Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационный механизм органа внутренних дел, как объект исследования 14
1. Методологическая роль механизма управления 14
2. Организация как составляющая механизма управления 43
3. Организационный механизм в управлении органами внутренних дел 69
Глава II. Формирование организационного механизма органа внутренних дел 89
1. Основные направления совершенствования организационного механизма органа внутренних дел 89
2. Организационное проектирование как методологическая основа формирования организационного механизма 121
3. Содержание процесса организационного проектирования 139
Заключение 173
Список литературы: 179
Приложения 197
- Методологическая роль механизма управления
- Организационный механизм в управлении органами внутренних дел
- Основные направления совершенствования организационного механизма органа внутренних дел
- Содержание процесса организационного проектирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преобразования в Российской Федерации в социальной, экономической и других сферах жизнедеятельности связаны с процессом формирования и становления нового типа федеративного государства, который проявляется в глобальных изменениях во всей системе управления, ее органах и учреждениях.
Вместе с тем, формирование российского демократического и правового государства сопровождается не только позитивными изменениями в общественной жизни, но и осложнением криминальной ситуации, которая становится серьезным тормозом проводимых реформ, подрывая доверие к органам власти и управления и порождая у населения чувство тревоги за свою личную и имущественную безопасность. Разумеется, большая роль в борьбе с преступностью принадлежит органам внутренних дел, являющимся наиболее действенной правоохранительной структурой. При этом органы внутренних дел должны использовать адекватные меры реагирования на криминальные угрозы, характеризующиеся значительными изменениями в состоянии преступности и появлением новых видов преступлений, особенно в сферах организованной преступности, терроризма и коррупции.
Наряду с необходимостью совершенствования форм и методов деятельности органов внутренних дел требуется совершенствование организационно-правового обеспечения управления ими, приведение его в соответствие с изменением действующего законодательства. Проводимая в настоящее время административная реформа требует повышения эффективности деятельности органов внутренних дел на основе научной организации управленческого труда, обобщения и внедрения в практику передового опыта работы, для чего необходимо формирование такой системы управления, в которой обеспечено согласование всех элементов и взаимосвязей между ними, в силу чего система управления приобретает вид единого организационного механизма.
Одним из основных направлений оптимизации управления органами внутренних дел является освоение и внедрение методов организационного проектирования - важнейшего средства включения в организационную практику исследовательских методов и технологий, использования достижений различных отраслей знания при разработке, обосновании и принятии соответствующих управленческих решений. Элементы организационного проектирования применяются во многих подразделениях органов внутренних дел, в частности, при разработке структуры, информационных подсистем, документационного обеспечения и т.д. Однако подготовка управленческих решений ведется, как правило, без учета современных достижений организационного проектирования, а работка организационных форм ограничивается только выбором организационной структуры и осуществлением организационно-штатной работы. В ходе организационного проектирования необходимо детально разрабатывать функциональный, структурный и обеспечивающие аспекты организации, что позволит ускорить процесс формирования аппарата управления нового образования, выстроить оптимальное разделение и кооперацию управленческого труда, четкую организационную структуру, технологию управления. Необходимость и возможность внедрения методов организационного проектирования на современном этапе относится ко всей системе органов внутренних дел.
В связи с этим актуальность и практическая значимость совершенствования организационного механизма органов внутренних дел путем внедрения научных методов организационного проектирования не вызывает сомнения. Данное обстоятельство и, кроме того, недостаточная изученность и разработанность данной проблемы предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Состояние разработанности темы. Управленческая проблематика в научных исследованиях, посвященных органам внутренних дел, занимает достаточно большое место. В ряде из них в той или иной мере
5 рассматриваются вопросы организационного проектирования. Первые публикации, посвященные управленческой проблематике в деятельности милиции, появились практически с момента ее создания.
Особенно активно проблемы управленческой деятельности в органах внутренних дел изучались в 70-80-е годы прошлого столетия, когда наблюдалось заметное оживление научного интереса к теории управления в целом и к отдельным ее направлениям. В это время вышли в свет научные работы в области социального и государственного управления таких советских ученых, как В.Г. Афанасьев, Г.В. Атаманчук, Д.М. Гвишиани, Ю.М. Козлов, Ю.В. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.З. Мильнер, B.C. Раппопорт, М.И. Сетров и др.
Методологическим и методическим аспектам организационного проектирования посвящены исследования А.А. Русакова, О.А. Дейнеко, Л.Н. Качалиной, В.И. Кольцова, Б.З. Мильнера, Л.С. Пузыревского А.И. Радченко и др.
В этот же период активно развивалась теория управления в сфере правопорядка, управления органами внутренних дел. В числе ученых, труды которых заложили основу данной проблематики, можно отметить Г.А. Аванесова, Л.Ш. Берекашвили, В.Л. Бурмистрова, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, В.Н. Золотарева, Г.Г. Зуйкова, АЛ. Ипакяна, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Д.Н. Коренева, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Майкова, А.Н. Роши, Г.А. Туманова, В.Н. Шванкова, Е.Ф. Яськова и др.
Проблемы организационного проектирования в деятельности органов внутренних дел отражены в трудах С.Н. Александровой, И.М. Колосовой, О.В. Перевозчикова, В.Ф. Сухарева.
Вместе с тем, вопрос организационного проектирования в органах внутренних дел пока представлен в литературе далеко не полно и нуждается в дальнейшей углубленной научной разработке.
На современном этапе назрела необходимость перехода к более широкому и всестороннему анализу природы феномена организационного
механизма органов внутренних дел, разработки основ организационного проектирования, его методик и их адаптирования к специфике функционирования системы МВД России.
Сложность и масштабность данной проблемы обусловило то обстоятельство, что на настоящий момент многие теоретические, методологические, правовые, организационные и технологические проблемы реализации процесса организационного проектирования обозначены лишь контурно, не получили должной глубокой проработки в силу их сложности и потому требуют специальных исследований.
Признавая ценность и важность исследований как отечественных, так и зарубежных ученых, нельзя говорить о завершенности научного познания поставленной проблемы.
Гипотеза настоящего исследования состоит в следующем:
Отставание теории и практики организационного проектирования от объективно возросших потребностей управления органами внутренних дел, функционирующих в существенно изменившейся криминальной и в целом социально-экономической среде, в определенной мере может быть устранено путем создания соответствующего методического и организационно-правового обеспечения, что повысит методологическую роль организационного проектирования и определит его реальное место в механизме управления органами внутренних дел.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы с учетом достижений отечественной и зарубежной науки управления, социологии, правовых и экономических наук, на основе научного анализа теории и практики определить и сформулировать основные теоретические положения о сущности и содержании организационного механизма органов внутренних дел, а также проблемы процесса организационного проектирования в органах внутренних дел и разработать на этой базе методологические подходы, адаптированные для использования
7 в органах внутренних дел, с целью повышения уровня эффективности функционирования системы МВД в целом.
В рамках реализации этой цели в работе поставлены следующие задачи, соответствующие рабочей гипотезе:
обобщить теоретические разработки по исследуемой теме;
- очертить и уточнить основные контуры понятийного аппарата по
исследуемой теме;
выявить основные проблемы в организационном построении органов внутренних дел;
- определить основные недостатки практики организационного
проектирования, обусловливающие ее неспособность удовлетворять
современным потребностям управления органами внутренних дел;
выявить признаки и свойства организационного проектирования, свидетельствующие о его способности выполнять методологическую роль в управлении органами внутренних дел;
определить место, занимаемое функцией организационного проектирования в механизме управления органами внутренних дел;
разработать и сформулировать предложения по совершенствованию методического, организационного и правового обеспечения функции организационного проектирования в управленческой деятельности органов внутренних дел.
Объектом исследования выступают теория и практика организации управления органами внутренних дел.
Предметом исследования являются методологические, правовые и организационные аспекты проектирования организационного механизма органов внутренних дел.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания сущности социальных явлений и процессов. Кроме этого, применялись иные общенаучные и частнонаучные методы для изучения проблем управления в
8 сфере деятельности органов внутренних дел, положения теоретических работ по таким отраслям научного знания, как социология, теория управления, теория организации, право и другие методы: формально-логический, сравнительно-правового исследования, системного анализа.
Нормативной правовой базой работы стали положения Конституции Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, относящиеся к исследуемой проблеме.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней исследованы ранее не привлекавшие должного внимания вопросы, связанные с выявлением сущности и содержания организационного механизма, обоснованием методологической роли и места функции организационного проектирования в механизме управления органами внутренних дел, а также разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организационного механизма, внедрение научных методов организационного проектирования, повышение уровня и качества его реализации, отвечающего требованиям, предъявляемым к управлению органами внутренних дел в новых условиях с учетом объективных потребностей.
Новизна нашла отражение в целях и задачах исследования. Наиболее существенные результаты научной новизны выражаются в следующем:
- в объяснении и показе роли организационного механизма в системе управления органами внутренних дел, состоящей в том, что, благодаря наличию соответствующих организационно-правовых средств, обеспечивается целостность и единство системы, упорядоченность ее элементов, а также адаптивность органов внутренних дел к меняющимся условиям внешней среды. Организационный механизм, отражая универсальные технологии распределения функций, прав и ответственности, направлен на интеграцию деятельности отдельных субъектов для решения общих задач;
9 в обосновании методологической роли организационного проектирования, выразившейся в том, что оно представляет особый вид управленческой деятельности, благодаря которой происходит включение в организационную практику органов внутренних дел исследовательских средств, методов и технологий, использование научных принципов и достижений различных отраслей знания, позволяющих реализовать достоинства и познавательные возможности междисциплинарного подхода при решении сложных проблем и задач управления;
в определении места организационного проектирования в механизме управления органами внутренних дел, которое обосновывается тем, что, не являясь элементом этого механизма в смысле средств и методов воздействия на управленческие объекты, оно выступает в качестве методологического принципа, реализация которого в управленческой практике органов внутренних дел по сути дела и является содержанием их организаторской деятельности;
- в новом подходе к организационной деятельности в органах внутренних дел, в основе которого находится, с одной стороны, необходимость научной разработки проблем организационного механизма и организационного проектирования, разработки методического обеспечения прогнозирования последствий подготавливаемых организационных проектов в практику, с другой стороны, реальное внедрение научных методов и технологий в решение проблем формирования и оптимизации организационного построения органов внутренних дел, что требует необходимой подготовки специалистов в области организационного проектирования.
Исследование данной проблемы, являющейся общеотраслевой для системы МВД России, в определенной мере устраняет неразработанность теории организационного проектирования в органах внутренних дел.
Диссертация представляет собой попытку комплексного анализа проблем организационного проектирования в момент перехода к новым
10 условиям жизнедеятельности системы, осуществленного с позиции теории управления органами внутренних дел.
По существу диссертация является одним из первых монографических исследований, специально посвященных проблемам совершенствования организационного механизма органов внутренних дел на основе применения методов организационного проектирования.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту. Принимая во внимание цели и задачи проведенного исследования, на защиту выносятся следующие положения:
1. Организационный механизм органа внутренних дел представляет
собой имманентно присущий любой социальной системе атрибут,
выступающий в качестве средства обеспечения совместного труда
работников и представляющий собой совокупность норм, правил,
договоренностей, ориентированных на обеспечение целостности системы, ее
единства и упорядоченности. Организационный механизм, таким образом,
отражает универсальную технологию распределения функций,
обязанностей, прав и ответственности, направленную на интеграцию
деятельности отдельных субъектов для решения общих задач.
2. Основными условиями успешности достижения целей
реформирования органов внутренних дел и повышения эффективности
управления ими являются совершенствование и упорядочение
организационного механизма, который должен базироваться на научно-
технических достижениях, опираться на современные исследовательские
методы, средства и технологии, применение которых, в отличие от
примитивных подходов, только и способно обеспечить организационное
проектирование, дающее возможность установить соответствие
организационного устройства органов внутренних дел изменившимся
условиям среды функционирования.
3. Реформирование органов внутренних дел представляет собой
формирование новых интегративных свойств системы управления ими,
призванное обеспечить соответствие содержания и качества правоохранительной деятельности объективным потребностям общества, стратегическое направление которых связано с ценностями демократического правового государства.
В достижении этих социальных и политических целей важное место отводится оптимизации организационного механизма органов внутренних дел и процессу их адаптации к социально-экономическим факторам, действующим в настоящее время в России.
4. Место организационного механизма в механизме управления
органами внутренних дел определяется тем, что механизм управления
включает в себя средства и методы организующего воздействия на
управляемые объекты и их правоохранительную деятельность, в числе
которых особое место занимают отношения, обеспечивающие единство и
упорядоченность системы. С этой точки зрения организационный механизм
является важнейшей составной частью механизма управления.
5. Организационное проектирование выступает в качестве
методологического принципа, содержащего научный подход к формированию
организационного механизма и организации процессов функционирования,
определяющего содержание и алгоритм осуществления задач
организационного совершенствования органов внутренних дел.
6. Организационное проектирование представляет собой научно-
исследовательскую деятельность в ее непосредственно прикладном
назначении, призванную выявлять организационные проблемы, объяснять
возникновения проблемных состояний и ситуаций, формировать пути
решения возникших потребностей организационного совершенствования
органа внутренних дел, предвидеть вероятные изменения организационного
механизма, включая позитивные и нежелательные побочные последствия
принимаемых решений, а также внедрять новые проекты в практику
деятельности органов внутренних дел.
7. Предложения и рекомендации связаны с приведением в соответствие возросшим требованиям общества реализации правоохранительной деятельности органов внутренних дел, отвечающей целям их реформирования; с совершенствованием правового, организационного и научно-методического обеспечения процесса формирования организационного механизма органов внутренних дел на научной основе.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что на основе репрезентативных данных предпринята попытка более глубокого анализа организационного механизма органов внутренних дел, а также процесса организационного проектирования, сделаны соответствующие выводы, развивающие теоретические основы данной проблемы.
Изложенные в диссертации положения, научно-практические выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:
в практике управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД и горрайлинорганов внутренних дел;
при разработке и преподавании учебных курсов кафедрами теории и социологии управления и управления органами внутренних дел Академии управления МВД РФ, в других учебных заведениях системы МВД России, где изучается курс «Организация управления в органах внутренних дел», и кроме того, на курсах повышения квалификации практических работников, в частности сотрудников штабных подразделений.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается использованием апробированных методологических подходов и методов исследования, фундаментальных научных источников по различным отраслям знания, большим объемом привлеченного эмпирического материала, полученного при изучении разнообразных управленческих документов, в результате опроса 160 руководителей служб и
13 подразделений МВД, ГУВД, УВД ряда субъектов Российской Федерации, работников штабных подразделений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации, содержащие результаты научного анализа эмпирического материала и научной литературы, нашли свое отражение в опубликованных диссертантом десяти научных публикациях.
Отдельные предложения автора приняты к внедрению в практическую деятельность Организационно-инспекторского департамента МВД России, ВЫИИ МВД России, а также используются в ходе учебного процесса при преподавании курса «Организация управления в органах внутренних дел» в Академии управления МВД России.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме,
соответствующим требованиям ВАК. Она состоит из введения, двух
глав, заключения, списка используемой литературы, приложений.
Методологическая роль механизма управления
Наряду с многочисленными средствами к достижению социальной стабильности и непременному обеспечению положительной динамики в развитии государства важным фактором является постоянное и планомерное совершенствование процесса управления во всех отраслях и сферах государственной жизнедеятельности.
В результате длительных процессов функционирования и развития государства, общества и других социальных институтов, образуется и приобретает устойчивые очертания своеобразная система жизнедеятельности, образуются отдельные управленческие механизмы, которые в свою очередь формируют и поддерживают взаимодействие между людьми, дают возможность достичь поставленных целей. Только в результате эффективного управленческого процесса происходит постепенное формирование взаимосвязанной совокупности организационно-управленческих отношений, определенных механизмов для их регулирования, оказывающих важнейшую роль в организации и деятельности общества и государства.
Органы внутренних дел в Российской Федерации представляют собой сложную социальную систему, состоящую из; одного федерального органа (Министерство внутренних дел Российской Федерации), 7 органов на межрегиональном уровне (Главные управления МВД России по федеральным округам1, 21 региональных Министерств внутренних дел (МВД), 20 региональных Главных управлений внутренних дел (ГУВД), 39 региональных Управлений внутренних дел (УВД) и 3076 горрайлинорганов.
Система МВД России является одной наиболее многочисленных социальных систем в нашей стране (около 1 млн. 800 тыс. сотрудников и работников)1. Для того, чтобы эта система функционировала эффективно, необходимо чтобы все ее элементы были взаимосвязаны между собой, а важнейшим средством реализации подобных требований должен выступать механизм управления.
В связи с этим, важно уделить особое внимание понятию «механизм управления», его роли и месту в современной научной мысли. Следует отметить, что сам «механизм управления» - это абстракция, его не существует в реальной физической действительности, его нельзя потрогать, взвесить и измерить. Следует также учесть и то, что, «несмотря на достаточно частое употребление термина «механизм управления» как учеными, так и практическими работниками в реальности, оказалось не выявленным его сущность, содержание и структура входящих в него элементов»2. При такой ситуации «всякая последовательная связь между отдельными элементами зачастую рассматривается и трактуется как механизм управления, что вызывает обесценение важной научной проблемы и утрату ею необходимой теоретической определенности»3. Подобное положение дел позволяет каждому отдельному исследователю «механизма управления» самостоятельно рассуждать о сущности, целях и функциях данного понятия, и соответственно, каждая подобная четко аргументированная точка зрения будет являться относительно справедливой и приемлемой для конкретной области знания или сферы человеческой деятельности. В результате, в настоящее время сложилась определенная система взглядов и наиболее популярных точек зрения в отношении данного научного термина. Прежде всего, целесообразно остановиться на рассмотрении понятия термина «механизм», различных способах его трактовки, а также основных вариантах его использования в научной и учебной литературе,
Согласно Словарю русского языка СИ. Ожегова1, понятие «механизм» несет в себе три смысловых значения - одно прямое и два переносных. Первое - внутреннее устройство (система звеньев) машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие (пример: механизм часов, механизм подъемника и т.п.); второе - система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности (например: государственный механизм, законодательный механизм и т.п.); третье - последовательность состояний, процессов, определяющих собою какое-нибудь, явление (например: механизм кровообращения). Свою трактовку данного понятия дает Словарь русского языка под редакцией Евгеньевой А.П., согласно которому под «механизмом» понимается совокупность подвижно соединенных частей, совершающих под воздействием проложенных сил заданное движение2.
Таким образом, становится ясно, что первичным определением для понятия «механизм», лексически наиболее близким к нему является понятие «устройство». Существуют различные виды устройств - инженерно-технические, экономические, социально-философские, управленческие и т.п. К пониманию каждого такого вида механизма логичнее всего переходить через понимание конкретной сферы деятельности; техника, биология, экономика, управление и т.п. И только предельно четко изучив интересующую сферу деятельности или область знания, поняв законы и алгоритмы ее существования, можно аргументировано заявить о понимании ее механизма.
Понятие «механизм» достаточно часто используется в литературе применительно к самым разнообразным явлениям. Как уже отмечено, наиболее часто термин «механизм» встречается в литературе инженерно-технического толка, экономической, социально-философской и юридической литературе. В первом случае, этот термин нередко рассматривается в качестве определенного технического средства, созданного для облегчения условий и автоматизации труда работников. Во втором случае, ученые-экономисты активно разрабатывают проблемы «хозяйственного механизма», где их основные усилия направлены на анализ форм организации производства и способов регулирования финансово-хозяйственных отношений . В третьем случае, в общественной науке особое внимание уделяется термину «социальный механизм», когда ученые-философы употребляют это понятие для обозначения процесса реализации требований объективных законов в практическую деятельность социальных субъектов и в этой связи говорят о «механизме использования объективных законов» 2.
В свою очередь в юридической литературе гораздо шире используется данный термин. В ней он зачастую употребляется не самостоятельно и обособленно, а совместно с другими характерными юридическими терминами, формируя, таким образом, определенные словосочетания -конструкции, в которых он приобретает свое особое значение и несет специфическую смысловую нагрузку, а иногда используется как самостоятельная дефиниция. В данном случае речь идет о «правовом механизме», «государственном механизме», «механизме управления», «механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина» и т.п.
В юридической литературе сложилось достаточно много трактовок термина «механизм»3. Наиболее распространенными и устоявшимися из них следует считать «механизм государства» и «механизм правового регулирования». Особый интерес вызывает точка зрения С.С. Алексеева, который призывает рассматривать указанный термин не в статике, а в динамике, полагая что, «термин «механизм» лишь оттеняет целостность аппарата, его нацеленность на деятельность, на достижение известного результата»1. Применительно к государству, данную мысль продолжает В.В.Лазарев: «Изучение механизма государства в статике не даст должных результатов. Только его функционирование обнажает соответствующие цели, роль и значение отдельных органов и составных частей»2.
Организационный механизм в управлении органами внутренних дел
«Предметная сущность слова является единственной скрепой и основой всех бесконечных вариаций в значении слова. Предметная сущность и есть подлинное осмысливание всей стихии слова. Уничтожить ее - значит обессмыслить слово целиком, навсегда, ибо никакой другой его момент никогда не может конструировать самого предмета». (сократить)
Теперь, когда мы имеем четкое представление о двух, в нашем случае, ключевых понятиях - «механизм управления» и «организация», объединим две эти дефиниции воедино. Особое внимание необходимо обратить на то, что механизм управления как явление широкое и масштабное справедливо выступает весьма разносторонним средством выполнения определенных, требующих разрешения в настоящий момент, задач, стоящих перед каждой конкретной системой, в том числе социальной.
Рассматривая механизм управления применительно к конкретной социальной системе, которым, безусловно, являются органы внутренних дел, можно обратить внимание на следующее. Механизм управления, в том числе и органами внутренних дел, при его детальном рассмотрении, по нашему мнению, делится на такие составные элементы как: социальный механизм, финансовый механизм, ресурсный механизм, технологический механизм, информационный механизм, правовой механизм. Каждый из этих элементов-механизмов имеет свое четко определенное предназначение, выполняет свою выдающуюся роль и направлен на решение своих конкретных задач. Так, социальный механизм регулирует взаимоотношения между руководством и работниками, а также между отдельными работниками в трудовом коллективе. Финансовый механизм направлен на формирование, распределение и упорядочивание финансовых потоков внутри социальной системы. Ресурсный механизм определяет количество и качество отдельных ресурсов, а также их роли в процессе выполнения стоящих перед системой задач. Технологический механизм определяет порядок действий внутри системы, вырабатывает отдельные технологии и методики, направленные на рационализацию определенных процессов внутри системы.
Информационный механизм отвечает за информационное обеспечение отдельных элементов (процессов, направлений деятельности) и всей социальной системы в целом. Правовой механизм вырабатывает, устанавливает, закрепляет правовые режимы, нормативные условия функционирования социальной системы, а также организует контроль за надлежащим выполнением установленного режима и устанавливает ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение такого режима, отдельных норм.
Однако наряду с вышеперечисленными механизмами, объективно необходимыми каждой развитой и эффективной социальной системе, существует еще один вид механизма, это - организационный механизм. Его основное и доминирующее предназначение состоит в обеспечении целостности системы, ее единства.
В качестве примера рассмотрим систему органов внутренних дел, которая чрезвычайно сложна и структурно насыщена. Отдельные элементы этой системы имеют совершенно различную и разностороннюю направленность. Стоящие перед органами внутренних дел две основные задачи - борьба с преступностью и обеспечение общественного порядка и безопасности, справедливо были бы недостижимы, в случае отсутствия в рамках структуры органов внутренних дел таких подразделений как административные, кадровые, финансовые, материально-технические, правовые, информационные (в системе Министерства внутренних дел таковыми соответственно являются - Административный департамент, Департамент кадрового обеспечения, Финансово-экономический департамент, Департамент тыла, Правовой департамент, Организационно-инспекторский департамент), основные задачи которых не тождественны основным задачам системы органов внутренних дел в целом. Задачи этих подразделений направлены на решение дифференцированных вопросов и проблем, позволяющих всей сложной социальной системе эффективно работать и достигать решения главнейших задач.
Таким образом, именно заслугой организационного механизма является факт обеспечения целостности системы органов внутренних дел и ее единства при наличии в ее составе отдельных необходимых элементов.
Организационный механизм наделен функцией обеспечения упорядоченности отдельных элементов в структуре системы, а также интеграции отдельных подсистем в единое целое. На примере органов внутренних дел данная функция предстает в виде объективной потребности установления между работниками коллектива органа внутренних дел определенных отношений. По мнению Сухарева В.Ф. именно с помощью этих свойств и качеств должно обеспечиваться:
во-первых, рациональное распределение функциональных обязанностей между работниками, координация их действий с целью определения роли и места каждого из работников в общем трудовом процессе - организационно-функциональные (координационные) отношения; - во-вторых, наделение работников теми ресурсами и в таком количестве, которое дает возможность им наиболее плодотворно выполнять возложенные на них функции - организационно-ресурсные отношения; в-третьих, установление субординации в системе, то есть определение связи руководства и подчинения между работниками -организационно-административные (субординационные) отношения.
Рассматривая орган внутренних дел в качестве сложного симбиоза людских, финансовых, правовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов и выделяя, таким образом, в его составе социальную, финансовую, правовую, техническую, материально 72 хозяйственную и информационную подсистемы, необходимо четко осознавать следующее. Действие каждой из этих подсистем направлено на достижение собственных целей, каждая подсистема подчинена выполнению своих специфических задач, имеет свое предназначение, отличается своеобразием построения, обладает качественной и количественной индивидуальностью. Однако эффективное функционирование органа внутренних дел подразумевает, обязательную взаимосвязь этих подсистем между собой, наличие особых взаимоотношений между ними, условий обеспечивающих и способствующих их взаимной полезной деятельности, подчинению требованиям общих законов существования системы.
Таким образом, решая сложную и масштабную проблему объединения названных выше подсистем, формируя, развивая и упорядочивая организационно-функциональные, организационно-ресурсные и организационно-административные отношения внутри каждого конкретного рабочего коллектива, формируется система и структура организационных отношений, которые в совокупности отражают сущность организационной системы (подсистемы).
Следовательно, уровень и качество развития организационной системы чрезвычайно важно, поскольку оказывает огромное влияние на функциональную деятельность органа внутренних дел, его продуктивность и качественные характеристики достигаемых результатов. Организационная подсистема находится в особой взаимосвязи с иными видами подсистем органа внутренних дел и весьма чутко реагирует на любые изменения, происходящие в других подсистемах.
Изменение отдельных параметров и характеристик каждой из вышеперечисленных подсистем вносит новое в систему «орган внутренних дел», изменяет и развивает ее, существенно влияет на основные показатели деятельности органа внутренних дел, формирует вновь или частично изменяет внутренние процессы, связи и взаимоотношения.
Основные направления совершенствования организационного механизма органа внутренних дел
Процесс преобразования российского общества характеризуется большим динамизмом, что обуславливает органы внутренних дел переориентировать свою деятельность в соответствии с современными требованиями общественного развития.
Разумеется, процесс адаптации деятельности органов внутренних дел к новым условиям является достаточно сложным и трудоемким, в котором ведущая роль принадлежит процессам организационного переустройства системы органов внутренних дел, совершенствованию их организационного механизма. Это объясняется тем, что организационный механизм, выполняя задачи обеспечения единства системы, упорядочения структур построения и процессов функционирования, является важнейшим инструментом организационного обеспечения реализации возложенных на органы внутренних дел задач и функций.
Социальные системы в отличие от технических устройств обладают свойствами самосохранения или самоадаптации, что позволяет им за счет внутреннего организационного ресурса поддерживать функционирование системы на некотором уровне. Это в полной мере относится и к органам внутренних дел. Однако в случае значительных возмущающих воздействий внешней среды существующий уровень организации системы не может в необходимой мере соответствовать новым требованиям, а сама система окажется слабо организованной, что не позволит ей должным образом адаптироваться к существующим реалиям. Она не сможет действовать в требуемом режиме и обеспечивать реализацию общественных потребностей в должной мере, т.е. эффективно функционировать. Следовательно, появление новых задач и функций, внедрение новых методов в работе, изменения в ресурсном обеспечении и т.д. требует внимательного анализа в части определения необходимости внесения соответствующих корректив в организационный механизм.
Важно учитывать и то обстоятельство, что и сам организационный механизм представляет собой весьма сложное образование, где все компоненты взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены. Поэтому изменения, которые привносятся в один из компонентов организационного механизма, неизбежно требуют соответствующих изменений в других. К примеру, изменение целей, задач или функций неизбежно требует внесения соответствующих изменений и в организационные структуры, и в организационные условия (правовое регулирование, информационное, документационное и ресурсное обеспечение, т.д.), то есть соответствующих корректив всех компонентов организационного механизма.
В этом плане организационный механизм подобен часовому механизму, где изменение одной детали обуславливает необходимость приспособления к этим изменениям других частей, без которых часовой механизм действовать не может.
В основе совершенствования организационного механизма, как и всей системы органов внутренних дел в целом, лежат цели, которые отражают потребность общества в деятельности органов внутренних дел. В зависимости от этих целей, отражающих социальный заказ, обуславливается как само наличие системы органов внутренних дел, так и, в конечном счете, их организационное устройство.
В общественной системе, к которой относятся органы внутренних дел, все начинается с выдвижения целей, которые исходят из потребностей и интересов личности и общества и направлены на их удовлетворение. Кроме того, определение целей является необходимой предпосылкой эффективного функционирования системы МВД России, как основного системообразующего признака любой организации1.
Наряду с целями, отражающими социальный заказ, важное место играют цели самой системы органов внутренних дел, которые в общем виде можно обозначить как цели развития системы. Процесс формирования целей развития системы МВД России основан на историческом опыте ее функционирования, поскольку путь становления и развития системы представляет собой непрерывный процесс совершенствования деятельности с учетом как положительного, так и негативного опыта. «Цивилизации, способные противостоять даже звездным катаклизмам, но отрекшиеся от собственной истории, были бы калеками...» .
При выдвижении целей развития системы МВД России необходимо учитывать . основные требования, позволяющие преобразовать их в действительно эффективную движущую силу. Такими требованиями являются взаимообусловленность, адекватность и количественное выражение целей. По поводу взаимообусловленности целей важно отметить, что действия и решения, необходимые для достижения одной цели, должны помогать реализации другой, т.е. они должны как бы «работать» друг на друга, а не мешать друг другу. Например, при решении проблемы обеспечения защиты жизненно важных интересов одного объекта (права и свободы личности) следует учитывать проблему защиты другого объекта (материальные и духовные ценности общества). Адекватность целей означает их соответствие потребностям и интересам личности, общества и государства. О количественном выражении целей органов внутренних дел С.Е.Вицин писал, что исследование «проблем преступности и реально влияющих на нее факторов может приблизить нас к решению задачи определения «расчетного» уровня преступности для конкретных регионов страны, определения иных эталонных показателей (например, раскрываемости преступлений), которые могут интерпретироваться как целевые» . Разумеется, что для применения количественной формы целей необходимы знание, точные расчеты и количественное выражение всех факторов, влияющих на процесс выдвижения целей.
«Цель - предмет стремления; то, что надо, желательно осуществить». Цель является идеальным образом желаемого состояния субъекта, сформулированным на основе познания и учета объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов . Как известно, выдвижение целей является трудным интеллектуальным процессом, в котором основным системообразующим моментом является выделение так называемого «древа» целей в соответствии с их иерархией. Центральными, определяющими («стволом древа» целей) являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием.
Стратегические цели развертываются в тактические, фиксирующие крупные блоки по достижению первых, а тактические - в оперативные, ситуативные, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными или защитными (положительными)4; цели, позволяющие их достигать, - обеспечивающими, а конкретизированные тактические и оперативные цели - задачами.
Цели органов внутренних дел не возникают сами по себе и не являются результатом целеполагания самих органов внутренних дел - они вытекают из потребностей общества. В целом в обществе задачу правоохраны выполняет государство, но эта общая цель распадается на ряд (группы) подцелей, одной из групп подобных подцелей и являются цели органов внутренних дел.
Содержание процесса организационного проектирования
Организационное проектирование как функция организации состоит в разработке такого организационного механизма в интересующей системе, при наличии которого организационное целое обладало бы свойствами высокой надежности, стабильности и эффективности. Наличие таких свойств обеспечит необходимую пропорцию среди отдельных составных элементов системы, правильно разместит их в пространстве и времени вступления во взаимные отношения, установит наиболее рациональный вариант комплекса таких взаимоотношений, а также их качественные и количественные характеристики.
Процесс организационного проектирования, как и практически любой длительный процесс человеческой деятельности, в своем фактическом выражении не однороден. Существуют различные подходы к определению структуры процесса организационного проектирования.
Так В.Г. Алиев отмечает, что «в структурном плане организационное проектирование различается в зависимости от объекта по ориентации: на создание новой системы, на частичное усовершенствование или на ее радикальные перемены».
Сам же процесс проектирования, по мнению В.Г. Алиева, представляется в виде функционально связанных друг с другом операций, направленных на создание проекта. К числу таких операций автор относит: предпроектные работы, техническое проектирование и рабочее проектирование.
Исследуя преимущественно производственные системы, ученый выделяет следующие разделы2 присущие организационному проекту в наиболее общем случае:
1. Общесистемное описание объекта проектирования, к которому в свою очередь относятся - общая характеристика, производственная и организационная структура, численность промышленного персонала, а также оценка эффективности проектных решений.
2. Организационные решения, относящиеся к подсистеме производства. Производственный процесс здесь рассматривается как в пространстве, так и во времени. Объектом исследования также служат разделение труда на различные типы производства (основное вспомогательное, дополнительное), формы организации такого труда, уровень его механизации и автоматизации, а также организация обслуживания рабочих мест, включая меры безопасности.
3. Организационные решения, относящиеся к управленческой подсистеме в целом: структура, методы и технология управления, коммуникации, качество и количество персонала, функциональное разделение труда.
4. Организационные решения, относящиеся к отдельным функциям управления, а именно технико-экономическое и оперативно-производственное планирование и управление, линейное руководство, материальное обеспечение, а также маркетинг, учет и обслуживание.
5. Организационные решения, относящиеся к подготовке производства. Автор выделяет технические, экономические, организационные и социальные аспекты на различных этапах создания и освоения нововведений.
В самостоятельный раздел В.Г. Алиев относит комплекс организационных решений в рамках всех предыдущих пунктов, но относящихся к структурным подразделениям более низкого уровня. Наряду с этим, автор подчеркивает большую значимость для современности такого вида организационной деятельности как организационное проектирование, указывая на необходимость комплексного, системного и целенаправленного ее осуществления.
В свою очередь, В.Л. Семиков полагает, что организационным проектированием является разработка проектов новых или комплекс работ по совершенствованию деятельности существующих организаций. В качестве основной цели проектирования автор видит создание такой организации, которая бы достигала поставленных перед ней целей максимально эффективно.
В своих исследованиях ученый определяет два вида организационного проектирования: комплексное (разработка системы мероприятий направленных на создание новой или совершенствованию деятельности организации), отличительной особенностью которого является тот факт, что оно проводится по нескольким основным направления деятельности такой организации; локальное - осуществляемое по одному заранее выбранному направлению или участку работы организации.
В качестве основных этапов организационного проектирования В.Л. Семиков, рассматривая их на примере разработки локального организационного проекта по совершенствованию оргструктуры организации, выделяет следующие : анализ существующей структуры (постановка диагноза); формирование общей структурной схемы (композиция); разработка состава подразделений и связей между ними (структуризация); - определение порядка функционирования системы управления (регламентация).
Несколько иного взгляда на структуру процесса организационного проектирования придерживается Б.З. Мильнер, который отмечает, что «особое значение имеют характер влияния внешней среды на построение организации и система связей элементов структуры с элементами внешней среды»1. Уже в связи с этим обстоятельством Б.З.Мильнер выделяет ряд последовательных этапов: выявление и описание элементов внешней среды (вход, выход, технологии, знания); - выявление основных взаимосвязей между элементами вешней среды, включая элементы прямого воздействия; - определение степени разнообразия элементов внешней среды (изменения, определенность, обратная связь); проектирование каждого элемента организационной структуры с учетом внешней среды, в которой данный элемент будет функционировать; формирование механизма управления с учетом специфики элементов организационной структуры и ее внешней среды.
