Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство о несовершеннолетних: история и современность 13
1.1. История развития и становления законодательства о несовершеннолетних 13
1.2. Правовое положение несовершеннолетних в России 30
Глава 2. Научные и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних 49
2.1. Понятие и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних 49
2.2. Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних 56
2.3. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних 68
2.4. Основные направления и особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних 74
Глава 3. Некоторые вопросы оптимизации надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних 116
3.1. Системный анализ типичных нарушений законодательства о несовершеннолетних в России и пути их устранения 116
3.2. Возрождение ювенальной юстиции как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних в России 133
Заключение 148
Библиографический список
- Правовое положение несовершеннолетних в России
- Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних
- Основные направления и особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних
- Возрождение ювенальной юстиции как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации в статье 2 провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита входят в обязанность государства. Основной Закон России также гарантирует государственную поддержку семьи и детства. В любом обществе особое значение имеет государственная защита основных прав и интересов несовершеннолетних, поскольку дети, как никто другой, подвержены риску различного рода посягательств, а в силу объективных причин не могут самостоятельно защитить себя как физически, так и юридически. Поэтому проблема соблюдения законности в сфере детства носит глобальный характер. Не исключение и наше государство.
Причинами, побудившими автора обратиться к исследованию настоящей проблемы, стали: высокий уровень нарушений основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, большое количество безнадзорных и беспризорных детей, неэффективный механизм работы органов прокуратуры по вопросам, связанным с надзором за соблюдением законности их прав, а также высокий уровень преступности среди данной категории лиц.
В деле защиты прав и свобод несовершеннолетних и в системе правоохранительных органов Российской Федерации органы прокуратуры исторически играют важную роль, реализуя функцию надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях обеспечения законности и правопорядка в обществе, защиты их прав и свобод от преступных и иных посягательств. Данная функция является одной из главных функции органов прокуратуры Российской Федерации и осуществляется в рамках общего надзора.
В связи с этим в данной диссертационной работе предпринята попытка обозначить и разрешить основные проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, выявления и определения причинно-следственной связи совершения правонарушений, как несовершеннолетними, так и против них, поиска путей решения названных проблем в целях более эффективной защиты прав и законных интересов данной категории лиц органами прокуратуры.
Необходимость государственного регулирования и усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних обусловлена и другой причиной - дети, потерявшие родителей или ставшие сиротами при живых родителях, остаются незащищенными в нашем обществе. Многие из них не могут реализовывать свои права, например, право на образование; попадают под негативное влияние представителей преступного мира, вовлекающих их в антиобщественную и преступную деятельность, избивающих и насилующих, использующих их рабский труд, лишающих их имущества и т.д.
К сожалению, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних допускаются и должностными лицами государственных органов - органов опеки и попечительства, работниками интернатов, другими должностными лицами, осуществляющими учёт и воспитание несовершеннолетних, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей. Автор считает, что одной из причин данных правонарушений, в том числе и преступлений, является неэффективная работа органов прокурорского надзора.
Поэтому, в сложившейся ситуации Президент Российской Федерации счел необходимым утверждение должности Уполномоченного по правам ребёнка. Создание новых гуманных институтов защиты прав несовершеннолетних показывает заинтересованность руководителей нашего государства в наведении порядка в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, в профилактике преступности данной категории лиц.
Но, помимо предпринятых мер, необходимы и другие эффективные действия по защите прав несовершеннолетних. Автор глубоко убежден, что остро стоит вопрос о создании системы ювенальной юстиции. В настоящее время в Российской Федерации нет постоянно действующих ювенальных судов. В некоторых субъектах существуют лишь экспериментальные, зарекомендовавшие себя и показавшие на примерах реальных судебных процессов свою значимость и обоснованность. В связи с этим считаем необходимым, используя настоящий отечественный опыт (в том числе и дореволюционный), а также опыт зарубежных государств, учреждение подсистемы ювенальных судов в судебной системе Российской Федерации.
Все вышеизложенные проблемы свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Научные исследования диссертационного и монографического характера, посвящённые защите основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, проводились многими учеными, среди них: Научные исследования диссертационного и монографического характера, посвящённые защите основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, проводились многими учеными, среди них: В.И. Басков, В.Ф. Белов, В.Боровиков, А.И. Булахов, В. Вдовенков, Ю.Е Винокуров, А. Ганибесов, В.Н. Григорьев, В.В. Долежан, Н.В. Широков, А.Я. Вилкс, А.В. Ермаков, А. Ефремова, Г.И. Забрянский, Д. Зиядова, В.Н. Калинин, А. Кладкова, В.Ф. Крюков, Б.В. Коробейников, Н.А. Ленчина, В.В. Мальцев, Н.В. Машинская, М.Н. Маршунов, Э.Б. Мельникова, Г.М. Миньковский, А.И. Мильевский, В.П. Рябцев, С.Л. Панов, В.Н. Пирогов, П.Г. Пономарев, А.В. Победкин, Ю.Е. Пудовочкин, С.Л. Сибиряков, К.Сперанский, А.А. Сперанская, Л.М. Середа, В.Е. Старостин, И.Б. Степанова, Т.М. Судакова, А.Я. Сухарев, Н.Д. Урбанович, А.А. Чувилева, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов, А.С. Якубов, В.Н. Яшин и др. Труды перечисленных авторов составили определенную теоретическую базу исследования, обеспечивая преемственность в развитии научной мысли и дальнейшей разработке ее актуальных направлений.
Однако вышеперечисленные проблемы до настоящего времени не нашли комплексного научного решения, необходимого для создания общего представления системы прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях защиты их прав и свобод.
В настоящем диссертационном исследовании предпринята попытка авторского понимания сущности и содержания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, а также предложены изменения и дополнения законодательства.
Цель исследования – разработка теоретических положений и организационно-правовых предложений, научных и методических рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних с учетом современных задач, определенных институтами государственной власти и гражданского общества.
Исходя из обозначенной цели, в диссертационной работе сформулированы следующие конкретные задачи научного исследования:
- выявление характерных особенностей правового регулирования деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере защиты основных прав и свобод несовершеннолетних;
- анализ, обобщение и оценка современного состояния законности и классификация типичных нарушений прав несовершеннолетних;
- изучение и обобщение практики прокурорского надзора, выявление наиболее распространенных недостатков и упущений, негативно влияющих на эффективность надзорных мероприятий;
- исследование теоретических основ и определение специфики предмета, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах несовершеннолетних;
- разработка научных и практических предложений по совершенствованию организации прокурорского надзора, включая вопросы методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства в исследуемой сфере;
- выработка предложений по внесению дополнений и изменений в действующее законодательство применительно к теме диссертационного исследования.
Объектом исследования предполагаются правоотношения в процессе применения норм международного и российского законодательства, регулирующих основные права и свободы несовершеннолетних, объективно возникающие в ходе практической реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и связанных с ними проблемных ситуаций.
Предмет исследования – деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите прав несовершеннолетних, актуальные теоретические и практические проблемы его совершенствования и повышения эффективности на всех стадиях надзорного процесса.
В процессе написания диссертации были изучены и использованы следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы в исследуемой области, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», а также другие приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проведено на основе общетеоретических принципов познания и общенаучных методов исследования: сравнительно-правового, комплексного, системного, логического, формально-юридического, социологического и статистического. Совокупность применённых общенаучных, частных и специальных методов познания позволила автору всесторонне исследовать круг вопросов, поставленных в диссертационной работе, и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера.
Эмпирическая база исследования.
В ходе работы над диссертацией изучены и проанализированы:
- материалы проверок проведенных органами прокуратуры Российской Федерации;
- доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в России с 2001 по 2009 года;
- статистика актов прокурорского реагирования;
- материалы судебной практики;
- материалы СМИ о нарушениях прав несовершеннолетних и деятельности прокуратуры по их предупреждению, выявлению, предотвращению и пресечению;
- учебные пособия, научные статьи, методические пособия, кандидатские и докторские диссертации по прокурорскому надзору и других областей права.
В процессе работы над диссертацией в целях уяснения мнения российского общества по вопросам защиты прав и свобод несовершеннолетних был проведен опрос. Для составления социологической и статистической картины опросу были подвергнуты 120 человек с целью выяснения причин возникновения безнадзорных правонарушителей, совершения правонарушений, как ими, так и против них.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что данная работа предполагает стать первым комплексным исследованием современных актуальных проблем и задач прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, как в теории, так и практической деятельности.
Комплексный и системный метод осуществления научного исследования позволил на диссертационном уровне сформулировать ряд новых научно-практических положений: о специфике предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, особенностях тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства о правах несовершеннолетних и конкретные организационно-правовые меры по совершенствованию практики прокурорского надзора и законодательства в данной сфере.
Кроме того, научная новизна заключается в выносимых на защиту выводах и положениях:
1. Сделан вывод о том, что защита прав и свобод несовершеннолетних - это приоритетное направление в деятельности современной прокуратуры Российской Федерации;
2. Определено место прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в системе защиты прав и свобод несовершеннолетних;
3. Сделан вывод о необходимости выделения самостоятельной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних;
4. Сделан вывод о том, что нет необходимости принятия единого кодекса для несовершеннолетних, объединившего все отрасли права, так как существующее законодательство вполне отвечает международным требованиям, но имеет определенные недостатки;
5. Сформулировано и обосновано предложение о внесении соответствующих изменений в п. 2 ст. 1 и в раздел III ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» с целью принятия самостоятельной отрасли прокурорского надзора – надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних;
6. Сделан вывод о необходимости возрождения системы ювенальной юстиции как формы защиты прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации;
7. Успешное решение органами прокуратуры задач по защите основных прав и свобод несовершеннолетних предполагает повышение внимания к организационному аспекту своей деятельности, ключевым направлением которого, должно стать комплексное использование разнообразных мер организационного порядка и современных информационных технологий;
8. Сделан вывод о необходимости повышения уровня правовой культуры в обществе для защиты права и свободы несовершеннолетних.
Теоретическая значимость диссертации. К наиболее проблемным вопросам современного прокурорского надзора, представляющим научно-практический интерес, но в полной мере не исследованным, относятся проблемы теории прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и тесно связанные с ними организационные и практические вопросы. По вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних отсутствует единство мнений ученых-правоведов и работников органов прокуратуры. Поскольку названные проблемы являются спорными в юридической науке, то представляется необходимым в ходе диссертационного исследования определить истинные причины и условия возникновения организационно-правовых ошибок, и коллизий в законодательстве по прокурорскому надзору, объяснить их сущность, определить и выявить пути их решения.
Именно теоретические выводы предстоящего исследования могут быть использованы для дальнейших научных исследований по вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы для предложений по внесению дополнений и изменений в действующее законодательство и в учебном процессе по прокурорскому надзору.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в шести научных публикациях автора. Выводы и предложения, вытекающие из диссертации, обсуждались на заседаниях кафедры адвокатуры и правоохранительной деятельности Российской академии адвокатуры и нотариата. На ней также прошло рецензирование и обсуждение диссертации с выводом о рекомендации к защите.
Структура диссертационной работы определяется разработанным планом и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовое положение несовершеннолетних в России
Историческое исследование законодательства о несовершеннолетних и регламентированного им их правового статуса свидетельствует о бесправном положении детей перед законом и судом примерно до середины XIX в. По мнению Э.Б. Мельниковой, с которым мы полностью согласны, это было связано, прежде всего именно с отсутствием представления о юридическом и социальном понятии детства как «особо защищаемом периоде жизни человека»
Становление законодательства о несовершеннолетних в разных странах и в разные периоды истории происходило неодинаково. Развитие законодательства о несовершеннолетних, выделение и наделение их самостоятельным правовым статусом является признаком развитого правового государства. Следует отметить, что в зависимости от исторических и культурных особенностей различных государств возраст совершеннолетия и возраст наступления юридической ответственности, а также понятие «несовершеннолетний» определяются по-разному.
Например, римское право признавало необходимым определить несколько иной порядок и иную ответственность несовершеннолетних за уголовные деликты. Несмотря на огромное значение института patria potestas, из компетенции родительской власти было изъято решение вопросов виновности и наказания несовершеннолетних, и был определен для них особый порядок ответственности, особенность которого выразилась в установлении возрастных сроков безусловной (до 7 лет) и условной (до 14 лет) невменяемости4.
Создавая правовое положение малолетних и несовершеннолетних, римское судебно-уголовное право классической эпохи придерживалось двух начал: с одной стороны, изъяв, как было указано выше, решение вопросов виновности и наказания несовершеннолетних, оно всецело отправлялось от публичного начала, а с другой стороны, придавая преимущественное значение публичному началу, оно не покрывало собой личности правонарушителя .
Именно в Древнем Риме правоспособность ребенка наступала в момент, когда роды были завершены, то есть когда ребенок отделялся от пуповины. Чтобы достигнуть правоспособности римского гражданина, ребенок, отделенный от пуповины, должен был быть живым. Лица мужского и женского пола, не достигшие пубертатного возраста, считались малолетними или impberes .
Пубертатный возраст любого лица мужского пола определялся индивидуально, а для лица женского пола существовало юридическое допущение, что оно достигает половой зрелости в 12 лет и что с этого возраста может быть выдано замуж. Малолетние лица до 7 лет были полностью недееспособны, а далее они входили в группу лиц, называемых «малолетние лица, вышедшие из детства» и их дееспособность была ограничена: они имели право совершать правовые действия, которыми улучшали свое имущественное положение, и не имели права совершать действия, в результате которых это положение ухудшалось. Что же касается деликтной ответственности малолетних, то считалось, что за проступки могут быть ответственны и «подростки, близкие к совершеннолетию», то есть среди несовершеннолетних ответственности за проступки подлежали дети с десяти лет. в Дигестах Юстиниана упоминаются эдикты, предоставляющие защиту «юным» при совершении ими сделок . Ульпиан считал, что несовершеннолетним правонарушителям не следует оказывать помощь .
По мнению Э.Б. Мельниковой, в римском праве существовала доктрина государства-отца, то есть parens patriae, согласно которой государство выступало в роли главного опекуна ребенка . Закон XII таблиц ввел в право формулу «прощение, оправданное несовершеннолетием», которая существовала достаточно долгое время. Понятие «совершеннолетие» было известно и древнеиндийскому праву. Согласно положениям трактата «Артхашастра» понятие «несовершеннолетний» могло быть применено к лицам женского пола, не достигшим 12 лет, и к мужчинам, не достигшим возраста 16 лет1 . Зачатки ювенального права можно встретить уже в период Средневековья в виде организации принудительного воспитания молодежи, осуществлявшегося на религиозной основе. Эта практика имела продолжение. Например, в Риме по инициативе папы Климента XI с 1703 по 1735 гг. для исправления несовершеннолетних был создан дом Св. Михаила, куда направлялись подростки как в результате осуждения судом, так и по просьбе родителей. Впоследствии стали появляться подобные учреждения, где помимо несовершеннолетних преступников занимались также бездомными несовершеннолетними или детьми с недостатками воспитания
Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних
Закон вводит ряд новых понятий в сферу правоотношений по поводу реализации прав детей. Например, это категория «детей, находящихся в трудной жизненной ситуации». Законодатель относит к таким детям тех, которые остались без попечения родителей, детей-инвалидов, детей, имеющих физические и психические недостатки, жертв вооруженных и межнациональных конфликтов, экономических бедствий, детей - жертв насилия, детей, отбывающих наказание в виде лишения свободы, а также находящихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях, детей, проживающих в малоимущих семьях, и детей, нормальный ход жизни которых нарушен в силу сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть эти обстоятельства сами или с помощью семьи. Как видно, данная категория детей является весьма размытой и в нынешних социально-экономических условиях под данное определение может попасть чуть ли не каждый второй ребенок. Еще одно понятие, введенное законом - «социальная инфраструктура для детей». Под такой инфраструктурой законодатель понимает систему объектов, зданий, строений, сооружений, необходимых для жизнеобеспечения детей, а также организаций, которые оказывают социальные услуги детям и осуществляют свою деятельность в целях обеспечения полноценной жизни детей, их воспитания, образования, физического и нравственного здоровья, досуга и отдыха.
В соответствии со ст.4 Закона государство в интересах несовершеннолетних должно проводить определенную политику, направленную на осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией РФ, недопущение дискриминации и восстановление нарушенных прав ребенка; формирование правовых основ гарантий прав детей; содействие всестороннему развитию детей и воспитание в них патриотизма и гражданственности. Государственная политика в этой области является приоритетной и основывается на законодательном обеспечении прав ребенка, государственной поддержке семьи, установлении и соблюдении государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей; ответственности должностных лиц, граждан за нарушение прав ребенка и причинение ему вреда; государственной поддержке органов местного самоуправления и организаций, осуществляющих деятельность по защите прав детей.
Закон относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации установление основ федеральной политики в интересах детей; выбор приоритетных направлений деятельности по обеспечению прав и законных интересов ребенка, охраны его здоровья и нравственности; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о регулировании и защите прав и свобод ребенка; установление государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей; формирование и реализацию федеральных целевых программ защиты прав ребенка и поддержки детства и определение ответственных за исполнение таких программ органов, учреждений и организаций; финансирование федеральных мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей за счет средств федерального бюджета, внебюджетных источников и иных, не запрещенных законом источников; установление льгот в целях экономического стимулирования участников мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей в пределах ассигнований, выделяемых за счет средств федерального бюджета на указанные мероприятия; установление порядка судебной защиты и судебная защита прав и законных интересов ребенка; исполнение международных обязательств Российской Федерации и представительство интересов РФ в международных организациях по вопросам защиты прав ребенка.
Органы государственной власти Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять выработку совместных направлений деятельности по обеспечению прав и законных интересов ребенка в Российской Федерации; мероприятия по реализации государственной политики в интересах детей в области воспитания, образования, здравоохранения, науки, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания и социальной защиты семьи; формирование внебюджетных фондов поддержки детства.
Статья 6 Закона закрепляет положение о том, что ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России, Семейным кодексом РФ, законодательными и иными правовыми актами.
Закон закрепляет основные направления обеспечения прав ребенка в РФ. Государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей включают социальные услуги по общедоступному бесплатному образованию и воспитанию в образовательных учреждениях; бесплатному медицинскому обслуживанию детей, обеспечению их питанием; обеспечению детям по достижении 15 лет права на профессиональную ориентацию, трудоустройство; социальной защите, в том числе материальной поддержке; обеспечению права на жилище; оздоровлению и отдыху; оказанию квалифицированной юридической помощи. Дети, находящиеся в учреждении, в котором осуществляются уход за ними, образовательный и воспитательный процессы, их защита или лечение, имеют право оценки соответствия предоставляемых им услуг государственным минимальным социальным стандартам основных показателей качества жизни детей.
Основные направления и особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних
Одним из них является надзор за исполнения законов в сфере образовательных учреждений. При этом в поле зрения органов прокуратуры должны находиться учреждения всех типов: дошкольные, общеобразовательные, специальные, учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального образования и учреждения дополнительного образования.
При проверке соблюдения порядка организации образовательной деятельности в первую очередь выясняется, надлежащий ли учредитель у образовательного учреждения. В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение может быть создано только собственником. Статья 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 предусматривает, что образовательное учреждение является юридическим лицом. Порядок создания и регламентации деятельности образовательного учреждения установлен ст. 33 данного Закона.
Устав образовательного учреждения должен отвечать требованиям ст. 13 Закона Российской Федерации «Об образовании», его локальные акты должны быть надлежаще утверждены и соответствовать уставу.
Следует учитывать, что устав является основным нормативным актом, регламентирующим правовой статус участников образовательного процесса и в первую очередь учащихся. При проверке соответствия устава Закону Российской Федерации «Об образовании» требуется установить, реализованы ли в нем положения ст. 13 данного Закона относительно структуры устава. В ходе проверки надлежит установить, соответствуют ли уставу процедура создания в учебном заведении органов самоуправления и направления их деятельности. Анализируя устав и локальные акты образовательного учреждения, протоколы заседаний органов самоуправления, следует дать оценку тому, имеют ли эти органы реальные полномочия по управлению учреждением, принимают ли они решения в составе, предусмотренном уставом, своевременно ли обновляется их состав. Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии.
Пунктом 7 ст. 33 Закона «Об образовании» предусмотрено, что лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования, на основании заключения экспертной комиссии.
Условия аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений регламентированы ст. 33 Закона «Об образовании» и Положением о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, утвержденным приказом Министерства образования Российской Федерации от 22 мая 1998 г. № 1327.
В ходе проверок необходимо сверять образовательные программы, указанные в лицензии и свидетельстве о государственной аккредитации, с фактически реализуемыми образовательным учреждением. Соответственно, должны быть изучены расписания занятий, документы о приеме в учреждение и выпуске из него, приказы о зачислении учащихся, договоры с ними и т. п. Проверка исполнения требований законодательства об образовании в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях (ДОУ) предваряется анализом жалоб и заявлений граждан, поступивших в территориальный орган управления образованием, прокуратуру, о нарушении конституционных принципов общедоступности и бесплатности дошкольного образования. При этом следует обратить внимание на жалобы о нарушении первоочередного порядка комплектования ДОУ. Проверку рекомендуется проводить в соответствии с положениями ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при участии специалистов в области финансового контроля, представителей Роспотребнадзора, Росздравнадзора и Госпожнадзора.
В ходе проверки в дошкольных образовательных учреждениях надлежит истребовать и изучить уставы и локальные акты ДОУ, установить их соответствие Закону Российской Федерации «Об образовании». Типовому положению о дошкольном образовательном учреждении, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. № 666.
В соответствии с пунктом 4 стати 18 Закона Российской Федерации «Об образовании» между дошкольным образовательным учреждением и родителями или законными представителями заключается договор, регулирующий взаимоотношения между ними. В ходе проверки необходимо изучить договоры, проверить их соответствие требованиям федерального законодательства, установить, есть ли ущемляющие права родителей пункты об обязательной «спонсорской» или «благотворительной» помощи с их стороны. Нужно выяснить следующие позиции в данном вопросе: как оформляется прием добровольных пожертвований родителей, их использование, соблюдается ли обязательность отчета перед благотворителями; имели ли место факты введения денежных сборов на образовательные услуги, оказываемые в рамках государственных образовательных стандартов;
Возрождение ювенальной юстиции как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних в России
Данная Конвенция призывает к тому, чтобы система правосудия ориентировалась на ребенка и признавала, что ребенок является субъектом основных прав и свобод. Наилучшие интересы ребенка должны быть в центре любого судебного процесса, и детям должны гарантироваться надлежащие процедуры в судах.
Статья 40 конкретно утверждает права на справедливый суд, юридическую защиту, охрану личной жизни, установление минимального возраста, ниже которого ребенок не может быть привлечен к уголовной ответственности, и соответствующие средства защиты всех прав человека и соблюдения юридических гарантий.
В соответствии с различными нормами ООН детей, совершивших не очень серьезное правонарушение или совершивших его в первый раз и признавшихся в нем, рекомендуется передавать из формальных судебных систем в соответствующие альтернативные программы.
Такие программы руководствуются четырьмя основными правилами: 1) они не объявляют детей виновными, поскольку занимаются лишь теми, кто сознался в правонарушении; 2) они не лишают ребенка свободы; 3) случай может быть передан в обычную судебную систему, если не удается достичь разрешения проблемы или если меры, которыми располагает альтернативная система, неадекватны; 4) обвиняемый на протяжении всего времени сохраняет право на судебное разбирательство или юридический пересмотр. Конвенция решительно подчеркивает, что лишение свободы должно быть лишь крайней мерой и на самые минимальные сроки113.
Следует отметить, что ювенальной юстиции не удалось совсем уйти от наказаний, так что в большинстве стран применяются «смешанные» модели, но отличительным признаком ювенальной юстиции является не просто наличие в законодательстве норм о воспитательных мерах, а приоритет этих мер - установленный законом и реализуемый на практике. Так, в отношении лишения несовершеннолетних свободы международные документы подчеркивают, что оно может применяться лишь «в качестве крайней меры и в течение минимально необходимого периода времени»114.
Основные функции ювенальной юстиции, обеспечивающие преимущество благополучия несовершеннолетнего, - предупредительная, восстановительная, охранительная и воспитательная.
Предупредительная функция ювенальной юстиции предполагает выявление и устранение причин и условий, способствующих социальной дезадаптации, безнадзорности, беспризорности и преступности среди несовершеннолетних и развивается в двух основных направлениях: - непосредственное предупреждение, то есть ресоциализация несовершеннолетних, совершивших преступление, предупреждение рецидива; - раннее предупреждение и профилактическая работа с детьми «группы риска».
При непосредственном предупреждении суд в первую очередь рассматривает условия, которые привели ребенка к правонарушению11 , и на основании этих выводов принимает решение воздействовать на основные причины в социальной среде, которые оказывают на ребенка негативное влияние.
Восстановительная функция ювенальной юстиции имеет два аспекта: восстанавливающий в отношении нарушенных прав и интересов и реабилитирующий в отношении несовершеннолетнего правонарушителя.
Восстановительная ювенальная юстиция - это способ реагирования на правонарушения несовершеннолетних, базовые характеристики которого черпаются из двух источников - классической ювенальной юстиции и восстановительной юстиции. Поэтому прежде чем представить организационно-технические и правовые механизмы включения программ восстановительной ювенальной юстиции в отечественное уголовное правосудие, необходимо определить содержание данного способа и его концептуальные основания. Освоив их, специалисты на местах смогут сконструировать и более совершенные модели, чем те, что действуют сегодня в ряде территорий.
Общая концепция восстановительного правосудия дает свой ответ и на ситуацию кризиса «детского» правосудия: как совместить две противоположные ориентации в реагировании на правонарушающее поведение несовершеннолетних - заботу о детях и защиту общества от детской преступности116.
Охранительная функция ювенальной юстиции. Устанавливая наказуемость уголовных деяний, правосудие по делам несовершеннолетних призвано одновременно защищать права несовершеннолетних. Исторически суд по делам несовершеннолетних создавался как суд, призванный решать двойную задачу: защиты прав детей и подростков и уголовного преследования несовершеннолетних преступников. С развитием ювенальной юстиции ее охранительная функция все более укреплялась.
Специальный охранительный правовой режим для несовершеннолетних может быть выражен в разных формах: прямой протекционизм, например, уменьшение, только по факту несовершеннолетия, на определенную часть размера наказания, указанного в статье УК; дополнительная правовая защита несовершеннолетних, то есть привлечение к защите прав несовершеннолетних в судебном процессе защитника, законного представителя несовершеннолетних, участие при допросе несовершеннолетних педагога.
