Содержание к диссертации
Введение
Глава I Развитие правового положения главы органов прокуратуры в различные исторические периоды 12
1. Предшественники должности генерал-прокурора 12
2. Правовой статус генерал-прокурора в период с 1722 - 1802 гг 18
3. Правовой статус генерал-прокурора в период с 1802 - 1864 гг 45
4. Правовой статус генерал-прокурора в период с 1864 - 1917 гг 52
5. Руководитель прокурорской системы в советский период 62
Глава II Правовой статус высшего должностного лица органов прокуратуры российской федерации 91
1. Конституционно-правовой статус генерального прокурора Российской Федерации 91
2. Компетенция генерального прокурора Российской Федерации 120
3. Процессуальные, надзорные и иные полномочия генерального прокурора российской федерации 154
4. Особенности правового положения генерального прокурора российской федерации 180
Заключение 192
Список использованных нормативных источников и литературы 198
Приложение 1 прокуроры российской империи; генеральные прокуроры союза ССР; генеральные прокуроры РСФСР; Генральные прокуроры Российской Федерации. 220
Приложение 2 предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство 222
- Предшественники должности генерал-прокурора
- Правовой статус генерал-прокурора в период с 1722 - 1802 гг
- Конституционно-правовой статус генерального прокурора Российской Федерации
- Компетенция генерального прокурора Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный период развития России характеризуется многочисленными изменениями, происходящими в экономической жизни и в области государственного строительства. Значительную часть этих изменений составляют проводимые в стране государственно-правовая и судебная реформы, которые не могли не затронуть различные стороны организации и деятельности правоохранительных органов, в том числе такого правоохранительного органа как прокуратура.
Однако отсутствие четкого конституционного определения статуса, регламентации функций и полномочий прокуратуры создает предпосылки к затянувшимся дискуссиям о ее роли и месте в системе органов государственной власти. Эффективность прокурорского надзора снижается вследствие неурегулированности многих сторон организации самой прокуратуры Российской Федерации и ее руководителя - Генерального прокурора Российской Федерации. Правовой статус главы органов прокуратуры не имеет достаточно четкой правовой регламентации и отсутствует комплексное изучение существующих правовых норм определяющих его статус. Кроме этого, данный вопрос до последнего времени не являлся предметом внимания российских правоведов. Это вызывает необходимость изучения правового положения Генерального прокурора РФ, так как руководитель прокурорской системы несет ответственность за выполнение задач возложенных государством на органы прокуратуры.
Все это свидетельствует о том, что в настоящее время имеется достаточно актуальная проблема, связанная с установлением правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации. Назрела необходимость четко теоретически определить и практически отграничить проблемные вопросы, связанные с определением и предназначением самой прокуратуры и того положения, которое занимает глава органов прокуратуры в системе Российского государства.
Цели и задачи исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью работы.
Целью исследования стали изучение в логической последовательности исторического развития правового положения главы органов прокуратуры, выявление и анализ проблем современного правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации и на этой основе - развитие теоретических и практических основ совершенствования правового статуса главы органов прокуратуры РФ и внесение предложений по изменению и дополнению действующего законодательства.
Данная цель обусловила постановку и решение задач исследования, которые сводятся к следующему: - проанализировать исторический путь появления, становления и развития органов прокуратуры, и должности главы прокурорской системы в дореволюционный и в советский период;
- на основе исторического анализа сделать выводы о правовом статусе руководителя органов прокуратуры в различные периоды истории, выделить основополагающие полномочия которые нашли отражение в современном правовом статусе Генерального прокурора Российской Федерации;
- исследовать и обобщить действующее законодательство, регулирующее правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации;
- обозначить проблемы, касающиеся конституционно-правового, общеправового и процессуального статуса Генерального прокурора РФ;
- проанализировать причины недостаточной правовой регламентации статуса Генерального прокурора РФ и органов прокуратуры;
- провести анализ правового статуса руководителя прокурорской системы в зарубежных странах;
- выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, в области регулирования правового положения главы органов прокуратуры.
Объект исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе реализации норм Конституции РФ и законодательства Российской Федерации, связанные с регулированием правового статуса Генерального прокурора РФ.
Предметом исследования является особый блок проблем, связанных с определением прав и обязанностей главы органов прокуратуры, формы взаимодействия с судебной, законодательной и исполнительной властью, организационные проблемы руководства федеральной системой органов прокуратуры. К предмету исследования следует отнести и соответствующие нормы права, регулирующие правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Методологической базой исследования явился общенаучный диалектический метод познания, который в частности, позволил рассматривать правой статус Генерального прокурора РФ во взаимосвязи и взаимозависимости с другими государственными институтами, а также с направлениями деятельности органов прокуратуры.
Наряду с общенаучным диалектическим методом познания использовались и вытекающие из него специфические, частно-научные методы познания: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, социологический, специально-юридический. Их использование позволило исследовать объект в целостности и всесторонности.
С помощью нормативно-логического метода было изучено законодательство о прокуратуре, нормы и институты конституционного, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального, административного и иных связанных с темой исследования отраслей права, подзаконные нормативные и иные акты, регулирующие правовой статус Генерального прокурора РФ.
На основе исторического и системного метода была исследована история создания и деятельности прокуратуры, а также появление и развитие
должности Генерал-прокурора, права и обязанности главы органов прокуратуры в различные исторические периоды.
Применение общенаучного диалектического метода познания и указанных частно-научных методов позволило обеспечить комплексность подхода к исследованию проблемы, выявить пробелы и противоречия в определении и закреплении правового статуса Генерального прокурора РФ, обеспечило достоверность выводов и позволило внести конкретные предложения по их преодолению и совершенствованию законодательства.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды таких ученых - юристов, как: М.В. Баглай, В.И. Басков, В.Г. Бессарабов, А.Д. Бойков, А.Ю. Винокуров, О.А. Галустьян, СИ. Герасимов, В.Г. Даев, А.Г. Звягинцев, СМ. Казанцев, Ф.М. Кобзарев, О.А. Кожевников, А.Ф. Козлов, М.Н. Маршунов, Н.В. Мельников, А. Я. Мыцыков, Ю.Г. Орлов, И.Л. Петрухин, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, В.М. Семенов, А.Ф. Смирнов, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Я. Сухарев, А.А. Чувилев, М.С Шалумов, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов и т.д.
В диссертации были использованы работы дореволюционных российских ученых, таких как, В.И. Веретенников, СИ. Викторский, А.Д. Градовский, В.О. Ключевский, Н.В. Муравьев, СА. Петровский, И.Я. Фойницкий, М.А. Чельцов-Бебутов.
Помимо теоретических работ источниками настоящего исследования стали нормы современного законодательства, а также законодательства действовавшего в России в дореволюционный и в советский периоды.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов РФ и Федеральных законов РФ. Анализируя данное законодательство, связанное с правовым статусом Генерального прокурора, следует указать, что основным нормативным актом по данному вопросу является Федеральный закон «О прокуратуре РФ». Он устанавливает правовые основы организации и фундаментальные аспекты
правового положения не только главы органов прокуратуры РФ, но и в целом всей системы прокуратуры Российской Федерации.
Нормативной базой исследования явились также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Генерального прокурора РФ и иные подзаконные акты, а также нормы международного права и нормативные акты зарубежных государств, относящиеся к предметной области исследования. В основу эмпирической базы исследования были положены материалы прокурорской и судебной практики. При анализе действующего законодательства автором применялся сравнительный метод, сопоставление действующего законодательства с законодательством предыдущих периодов.
Научная новизна. Работа является первым специальным научным исследованием правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации, как в историческом, так и в современном аспекте. Однако следует указать, что рассмотрение данной проблемы неразрывно связано с определением статуса самой прокуратуры в тот или иной исторический период. Данные вопросы, касающиеся правового положения органов прокуратуры Российской Федерации, как в истории страны, так и на современном этапе создания правового государства, были не раз предметом научного исследования, но, как правило, в большинстве своем были посвящены месту органов прокуратуры в системе разделения властей, расширению либо сужению тех или иных полномочий прокуратуры и лишь косвенно задевали вопросы определения правового статуса главы органов прокуратуры. Комплексного же исторического исследования, а также изучения современного правового статуса высшего должностного лица органов прокуратуры в науке прокурорского надзора не проводилось.
Новизной отличаются и предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правовое положение Генерального прокурора Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту. В работе нашли обоснование и выносятся следующие основные положения:
1. На основе изучения истории органов прокуратуры России и статуса главы органов прокуратуры в дореволюционный период обоснован вывод о необходимости выделения не двух этапов как это принято, а трех этапов в историческом становлении органов прокуратуры. Это связано с соединением в 1802 г. должности Министра юстиции и Генерал-прокурора, что, в сущности, изменило его правовой статус, как главы надзорного органа. Глава органов прокуратуры стал входить в систему исполнительной власти.
2. На основе анализа создания истории и развития прокуратуры советского периода обосновывается вывод, о том, что попытки представить советскую прокуратуру как абсолютно уникальный институт, отвергая при этом ее преемственность с дореволюционной прокуратурой, являются не обоснованными. Представляется правомерным рассматривать создание советской прокуратуры как попытку интегрирования функций дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, в том числе и в вопросах касающихся правового статуса главы органов прокуратуры.
3. На основе исторического исследования обоснован вывод о том, что глава органов прокуратуры в разные периоды истории обладал разным правовым статусом. Но, как правило, всегда только ему принадлежали такие права как: руководство системой органов прокуратуры, назначение и отставка подчиненных сотрудников, издание руководящих приказов и контроль за деятельностью подчиненного ему органа. Эти основополагающие полномочия нашли отражение и в современном правовом статусе Генерального прокурора Российской Федерации.
4. Обосновывается положение, о том, что правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации является составным элементом общего правового статуса прокуратуры, определяемого через ее место в системе органов государственной власти.
5. На основании анализа конституционного статуса Генерального прокурора Российской Федерации обосновывается вывод о наделении главы органов прокуратуры правом законодательной инициативы, правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в полном объеме, как это предусмотрено для субъектов обращения в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, правом дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против него, изменения порядка назначения прокуроров субъектов Федерации.
6. Обосновывается вывод о закреплении в Конституции РФ отдельной главы, посвященной органам прокуратуры и закреплении в ней основополагающих конституционных полномочий Генерального прокурора РФ, а также о целесообразности принятия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».
7. На основании анализа действующего законодательства проводится характеристика компетенции Генерального прокурора РФ и классификация его полномочий, делается вывод о необходимости совершенствования его организационных полномочий.
8. Обосновывается вывод о закреплении в действующем законодательстве конкретных требований, предъявляемых к лицу, назначаемому на должность Генерального прокурора Российской Федерации.
9. Аргументируется вывод о необходимости улучшения координационной деятельности органов прокуратуры. При этом, возможно, предусмотреть распространение координационных полномочий Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров не только на область борьбы с преступностью, но и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это было в прежнем союзном законодательстве.
10. На основе изучения процессуального законодательства делается вывод о разделении процессуальных полномочий Генерального прокурора на общие (принадлежащие всем должностным лицам органов прокуратуры) и специальные (принадлежащие исключительно главе органов прокуратуры).
11. Обосновывается необходимость более четкого законодательного закрепления институтов приостановления и прекращения полномочий, отставки, правовой защиты, а также порядка привлечения к уголовной и административной ответственности высшего должностного лица органов прокуратуры.
Теоретическая и практическая значимость работы. Диссертационное исследование имеет как теоретическое, так и практическое значение. Теоретическое значение работы состоит в развитии научных знаний об истории появления, становления и развития правового положения главы органов прокуратуры, проблемных вопросах современного статуса Генерального прокурора Российской Федерации.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что оно позволит выработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и правового положения главы органов прокуратуры.
Полученные результаты исследования могут быть использованы при чтении курса лекций по истории прокуратуры, прокурорскому надзору, конституционному праву, процессуальным дисциплинам, в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также в последующих научных исследованиях, посвященных проблемным вопросам правового статуса высшего должностного лица органов прокуратуры.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии.
Основные положения исследования, содержащиеся в нем выводы и рекомендации, изложены в опубликованных работах, легли в основу выступлений автора с докладами на научно-практических конференциях, семинарах, секциях, круглых столах, посвященных проблемам прокурорского надзора.
Материалы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий в Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации определена целями и задачами, соответствует логике построения научного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав объединяющих девять параграфов, содержащих последовательное изложение научного материала и раскрывающих тему диссертации, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложений.
Предшественники должности генерал-прокурора
Надзор, контроль, проверка исполнения принятых законов, решений, норм - все это является органически присущей функцией всех государственных органов, однако система специальных органов надзора за исполнением закона возникает только на определенной стадии развития общества и государства. Поиск эффективного механизма надзора начинается в России в период формирования централизованного государства и проявляется на первых порах, как борьба с феодальным иммунитетом.
С укреплением абсолютистских начал режима, и роста бюрократии предпочтение отдавалось высшему надзору, то есть самонадзору. По мере вытеснения из политической системы сословно-представительных органов и принципа участия населения в надзоре за государственными органами, должна была возрастать потребность верховной власти осуществлять надзор не только с помощью официальной формальной структуры власти, но найти такие формы надзора, которые были бы независимы от центральных и местных органов, формально подчиненных не только царю, но и боярской думе1. До начала XVIII века функции надзора в России по Судебнику 1497 года выполняли Боярская дума, опричнина (при царе Иване Грозном), однако их роль была практически сведена к нулю. Функцию надзора выполняли и многочисленные приказы -Приказ Тайных государевых дел, Приказ «что на сильных челом бьют», Счетный приказ2.
Черты надзорного органа имели Челобитный приказ, Приказ приказных дел и другие приказы. По мнению Д.О. Серова Челобитный приказ отвечал как за предварительный разбор поступивших к царю обращений, так и за проверку содержащихся в них сведений. Эта вторая линия деятельности приказа, по его мнению, носила по существу надзорный характер, хотя и не могла быть, конечно, систематической: челобитные подавались отнюдь не по всем эпизодам нарушения закона. При этом делается вывод, что именно Челобитный приказ XVI в. стал первым в России учреждением с отчетливо выраженной функцией общего контроля и именно это ведомство, явило собой наиболее отдаленный национальный прообраз российской прокуратуры1. Однако высказываются и противоположные мнения. А.Н. Савенков считает, что в допетровской Руси не было специальных органов публичного преследования, идея надзора за исполнением законов ей была чужда .
Думается, что попытки найти аналоги прокуратуры в истории России до правления Петра I являются не убедительными. Безусловно, определенными контрольно-надзорными функциями обладают все вышестоящие органы и должностные лица по отношению к подчиненным, однако в России XVII в. господствовал принцип единства и неделимости власти не только в центре, но и на местах.
Петр I, взойдя на престол, начал активное реформирование всей структуры государственного управления, а также целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадством и взяточничеством, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения3. Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, серьезной помехой в достижении его целей, мешавшей действию вновь создаваемых учреждений. Это вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Центральным органам государственной власти требовалось существенное дополнение. Ощущалась необходимость в органе, специально предназначенном для надзора.
22 февраля 1711 г. был основан Правительствующий Сенат, четко конституированное высшее государственное учреждение. Но в стремлении укрепить в стране правопорядок будущий император пошел дальше. Указом от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба1. По всеобщему признанию русский фискалат (или фискалитет) являлся формой надзора, системой надзора и прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры.
В.И. Басков считает, что за образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии3. Однако С. М. Казанцев полагает, что Петр I решил заимствовать этот институт из Швеции4. Вполне вероятно, что сама идея об учреждении фискалов, как и проект закона с выписками из зарубежных источников права, была подана Генрихом Фиком, знатоком шведских государственных органов, приглашенным в Россию Петром. В Указе от 2 марта 1711 г. предписывалось: «Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им пришлется известие»5. В дальнейшем задачи фискалата были уточнены. Так в Указе от 5 марта 1711 г. предлагалось Сенату «выбрать обер-фискала, человека доброго и умного, из какого чина ни есть». Таким образом, к обер-фискалу не предъявлялись никакие особые требования. Здесь содержалось и определение его обязанностей: «Над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит должен фискал позвать его пред Сенат (какой высокой степени ни есть) и там его уличить» 6.
В 1714 г. был издан указ «О фискалах и их деятельности и действиях», где регламентировался фискальный надзор и его компетенция1. Обязанности фискалов состояли во взыскании всех «безгласных дел». В частности, они должны были тайно и явно «проведывать и доносить и при суде обличать» всех правонарушителей, причинивших ущерб государству, а также докладывать по ряду дел, когда лицо по каким-либо причинам не могло защитить свои права. Таким образом, принципиальная новизна фискалата заключалась в сочетании трех параметров: 1) общеконтрольного характера компетенции; 2) наличия иерархически организованных территориальных подразделений, не подчиненных местной администрации; 3) всесословного принципа комплектования личного состава.
Институт фискалата претерпел некоторые изменения в связи с переходом от приказной системы к коллегиальной системе управления. Фискалы были подчинены Юстиц-коллегии. Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало поиска новых форм надзора, в том числе и за самим Сенатом.
Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора или «надзирателя указов». В Указе от 27 ноября 1715 г. регламентировались обязанности, статус и порядок работы генерал-ревизора. Из указа следует, что генеральный ревизор состоял при Сенате, но не подчинялся ему, он должен был вести реестр как сенатских так и, судя по всему, поступавших в Сенат именных указов, а также контролировать, чтобы по этим указам «все исполнено было». Если Сенат не принимал мер по обеспечению исполнения указов, генерал-ревизор докладывал об этом главе государства. Главный недостаток указа от 27 ноября был в том, что в его тексте ничего не говорилось о подчиненных генерал-ревизора. Не имея такой службы, «надзиратель указов» оказывался вершиной без пирамиды и повисал в «административной пустоте».
Правовой статус генерал-прокурора в период с 1722 - 1802 гг
Существует различная периодизация истории Российской прокуратуры в период с начала XVII века и до начала XX века. По мнению ряда ученых, она разделяется на два исторических этапа: дореформенная царская прокуратура (1722-1864 гг.); пореформенная прокуратура (1864-1917 гг.)1. Однако более обоснованной является точка зрения о выделении трех исторических этапов: 1) 1722-1802 гг.; 2) 1802-1864 гг.; 3) 1864-1917 гг.2. Это связано с тем, что в 1802 году Александром I был подписан Манифест об учреждении министерств, в соответствии с которым должность Генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. Глава органов прокуратуры стал входить в систему исполнительной власти, что, по сути, изменило его правовой статус, как главы надзорного органа. Следует подчеркнуть, что на руководителей органов прокуратуры именно в эти исторические периоды были возложены разнообразные права и обязанности, а также функции. Таким образом, представляется обоснованным рассмотрение развития правового статуса главы прокуратуры по вышепредложенным временным рамкам, без отрыва от исследования развития самой прокуратуры и с учетом социальных, политических и экономических отношений, сложившихся в России в определенный исторический период.
Первым законодательным актом о прокуратуре являлся указ Петра I от 12 января 1722 г. «Об обязанности сенатских чинов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру, а каждой коллегии по прокурору», который гласил: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллеги по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору»1. По мнению СМ. Казанцева, в России возникает институт надзора, который и получил французское название, однако был создан не по образцу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции, помимо названия, была заимствована иерархическая командная структура института и главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находился прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские -главным образом при административных). К шведскому омбудсмену русский генерал-прокурор был близок тем, что он также надзирал за исполнением указов. Ему и омбудсмену были подчинены фискалы2. Таким образом, это не было слепым подражанием европейским моделям. При создании прокуратуры Петром I учитывались особенности государственного устройства, экономического положения, общественных отношений сложившихся в Российской империи.
Существуют различные мнения по поводу возникновения должности Генерал-прокурора и прокуратуры в целом. А.Д. Градовский рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единочалия: «Должность генерал-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому, как Сенат начало коллегиальное». Должность Генерал-прокурора, по его мнению, была призвана уравновесить и объединить преимущества того и другого типа управления, чтобы «правильность и независимость коллегиального устройства была бы соединена с быстротой и гибкостью единоличного состава, где лица входили бы, однако лишь как дополнение коллегии, составляющей основной тип всего устройства»3. Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе крайняя не популярность фискального надзора, естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все-таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления»1.
П. Иванов приписывает создание прокуратуры «заботливости гениального преобразователя» о контроле: «С целью следить за деятельностью вновь учрежденных судебных инстанций, не допускать в них противозаконных отклонений, объяснять смысл и значение вновь изданных указов, Петр создал институт прокуроров» . С. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности»3.
Однако представляется, что необходимость в эффективном надзоре за Правительствующим Сенатом явилась существенной, но не исчерпывающей предпосылкой образования прокуратуры. Кроме этого, сказался нараставший кризис фискальной службы. Практика показала ненадежность фискалата, так как функционирующие в системе тайной слежки и доносов, фискалы сплошь и рядом становились на путь злоупотреблений. Помимо этого, главу государства волновала все более проступавшая безнадзорность центральных ведомств. Наконец, окончательной кристаллизации идеи прокуратуры в России способствовала невиданная прежде интенсификация тогдашнего законодательного процесса. В первой половине XVIII века в течение года в среднем издавалось 160 указов4. Таким образом, нужен был орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за решениями центральных и местных учреждений и за исполнением изданных императором указов.
Следующим указом от 18 января 1722г., император учредил прокуратуру при надворных судах. Указом вводилось и еще одно примечательное новшество: отныне дела о ложных доношениях фискалов предписывалось направлять Генерал-прокурору1. Так впервые обозначилось переплетение старой и новой форм государственного надзора. В результате интенсивной работы, начавшейся сразу же после введения должности Генерал-прокурора, вскоре были приняты (одновременно - 27 апреля 1722 г.) указы «О должности Сената» и «О должности Генерал-прокурора» . По замыслу Императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом, который по указу от 27 апреля 1722 года стал законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти3.
Конституционно-правовой статус генерального прокурора Российской Федерации
Термин статус происходит от латинского слова «status», который означает состояние, положение, правовое положение гражданина или юридического лица . В юридической литературе чаще всего употребляется понятие «правовой статус», которое и используется в качестве характеристики правового положения, состояния того или иного субъекта права. Обычно различают правовой статус личности, человека и гражданина, лица, занимающего определенную должность (в том числе выборную), а также органа, учреждения, организации и других участников правоотношений2.
Основу правового статуса органа (учреждения, организации, должностного лица и т.п.) составляют нормы права, определяющие цели, задачи, функции и полномочия этого органа или должностного лица, а также положение, которое он занимает в государстве и обществе, среди других органов.
Следует указать, что правовой статус Генерального прокурора неразрывно связан с определением статуса самой прокуратуры Российской Федерации. Под правовым статусом прокуратуры следует понимать правовое положение органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций по обеспечению законности, отражающее их место и роль в обществе и государстве. В компетенцию прокуратуры входит совокупность полномочий прокуратуры, а также права и обязанности, предоставленных должностным лицам прокуратуры, реализующим каждую из ее функций. Следовательно, правовой статус Генерального прокурора Российской Федерации, является одним из элементов общего правового статуса прокуратуры.
Таким образом, правовой статус главы органов прокуратуры необходимо рассматривать как совокупность прав и обязанностей, предоставленных государством высшему должностному лицу органов прокуратуры.
Однако в связи с темой исследования необходимо говорить о понятии правового статуса публичного субъекта, которое охватывает несколько элементов. Первый характеризует порядок формирования - назначения или избрания. Второй - порядок прекращения деятельности. Третий элемент содержит характеристику компетенции субъекта, а также порядок и способы ее реализации. И последний элемент можно охарактеризовать как содержащий особенности правового положения данного субъекта, отличающие его от других публичных субъектов - носителей государственной власти. Таким образом, под публичным субъектом (единоличным или коллегиальным) в праве принято называть того, кто осуществляет властные полномочия, в отличие от частного субъекта, не наделенного правом и обязанностью реализации таковых1. Такой подход к рассмотрению правового положения главы органов, прокуратуры не ограничиваясь изучением прав и обязанностей, должен обеспечить полный и всесторонний анализ его правового статуса.
Правовое положение Генерального прокурора РФ обусловлено, прежде всего, его конституционно-правовым статусом, так как Конституция Российской Федерации основополагающий закон, имеющий высшую юридическую силу и определяющий предназначение и роль в государственном механизме определенных органов или должностных лиц.
Понятие «правовой статус» органа или должностного лица значительно. шире понятия «конституционный статус». Специфика последнего обусловлена природой Конституции РФ, призванной регулировать принципы и основные стороны государственного строя страны. Конституция РФ закрепляет наиболее устойчивые общественные отношения, главные, принципиальные положения, рассчитанные на длительный период действия, в том числе и конституционный статус ряда субъектов. Конституционный статус государственного органа или должностного лица — это определяемые нормами конституционного законодательства основные элементы его правового положения1.
Следует согласиться с тем, что основой характеристики правового статуса учреждаемого Конституцией РФ государственного органа являются: 1) установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая его функциональное назначение, и 2) место которое ему отводиться в системе органов государственной власти. Последний признак хотя и является производным, но имеет самостоятельное правовое значение, поскольку в нем выражается лежащая в основе Конституции РФ концепция построения системы государственной власти.
Отправными правовыми установлениями конституционно-правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации и органов прокуратуры являются положения ст. 129 Конституции Российской Федерации и ее место, в тексте Основного закона.
Согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1); Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (ч. 2); прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами (ч. 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ (ч. 4); полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом (ч. 5).
Однако данная статья Конституции РФ, которая в принципе должна быть посвящена прокуратуре как таковой, в целом посвящена Генеральному прокурору РФ и вызывает неоднозначную трактовку предназначения и функций органов прокуратуры и их месте в системе органов государственной власти. Как отметил в своем выступлении Президент РФ: «Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. Действующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа, как на теоретические, так и на многие практические вопросы»1.
Компетенция генерального прокурора Российской Федерации
Следующий элемент характеристики правового статуса Генерального прокурора РФ, как публичного субъекта один из важнейших. Данный элемент содержит характеристику компетенции субъекта, а также порядок и способы ее реализации.
Задачи, поставленные государством перед Генеральным прокурором и органами прокуратуры, предопределяют содержание их правового положения, которое связывается с понятием компетенции. Вообще термин компетенция означает круг, чьих-либо полномочий, прав1. Однако в юридической литературе под компетенцией понимают совокупность полномочий государственного органа или должностного лица, установленных законом в соответствии с их ролью и назначением2. В пределах своей компетенции каждый орган или должностное лицо действуют самостоятельно, что, однако не исключает возможности контроля со стороны других органов или вышестоящих лиц, если это предусмотрено законом.
Компетенция - своеобразный аналог правоспособности граждан, учреждений, предприятий, организаций, выступающих в качестве юридических лиц. Как той, так и другой категорией характеризуется правовое положение субъектов в нашем государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Если правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, то компетенция включает в себя реальные полномочия. Государство наделяет свои органы непосредственно правами и возлагает на них обязанности, с осуществлением ими руководства обществом.
В широком смысле слова о компетенции прокуратуры можно говорить как о совокупности полномочий предоставленных всей прокурорской системе в целом. Полномочия по осуществлению надзора за соблюдением законности в стране предоставляются Генеральному прокурору и подчиненным ему прокурорам. Эта общая компетенция. Такое ее определение вполне правомерно, ибо прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, располагающую единым комплексом полномочий. Данный комплекс распределяется между всеми входящими в нее органами, что приводит к образованию индивидуальной компетенции. Она состоит из совокупности полномочий, предоставленных каждому прокурорскому органу или должностному лицу прокурорской системы в отдельности.
Итак, компетенцию прокуратуры можно определить как совокупность ее прав и обязанностей, необходимых для выполнения надзорных функций. Структура компетенции прокуратуры сложна. В ней можно выделить три составных части: 1) задачи, стоящие перед прокурорскими органами; 2) основные полномочия; 3) дополнительные полномочия1.
Для осуществления надзора за исполнением законов прокуратура наделяется государством определенной совокупностью полномочий. Обладание ими - непременное условие для выполнения возложенных на нее функций. Для того чтобы осуществлять надзор прокурорские органы обязательно должны располагать соответствующими правовыми возможностями, то есть полномочиями. С ними связывается признание их субъектами права.
Анализ действующего законодательства показывает, что они устанавливаются законодателем не произвольно. Главное в формировании правового статуса прокуратуры - это возлагаемые на нее государством задачи. По отношению к ним полномочия имеют подчиненное значение, ибо направлены на их выполнение. По своему содержанию, количественному составу полномочия должны позволить прокурорским органам и их должностным лицам выполнить стоящие перед ними задачи.
Задачи, стоящие перед государственными органами, - правовая категория, категория долженствования. В ней выражается назначение этих органов, то есть то, чем они должны заниматься, какие функции обязаны исполнять. Задачи - главные установки, даваемые государством различным органам по руководству обществом, - приобретают правовой, императивный характер.
Следующий элемент структуры компетенции - это основные полномочия. Основные полномочия - это специфические надзорные полномочия, предназначаемые непосредственно для осуществления надзора за соблюдением законности. В свою очередь они подразделяются на предметные и функциональные. Предметные касаются предмета ведения прокуроров, который определяется исходя из назначения прокурорских органов, призванных надзирать за исполнением законов.
Если предметные полномочия касаются действий и актов поднадзорных субъектов, то функциональные связаны с собственными прокурорскими действиями. На основе последних полномочий осуществляются надзорные функции. Прокурорский надзор складывается из множества действий, и на каждое из них прокурор должен располагать правом. Это обстоятельство и приводит к образованию комплекса надзорных полномочий.
Ввиду различий в целевом назначении данные полномочия следует подразделить на два вида: по выявлению нарушений законности и по реагированию на них. Такое подразделение обусловливается структурой прокурорского надзора, состоящего из двух частей: деятельности по выявлению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств и деятельности по их устранению, предупреждению, привлечению виновных лиц к ответственности. Каждая часть обслуживается специфической совокупностью полномочий. Одна из них служит целям выявления правонарушений, другая - целям реагирования на них.
Можно указать еще на одну классификацию надзорных полномочий, одновременно функциональных и предметных. Как известно прокурорский надзор осуществляется по отдельным отраслям. Общих полномочий для всего надзора нет и быть не может ввиду его четкой отраслевой специализации. Каждой отрасли соответствуют свои предметные и функциональные полномочия. С учетом именно этого обстоятельства идет правовая регламентация компетенции прокуратуры в законодательстве. Все полномочия прокуроров устанавливаются в нем по отраслям надзорной деятельности.
Дополнительные полномочия выполняют вспомогательную функцию. Условно полномочия данного вида можно назвать организационными. Прокурорский надзор, как всякий иной вид деятельности нуждается в управлении и организации. Прокурор, возглавляющий орган, руководит подчиненными ему работниками, вышестоящий прокурор — нижестоящими. Все это возможно при условии предоставления им соответствующих полномочий.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность органов прокуратуры, а также закрепляющего организационные полномочия главы прокуратуры является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре). Данный закон является базовым в сфере регулирования прокурорской деятельности и положения, закрепленные в нем, являются определяющими.
