Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации 23
1.1. Понятие и организационно-правовое содержание административно-юрисдикционной деятельности в теории права и управления 23
1.2. Сущность, структура и организационно-правовая характеристика административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе 56
Глава 2. Зарубежная доктрина организации и осуществления административно юрисдикционной деятельности в системе исполнения уголовных наказаний 97
2.1. Основы организационно-правовой налаженности админи-стративно-юрисдикционного процесса в зарубежных странах 97
2.2. Организация и осуществление административно-юрисдикционной деятельности (процесса) в пенитенциарных учреждениях иностранных государств 119
Глава 3. Правовые основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации 140
3.1. Правовые основы организации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе 140
3.2. Правовые основы осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе 183
3.3. Перспективы развития правовых основ организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе 237
Глава 4. Организационно-правововои механизм реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации 286
4.1. Сущность, содержание, система и структура механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе 286
4.2. Организационно-классификационная характеристика основных элементов механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе 328
4.3. Организационно-правовой, прикладной анализ практики реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе 374
Заключение 433
Список литературы 448
Приложение 478
Проекты нормативных актов
- Понятие и организационно-правовое содержание административно-юрисдикционной деятельности в теории права и управления
- Основы организационно-правовой налаженности админи-стративно-юрисдикционного процесса в зарубежных странах
- Правовые основы организации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе
- Сущность, содержание, система и структура механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовые и иные преобразования, осуществляемые в постперестроечной России, настолько глубоки и масштабны, что нетрудно сделать очевидный вывод: идет процесс коренного обновления российской государственности. Одним из реорганизуемых российских институтов являются учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (УИС). Только за последние годы Правительством РФ было принято множество федеральных целевых программ (концепций) по реформированию УИС. Реализация положений некоторых из них предполагала обеспечение в полном объеме всех возложенных на УИС функций, в том числе новых направлений, связанных с административно-юрисдикционнои деятельностью. Однако до настоящего времени такая деятельность осуществляется не на должном уровне. Следовательно, в качестве одного из приоритетных направлений реформирования (развития) УИС необходимо определить создание механизма организационно-правового обеспечения административно-юрисдикционнои деятельности в учреждениях и органах УИС.
В настоящее время в научной литературе по административно-правовой тематике и управлению фактически не подвергались анализу аспекты организации и осуществления административно-юрисдикционнои деятельности в УИС. Более того, с учетом действующего административного законодательства организация производства по делам об административных правонарушениях является новым видом правоохранительной деятельности в УИС. В связи этим совершенствование организационных и процедурно-правовых механизмов реализации конкретных производств (стадий) в сфере административно-юрисдикционного процесса - одно из наиболее актуальных направлений в научной и практической деятельности учреждений и органов УИС.
Традиционная недооценка опасности административных правонарушений, ориентация государственных усилий только на противодействие преступности ослабляют административно-правовой режим как одну из существенных
5 составляющих правопорядка в России. Решение проблем предупреждения и пресечения административных проступков в новом социально-экономическом и правовом поле невозможно без образования и совершенствования института административно-юрисдикционной деятельности, в том числе в учреждениях и органах УИС, эффективность работы которых во многом определяет состояние общественного порядка и общественной безопасности. Вместе с тем адаптация правоприменительной деятельности к новым социально-правовым реалиям идет очень медленно. До сих пор не исследованы вопросы организации и совершенствования административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях хотя и снимает некоторые ранее имевшиеся проблемы в этой сфере, но в то же время оставляет многие вопросы нерешенными. В частности, некоторые нормы КоАП РФ, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность в УИС, не совершенны, противоречивы и недостаточно проработаны. Более того, в указанной сфере общественных отношений фактически не рассматривались производства по делам об административных правонарушениях; дисциплинарным делам в сфере государственного управления; административно-правовым жалобам; а также согласительное и материальное производство. В свою очередь, комплексное исследование этих аспектов позволит решить такую научную проблему, как становление, формирование и развитие рассматриваемого вида деятельности. Представляется, что разработка концепции организации и осуществления исследуемой деятельности позволит научно обосновать возможные пути совершенствования ее организационной и нормативной основы в интересах правопорядка и законности, наметить конкретные направления дальнейшего развития законодательных актов, регулирующих административно-юрисдикционную деятельность в учреждениях и органах УИС.
Вышеизложенное обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Общетеоретической базой исследования послужили работы Г.А. Аванесова, Ю.Е. Аврутина, Н.Г. Александро-
ва, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, С.Н. Братуся, Л:Ш. Берека-швили, А.П. Герасимова, В.М. Горшнева, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, Д.Ф. Кери-мова, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.Н. Кудрявцева, С.С. Маиляна, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, А.Ф. Ноздрачева, Ф.С. Разаренова, И.С. Са-мощенко, В.И. Селиверстова, М.С. Строговича, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, О.Г. Филимонова, В.Е. Южанина, Ц.А. Ямпольской и др.
Учеными в области административного права и учеными, представляющими иные отрасли права и управления, проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблемам административной юрисдикции государственных органов.
Большой вклад в разработку общих административно-процессуальных основ внесли А.Б. Агапов, А.П. Алехин, A.M. Арбузкин, Д.Н. Бахрах, Н.И. Бу-денко, И.И. Веремеенко, И. А. Галаган, В.В. Денисенко, Е.В. До дин, М.И. Еропкин, А.Б. Зеленцов, И.Ш. Килясханов, В.Р. Кисин, Ю.М. Козлов, Ф.Е. Колонта-евский, A.M. Кононов, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, А.Е. Лунин, В.П. Лозбяков, Е.Б. Лупарев, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, В.И. Ремнев, Э.Н. Ренов, В.Е. Севрю-гин, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, В.М. Черенков, В.Д. Юсупов, О.М. Якуба и др.
Вопросам организации правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС занимались А.А. Аксенов, В.М. Анисимков, Н.С. Артемьев, Н.П. Барабанов, А.К. Блажко, Б.Б. Казак, С.А. Старостин и др.
Административному процессу посвящали свои исследования А.А. Демин, Е.В. Додин, А.П. Клюшниченко, С.Н. Котюргин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин.
Разработку основ административной юрисдикции осуществил А.П. Шергин. Статус субъектов административной юрисдикции проанализировал А.Ю. Якимов. Вопросами административно-юрисдикционного процесса занимались А.С. Дуге-нец, СБ. Аникин, А.Ф. Виноградов, А.А. Михайлов, Т.П. Сасыков, О.М. Соловьева, О.В. Чекалина и ряд других ученых.
Вместе с тем проблема организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС не подвергалась комплексной разработке. Объектами исследований указанных специалистов являлись общие вопросы административной юрисдикции. Работы в основном посвящены характеристике административных правонарушений и производства по делам, подведомственным, как правило, органам внутренних дел. Административно-юрис-дикционная деятельность, с учетом специфики УИС, данными учеными не рассматривалась. Кроме того, многие исследования были подготовлены на основе ранее действовавшего (в основном союзного) законодательства, что в настоящее время объективно снижает их актуальность. Большинство научных работ и публикаций не затрагивали основ административно-юрисдикционной деятельности в УИС.
Следует также отметить, что зарубежный опыт и отечественная практика решения рассматриваемых вопросов в УИС до сих пор не подвергались глубокому научному анализу на уровне диссертационного исследования с позиции организационной управленческой науки и требуют теоретического переосмысления, а также научной проработки.
Проблемам организации правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС посвящено множество научных трудов ученых в области науки управления. Однако большинство из них не затрагивали не только организацию, но и основы административно-юрисдикционной деятельности в УИС.
За прошедшие годы значительно усовершенствована нормативно-правовая база, серьезные изменения произошли в структуре и организации деятельности УИС1. Новые условия, в которых организуется и реализуется ад-министративно-юрисдикционная деятельность, требуют современных подходов к ее содержанию и правовой регламентации. Изучение действующего законодательства и практики его применения в правоохранительной деятельности УИС показало, что многие юридические нормы не отвечают современным
1 См.: Положение о Федеральной службе исполнения наказаний: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 4109.
8 требованиям, а также основным положениям правовой реформы. Остается нерешенной проблема организации административной юрисдикции в УИС. В связи с этим назрела острая необходимость в переосмыслении достигнутых научных результатов и выработке теоретических и практических подходов к оценке роли и места института административно-юрисдикционной деятельности в УИС, а также проведении исследований современного научного уровня и широкого теоретического диапазона в анализируемой сфере общественных отношений.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают урегулированные и не урегулированные законодательством общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические, правовые, прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС, а также перспективы развития и совершенствования практики реализации рассматриваемой деятельности непосредственно в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности непосредственно в УИС. Данная концепция ориентирована на развитие и совершенствование теоретических, организационных, правовых, прикладных основ данной деятельности, а также выработку механизмов, обеспечивающих ее реализацию.
Для достижения данной цели решены следующие задачи:
— проведен сравнительно-правовой анализ содержания административ
ной юрисдикции в различные исторические периоды развития Российского го
сударства;
- определены сущность, содержание и место административно-юрис
дикционной деятельности УИС в системе государственного управления;
раскрыты, обобщены и сгруппированы организационно-правовые особенности рассматриваемой деятельности с учетом специфики УИС;
систематизирована организационно-правовая характеристика мер административного принуждения, применяемых сотрудниками УИС в рамках исследуемой юрисдикции;
предложена система организационно-правового обеспечения прав граждан в административно-юрисдикционных отношениях с должностными лицами УИС;
выявлены по данной проблеме позитивные элементы отечественного и зарубежного опыта с точки зрения целесообразности и возможности его использования в деятельности учреждений и органов УИС;
определены перспективы развития правовых основ организации и осуществления административно-юрисдикционнои деятельности в УИС;
охарактеризованы с позиции организационной, управленческой науки виды производств, являющиеся элементами административно-юрисдикционнои деятельности, а также проблемы их реализации в правоприменительной деятельности учреждений и органов УИС;
проведен организационно-правовой анализ практики реализации административно-юрисдикционнои деятельности в УИС;
на основе представленного исследования сформулирована концепция организации и осуществления административно-юрисдикционнои деятельности в УИС.
Гипотеза диссертационного исследования основана на том, что организация и осуществление административно-юрисдикционнои деятельности в УИС невозможны без развития основ научного и организационно-правового обеспечения исследуемой деятельности в учреждениях и органах ФСИН России.
Методологическую и теоретическую основу исследования составил общенаучный диалектический метод. В первой главе применен метод исторического анализа административного процесса и административной юрисдикции, а также дедуктивный метод при определении места административно-
10 юрисдикционной деятельности УИС в системе государственного управления. Использованы методы индукции, анализа и синтеза, способствовавшие получению большинства сформулированных выводов при разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования.
Во второй главе в целях изучения основ организационно-правовой налаженности административно-юрисдикционного процесса в зарубежных странах были применены методы сравнительного анализа, организационного моделирования, которые также позволили разработать единую систему отчетности по административно-юрисдикционной практике в учреждениях и органах УИС.
В третьей главе для рассмотрения перспектив развития правовых основ организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС употреблены методы сравнительно-правового и структурно-системного анализа, конкретно-прикладного познания. Перечисленные методы позволили выявить пробелы в действующем законодательстве, регулирующем основы административно-юрисдикционной деятельности в УИС, разработать предложения по совершенствованию данной деятельности.
В четвертой главе при анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, опрос, наблюдение, анкетирование и интервьюирование. Перечисленные методы использовались фактически во всех главах диссертации. Они способствовали выявлению отдельных проблем, связанных с практикой реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС, и основных направлений их решения.
Достижение цели диссертационного исследования - развитие и совершенствование теоретических, организационных, правовых, прикладных основ административно-юрисдикционной деятельности в УИС, а также выработка механизмов, обеспечивающих ее реализацию, - осуществлено путем реализации диссертантом междисциплинарного подхода, основанного на анализе научных работ по государственному управлению. Для решения намеченных задач были использованы фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых в сфере конституционного, администра-
тивного, трудового, уголовного, уголовно-исполнительного и гражданского права, работы специалистов в области управления и смежных отраслях права.
Обоснованность, репрезентативность и достоверность результатов диссертационного исследования достигнуты комплексным, междисциплинарным исследованием основ административно-юрисдикционной деятельности, которое позволило решить такую научную проблему, как становление, формирование и развитие рассматриваемой деятельности в УИС России. Помимо того, диссертантом изучены дела об административных правонарушениях, дисциплинарных проступках и материалы жалоб на неправомерные действия сотрудников УИС. Автором проанкетировано около 1500 сотрудников УИС г. Москвы, Московской области, г. Рязани, Рязанской области и Республики Мордовия. Для получения обратной связи соискателем опрошено 1489 граждан и иных лиц из этих же регионов Центрального федерального округа. Указанные регионы ЦФО были выбраны соискателем исходя из большого количества расположенных в них исправительных учреждений. Более того, проинтервьюировано 129 судей, 124 работника прокуратуры, 335 адвокатов из различных юридических консультаций, в том числе городских коллегий городов Москвы, Иванова, Рязани и Саранска. Особое внимание при работе над диссертацией уделено такому методу научного познания, как использование экспертных оценок. В роли экспертов выступали слушатели Академии ФСИН России, которые обучались на факультете управления из различных подразделений уголовно-исполнительной системы г. Москвы, Московской области, Рязанской области, Сахалинской области и республик: Алтая, Башкортостан, Бурятия, Дагестана, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, и Саха (Якутия) и др. Всего было опрошено 120 слушателей из 42 регионов страны.
Кроме того, репрезентативность (достаточность) подтверждается изучением около 500 научных трудов по управленческой тематике 800 протоколов об административных правонарушениях.
В диссертации анализируются зарубежные правовые акты, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность в пенитенциарных
12 системах других стран, а также Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, кодексы об административных правонарушениях республик Беларусь, Казахстан и Украина.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это первое в сфере организации правоохранительной деятельности и административно-правовой науке комплексное по характеру и концептуальное по содержанию исследование, проводимое в рамках административной реформы в России, посвященное организации и осуществлению административ-но-юрисдикционной деятельности в УИС Российской Федерации.
Впервые с учетом организационно-правовых аспектов и особенностей учреждений и органов УИС исследованы многие виды производств (по дисциплинарным делам, административно-правовым жалобам, по делам об административных правонарушениях — является новым видом правоохранительной деятельности в УИС). Исследовано дополнительное производство о лишении осужденного специального, почетного звания и государственных наград.
Диссертация выполнена с учетом новых условий, возникших в результате проведения административной реформы в сфере государственного управления. Соискатель, учитывая особенности современной действительности, изучил организационно-правовую деятельность судов, прокуратуры, адвокатуры и их возможности по реализации исследуемой деятельности в анализируемой сфере. Новым является и то, что впервые разработан комплекс предложений по совершенствованию организации и осуществлению административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Следовательно, комплексное междисциплинарное исследование основ указанной деятельности позволило решить такую крупную научную проблему соответствующего научного направления, как становление, формирование и развитие рассматриваемой деятельности в УИС России.
Таким образом, научная новизна работы определяется выявлением и анализом ранее не исследованных аспектов организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС, механизма ее реализации,
13 решением ключевых научно-теоретических и практических проблем формирования этой деятельности в исследуемой сфере общественных отношений. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Основы организации и осуществления административно-юрисдикцион-
ной деятельности в УИС, которые сводятся к становлению, развитию и формиро
ванию научной базы, а также организационно-правовому обеспечению рассмат
риваемой деятельности в исследуемой сфере общественных отношений. В целях
обучения и повышения квалификации персонала УИС, на защиту выносится но
вое (юрисдикционно-прикладное) направление собственно в административной
деятельности должностных лиц учреждений и органов УИС.
Таким образом, разработка теоретических, организационных, правовых, прикладных основ, направленных на совершенствование исследуемой деятельности, а также выработка механизмов, обеспечивающих ее реализацию, и составляют сущность изложенной концепции.
Организационно-правовые категории, которые позволили определить сферу административно-юрисдикционной деятельности УИС в структуре административного процесса и в системе государственного управления. Эти категории выстроены в следующей последовательности: 1) государственное управление; 2) процесс управления; 3) управленческий процесс и юридический процесс; 4) административный процесс; 5) административно-процессуальная деятельность; 6) административная юрисдикция; 7) административно-юрисдикционная деятельность (административно-юрисдикционный процесс); 8) административные производства и процедуры.
Соискателем отстаивается точка зрения, согласно которой в России необходимы внесудебные органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях. Он полагает, что создание в России административных судов или трибуналов связано с многочисленными финансово-экономическими затратами. Приемлемым и реальным на данном этапе является использование положительного опыта специализации судей с сохранением административно-правовых споров
14 в юрисдикции общих судов. Реализация выдвинутой идеи может быть осуществлена практически без каких-либо существенных материально-финансовых затрат.
4. Характерные признаки, которые выделяют рассматриваемую деятель
ность среди других, придают ей качественное своеобразие и определенность.
Более того, они устанавливают сущность административной юрисдикции в
анализируемой сфере общественных отношений. Интеграция указанных при
знаков позволила автору сформулировать соответствующее определение
адмипистративно-юрисдикционной деятельности в УИС, под которой
следует понимать закрепленную в нормах административного и администра
тивно-процессуального права государственно-властную, управленческую,
правоприменительную, правоохранительную деятельность учреждений и ор
ганов УИС по разрешению административно-правовых конфликтов деликтно-
го содержания и споров согласительного характера.
5. Единая система отчетности по административно-юрисдикционной
практике в учреждениях и органах УИС России (АЮП) ИУ, в которой изло
жены показатели эффективности внутренней организации административной
юрисдикции, а также организационно-методические рекомендации для надле
жащего составления отчетности по данной практике.
6. Административно-юрисдикционные производства, составляющие осно
ву рассматриваемой деятельности в УИС. Применительно к анализируемой сфе
ре автор выносит на защиту деликтную и согласительную доктрину анализируе
мых производств. В основу положены такие критерии, как: а) организационно-
правовой характер индивидуально-конкретных дел; б) субъект применения.
К деликтной концепции относится содержание следующих видов адми-нистративно-юрисдикционных производств: а) по делам об административных правонарушениях; б) по дисциплинарным проступкам; в) по административно-правовым жалобам; г) материальное производство; д) производство о лишении осужденного специального, почетного звания и государственных наград. В отношении последнего производства автор исследовал только те аспекты, которые не урегулированы нормами уголовно-исполнительного права.
Производство по делам об административных правонарушениях рассматривается как новый вид правоохранительной деятельности в УИС. Такое утверждение вызвано тем, что начальники учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, до июля 2002 г. юридически не имели права рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить постановления по таким материалам. За них это делали административные комиссии, созданные при городах и районах. С принятием КоАП РФ указанные лица получили право на административную юрисдикцию в данной сфере общественных отношений. В целях реализации положения предусмотренного ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ соискателем разработан и внедрен проект нормативного акта, устанавливающего перечень должностных лиц Минюста России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
К согласительной теории соискатель причисляет только одно производство - согласительное. Оно обосновывается в структуре рассматриваемой деятельности. Автор полагает, что согласительное производство имеет право на существование в рамках административной юрисдикции УИС, так как последняя предполагает наличие спора (конфликта). Кроме спора, юрисдикция предусматривает применение мер ответственности. Однако в работе она рассматривается как возможность, а не как обязательность реализации таковой. Иными словами, не всегда меры ответственности применяются при разрешении юрисдикционного спора (конфликта). В настоящее время нормы КоАП РФ не устанавливают возможность применения согласительно-примирительной процедуры для разрешения возникшего спора. Вместе с тем даже в УК РФ имеется статья, которая освобождает от уголовной ответственности в связи с примирением с потерпевшим. Следовательно, в КоАП РФ также необходимо закрепить статью, позволяющую без мер принуждения разрешить администра-тивно-юрисдикционный спор. Редакция такой нормы подготовлена соискателем и выглядит следующим образом:
«Добровольное согласительное урегулирование спора.
Физическое или юридическое лицо, впервые совершившее малозначительное административное правонарушение, может быть освобождено от административной ответственности, если оно примирилось с потерпевшим и загладило причиненный потерпевшему вред».
Автором подготовлен проект положения об административных инспекциях по обеспечению соблюдения законности в сфере служебной деятельности сотрудниками, состоящими на должности правоохранительной службы, и урегулированию конфликтов интересов при осуществлении правоохранительной службы. Данный проект был разработан в целях совершенствования согласительного производства, направленного на урегулирование конфликтов (без применения мер принуждения) в служебной деятельности УИС.
В рамках производства о лишении осужденного (сотрудника УИС) специального, почетного звания и государственных наград исследованы только те аспекты, которые не урегулированы нормами уголовно-исполнительного права. По данному производству автор предлагает закрепить в проекте федерального закона «О правоохранительной службе» четкую процедуру лишения специального, почетного звания и государственных наград. Она может выглядеть следующим образом:
«Процедура о лишении осужденного сотрудника специального, почетного звания и государственных наград
После вступления приговора суда о лишении осужденного сотрудника специального, почетного звания и государственных наград в законную силу, должностное лицо, присвоившее осужденному звание или вручившее государственную награду, обязано в письменной форме вынести соответствующий акт, сделать запись в соответствующие документы о лишении осужденного этих званий и наград, а также проинформировать орган социальной защиты для исключения осужденного сотрудника, лишенного специального, почетного звания и государственных наград из списка (реестра) лиц, пользующихся соответствующими льготами».
Организационно-правовая характеристика мер административного принуждения. Применительно к УИС автор выделил следующие меры: а) административного предупреждения; б) административного пресечения; в) административно-процессуального обеспечения; г) административной ответственности. Перечисленные меры исследованы с учетом специфики УИС, что не осуществлялось ранее. Автором разработаны предложения по совершенствованию настоящих мер с учетом задач, возложенных на учреждения и органы УИС.
Проект федерального закона «О материальной ответственности сотрудников, состоящих на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях Российской Федерации». До сих пор отсутствуют организационно-правовые процедуры привлечения сотрудников УИС к материальной ответственности. Следовательно, этот проект закона необходим для урегулирования материального производства, проводимого в рамках административно-юрисдикционной деятельности в УИС.
Проект федерального закона «О перечне предметов, изъятых из гражданского оборота». Следует пояснить, что ч. 1 ст. 23.4 КоАП РФ разрешает учреждениям и органам УИС рассматривать дело об административном правонарушении, предусмотренное ст. 19.12 КоАП РФ, но только в «части административных правонарушений, предметами которых являются предметы, изъятые из оборота». Гражданское законодательство не фиксирует подобный перечень предметов, а отсылает к федеральному закону. Однако до сих пор такой закон отсутствует.
10. Проект дисциплинарного устава (кодекса) сотрудников, состоящих
на должностях правоохранительной службы в государственных органах,
службах и учреждениях Российской Федерации. Этот нормативный акт необ
ходим для осуществления дисциплинарного производства, проводимого в
рамках административно-юрисдикционной деятельности в УИС. На защиту
также выносится систематизация дисциплинарного производства. Указанное
производство диссертантом подразделяется на ряд стадий: возбуждение дан
ного производства; дисциплинарная проверка; рассмотрение дисциплинарного
18 дела; пересмотр решения по жалобе; исполнение решения по делу. Автор предлагает закрепить в ст. 2.5 КоАП РФ правило, согласно которому дисциплинарные взыскания не налагаются, если применено административное наказание.
Проект административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Данный организационно-правовой документ направлен на реализацию положений Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Указанный проект нацелен на совершенствование форм и методов работы с предложениями, заявлениями, жалобами граждан в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний.
Введение конкретной правовой нормы, устанавливающей административную ответственность осужденных. Она может выглядеть следующим образом:
«Административная ответственность осуэюденных граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гралсдаиства.
Осужденные граждане (лица без гражданства) за совершение административных правонарушений вне пределов исправительных учреждений, следственных изоляторов, несут административную ответственность на общих основаниях».
Разрабатывая указанную норму, автор сознательно ограничил область (сферу) ее применения. Эта норма подлежит реализации только за пределами исправительного учреждения, следственного изолятора, например, в отношении осужденного, осуществляющего передвижение без конвоя, или осужденного, находящегося в отпуске, совершившего административное правонарушение. Следовательно, именно эта категория осужденных подлежит привлечению к административной ответственности. Изложенная идея является вполне обоснованной и выполнимой.
13. Содержание механизма реализации административно-юрисдикционной
деятельности в УИС, включая практическую реализацию административно-
юрисдикционных норм (применительно к УИС эти нормы никто исследовал).
19 Кроме того, на защиту выносится классификационная характеристика основных частей механизма реализации административно-юрисдикционнои деятельности в УИС. Помимо традиционных элементов данного устройства, автор, учитывая управленческую направленность работы, выделяет новый организационно-вспомогательный компонент механизма реализации, а именно правоохранительную деятельность государственных органов власти и их должностных лиц (суда, прокуратуры самих учреждений и органов УИС), а также адвокатуры. В работе впервые показано, что правоохранительная деятельность указанных государственных органов и адвокатуры рассматривается в качестве элемента механизма реализации административно-юрисдикционного процесса в УИС. К дополнительным компонентам этого устройства автор впервые отнес и части (функции) управленческой деятельности: сбор и обработку информации, прогнозирование, принятие решения, организацию, контроль и надзор, оценку результатов.
14. Автором предлагается введение новой дисциплины «Административно-процессуальное право» во всех вузах ФСИН России.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что впервые в сфере управления и административно-правовой литературе затронута проблема организации и осуществления административно-юрисдикционнои деятельности в УИС России. Разработанные автором концептуальные положения обогащают теорию управления, административной и административно-процессуальной науки, представляют собой в совокупности решение научной проблемы, имеющей большое значение для строительства правового государства. В диссертации сделан акцент на необходимости формирования научного направления в указанной сфере.
Выводы и предложения могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований по проблемам совершенствования административной юрисдикции органов государственного управления, в том числе в учреждениях УИС России.
Практическая значимость исследования состоит в том, сформулированные в диссертации выводы, рекомендации, научные разработки могут быть реализованы в практической деятельности должностными лицами УИС, кото-
20 рые в рамках действующего законодательства являются субъектами административной юрисдикции, а также гражданами. Результаты исследования могут быть использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений УИС при преподавании дисциплин «Управление в УИС», «Административное право» и «Административно-процессуальное право». Тем более, что последний из перечисленных предметов требует внедрения в вузах ФСИН России. Преподавание и изучение такой дисциплины обусловлено тем, что в соответствии с действующим законодательством учреждения и органы УИС выступают субъектами административной юрисдикции. В связи с этим введение анализируемой отрасли права обеспечит полноценное развитие научного и образовательного процессов в высших учебных заведениях ФСИН России.
Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на следующих конференциях и семинарах: Межвузовской научно-практической конференции «200-летие Министерства юстиции России: история и пути развития органов и учреждений» (Рязань, 14-15 декабря 2001 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 24 июня 2004 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы России» (Рязань, 28-29 октября 2004 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 22 апреля 2005 г.); Международной научно-практической конференции «50 лет Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными: опыт, проблемы и перспективы реализации» (Рязань, 27-28 октября 2005 г.); Межвузовской общероссийской научно-практической конференции, посвященной 80-летию со дня рождения Ю.М. Козлова «Административная реформа и наука административного права» (Москва, 3 февраля 2006 г.); Всероссийском научно-практическом семинаре «Проблемы совершенствования управления органами и учреждениями
21 УИС» (Рязань, 20 апреля 2006 г.); Межвузовском научно-практическом семинаре «Уголовный закон: состояние и проблемы применения» (Рязань, 16 июня 2006 г.); Международном научно-практическом семинаре «От исправительно-трудового права к уголовно-исполнительной отрасли» (Рязань, 24 июня 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Новые Европейские пенитенциарные правила» (Рязань, 26-27 октября 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Взаимодействие правоохранительных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию преступности и соблюдению прав человека» (Псков, 8 декабря 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Современное уголовно-исполнительное законодательство: проблемы теории и практики» (Рязань, 26 апреля 2007 г.); Международном научно-практическом семинаре «Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности УИС» (Вологда, 25 апреля 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Уголовно-исполнительный процесс: проблемы теории и практики» (Рязань, 25 октября 2007 г.); Международной научно-практической конференции «10 лет Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации» (Рязань, 1-2 ноября 2007 г.); Международном научно-практическом семинаре «Международное сотрудничество в области кадрового обеспечения деятельности пенитенциарных учреждений: современные проблемы и перспективы развития» (Вологда, 28 апреля 2008 г.).
Основные теоретические положения настоящего исследования изложены в трех монографиях, учебном пособии, научных статьях, из которых 21 опубликована в изданиях, рекомендуемых ВАК. Итоговые результаты работы воплощены в 79 публикациях.
Положения диссертации были внедрены в законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Рязанской областной Думы, практическую деятельность правового управления ФСИН России, учебный процесс Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, Вологодского института права и экономики
22 ФСИН России, Псковского юридического института ФСИН России, учебного центра Управления ФСИН России по Рязанской области, а также в учебную работу отдела учебных и образовательных учреждений Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Кроме того, положения диссертации были внедрены в научно-исследовательскую деятельность ВНИИ МВД России, НИИ ФСИН России.
Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения. Объем диссертации составляет более 500 страниц машинописного текста (без списка литературы и приложения).
Понятие и организационно-правовое содержание административно-юрисдикционной деятельности в теории права и управления
Вопросы административно-юрисдикционной деятельности на протяжении многих лет постоянно находились в поле зрения ученых администра-тивистов1 и ученых, представляющих иные отрасли права, а также управления2. Однако их однозначного разрешения в теории не выработано, что негативно сказывается и на законодательной практике.
Дискуссионными продолжают оставаться такие актуальные для административно-юрисдикционной деятельности вопросы, как понятие, юридические признаки, содержание, структура рассматриваемой деятельности и ряд других. Это так называемые общеотраслевые вопросы, решение которых позволит определить наиболее правильные подходы для отработки задач прикладного характера. Следует отметить, что административно-юрисдикционная деятельность не получила самостоятельного обособленного выделения - в той или иной степени ее, как правило, включают в административный процесс. Данный процесс по отношению к административно-юрисдикционной деятельности мы соотносим как «.общее» и «частное». Исходя из этой позиции (т.е. делаем переход от общего к частному), рассмотрим сначала понятие административного процесса. В научной и учебной литературе высказываются различные мнения по поводу уяснения понятия (определения) «административного процесса». Проанализируем их.
Понятие процесс происходит от латинского processus, что обозначает ход, продвижение, деятельность, развитие какого-либо явления1. Научная мысль России постоянно пыталась выработать приемлемое определение административному процессу. Так, например, российскими учеными-юристами изучались и анализировались работы виднейших немецких административи-стов, посвященные вопросам анализируемого процесса2.
Следует сказать, что исследование данной деятельности не было пассивным. И до революции (причем известные события 1917 года, несмотря на свою антидемократичность, не подавили изучение его проблематики), а также после нее, в науке появилось значительное количество работ, посвященных проблемам административного процесса. Среди ученых, занимавшихся разработкой этих вопросов, такие видные юристы, как Н.М. Коркунов, С.А. Корф, А.И. Елистратов, В.Л. Кобалевский, М.Д. Загряцков и др .
Так, например, в монографии В.А. Рязановского обосновывается «единство процесса» - уголовного, гражданского и административного, а также им исследуется проблема концепции судебного права . В то время в юридической литературе еще писали о необходимости развития административной юстиции в СССР. Одним из первых советских административистов профессором М.Д. Загряцковым был высказан целый ряд предложений об административном процессе. Ценными, сохранившими свое значение и в настоящее время, являются его предложения об установлении публичности рассмотрения административных споров, обязательности участия сторон при их рассмотрении и гарантировании сторонами возможности представления ими доказательств по делу . Но, исследовав право жалобы, он обратил внимание на вопросы, связанные с приемом, рассмотрением и разрешением жалоб. После чего включил данные отношения в предмет административного права.
В период с 1918 по 1924 года был разработан и ряд проектов законодательных актов об административном процессе. Некоторые их положения нашли свою практическую реализацию". Как справедливо отметил Д.М. Чечет, сама практика законодательства первых лет советской власти давала основания предполагать, что процесс развития административной юстиции пойдет по пути создания именно административных судов3.
С середины 20-х годов отношение к проблеме административного процесса начинает изменяться. В юридической литературе стало утверждаться мнение, что институт административной юстиции органически чужд административному праву4, якобы он является буржуазным институтом, который в советском праве совершенно не применяется. Такой подход к разрешению вопросов административного процесса был в значительной мере объективен и закономерен. Жесткий идеологический диктат того времени, приводил к неоднократному запрещению преподавания в вузах административного права (1917-1921, 1928-1937), что в свою очередь препятствовало развитию административного процесса5.
В 40-е годы возникла полемика ученых о понятии анализируемого процесса. Постановка вопроса о нем были существенным новым словом в административно-правовой науке. Для административного права актуальной задачей, - писал И.И. Евтихиев, - является разработка и построение основ административного процесса»1. Именно он достаточно обстоятельно исследовал проблему административного процесса, правильно указав на то, что административно-процессуальные нормы образуют самостоятельный правовой институт в административном праве, без которого не возможно эффективное обеспечение законности в государственном управлении".
Кроме того, в рассматриваемый период возникла дискуссия о судебной защите прав граждан от незаконных действий административных органов. Но эта деятельность с административным процессом не отождествлялась3. В этот период постепенно сложилось иное, «широкое» понимание административного процесса, обусловленное необходимостью регламентации деятельности органов государственного управления. Иными словами, в то время ученые рассматривали административный процесс как деятельность исполнительно-распорядительных органов в целом. Так, например, еще в 1949 году С.С. Студеникин, давая понятие процесса, подчеркнул, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс» .
Дискуссия по поводу содержания административного процесса возродилась в конце 50-х годов. В 1957 году Г.И. Петров поставил целый ряд проблем административного процесса и сформулировал вывод о том, что в административном процессе соотношение между процессуальными и материальными нормами такое же, как и в других отраслях права5. Более того, Г.И. Петров рассматривал административный процесс как в «широком», так и «узком» смысле.
Основы организационно-правовой налаженности админи-стративно-юрисдикционного процесса в зарубежных странах
В настоящее время в нашей научной литературе по управленческой и правовой тематике, зарубежный опыт, связанный с организацией и осуществлением административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе иностранных государств, фактически не исследован. Поэтому для начала обратимся к характеристике нормативно-правовых источников, которые регламентируют административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти иностранных государств, в том числе и в системе исполнения уголовных наказаний этих стран.
В большинстве европейских странах довольно длительное время действуют нормативные акты, регулирующие важнейшие стороны не только административно-юрисдикционного процесса, но и позитивной деятельности органов власти по осуществлению различных вопросов управления.
Так, например, Закон от 9-го июня 1957 года «Об общих постановлениях административного процесса» был принят в Венгрии, где вопросам административно-юрисдикционной деятельности и позитивной управленческой деятельности органов власти отводилось значительное место .
Указанный выше нормативный акт устанавливает и общий порядок рассмотрения всевозможных (административных, дисциплинарных и других) правонарушений в различных административных органах, в том числе и в пенитенциарной системе Министерства юстиции Венгрии.
В Болгарии функционирует Закон от 24-го июля 1970 года «Об административном производстве», в котором наряду с разделом о производстве по делам об административных правонарушениях, имелся раздел о производстве по изданию административных актов1. Этот закон тоже регламентирует порядок рассмотрения административных, дисциплинарных и иных правонарушений в различных органах исполнительной власти, в том числе и в пенитенциарной системе Болгарии.
В Польше с изменениями и дополнениями действует с 14-го июня 1990 года Административно-процессуальный кодекс, в котором закреплена компетенция руководителей учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы по рассмотрению ими дел о соответст-вующих правонарушениях . Отметим, что серию таких кодексов в 1925 году открыла Австрия изданием Закона «О процессе» .
В Чехии с 1-го января 1996 года работает Закон «Об административном процессе»4. Этим законом определен порядок рассмотрения споров в судах, а также и в органах исполнительной власти, в том числе и в учреждениях и органах пенитенциарной системы.
В этой сфере не отстают и страны СНГ. К примеру, на Украине с 2000 года функционирует новый кодекс об административных правонарушениях5. Именно он определяет основные направления административно-юрисдикционной деятельности пенитенциарных органов Украины.
В Республике Беларусь с 2003 года также действует «новоиспеченный» Кодекс об административных правонарушениях6. Так, например, глава 24 посвящена административным правонарушениям, посягающим на установленный порядок-правосудия и; деятельность органов у головной и административной юрисдикции1.
Кроме того, 31 декабря 2006 года был принят совершенно новый Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административ-ных правонарушениях . В организационно-правовом аспекте это очень здорово: сделано так как вся процедура производства по делам об административных правонарушениях содержится исключительно в одном специальном кодексе.
В"данном Кодексе предусмотрена компетенция: должностных лиц пенитенциарных учреждений Республики Беларусь, уполномоченных составлять, протоколы об: административных правонарушениях. Так, например, указанные выше должностные лица пенитенциарных учреждений имеют право? составить протоколы об административных-; правонарушениях: по многим составам?, в том числе и по статье 24. 11 Кодекса Республики Беларусь об; административных; правонарушениях «Передача запрещенных предметов лицам;, со-держащимсяш-:местах лишения свободы».
В Кодексе Азербайджанской; Республики; об административных проступках имеется глава; посвященная; административным проступкам, посягающим на общественный порядок. В- соответствии с; данным; нормативным; актом должностные лица; исправительных учреждений1 также вправе осуществлять, свои административно-юрисдикционные полномочия в учреждениях и органах пенитенциарной системькэтой? Республики. Например, вынести взыскание1 лицу, совершившему административное правонарушение по статье 343 указанного Кодекса: «Передача запрещенных вещейс и; товаров; лицам, содержащимся в исправительных учреждениях, воспитательных учреждениях и следственных изоляторах»1.
В Республике Казахстан функционирует Кодекс об административных правонарушениях от 30 января 2001 года. Собственно он и определяет основные направления административно-юрисдикционной деятельности в учреждениях и органах пенитенциарной системы этой страны. Так, руководители уголовно-исполнительной системы Казахстана в анализируемой деятельности вправе рассмотреть статью 367 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях «Передача лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах, запрещенных вещей, изделий и предметов»2.
Профессор В.Г. Татарян исследовал современное административно-деликтное законодательство стран СНГ3. В своих работах он выдвинул идею создания административно-деликтного кодекса, регулирующего материальные отношения административной ответственности и административно-деликтного процессуального кодекса, который регулировал бы процессуальные отношения при осуществлении административной ответственности. Такая мысль не только нашла поддержку в научной литературе, но и реализована в авторских проектах названных кодексов Республики Казахстан4.
Правовые основы организации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе
Административная юрисдикция, как и иная социально значимая деятельность немыслима без организации. Рассмотрение правовых основ организации административно-юрисдикционной деятельности в УИС, на наш взгляд, должно исходить от понятийного аппарата, то есть от самой «организации», так как этот термин является ключевым словом при анализе данного параграфа. Организация - означает основать, создать, учредить, образовать, подготовить, наладить . Кроме того, она рассматривается в качестве упорядоченного действия . Под ней понимается также создание, подготовка, обеспечивающая что-либо . Правовым основам организации административной деятельности органов исполнительной власти4, в том числе и в УИС, посвящены многие научные труды специалистов в области науки административного права и управления5.
Организация отдельных сторон административной юрисдикции рассматривалась многими специалистами . Вместе с тем проблема организации административно-юрисдикционной деятельности в УИС не подвергалась комплексной разработке. Административно-юрисдикционная деятельность, в управленческом аспекте с учетом специфики УИС не рассматривалась. Отметим также, что проблемам организации учреждений и органов УИС посвящены многие научные труды ученых в области науки управле-ния". Однако большинство отмеченных работ никогда не касались организации административно-юрисдикционной деятельности в УИС.
Правовые начала организации административной деятельности учреждений и органов УИС определяет ныне еще действующий закон РФ от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» .
Статья 5 указанного выше закона (в редакции Федерального закона от 21 июля 1998 года. №117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»), относит анализируемую систему к ведению Минюста России. Это утверждение в организационно-правовом аспекте подкрепляется Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 года № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»1.
Часть 2-я данного нормативного акта закрепляет положение о том, что «считать уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации правопреемником уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации». Кроме того, Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1314 утверждено Положение «О Федеральной службе исполнения наказаний», которая является уже право-преемником ГУИН Минюста России".
В настоящее время конкретные правовые основы организации админи-стративно-юрисдикционной деятельности в УИС содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Так, например, статья 23.4. КоАП РФ четко устанавливает исчерпывающий перечень субъектов управления административно-юрисдикционной деятельностью по рассмотрению ими дел об административных правонарушениях.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях должностные лица уголовно-исполнительной системы уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 17.7, 17.9, частью 1 статьи 19.3, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, и 19.12 Кодекса.
Часть 4 статьи 28.3. КоАП РФ определяет, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Вследствие этого организационный перечень должностных лиц уголовно-исполнительной системы Минюста России, уполномоченных составлять протоколы об указанных выше административных правонарушениях, утвержден приказом Минюста РФ от 28 июня 2002 г. № 1821 (приказом Минюста РФ от 24 сентября 2002 г. № 265" в перечень внесены изменения).
В рамках вышеуказанных приказов таким правом наделены многие доллшостные лица ФСИН России. С точки зрения организационно-правовых основ анализируемый приказ отвечает требованию, изложенному в части 4 статьи 28.3. КоАП России. Тем не менее, считаем, что в данном нормативном акте необходимо четко обозначить перечень должностных лиц УИС, которые по долгу своей службы часто встречаются с противозаконными проявлениями различного характера со стороны граждан и иных лиц. Речь идет о начальниках исправительных колоний, тюрем, арестных домов и следственных изоляторах. Как нам представляется, не надо их «смешивать» с должностными лицами из различных «объединений исправительных учреждений».
На наш взгляд, необходимо четко отдельным пунктом закрепить, что начальники исправительных колоний, тюрем, арестных домов, а также следственных изоляторов тоже вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. Ведь именно перечисленные должностные лица УИС наиболее часто встречаются на практике с различного рода противозаконными проявлениями, а не директор ФСИН России, который фактически не занимается подобными делами.
Сущность, содержание, система и структура механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе
Результаты исследования административно-юрисдикционной деятельности в УИС, содержащиеся в предыдущих главах настоящей работы, позволяют нам перейти к рассмотрению проблем ее реализации.
Реализация анализируемой деятельности в УИС нуждается в изучении. Такое изучение необходимо, так как главное в ней - ее действенность, эффективность, результативность и нацеленность на конечный, конкретный результат. В силу этого представляется актуальным исследование механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России. До сих пор реализация такой деятельности на практике, с учетом специфики УИС, фактически не рассматривалась. Справедливости ради, следует сказать, что имеются научные работы, посвященные исключительно механизму реализации в иных сферах и направлениях уголовно-исполнительной системы1.
В этом параграфе мы попытаемся определить, что представляет собой данное правовое «устройство» в указанной сфере деятельности, выявить его элементы, а также раскрыть сущность и содержание данного механизма. Сразу же отметим, что совершенствование полноценного механизма реализации административно-юрисдикционнной деятельности всегда является актуальным направлением в любой области функционирования исполнительной власти, в том числе и в УИС. Поэтому установление эффективного механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности является одной из центральных тем в правоохранительной деятельности УИС. Проблема механизма реализации в государственном управлении привлекала внимание многих исследователей-юристов1, в том числе ученых в области административного права" а также управления3.
Вследствие этого разберем сначала данный механизм осуществление с позиции социального государственного управления, после которого обратимся к теории права, затем рассмотрим некоторые позиции «отраслевиков», занимающихся проблемами данного механизма, а потом перейдем к обсуждению этого «устройства», способного реализовать ад-мгтистративно-юрисдикщюнную деятельность непосредственно в области УИС.
Механизм реализации анализируемой юрисдикционной деятельности следует рассматривать с позиции теории социального государственного управления, поскольку административно-юрисдикционная деятельность в УИС, представляет собой управляемый процесс, который направлен на защиту прав и свобод граждан, иных лиц, а также на обеспечение правопорядка в учреждениях и органах УИС. Кроме того, механизм социального государственного управления представляет собой способ организации и функционирования управления, выражающийся в выдвижении обоснованных целей, в создании управляющей системы, призванной осуществить в ходе управленческого процесса достижение целей1. Помимо этого, механизм социального государственного управления препровождает собой процесс согласованного воздействия субъектов управления на явления окружающей социальной действительности".
Более того, механизм реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС, с точки зрения социального государственного управления, представляет собой способ организации и функционирования рассматриваемой деятельности. Без процесса управления невозможно реализовать административно-юрисдикционую деятельность в УИС. Следовательно, организация и осуществление анализируемой деятельности несбыточна и немыслима без самого механизма социального государственного управления, так как данное «устройство» является важным условием налаженности, стабильности, устойчивости в формировании и развитии административно-юрисдикционной деятельности в учреждениях и органах УИС.
Отметим и то, что вопрос о механизме правового регулирования общественных отношений тесно связан, прежде всего, с проблемой реали-зации механизма государственного управления. В общетеоретическом плане механизм есть только способ действия; он может работать с действительной или кажущейся бесцельностью или же в прямой противоположности к человеческим целям, но это отнюдь не значит, что сама его идея противоречит целесообразности. Напротив, его можно рассматривать как понятие, координированное понятию цели; всякая цель нуждается в механизме средств, так что механизм входит в осуществление цели. При таком, уже не философском, а узком прикладном подходе понятие правового механизма не может быть отождествляемо с понятием самого государственного управления. Очевидно, что цели государственного управления определяются субъектом управления, между тем в социально-правовой сфере действуют процессы, которые, с одной стороны, складываются объективно, вне воли людей, а с другой стороны, могут протекать в направлении, противоположном поставленным целям. Поэтому, как справедливо замечает П.В. Дихтиевский, здесь государственное управление выступает уже не средством достижения цели, а объектом административно-правового механизма, призванным упорядочить управленческие процессы в соответствии с целями, в данный момент формулируемыми обществом1. Сам механизм реализации административно-юрисдикционнои деятельности в УИС основан на управленческом и административно-правовом регулировании. Следовательно, административно-правовое регулирование рассматриваемой юрисдикционной деятельностью в УИС надо рассматривать как осуществляемое государством (учреждениями и органами ФСИН России) управление при помощи норм административного и административно-процессуального права, а также и других правовых средств воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения и реализации в сфере государственного управления.
Как нам представляется, понятие «административно-правовое регулирование» в анализируемой юрисдикционной деятельности УИС следует трактовать по-разному. Во-первых, о нем необходимо говорить как о правовой регламентации общественных отношений, которая осуществляется в процессе правотворчества и объективируется в принятых нормативно-правовых актах. Во-вторых, под административно-правовым регулированием можно понимать действие правовых норм и их реализацию. В-третьих, об административно-правовом регулировании нужно говорить в самом широком смысле, увязывая в одно целое правотворческую деятельность, а также действие правовых норм с их последующей реализацией в рассматриваемой области социальных отношений. Последний подход представляется нам более продуктивным, так как позволяет глубоко, содержательно и всесторонне охарактеризовать административно-правовое регулирование, начиная с установления первичных регуляторов общественных отношений — норм права и заканчивая их реализацией в конкретных административно-юрисдикционных взаимоотношениях.
Основываясь на этой позиции, весь процесс административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере деятельности следовало бы подразделить на два основных этапа: а) фазу нормативно-правовой регламентации административно-юрисдикционной деятельности в УИС; б) стадию действия и реализации правовых норм и индивидуальных правовых предписаний в административно-юрисдикционном процессе УИС.
