Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства Скачкова Анна Евгеньевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава. 1. Теоретические проблемы прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства 13-61

1.1. Понятие и сущность прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства 13-34

1.2. Задачи прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства 34-52

1.3. Предмет прокурорского надзора за соблюдение бюджетного законодательства 52-61

Глава 2. Организация деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением бюджетного законодательства 61-86

2.1. Разграничение компетенции вышестоящих и нижестоящих органов прокуратуры, территориальных и специализированных прокуратур, при осуществлении надзора за соблюдением бюджетного законодательства 63-66

2.2. Распределение функциональных обязанностей в прокуратуре одного уровня системы органов прокуратуры по обеспечению законности в бюджетной сфере 66-75

2.3. Взаимодействие при осуществлении надзора за соблюдением бюджетного законодательства 75-86

Глава 3. Методика прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства 87-153

3.1. Методы прокурорского надзора за соблюдением законности бюджетной сферы 87-106

3.2. Особенности методики прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства 107-110

3.3. Особенности методики прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых в бюджетной сфере 110-129

3.4. Особенности методики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства 129-153

Заключение 154-160

Список использованной литературы 161-176

• Понятие и сущность прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства
• Задачи прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства
• Разграничение компетенции вышестоящих и нижестоящих органов прокуратуры, территориальных и специализированных прокуратур, при осуществлении надзора за соблюдением бюджетного законодательства
• Методы прокурорского надзора за соблюдением законности бюджетной сферы

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В формировании и развитии современного общества ведущую и определяющую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической и социальной политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой - государственный и муниципальный бюджеты.

Происходящие в стране изменения показали все возрастающий негативный потенциал в бюджетной сфере1. Широкое распространение получили неправомерное использование бюджетных средств - хищение и нецелевое использование, легализация преступного использования бюджетных средств путем принятия незаконных правовых актов. Криминогенная активность в бюджетной сфере, несомненно, влечет ослабление экономической безопасности Российской Федерации, социальную незащищенность населения, снижение уровня жизни граждан России. Ежегодный анализ состояния законности в бюджетной сфере, проводимый Генеральной прокуратурой России, свидетельствует, что хищения и нецелевое использование бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов способствуют углублению социально-экономического кризиса, обесценивают проводимые экономические реформы, создают благоприятные условия для неосновательного обогащения частных лиц за счет государства.

Коллегия Генеральной прокуратуры РФ «О состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере» от 03.10.2000 отметила продолжающееся ухудшение состояния законности в бюджетной сфере, особо подчеркнув, что контролирующие органы неэффективно используют предоставленные полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в бюджетной сфере.

Действительно, созданный с введением Бюджетного Кодекса РФ государственный и муниципальный бюджетный контроль весьма разнообразен. Он осуществляется целой системой органов, функционирующих на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти. Компетенция и полномочия этих органов различаются в зависимости от уровня контролируемой бюджетной системы, характера бюджетных правоотношений, формы осуществления контроля и применения мер принуждения. Казалось бы, что при надлежащем исполнении контролирующими органами возложенных функций будут обеспечены соблюдение бюджетного законодательства, недопустимость преступного завладения и использования бюджетными средствами. Однако при образовании системы контроля, были допущены некоторые просчеты, подчинение их органам власти различного уровня и ведомствам создала определенные проблемы: разобщенность, несогласованность действий органов контроля, «связанность» их вопросами подведомственности и др. Эти обстоятельства, а также несовершенство бюд жетного законодательства используются криминальными структурами с целью преступного завладения и использования бюджетными средствами.

Создавшаяся в обществе ситуация требует усиления прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. Практически только прокуратура РФ как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законностью правовых актов, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе регулирующих исполнение федерального, регионального и местного бюджетов всеми органам и учреждениями власти, созданными на территории России, а также за органами контроля, способна обеспечить эффективность и законность их деятельности, выявление нарушений при исполнении бюджета и привлечение виновных к установленной законом ответственности.

Теоретическая основа диссертационного исследования. Актуальность обеспечения законности в бюджетной сфере обусловила обращение к отдельным его аспектам авторов, исследовавших общие проблемы прокурорского надзора.

Теоретическую основу исследования в области прокурорского надзора составили труды ведущих ученых: Алексеева А.И., Баскова В.И., БерезовскойС.Г., Берензона А.Д., Бессарабова В.Г., Бойкова А.Д., Бровина Г.И., БурмистроваК.Д., Викторова И.С., Винокурова Ю.Е., Винокурова А.Ю., Винокурова К.Ю., Гаври-лова В.В., Герасимова СИ., Даева В.Г., Добровольской Т.Н., Звирбуля В.К., Ка-зариной А.Х., Карлина А.Б., Козусева А.Ф., Каленова Ю.А, Кливер И.Я. , Кречетова Д.В., Лебединского В.Г, Леви А.А., Ломовского В.Д., Марпгунова М.Н., Мелкумова В.Г., Николаевой Л.А., Рагинского М.Ю., Рохлина В.И., Рябце-ваВ.П., Савицкого В.М, Скворцова К.Ф., Скуратова Ю.И., Смирнова А.Ф., Соловьева А.Б., Спиридонова Б.М., Сухарева А.Я., Осипкина В.Н., Тадевося-наВ.С, Токаревой М.Е., Чувилева А.А., Шинда В.И., Ястребова В.Б., и других.

В области бюджетного права диссертационное исследование основано на научных трудах Вельского К.С, Бесчеревных В.В., Вороновой А., Врублев-скойО.В., Грачевой Е.Ю, Горбуновой О.Н., Карасевой М.В., Крохиной Ю.А., Овчинникова В.А., Романовского М.В, Туляй А.Н., Ульяновой В.Н., Худяко-ваА.И., Химичевой Н.И, Цыпкина С.Д. и других.

Вместе с тем изучение теоретических и организационно-методических особенностей прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства показало, что если в целом вопросы эффективности осуществления прокурорского надзора достаточно разработаны в научной литературе, то специфические проблемы прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства освещены недостаточно. Пожалуй, единственной работой в данной области является пособие «Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства в субъектах Российской Федерации и муниципальных об-разованиях» . В остальных работах либо исследовались отдельные вопросы надзора за определенными правоотношениями в бюджетной сфере (например, над зор за целевым использованием бюджетных средств)3, либо проблемы рассматривались в составе надзора за соблюдением финансового законодательства4.

Изучение научной литературы позволило автору прийти к выводу о том, что в настоящее время не разрешены важнейшие вопросы теории прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, а именно не определены место правовых норм, регламентирующих прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства в системе такой отрасли права России, как прокурорско-надзорное право, и место прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства в структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности, недостаточно исследованы задачи и предмет, а также методика прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Объект исследования. Объектом исследования является комплекс правоотношений, складывающихся при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. Предметом - теоретические основы, правовая регламентация и практика прокурорского надзора, в том числе вопросы оптимизации организации прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является формулирование и обоснование необходимых познаний в сфере прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, отвечающих основным принципам правового государства и объективным закономерностям общественного развития, подготовка предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Цель исследования предопределила постановку и решение ряда частных задач:

определить место прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства в системе прокурорско-надзорного права России и структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности;

определить задачи и предмет прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства;

выработать теоретические основы оптимизации организации прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства;

разработать методику прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Методологические основы и методика исследования. Методологической основой исследования явились системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, специально-юридический научные методы исследования. Их применение позволило исследовать объект во взаимосвязи, целостности и всесторонности. Для обоснования отдельных выводов использовались социологические и статистические данные, приводимые в официальных изданиях, материалы судебной и прокурорско-надзорной практики.

В ходе исследования подвергнуты анализу основные федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные правовые акты, в том числе законодательство субъектов РФ, а также правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Эмпирическая база исследования. Автором выборочно, по различным регионам Российской Федерации (Республики Дагестан, Брянской области, Воронежской области, Республики Карелия, Иркутской области, Курганской области, Курской области, Ленинградской области, города Москвы, Московской области, Республики Мордовия, Мурманской области, Пензенской области, Ростовской области, Рязанской области, города Санкт-Петербурга, Саратовской области, Смоленской области, Тверской области, Тульской области, Тюменской области, Чувашской Республики, Ярославской области), изучены более 250 материалов проверок исполнения бюджетного законодательства с 1999г. по 2002 г., а также практика надзорного опротестования противоречащих закону правовых актов в бюджетной сфере; проанализированы докладные записки прокуратур, входящих в Северо-западной федеральный округ. Эмпирическую основу диссертации также составили статистические данные начиная с 1998 года, проведенный автором социологический опрос 85 прокуроров, надзирающих за соблюдением бюджетного законодательства. Кроме того, автор использовал свой многолетний опыт работы в качестве старшего прокурора отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики и охраны природы, осуществляющего надзор за соблюдением бюджетного законодательства, а также прокурора организационно-контрольного отдела прокуратуры Санкт-Петербурга.

Основные положения, выносимые на защиту. Полученные в процессе исследования результаты позволили вынести на защиту следующие положения:

1. Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства является группой относительно самостоятельных юридических норм, входящих в такой институт прокурорско-надзорного права, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.

2. Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства является особой подотраслью прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности.

3. Задачами прокурорского надзора за соблюдением бюджетного зако нодательства являются:

- защита прав граждан на получение минимальных государственных социальных стандартов;

- защита государственных и общественных интересов, в части обеспечения фи нансирования государственных нужд и общественных потребностей;

обеспечение эффективной и законной деятельности органов контроля;

обеспечение законности правовых актов, издаваемыми поднадзорными органами и должностными лицами в бюджетной сфере;

своевременное выявление, предупреждение и пресечение нарушений бюджетного законодательства, принятие мер по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, возмещению ущерба и восстановлению нарушенного права.

4. Предметом прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства является:

- соблюдение прав граждан на получение минимальных государственных со циальных стандартов федеральными министерствами, государственными коми тетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъек тов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также орга нами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организа ций;

- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение бюджетного законодательства Российской Федерации, федеральными министерствами, госу дарственными комитетами, службами и иными федеральными органами испол нительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями ком мерческих и некоммерческих организаций, при осуществлении ими функций главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1ст.21, п.1ст.26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ( в ред. от 17.11.1995 с измен, и доп) 5. Компонентами надлежащей организации надзора за соблюдением бюд жетного законодательства являются:

- четкое определение задач, предмета и объектов надзора за соблюдением бюд жетного законодательства, вопросов ведения при осуществлении надзора за со блюдением бюджетного законодательства, разграничение компетенции при осуществлении надзора;

- включение структурных подразделений прокуратуры субъектов РФ, осущест вляющих надзор за соблюдением бюджетного законодательств, исполнением бюджета по определенным надзорным направлениям в Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов;

создание постоянно действующих рабочих групп в целях осуществления надзора за соблюдением бюджетного законодательства;

отнесение проверки законности правового акта о бюджете не к текущей надзорной деятельности, а к мероприятию проводимому по плану работы соответственно прокуратуры района(города), субъекта Российской Федерации;

создание в Управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры субъекта РФ структурного подразделения (группы), включающего специалистов в области финансов и бухгалтерского учета, для привлечения к проверкам соблюдения бюджетного и иного финансового законодательства;

координация деятельности органов бюджетного контроля и правоохранительных органов по борьбе с правонарушениями и преступлениями в бюджетной сфере.

6. Методами прокурорского надзора за соблюдением бюджетного зако нодательства являются:

накопление информации по вопросам соблюдения бюджетного законодательства;

анализ информации по вопросам соблюдения бюджетного законодательства;

сопоставление данных, содержащихся в различных документах;

участия прокуроров в заседаниях органов власти;

проверки соблюдения бюджетного законодательства, включающий в себя способы сплошного изучения документов по вопросам соблюдения бюджетного законодательства и выборочного изучения документов по вопросам соблюдения бюджетного законодательства.

7. Методика прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства имеет ряд особенностей. Данные особенности связаны с:

- наличием значительного числа источников правового регулирования отноше ний в бюджетной сфере;

(часть I), ст. 2; "Собрание законодательства РФ", 31.12.2001, N 53 (ч. 1) , ст. 5030; "Собрание законодательства РФ", 05.08.2002, N 31, ст. 3160.

наличием особенностей в определении иерархии правовых актов в бюджетной сфере;

наличием специфики правоотношений, возникающих в бюджетной сфере;

наличием сложной системы контролирующих органов и особенностей в реализации предоставленных им полномочий;

наличием специфических вопросов, подлежащих исследованию при оценке законности в бюджетной сфере;

- наличием особенностей в применении актов прокурорского реагирования.

Проведенное диссертационное исследование показало необходимость внесения в действующее законодательство следующих изменений и дополнений:

1. Возложить на прокуратуру Российской Федерации координацию деятельности по борьбе с правонарушениями в бюджетной сфере, дополнив Федеральный за кон «О прокуратурььРоссийской Федерации» ст.8.1. следующего содержания:

«Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов бюджетного контроля и правоохранительных органов по борьбе с правонарушениями в бюджетной сфере».

2. Дополнить ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» - «полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов», в части привлечения специалистов и экспертов для оказания содействия в проведении прокурорского надзора, следующего содержания: «Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе привлекать в соответствии с законодательством Российской Федерации специалистов правоохранительных и контролирующих органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и подчиненности, а также экспертов для оказания содействия в проведении прокурорского надзора. За специалистами и экспертами, работающими в государственных органах, на государственных предприятиях, в государственных учреждениях и организациях, сохраняется средняя месячная оплата труда по месту работы. Расходы, связанные с привлечением специалистов и экспертов, включая расходы на проезд, наем помещения, выплату суточных и вознаграждения за работу, если эта работа не входит в круг служебных обязанностей специалистов и экспертов, работающих в государственных органах, на государственных предприятиях, в государственных учреждениях и организациях, производятся за счет средств федерального бюджета, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Требование прокурора о привлечении специалиста или эксперта для оказания содействия в проведении прокурорского надзора является обязательным для исполнения руководителями государственного органа, предприятия, учреждения или организации, где этот специалист или эксперт работает».

3. Дополнить абз.3п.3ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» правовой нормой следующего содержания:

«...Обращение прокурора в суд приостанавливает действие таких актов до рассмотрения дела судом». Дополнить ст.23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» правовой нормой аналогичного содержания: «Принесение прокурором протеста на правовой акт в бюджетной сфере приостанавливает действие правового акта».

И соответственно, дополнить п.Зст. 193 АПК РФ, п.7ст.251 ГПК РФ правовой нормой: «Подача прокурором заявления в суд об оспаривании нормативного правового акта, регулирующего бюджетные правоотношения, приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта».

4.Закрепить в Конституции РФ самостоятельный раздел, провозглашающий компетенцию Федерации в установлении общих принципов бюджетного законодательства Российской Федерации, правовых основ функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правового положения субъектов бюджетных правоотношений, порядка регулирования межбюджетных отношений, в определении основ бюджетного процесса в РФ, оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

5.Внести дополнения в Федеральный конституционный закон «О конституционном суде Российской Федерации» в части включения Генерального прокурора Российской Федерации в перечень лиц, уполномоченных обратиться в Конституционный суд РФ. При этом предоставить прокурору право на обращение в Конституционный суд РФ по всем вопросам, отнесенным к компетенции Конституционного суда.

6. Предоставить органам прокуратуры РФ право законодательной инициативы, и соответственно, дополнить первое предложение п. 1 ст. 104 Конституции Россий ской Федерации словами «... Генеральному прокурору Российской Федерации», а Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» правовой нормой аналогичного содержания.

7. Привести правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения в со ответствие с Бюджетным Кодексом Российской Федерации. Одновременно вне сти изменения и дополнения в Бюджетный Кодекс России в целях четкого опре деления категорий бюджетного права и устранения внутренней противоречиво сти отдельных правовых норм БК РФ.

8. Привести Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше ниях, в соответствие с Бюджетным кодексом РФ, в части установления админи стративной ответственности за совершение нарушений бюджетного законода тельства, предусмотренных ст.ст. 292, 294, 295, 296, 297, 298,299, 300,301, 302, 303, 304, 305, 306 БК РФ.

9. Издать специальный приказ Генерального прокурора РФ об организации прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Научная новизна. Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые предпринята попытка комплексного монографического исследования теоретических и организационно-методических особенностей прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, что отражено как в постановке вопросов, подлежащих разрешению в диссертационном исследовании, так и в части всестороннего комплексного рассмотрения про блематики прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. Поставленные вопросы охватывают теоретические основы и содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением бюджетного законодательства в условиях качественно нового уровня правого регулирования правоотношений в бюджетной сфере, а также анализ действующего бюджетного законодательства, в том числе с точки зрения возможностей осуществления эффективного бюджетного контроля и прокурорского надзора.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Сформулированные теоретические положения и выводы развивают и дополняют научные знания в области прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства и при дальнейшей разработке проблематики прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, в процессе обучения прокурорский работников в системе повышения квалификации, преподавания дисциплины «Прокурорский надзор» в высших учебных заведениях и специализированных учебных заведениях Генеральной прокуратуры РФ, в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением бюджетного законодательства.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена автором в шести его публикациях: двух научных статьях и четырех методических рекомендациях для прокурорских работников. Концептуальные идеи и конкретные предложения, сформулированные в диссертации используются в учебном процессе Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Автором на прокурорско-следственном факультете и факультете повышения квалификации прокурорско-следственных работников читаются лекции, проводятся спецкурсы, практические занятия по специализированному курсу «Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства», включающего в себя следующие темы: понятие, задачи, предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства; организацию прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства; методика прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. При этом большую часть занимают вопросы, включающие методику прокурорского надзора за законностью правового акта о бюджете на определенный финансовый год, методики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и частные методики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства управлениями (комитетами, департаментами) исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органами казначейства, за формированием доходной части бюджета, за исполнением бюджетного законодательства при осуществлении закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд. Организационно-методические предложения исследования использованы в прокуратурах, входящих в Северо-Западный федеральный округ. Положения методики, в части установления факта нарушения бюджетного законодательства применены (применяются) в практической деятельности Ленинградского областного суда при производстве по делам о признании недействующими нормативных правовых актов в бюджетной сфере, по делам об оспаривании решений, действий (бездействии) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и при разрешении споров, возникающих из бюджетных правоотношений.

Объем и структура диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, и списка литературы.

Во введении обоснована актуальность, научная новизна, практическая значимость диссертационного исследования, его объект, предмет и цели, изложены теоретическая, методическая и эмпирическая основы диссертации, сформулированы положения, вынесенные на защиту.

В первой главе диссертации проанализированы теоретические проблемы прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, понятие и место прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства в системе прокурорско-надзорного права и структуре прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, его задачи, предмет и особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Во второй главе диссертационного исследования рассмотрены проблемы организации прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства и ее особенности.

В третьей главе определены методы прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, элементы методики прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства и ее особенности.

В заключении сформулированы предложения о внесении изменении и дополнений в действующее законодательство в целях совершенствования прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК, а ее структура предопределена целям и задачами диссертационного исследования. 

Понятие и сущность прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства

Теория прокурорского надзора рассматривает прокурорский надзор как отрасль права России и как вид государственной деятельности. Проблематика прокурорского надзора разрабатывалась в научных трудах Алексеева А.И., Баскова В.И., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Бессарабова В.Г., Бойкова А.Д., Бровина Г.И., Бурмистрова К.Д., Викторова И.С, Винокурова Ю.Е., Винокурова А.Ю., Винокуроаа К.Ю., Гаврилова В.В., Герасимова СИ., Даева В.Г., Добровольской Т.Н., Звирбуля В.К., Карлина А.Б., Казариной А.Х., Козусева А.Ф., Каленова Ю.А, Кливер И.Я. , Кречетова Д.В., Лебединского В.Г, Леви А.А., Ломовского В.Д., Марпгунова М.Н., Мелкумова В.Г., Николаевой Л.А., Рагинского М.Ю., Рохлина В.И., Рябцева В.П., Савицкого В.М, Скворцова К.Ф., Скуратова Ю.И., Смирнова А.Ф., Соловьева А.Б., Спиридонова Б.М., Осипкина В.Н., Тадевосяна B.C., Токаревой М.Е., Чувилева А.А., Шинда В.И., Ястребова В.Б., и других.

Существование прокурорско-надзорного права в системе права Российской Федерации обосновано многими ведущими учеными -правоведами Ломов-ским В.Д.3, Маршуновым М.Н.4, Спиридоновым Б.МД Осипкиным В.Н.6 и др., и принимается автором за основу в целях разрешения поставленной задачи диссертационного исследования.

Проблемы, связанные с определением понятия и сущности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства будут рассматриваться в настоящем диссертационном исследовании в двух аспектах.

Первый аспект. Автор рассматривает прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства, как группу относительно самостоятельных юридических норм, входящих в правовой институт надзора за исполнением законов и законностью правовых актов прокурорско-надзорного права.

Второй аспект. Автор рассматривает прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства, как особую подотрасль прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в структуре прокурорского надзора, как вида государственной деятельности.

Рассмотрим первый аспект - прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства, как группа относительно самостоятельных юридических норм, входящих в такой институт прокурорско-надзорного права, как институт надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Как всякая отрасль права Российской Федерации, прокурорско-надзорное право, подразделяется на: 1. юридические нормы 2. правовые институты 3. подотрасли

Анализ юридических норм, регулирующих прокурорско-надзорные отношения (в части образования ими институтов и подотраслей прокурорско-надзорного права), также неоднократно, являлись предметом научных исследований и споров. Наиболее обобщенными автору представляются исследования, проведенные Маршуновым М.Н., Осипкиным В.Н. , что позволяет положить их в основу настоящего исследования.

Правовым институтом, согласно общей теории права, является определенным образом обособленная группа правовых юридических норм, регулирующих сходные общественные отношения, «устойчивые, относительно замкнутые комплексные нормы».8 В качестве институтов прокурорско-надзорного права Осипкин В.Н.9, выделяет: - группу юридических норм, определяющих основные направления прокурорского надзора (ст.ст. 1,2,8,10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); - группу юридических норм, закрепляющих принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.4,5,6,7,8,9 Федерального закона «О прокуратуре Российской федерации»); - группу юридических норм, регламентирующих надзор за исполнением зако нов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Феде рации, органами местного самоуправления, органами военного управления, ор ганами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководи телями коммерческих и некоммерческих организаций, а таюке за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст.ст.21- 25-1 Федерального закона «О прокуратуре Российской федерации»); - группу юридических норм, регламентирующих надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст.ст.26-31 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); - группу юридических норм, регулирующих надзор за дознанием и предварительным следствием (ст. 29-3 0 Федерального закона «О прокуратуре Российской федерации»); - группу юридических норм, регулирующих участие прокурора в рассмот рении дел судами и надзор за законностью судебных актов по уголовным, граж данским и административным делам (ст.ст.35-39 Федерального закона «О про куратуре Российской Федерации).

Следующую, наиболее укрупненную ступень прокурорско-надзорного права, составляют его подотрасли. Подотрасль права - это «такое объединение институтов, для которого характерна высокая степень специализации, дифференциации и интеграции, входящих в его состав правовых общностей».1 Названные выше авторы выделяют следующие подотрасли: 1. Систему правовых институтов, определяющих понятие и задачи прокурорского надзора, его направления и принципы, правовые основы деятельности органов прокуратуры; 2. Систему правовых институтов, регулирующих надзорную деятельность, процесс надзора в отраслях: а) институт надзора за исполнением законов и законностью правовых актов; б) институт надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; в) институт надзора за следствием и дознанием; г) институт участия прокурора в рассмотрении дел судами и опротестование незаконных актов суда; 3. Систему институтов и юридических норм, регулирующих деятельность органов военной прокуратуры; 4. Систему институтов и юридических норм, регулирующих прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных; 5. Систему институтов и юридических норм, регулирующих прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних; 6. Систему институтов и юридических норм, регулирующих прокурорский надзор за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности. Положив в основу данную регламентацию и в целом придерживаясь ее, однако, полагаем необходимым высказать некоторые возражения напрямую, касающиеся исследуемого вопроса.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства

Толковый словарь русского языка под ред. проф. Д.Н Ушакова определяет «задачу», как «цель, то, что необходимо осуществить, чего необходимо достигнуть; поручение, как заданная кому-нибудь цель» . Цель, по словарю Ожегова СИ. 4 - «то к чему стремятся, что надо осуществить, аналогичное значение данного слова дает Ушаков : «то, к чему стремятся, что намечено достигнуть; предел, намерение, которое должно осуществить».

Государство определяет задачи, которые ему необходимо разрешить и с этой целью создает определенные государственные органы. Государственные задачи, поставленные на разрешение перед органами государственной власти, становятся целью их деятельности.

Прокуратура Российской Федерации, в соответствии с п.2ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет надзор в целях: - обеспечения верховенства закона; - единства и укрепления законности; - защиты прав и свобод человека и гражданина; - защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

В теории прокурорского надзора определение задач надзора имеет первостепенное значение. Каждой отрасли прокурорского надзора присущи свои специфические задачи.

Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, согласно ст.ст.,5,6,7,9,10,21-28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Приказа Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 №30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» для достижения общей цели деятельности разрешает задачи: - защиты прав и свобод человека и гражданина; - защиты государственных и общественных интересов; - обеспечение эффективной и законной деятельности органов контроля; - обеспечение законности правовых актов, издаваемых поднадзорными органа ми и должностными лицами; - своевременное выявление, предупреждение и пресечение нарушений закона, принятие мер по привлечению виновных лиц к установленной законом ответст венности, возмещению причиненного вреда и восстановлению нарушенного права.

Прокурорскому надзору за соблюдением бюджетного законодательства присуще специфические задачи, производные от задач прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Основными документами, определяющими задачи прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства являются: совместное указание Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, ФСНП России, ГТК России от 31.07.1998 № 7/3-1-403-98/380с «Об усилении борьбы с преступностью и иными правонарушениями в кредитно-финансовой сфере», решения коллегии Генеральной прокуратуры от 22.12.1998 «О состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства о целевом использовании денежных средств в бюджетной сфере», от 12.05.1999 «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности контролирующих органов в сфере экономики» и от 03.10.2000 «О состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере».

Задачами прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства являются: - защита прав граждан на получение минимальных государственных социаль ных стандартов; - защита государственных и общественных интересов, в части обеспечения фи нансирования государственных нужд и общественных потребностей; - обеспечение эффективной и законной деятельности органов контроля. - обеспечение законности правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами в бюджетной сфере; - своевременное выявление, предупреждение и пресечение нарушений бюджет ного законодательства, принятие мер по привлечению виновных лиц к установ ленной законом ответственности, возмещению причиненного ущерба и восста новлению нарушенного права.

Рассмотрим содержание задач прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Однако, во-первых, необходимо разрешить вопрос обоснованности вынесения, как основной посылки термин «защита», а не «обеспечение».

Использование в качестве основной посылки термин «защита», а не «обеспечение», основано на двух аспектах: общелингвистическом и теории про-курорско-надзорного права.

Этимологическое значение слова «обеспечить», означает «сделать что-нибудь вполне возможным, действительным, несомненным» 6, по словарю Ушакова - «гарантия сделать что-нибудь верным, несомненным. То, что служит ручательством, гарантией, обеспечивает сохранность, исполнением чего-нибудь»37.

Понятие защитить означает «охранять, оградить от посягательств, от враждебных действий от опасности» . Возможно более четкое, применительно к существу вопроса, определение дается в словаре под редакцией В.И. Даля39 -«оберегать, охранять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду».

Осуществляя надзор за соблюдением законности в бюджетной сфере, прокурор, не наделен полномочиями распорядительного характера в отношении правонарушителя и правонарушения. Ему лишь предоставлена возможность ставить вопрос о необходимости устранения нарушений закона. Поэтому использование термина «обеспечить» в определении задач, свойственно, скорее всего, отрасли по надзору за исполнением законов органами следствия и дознания, где прокурор своими действиями вправе не допустить нарушение закона, например, отказать в даче согласия на совершение (не санкционировать) следственное действие, либо своим постановлением отменить незаконное или необоснованное следственное действие. Конечно, для издания поднадзорными органами правового акта не требуется согласия прокурора, и принесение протеста не приостанавливает действие незаконного правового акта. Однако, предоставленные прокурору полномочия при осуществлении надзора за законностью правовых актов, по-сравнению с полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов, шире40.

Разграничение компетенции вышестоящих и нижестоящих органов прокуратуры, территориальных и специализированных прокуратур, при осуществлении надзора за соблюдением бюджетного законодательства

Разграничение компетенции вышестоящих и нижестоящих органов прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением бюджетного законодательства определено приказом Генерального прокурора РФ от 28.05.1992 № 20 (с изменениями от 22.05.1996 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации»80). Принимая во внимание названный приказ, основьшаясь на ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и предмете прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, предметно-зональном принципе деятельности органов прокуратуры, распределение функциональных обязанностей при осуществлении надзора за соблюдением бюджетного законодательства представляется следующим образом.

Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за: - исполнением законов и законностью правовых актов в бюджетной сфере Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Счетной палатой РФ, как органом контроля, иными федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, их должностными лицами; - за исполнением федерального закона о федеральном бюджете, за законностью расходования средств федерального бюджета федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, являющимися главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, иными органами, указанными в п. 1ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах, действующие в соответствии с Положением «Об отделах Генеральной прокуратуры в федеральных округах», утвержденным Генеральным прокурором РФ 02.09.2002, осуществляют надзор за соблюдением бюджетного законодательства территориальными федеральными органами исполнительной власти межрегионального уровня, являющихся распорядителями, получателями средств федерального бюджета, иными органами, указанными в п. 1ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Прокуратуры субъектов Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением бюджетного законодательства: - Управлением федерального казначейства Минфина РФ по субъекту РФ, Контрольно-ревизионным управлением Минфина РФ по субъекту РФ, иными территориальными органами федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иными федеральными органами исполнительной власти, являющимися, распорядителями и получателями средств федерального бюджета; - представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами бюджетного контроля субъектов РФ, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, использующих средства федерального бюджета, регионального бюджета. - осуществляют надзор за соответствием Конституции РФ и бюджетному за конодательству закона субъекта РФ о бюджете на соответствующий финансовый год, иных правовых актов бюджетной сферы, принимаемых (издаваемых) пред ставительными (законодательными) и исполнительными органами государст венной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ ления, органами бюджетного контроля субъекта РФ, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерче ских организаций.

Прокуратуры городов и районов осуществляют надзор за соблюдением бюджетного законодательства:

- Отделениями федерального казначейства Минфина РФ, иными террито риальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими деятельность на территории района (поднадзорной территории); территориальными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами бюджетного контроля местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций при использовании ими средств федерального бюджета, регионального бюджета, местного бюджета; - осуществляют надзор за соответствием Конституции РФ и бюджетному законодательству правового акта о местном бюджете на соответствующий финансовый год, иных правовых актов бюджетной сферы, принимаемых (издаваемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления, органами бюджетного контроля органов местного самоуправления, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Специализированные прокуратуры осуществляют надзор за законностью правовых актов, принимаемых в бюджетной сфере и исполнением бюджетного законодательства органами и должностными лицами, отнесенными к предмету их надзора приказами Генерального прокуратура Российской Федерации. Основным приказом о разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур, является одноименный приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54.

Следует отметить, что в основном специализированные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением бюджетного законодательства при использовании средств федерального бюджета. В полном объеме надзор за соблюдением законодательства в бюджетной сфере по всем уровням бюджетной системы возлагается на территориальные прокуратуры.

Одновременно Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов РФ в силу ст.ст. 17,18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вправе определять объекты надзора и принимать приказы о разграничении объектов надзора с нижестоящими прокуратурами; принимать к своему рассмотрению материалы о нарушении бюджетного законодательства независимо от уровня бюджетной системы. В случае выявления нижестоящей прокуратурой нарушений бюджетного законодательства в действиях объектов поднадзорных вышестоящей прокуратуре в адрес вышестоящего звена направляются информация с материалами проверки в порядке, определенном соответствующими приказами.

Таким образом, особенностью в компетенции органов прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением бюджетного законодатлеьтсва является, то, что прокуратуры субъектов РФ, осуществляют надзор за законностью правового акта о региональном бюджете, иных правовых актов, и за исполнением бюджетного законодательства при использовании поднадзорными органами и должностными лицами средств федерального бюджета, регионального бюджета. Прокуратуры районов надзирают за законностью правового акта о местном бюджете и за исполнением бюджетного законодательства при использовании поднадзорными органами и должностными лицами средств федерального бюджета, регионального бюджета, местного бюджета. Законы Российской Федерации о федеральном бюджете России на соответствующий год, о государственных внебюджетных фондах, не составляют предмет надзора органов прокуратуры. Надзор за соблюдением бюджетного законодательства при использовании поднадзорными органами и должностными лицами средств федерального бюджета осуществляют за все территориальные прокуратуры.

Методы прокурорского надзора за соблюдением законности бюджетной сферы

Приступая к исследованию методики прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, необходимо вернуться к этимологии данного слова. Действительно любой подход к анализу правовых явлений или отражению их элементов правового языка должен начинаться с уяснения набора значимых исходных понятий91.

Термин «методика» происходит от понятия «метод» и, Ожегов СИ. определяет «методику» - как «совокупность методов обучения чему-нибудь, практического выполнения чего-нибудь .

Необходимо заметить, что в общей теории права различают методы науки и методы практической деятельности. В настоящем разделе диссертационного исследования рассматриваются вопросы методики прокурорского надзора как вида государственной деятельности.

Метод это «способ достижения какой-либо цели, решения конкретной за-дачи» , а также - от греческого methodos» - путь, движение к чему - либо, способ действия94.

В целом понятие «метод», являясь одним из основополагающих в методологическом и мировоззренческом развитии современной науки, определяется как научная абстракция, фиксирующая совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности, подчиненных решению конкретных задач.95 В различных отраслях права Российской Федерации различают общенаучные методы и специальные методы . В области прокурорского надзора используются как общетеоретические методы познания, так и методы присущие именно прокурорскому надзору. Определение специальных методов применяемых при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, впрочем, как и прокурорского надзора в целом, не достаточно основательно разрабатываются в современной юридической литературе. Однако, по нашему мнению, исследование данных понятий представляет собой существенную научную и практическую ценность. Для определения методов прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства обратимся к двум работам в данной области. Осипкин В.Н., в своем диссертационном исследовании на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью» , отмечает следующие методы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью: 1) метод накопления информации по вопросам оперативно-розыскной деятельности; 2) метод предварительного согласования основных действий органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; 3) метод сопоставления данных, содержащихся в различных учетных документах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; 4) метод сопоставления данных, содержащихся в документах по вопросам оперативно-розыскной деятельности, с данными о результатах разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, а также результатами расследования уголовных дел, иными статистическими данными; 5) метод заслушивания доклада должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; 6) метод выборочного изучения документов по вопросам оперативно-розыскной деятельности; 7) метод сплошного изучения документов по вопросам оперативно-розыскной деятельности; 8) метод координации оперативных подразделений внутри органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и между самими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.98

Николаева Л.А. в монографии «Общий надзор прокуратуры в Советском государственном управлении»99 указьгоает следующие основные методы работы прокурора при осуществлении общего надзора (надзора за исполнением законов и законностью правовых актов): 1) получение и просмотр важнейших нормативных актов, издаваемых поднадзорными органами, для проверки их законности...; 2) личное участие прокурора в заседаниях органов власти; 3) проведение прокурорских проверок надлежащего исполнения законов; 4) разрешение жалоб.

Поскольку метод - это способ действия, а прокурор, как должностное лицо, вправе совершать только те действия, которые ему разрешены в силу закона, то бесспорным представляется утверждение Бакаева Д.М, указывающего, что по своей сути, методы прокурорского надзора - это то, каким образом прокурор олжен реализовывать свои полномочия

Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за соблюдением бюджетного законодательства, равны полномочиям прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.

Таким образом, полномочия прокурора, осуществляющего надзор за соблюдением бюджетного законодательства, установлены ст.22, ст.27, ст.5, ст. 6, ст.7, ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Эти право беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Проанализировав полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, можно определить методы данной отрасли прокурорского надзора. Такими методами будут являться: - метод участия в заседаниях органов власти; - метод проверки. Однако нельзя не согласится с позицией Осипкина В.Н ., объединившего общенаучные методы и специальные методы в целях разрешения вопроса практического осуществления прокурорского надзора. Вышеизложенное позволяет автору, не претендуя на исключительность, выделить следующие методы подотрасли прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства: 1) метод накопления информации по вопросам соблюдения бюджетного законодательства; 2) метод анализа информации по вопросам соблюдения бюджетного законодательства; 3) метод сопоставления данных, содержащихся в различных документах; 4) метод участия прокуроров в заседаниях органов власти; 5) метод проверки соблюдения бюджетного законодательства, включающий в себя способы сплошного изучения документов по вопросам соблюдения бюджетного законодательства и выборочного изучения документов по вопросам соблюдения бюджетного законодательства.

Следует заметить, что по убеждению автора, не каждое предоставленное законом полномочие прокурора представляет собой самостоятельный метод прокурорского надзора, что позволяет различать понятие методов прокурорского надзора и полномочий прокурора, как средства выявления нарушений закона.