённым для этого затратам. Само яв-ление «эффективность» имеет управленческую природу .
По мнению В.Г. Афанасьева, эффективность выступает как сложный комплекс интегрированных слагаемых понятия социального управления. Он включает в себя достигнутый результат деятельности; его соотношение с за-данной целью; степень удовлетворения соответствующей общественной по-требности; произведенные затраты всех видов ресурсов .
Следует отметить выделение В.Г. Афанасьевым четвертого компонента эффективности, помимо целей, затрат и результатов. Им является степень удовлетворения социальной потребности. Важность данного компонента от-мечает и Г.В. Атаманчук. По его мнению, «эффект есть сумма двух компо-нентов: во-первых, разницы между результатами и затратами, свидетельст-вующей о положительном «сальдо», то есть о пользе, принесенной человече-скими усилиями; и, во-вторых, способности этой разницы удовлетворять ре-альные жизненные потребности общества, людей» . Среди эффектов госу-дарственного управления (производственных, экономических) главную роль, как отмечает Г.В. Атаманчук, играют социальные эффекты. Социальный эф-фект представляет собой совокупный и общий положительный результат, ко-торый получает общество как в процессе производства того или иного про-дукта (услуги) или выполнения определенного рода работы, так и при по-треблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценно-стей .
Применительно к задачам настоящего исследования следует отметить, что виды эффектов (а соответственно и виды эффективности) оргпроектиро-вания в УИС определяются его объектами и целями. Если реализация орга-низационного проекта осуществляется в производственном секторе УИС и имеет цель повышение объема и качества производимой осужденными про-дукции, то, безусловно, актуальным становится определение производствен-ного и экономического эффектов оргпроектирования. Однако при оценке эффективности каждого оргпроекта необходимо иметь в виду главные задачи функционирования УИС. К ним относятся исправление осужденного, вос-становление социальной справедливости, общая и частная превенция . В связи с этим при реализации любого оргпроекта необходимо оценивать его конечный социальный эффект, то есть то, каким образом результаты внедрения оргпроекта удовлетворяют те или иные потребности социальных групп, связанные с исполнением уголовных наказаний. Игнорирование этих потребностей при разработке и внедрении организационных проектов противоречит целям управления в УИС.
Эффективность функционирования УИС как элемента системы госу-дарственного управления является самостоятельным предметом оценки . В литературе сложилось узкое и расширенное толкование понятия эффектив-ности деятельности УИС. В первом случае под эффективностью подразуме-вают степень достижения целей, стоящих перед органами и учреждениями, исполняющими наказания. Однако достижение данных целей зависит не только от деятельности органов и учреждений УИС, но и от влияния многих других факторов. Поэтому наряду с оценкой степени достижения таких це-лей учитываются промежуточные результаты работы, связанные с осуществ-лением основных функций органов и учреждений УИС: охраны, обеспечения безопасности, воспитательной работы и других .
Организационное проектирование относится к одной из функций орга-нов и учреждений УИС. Особенно важным в контексте рассматриваемой проблемы является то, что реализация данной функции направлена на повы-шение эффективности функционирования органов и учреждений УИС. По-этому связь между эффективностью оргпроектирования и эффективностью функционирования органов и учреждений УИС имеет определенную особен-ность. Если эффективное выполнение других функций является необходи-мым условием эффективности функционирования органов и учреждений, то эффективное оргпроектирование влечет повышение этой эффективности. То есть, говоря языком математики, если в первом случае речь идет о линейной функции, то во втором – на лицо функция степенная. Повышение эффектив-ности осуществления других функций линейно отражается на повышении общей эффективности, повышение эффективности оргпроектирования влечет повышение общей эффективности в N-ой степени.
Эффективность оргпроектирования в УИС следует определять как со-ответствие результата внедрения оргпроекта поставленным целям, произве-денным затратам, а также способность данных результатов удовлетворять потребности общества, связанные с исполнением уголовных наказаний. При анализе эффективности оргпроектирования необходимо выделять целевой, ресурсный, результативный и социальный аспект.
Цели оргпроектирования состоят в совершенствовании деятельности органов и учреждений УИС. Их определение осуществляется на этапе пред-проектного обследования. При этом, как нами было отмечено в предыдущем параграфе, цель того или иного оргпроекта заключается в разрешении опре-деленной выявленной проблемы. В свою очередь, содержание данной про-блемы обусловлено соответствующей неудовлетворенной потребностью. По-этому в цели оргпроектирования в определенной мере заложен уровень удов-летворения потребности, вызвавшей постановку данной цели.
Целевой компонент на сегодняшний день является наиболее значимым при определении эффективности деятельности органов и учреждений УИС. Как отмечает В.Е. Уткин, концепция «целевого» понимания эффективности является предпочтительной. Она базируется на комплексной оценке всех ас-пектов деятельности системы управления. Ее суть состоит в том, что резуль-таты управленческой деятельности должны оцениваться по тому, как она вы-полняет поставленные перед системой задачи, то есть наиболее эффективной будет система, обеспечивающая наивысшую степень удовлетворения целей .