Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина
1.1. Правовые основы правозащитной деятельности государства и его органов 15
1.2. Защита прав и свобод человека и гражданина как основное направление деятельности прокуратуры 41
Глава 2. Защита прокуратурой нарушенных прав и законных интересов заявителей в гражданском судопроизводстве
2.1. Деятельность прокуроров по подготовке материалов для обращения в суд 61
2.2. Участие прокуроров в судебном разбирательстве 93
2.3. Участие прокуроров при пересмотре дел в апелляционной., кассационной инстанциях и в порядке надзора 106
Глава 3. Реализация прокуратурой полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина
3.1. Рассмотрение в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений 123
3.2. Взаимодействие прокуратуры с контролирующими органами и институтами гражданского общества 139
3.3. Основные формы реагирования прокуратуры на нарушения прав (свобод) человека (гражданина) 151
Заключение 186
Библиографический список 192
Приложения
- Правовые основы правозащитной деятельности государства и его органов
- Защита прав и свобод человека и гражданина как основное направление деятельности прокуратуры
- Деятельность прокуроров по подготовке материалов для обращения в суд
- Рассмотрение в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация в ст.ст. 2, 18 Конституции 1993 года провозгласила приоритет прав и свобод человека и гражданина в системе общедемократических ценностей, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспеченных правосудием. Тем самым на высшем уровне государством была признана необходимость формирования действенных правовых механизмов по признанию, соблюдению и защите, а также созданию юридических и организационных условий для реализации прав, свобод и законных интересов граждан.
Однако выбор, который сделала страна в пользу развития прогрессивных международных ценностей, как показали прошедшие восемнадцать лет новой российской государственности, явился трудным испытанием для народа, а деструктивные процессы ослабили правозащитный потенциал нашего государства. Становление эффективного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина и поныне значительно отстает от потребностей социально-экономических преобразований, демократических общественных отношений, обеспечения безопасности личности, общества и государства, формирование гражданского общества. На фоне незавершенного формирования в Российской Федерации законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина, деятельность системы федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере правовых отношений не соответствует их возросшему предназначению и предъявляемым требованиям: она декларативна и все еще несовершенна, имеет низкое качество и недостаточную эффективность. Нерешенность этих насущных проблем влечет массовый характер нарушений прав и свобод граждан.
В складывающейся ситуации высоко востребован уникальный потенциал российской прокуратуры, не только не утратившей свою роль и значимость в
деле утверждения общественного правопорядка, но, напротив, явившейся действенным институтом обеспечения в стране конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина.
Между тем материалы органов прокуратуры обличают крайне неудовлетворительное состояние законности в данной сфере: количество выявляемых нарушений прав граждан и принимаемых в данной сфере незаконных нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления из года в год, несмотря на принимаемые меры, не снижается. Так, в 2007 г. прокурорами выявлено 3 709 088 (+17,0%) нарушений, где 1 301 860 (+7,8%), или каждое третье, связано с нарушением прав и свобод человека и гражданина, в том числе изданием незаконных правовых актов - 125 311 (+20,4%).
Результаты и характер такой работы далеко не равнозначны в региональном разрезе, что обусловлено рядом факторов, носящих специфический географический, социально-политический, экономический, демографический и иной характер. В этом отношении социально-экономические проблемы Южного федерального округа составляют питательную почву для экстремизма - безработица в национальных республиках носит массовый характер, а уровень жизни в регионах округа в 1,5 раза ниже, чем в среднем по стране. Существенные отличия в организацию правозащитной деятельности прокуратуры привносят большая плотность и многонациональный состав населения (свыше 100 национальностей) округа, общая площадь которого составляет 589,2 тыс. кв. км (3,5% территории России) и охватывает 13 субъектов, в том числе 8 национальных республик, с общей численностью постоянно проживающего населения 22,8 млн. человек (16% численности населения России).
Проведенный анализ правоприменительной практики и состояния законности в рассматриваемой сфере указывает на отсутствие цельной концепции противодействия прокурорского корпуса сложившемуся
негативному положению, что в условиях комплексного характера и многогранности законодательства о правах и свободах человека и гражданина приводит к снижению результатов правозащитной деятельности, выпадению важнейших ее участков из поля зрения прокуроров.
Данное диссертационное исследование вопросов правозащитной
деятельности прокуратуры ориентировано на поиск внутренних и внешних
мобилизационных резервов повышения ее эффективности. Через
определение новых концептуальных положений, относящихся к специфике
сущности предмета и пределов прокурорского надзора, его задач и основных
направлений, посредством совершенствования организационно-
методических и тактических элементов этой деятельности и внесения научно обоснованных предложений по изменению и дополнению действующего законодательства в рассматриваемой области. Настоящим объясняется авторский выбор темы диссертационной работы, ее научная новизна, а также практическая актуальность.
В силу высокой, непреходящей значимости проблем прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина связанные с ними вопросы явились предметом изучения многих ученых-специалистов, труды которых составили теоретическую базу настоящего исследования. В частности автор опирался на результаты научных изысканий А.И. Алексеева, В.И. Баскова, СИ. Березовской, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, А.А. Власова, В.З. Гущина, Н.И. Лазаревского, В.Д. Ломовского, А.Ж. Макашевой, Н.В. Мельникова, Е.Н. Мазымовой, Л.А. Николаевой, В.М. Простовой, В.И. Рохлина, А.И. Рыбчинского, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, А.Я. Сухарева, И.И. Сыдорука, С.Н. Фридинского, Ю.Я. Чайки, В.Я. Чеканова, Б.И. Шалыгина, В.Б. Ястребова и ряда др. Из дореволюционных авторов использовались работы С.А. Котляревского, И.И. Лазаревского, Н.В. Муравьева, М.И. Свешникова.
Объектом диссертационного исследования является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления современной российской прокуратурой защиты прав и свобод человека и гражданина.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и организационные основы, правовая регламентация и некоторые прикладные аспекты деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе законодательной базы, а также обобщения теории и практики работы органов прокуратуры Южного федерального округа разработать научные основы осуществления прокуратурой Российской Федерации деятельности по защите прав (свобод) человека (гражданина); определить пути повышения ее эффективности; обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего эту сферу общественных отношений.
Для достижения поставленной в диссертационном исследовании цели определены следующие задачи:
оценка современного состояния правового обеспечения деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина;
определение системной характеристики состояния законности в сфере правовых отношений, связанных с реализацией в современной России (Южном федеральном округе) прав (свобод) человека (гражданина);
определение концептуальных положений, составляющих теоретическую базу правозащитной деятельности прокуратуры;
раскрытие содержания и генезиса реализации прокуратурой полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина в гражданском судопроизводстве; рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений заявителей; взаимодействие прокуратуры с контрольными (надзорными) государственными органами и институтами гражданского общества;
выявление и характеристика основных форм реагирования прокуратуры на нарушения прав (свобод) человека (гражданина);
разработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование работы прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина при участии в гражданском судопроизводстве, рассмотрении в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений заявителей, взаимодействии прокуратуры с государственными контрольными и надзорными органами, общественностью и средствами массовой информации;
внесение предложений по решению ряда проблемных и дискуссионных вопросов, формулирование научных выводов и разработка предложений по изменению действующего законодательства, направленных на повышение эффективности правозащитной деятельности отечественной прокуратуры.
Методологической основой диссертационного исследования являются комплексный и системный подходы, обеспечивающие всесторонность проведенного анализа и сделанных выводов по совершенствованию защиты органами прокуратуры Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина.
В ходе исследования автором применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: диалектический, исторический, индуктивный, дедуктивный, обобщения, описания, сравнения, формальнологический, статистический, научного анализа и экспертной оценки.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены материалами опубликованной судебной практики, результатами изучения материалов проверок исполнения законодательства по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, проведенных прокуратурами субъектов Южного федерального округа в 2003-2007 гг., выборочного анализа имеющихся справок, обобщений, докладных записок и более 500 актов прокурорского реагирования районного и городского звена. Автором
изучены справки, отчеты, докладные записки, информация, документы прокурорского реагирования по результатам проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина более чем в 20 сферах общественных правоотношений. В процессе исследования проанализированы показатели прокурорской статистики по форме «П» за 2003—2007 гг. Проанализированы акты прокурорского реагирования на обращения Уполномоченного по правам человека, материалы научных и научно-практических конференций и семинаров.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, действующие в сфере реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых работ, в которой получили освещение концептуальные основы правового обеспечения деятельности государства в лице органов прокуратуры по выполнению обязанности по защите основных прав и свобод человека и гражданина, с учетом современной конкретно-исторической ситуации принятых в последние годы законодательных актов, где нашли закрепление важнейшие конституционные права.
В работе анализируются сущность и содержание, система, правовое регулирование, механизм реализации прокуратурой своих полномочий по защите прав (свобод) человека (гражданина).
Научная новизна диссертационной работы состоит также в комплексном правовом исследовании и разработке научно-методических аспектов проблемы совершенствования прокурорского надзора за соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Диссертация содержит ряд новых теоретических положений, выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области участия прокурора в правозащитной деятельности.
Дана характеристика процесса становления системы прав человека в России как определенной последовательности этапов эволюционного и революционного развития теории и практики формирования правового статуса человека и гражданина, особенностей правового положения граждан, присущих советскому и постсоветскому периоду развития Российской Федерации.
Определены основные направления исторического развития института прокурорского надзора и отмечено, что они характеризуются поиском оптимального баланса в защите частных и публичных интересов. Деятельность прокурора по обеспечению прав и свобод граждан должна предопределяться наличием в конкретном деле нарушенного права или интереса личности и охраняемых законом интересов общества и государства.
Кроме того, научная новизна заключается в выносимых на защиту выводах и положениях.
Выводы и положения, выносимые на защиту:
Сделан вывод о том, что защита прав и свобод человека и гражданина -это самостоятельное и приоритетное направление деятельности современной прокуратуры Российской Федерации.
Дано авторское определение особенностей деятельности органов прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина на примере Южного федерального округа Российской Федерации, связанных с политическим, экономическим, социальным, демографическим положением в этом регионе.
3.Сделан вывод о том, что, защищая права и свободы человека и гражданина, органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют деятельность по защите охраняемых законом интересов российского общества и государства.
Определено место прокурорского надзора и иных видов деятельности прокуратуры в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина. Предложено различать собственно гарантирование прав и свобод и их реализацию. Система гарантирования прав (свобод) человека (гражданина) должна состоять из общих условий, а также юридических средств, применяя которые прокуратура обеспечивает их защиту, выступает участником социально-юридического механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
На основе изложенного в диссертации авторского понимания механизма прокурорского реагирования при нарушении прав и "свобод граждан определены и намечены основные направления повышения эффективности его функционирования. При этом обосновано, что внесенный акт прокурорского реагирования и согласованные действия других участников правовых отношений, которым он адресован, составляют механизм реализации заключительной стадии правозащитной деятельности прокуратуры — принятия мер к предупреждению и устранению нарушений законности, а также причин и условий, им способствующих.
Показаны место и роль заявлений, жалоб и иных обращений заявителей в механизме защиты прав (свобод) человека (гражданина) и определены особенности их рассмотрения и разрешения органами прокуратуры как одного из средств защиты прав и свобод человека и гражданина.
В целях совершенствования деятельности органов прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, повышения ее эффективности сформулированы и обоснованы предложения о внесении следующих изменений и дополнений:
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» ч. 4 ст. 27 следует изложить в следующей редакции:
«При отсутствии случаев и оснований, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, прокурор предъявляет и поддерживает в суде общей юрисдикции заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан».
В Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (далее — ГПК РФ)
— 4.1 ст.45 изложить в следующей редакции:
«Прокурор в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований»;
-ч.З ст.45 дополнить положением о том, что прокурор вправе вступить в процесс и дать заключение по делу в интересах лиц, указанных в части первой настоящей статьи;
- редакция ст. 166 к следующему виду:
«Ходатайства лиц, участвовавших в деле, по вопросам, связанным с разбирательством дела, разрешаются на основании определений суда после заслушивания мнений других лиц, участвующих в деле, и заключения прокурора»;
— дополнить ст. 189.1 «Заключение прокурора» текстом следующего
содержания:
«Заключение прокурора должно быть составлено в письменной форме. В заключении должна быть указана правовая оценка исследованных доказательств, правоотношений сторон, закон, которым следует руководствоваться, и подлежит ли иск удовлетворению»;
- в ч.4 ст. 198 внести изменения:
«В мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства, заключение прокурора; законы, которыми руководствовался суд»;
- в абз.2 п. 1 ст.345 внести изменения:
«Прокурор, принесший кассационное представление, вправе отозвать его до начала судебного заседания только в случаях, если отпали основания для дальнейшего пересмотра дела или возражений пересмотра дела в кассационном порядке лица, в чьих интересах прокурор обратился в суд. В заявлении об отзыве кассационного представления прокурор должен указать мотивы отзыва».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется содержащимися в нем рекомендациями, направленными на повышение эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора, касающейся, в частности, полномочий прокурора, организационных форм и методов прокурорского надзора, разработки основ методики и тактики осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой области. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, регулирующего прокурорский надзор и отдельные вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, участвующих в гражданском судопроизводстве; в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, студентов высших юридических учебных заведений.
Результаты научного исследования могут быть применимы для дальнейших теоретических разработок проблем защиты органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина; подготовки научно-методических пособий для прокуроров.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и практические выводы отражены в 5 опубликованных научных статьях, из которых 2 - в изданиях, рецензируемых ВАК РФ, и учебном пособии автора, докладах. Диссертация выполнена в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, где проведено ее рецензирование и обсуждение на совместном заседании отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина и отдела проблем участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, прокурорского надзора за исполнением законов в исполнительном производстве и в сфере административных правонарушений. Кроме того, основные теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, обсуждались на научно-практических семинарах сотрудников правоохранительных органов: органов прокуратуры, органов внутренних дел, межрегиональной научно-практической конференции «Права человека: теория и практика на современном этапе» в 2008 г. (г. Кисловодск) и научно-практических семинарах сотрудников органов прокуратуры и органов внутренних дел, а также использованы при подготовке обзоров и обобщений прокурорской практики прокуратурой Карачаево-Черкесской Республики. Отдельные результаты исследования внедрены в учебный процесс Кисловодского гуманитарно —технического института по курсам «Прокурорский надзор» и «Гражданское процессуальное право».
Структура диссертационного исследования определена целями и задачами исследования характером исследуемых в ней проблем. Диссертация
состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Правовые основы правозащитной деятельности государства и его органов
Закрепление в ст. 2 Конституции Российской Федерации с учетом требований международно—правовых актов нормы, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека, стало одним из главных достижений современной отечественной правовой науки. Развитие названные положения находят во второй главе Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина», выделяющей отдельные виды прав и свобод личности и соответствующие им обязанности государства, также в других статьях Конституции Российской Федерации, определяющих систему органов, в числе задач или в качестве основной цели деятельности которых предусмотрена защита прав и свобод граждан. Одним из таких органов является прокуратура.
Прежде чем перейти к существу проблемы, обозначенной в теме данного исследования, определимся в основных понятиях и их употреблении в настоящей работе.
Конституционные права и свободы — это закрепленные в Конституции и гарантированные государством возможности, позволяющие каждому человеку и гражданину свободно и самостоятельно избирать вид и меру своего поведения, созидать и пользоваться предоставленными ему социальными благами как в личных, так и в общественных интересах1. Основные права и свободы человека и гражданина сформулированы в Конституции Российской Федерации в соответствии с международными документами — Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г. , Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. , Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г4, и др. И права, и свободы определяются через категорию правовой возможности, тем не менее смысловая нагрузка у них разная. Если «право» означает правовую возможность получения человеком какого-либо блага, то под «свободой» понимается возможность избежать воздействия со стороны государства, общественных институтов, других людей, т.е. обозначает независимость индивида. В то же время свободы - «это тоже юридические права личности, принципиально не отличающиеся от последних»5. В литературе сложилась определенная традиция использования в отношении части основных прав граждан термина «свобода», например свобода слова, убеждений, совести и вероисповедания, творчества, труда. Вместе с тем - право на жизнь, образование, социальное обеспечение, благоприятную окружающую среду и др.
В нормативных актах и юридической литературе встречаются понятия «человек», «личность», «гражданин». Их употребление призвано подчеркнуть различные биосоциальные аспекты характеристики членов общества. Понятие «человек» включает всю совокупность биологических качеств, присущих людям. Под «личностью» обычно понимается единство и возможность социально и биологически обусловленных черт, определяемых как индивидуальными особенностями психики, так и индивидуально приобретенным опытом6. Причем, обозначая человека как личность, обобщают присущие членам общества людей черты, т.е. говорится об абстрактном, типичном его представителе. «В праве личность правильнее называть лицом, а лицо и есть субъект права»7. Категория гражданства — политико-правовая связь государства и человека - предпосылка, определяющая правовой статус индивида в полном объеме, без каких—либо изъятий. Говоря о правах человека, подчеркивают общесоциальный, естественно-правовой характер этого института. Когда же употребляют выражение «права гражданина», то речь идет о личности «в ее отношении к государству и праву, власти и закону» , форме «опосредования прав человека, которые призваны государством и поставлены под его защиту» .
Права и свободы выступают «как реализующиеся возможности, и эта их реализация есть не что иное, как способ их осуществления»10. Реализация прав и свобод может выражаться в форме «фактического правообладания, пользования, распоряжения ими или в защите, восстановлении прав в случае их нарушения» п. Она объективируется в специальной деятельности носителя данного права и тех лиц и органов, которые выступают обязанными по отношению к нему, в целях претворения этого права в жизнь и, в конечном счете, удовлетворения интересов и потребностей гражданина. Права человека подразумевают «право прибегнуть в необходимых случаях к мерам государственного принуждения для защиты возможностей пользоваться указанными»12 правами.
Отсюда вытекает, что конституционным правам и свободам человека должны корреспондировать определенные обязанности государства по их обеспечению в форме социальной государственно—властной деятельности. Заключается такая деятельность либо в создании надлежащих условий для реализации прав и свобод гражданина, либо в создании самого механизма осуществления их личностью. Деятельность государства по обеспечению прав и свобод граждан находит свое юридическое выражение в различных гарантиях, представляющих собой условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод каждого . Принято выделять юридические гарантии, к которым относятся «правовые нормы, определяющие специфически юридическими средствами условия и порядок реализации прав, юридические средства их охраны и защиты в случаях нарушения» 14. Юридические гарантии прав и свобод можно определить как закрепленные в законодательстве условия и средства (способы), специальные меры, которые создает и предоставляет государство своим гражданам для осуществления и охраны прав и свобод личности15. По мнению Ю.И. Мигачева назначение юридических гарантий состоит в том, что они нужны не сами по себе, но для возможно полного претворения в жизнь прав, свобод и обязанностей личности16.
Защита прав и свобод человека и гражданина как основное направление деятельности прокуратуры
Изменения, произошедшие за последние годы в законодательстве о прокуратуре, наглядно свидетельствуют об изменении всей концепции прокуратуры, а также смещения акцентов ее деятельности в сторону защиты прав и свобод граждан. С 1992 года был ликвидирован надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, а также за исполнением законов гражданами. По прошествии времени с момента принятия Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в первоначальной редакции в него были включены новые направления деятельности: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (в 1995 году); надзор за исполнением законов судебными приставами (в 1999 году). В состав поднадзорных субъектов надзора за исполнением законов были включены органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, восстановлено предостережение о недопустимости нарушения закона как одно из средств прокурорского реагирования (в 1999 году). Вместе с тем указанные преобразования свидетельствуют об изменении в первую очередь, правового статуса прокуратуры, а также отдельных видов и основных направлений ее деятельности.
Правовой статус прокурора всецело зависит от общего положения прокуратуры. Так, ликвидация надзора за деятельностью судов во многом является результатом изменения общего правового статуса прокуратуры. Вместе с тем к данному виду деятельности прокуратуры применимы собственные тенденции развития. Например, изменения, коснувшиеся правового статуса прокурора в гражданском процессе, произошли в первую очередь в связи с изменениями всей концепции прокурорского надзора в современный период, а причины споров «непосредственно связаны с традиционной неясностью положения прокурора в системе российской государственности»63.
Разрешение вопроса о месте прокуратуры среди органов государственной власти является предметом многих дискуссий и является краеугольным камнем в развитии системы прокуратуры. Отсутствие четкого законодательного регулирования данного вопроса порождает двойственность положения прокурора при осуществлении своих полномочий, а также компромиссные варианты правового статуса прокурора в других отраслях права, закрепленных в законодательстве. Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей .
Как подчеркивалось еще в дореволюционной литературе, прокурорский надзор является особой формой центрального управления обществом в той мере, в какой государство является субъектом управления, а законы, им принимаемые, — средством оформления и реализации управленческих решений. Так, Н.И. Лазаревский, касаясь этого вопроса, отмечал, что изучение строения государства состоит в анализе иерархии государственных учреждений, их взаимодействия: «Мы не можем изучать их как права и обязанности государства: юридически это было бы бессмысленно, ибо к самому себе и внутри себя государство, как юридическое лицо, ни в каких юридических отношениях состоять не может... Можно изложить всю систему государственного права, ни разу не упомянув слова "государство". И это не потому, чтобы за изложением подробностей можно было упустить из вида целое, и не потому, чтобы права государства удобнее было излагать в виде прав отдельных органов, но потому, что права целого имеют реальность, становятся осязаемыми только постольку, поскольку проявляются в правах отдельных органов»65.
На сегодняшний день прокурорский надзор является особым, самостоятельным видом государственной деятельности. Его основные отличительные признаки заключаются в следующем: - прокурорский надзор осуществляется от имени государства; - цели прокурорского надзора составляют обеспечение верховенства закона, единства и укреплении законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; - надзор осуществляется единой федеральной системой органов прокуратуры; - прокурорский надзор выражается в наблюдении за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России государственными органами, органами местного самоуправления, их должностным лицами, органами управления и руководителями учреждении, организации, указанными в законе .
Прокурорским надзором, имеющим универсальный характер, охвачены сферы деятельности, урегулированные нормами различных отраслей права: конституционным, административным, уголовно- и гражданским процессуальным, уголовно-исполнительным, трудовым, жилищным и т.д., соответственно и деятельность прокурора регулируется различными процессуальными отраслями.
Общий правовой статус прокуратуры связан прежде всего с ее местом в государственно-правовом механизме. Будучи правозащитным органом государства и действуя от его имени, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Таким образом, действующее законодательство «по-прежнему сохраняет за прокуратурой роль основного института, осуществляющего контроль за соблюдением законности во всех сферах правоотношений»67.
Рассматривая прокуратуру как орган, осуществляющий одну из форм государственной деятельности, следует отметить выделяемую в литературе точку зрения об осуществлении прокуратурой контрольно-надзорной деятельности. В этом смысле прокурорский надзор выступает основным видом высшего государственного контроля за исполнением законов участниками правовых отношений68.
История развития прокуратуры показывает в целом преемственность правового регулирования прокурорско-надзорной деятельности, системы и принципов ее организации. С момента возникновения прокуратуры в России и до наших дней складывались и сейчас законодательно закреплены следующие отрасли (виды) прокурорского надзора: надзор за исполнением законов и законностью правовых актов; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; участие в рассмотрении дел судами.
Таким образом, поскольку прокуратура наделена государственно-властными полномочиями, управомочена государством на осуществление его задач и функций, действует в установленном законом порядке, то, как следствие, она является органом государственной власти.
М.В. Баглай, исследовавший федеральные органы государственной власти с особым статусом, пишет: «Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей — законодательную, исполнительную, судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти». К числу таких органов он относит прокуратуру Российской Федерации69. Не случайно СИ. Ожегов указывает, что прокуратура является государственным органом для надзора за исполнением законов и законности и привлечения к суду нарушителей70.
Деятельность прокуроров по подготовке материалов для обращения в суд
Участие прокурора в гражданском судопроизводстве обусловлено тем, что он «ex officio» (по должности, без приобретения специальных полномочий) является таким участником процесса, в обязанности которого входит защита прав, свобод и законных интересов других лиц97. В гражданском процессе прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, а также приносят апелляционные, кассационные и надзорные представления на судебные решения и определения.
Начатая в 90-х годах прошлого века судебная реформа главной целью прокуратуры определила уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, поддержание государственного обвинения в судах, опротестование незаконных приговоров. В связи с чем многие ученые выступали за освобождение прокуроров от осуществления общего надзора и от участия в судах, рассматривающих гражданские дела.
Прокуратура, созданная в России Петром І, в течение первых почти полутора веков своей истории (до судебных реформ 60-х годов XIX в.) была преимущественно органом надзора за администрацией на местах, а «собственно судебная обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» .
После судебной реформы 1864 г. концепция прокурорской деятельности была пересмотрена и основная ее функция перенесена в сферу судопроизводства. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в следующем. Как правило, прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон.
В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал и как «главная сторона», состязаясь с другой стороной как истец или ответчик. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело имело публичный характер, затрагивало интересы государства и общества. Вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения прокурор мог по своей инициативе или по инициативе суда.
Редакторы гражданского судопроизводства (Устав гражданского судопроизводства 1864 года) исходили из того, что «состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении истины, если бы при суде не было кроме судей, представителей точного разума действующих узаконений и защитника во имя закона тех лиц, юридических и физических, кои по естественному порядку вещей не могут, по положению своему, принимать участие в деле». Прокурор обязан «одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания»99.
В соответствии со ст. 343 Устава гражданского судопроизводства прокурор обязан был давать заключения: по делам казенного управления, по делам лиц, не достигшим совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных, по вопросам по подсудности и пререкания о ней, по спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела, по просьбе об устранении судей, по делам брачным и законности рождений, по просьбам выдачи свидетельства на право бедности.
В свое время, в 20-х годах XX века, спешно создаваемое социалистическое гражданское право использовалось для подавления и полного искоренения рыночных отношений, оживившихся было в период НЭПа. Тогда участие прокурора в гражданском процессе имело сугубо прагматическую цель: поскольку «мы ничего «частного» не признаем» и, значит, «необходимо усиление вмешательства государства в «частноправовые отношения», в гражданские дела» (В.И. Ленин), то процессуальным средством такого вмешательства должно было стать участие в суде прокурора как представителя государства, проводника линии партии центральной власти.
Согласно п. п. 2 ст. 4 ГПК РСФСР 1964 года суд мог возбудить гражданское дело по заявлению прокурора. При этом последнее было самостоятельным процессуальным основанием и его возникновение зависело только от воли и творческого потенциала работников прокуратуры. Между тем трудно оспаривать тот факт, что прокуратура сама по себе редко выступала инициатором обращения в судебные органы. Работники прокуратуры изначально воспитывались по правилу «инициатива наказуема», а если еще учитывать, что такая инициатива не создавала для прокурора ничего кроме головной боли и дополнительной нагрузки, то. становится ясно, почему основной силой, подвигающей прокурора к участию в гражданском процессе, было и остается обращение (жалоба) граждан и юридических лиц .
Следует отметить, что позиция Генеральной прокуратуры СССР в то время была ориентирована на чрезвычайно активную деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве. Так, в частности, прокурорам предписывалось использовать предоставленное законом право на предъявление в суд исков и заявлений в целях устранения и пресечения нарушений закона и возбуждать в судах дела, если спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов101.
Рассмотрение в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений
Государство и его органы, должностные лица в своей практической деятельности обязаны создавать необходимые юридические условия, чтобы каждый человек мог свободно использовать все конституционные права и свободы, которые предоставлены ему Конституцией и иными правовыми актами государства. Однако осуществление властной деятельности часто сопровождается нарушением прав и свобод человека и гражданина со стороны государственных органов и должностных лиц.
Конституция Российской Федерации закрепляет обязанность государства и его органов создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав и свобод человека и гражданина. Однако право на защиту в отраслевых науках и общей теории права трактуется не однозначно. Несмотря на единство ученых в оценке содержания этого права, существует две точки зрения на природу его материально-правового существования. Сторонник первой точки зрения В.П. Грибанов считал, что право на защиту в его материально-правовом смысле есть одно из правомочий субъективного права, которое представляет собой возможность применения в отношении правонарушителя мер принудительного воздействия199.
Однако такое понимание права на защиту разделяется не всеми правоведами. Представитель второй точки зрения О.В. Иванов считает, что право на защиту не есть свойство самого субъективного права, а есть самостоятельное право, хотя и тесно связанное с субъективным правом200. Многие ученые на этот счет еще более категоричны. Они считают, что право на защиту является самостоятельным, универсальным конституционным правом человека201.
Разделяя вторую точку зрения, считаю, что продолжение спора относительного того, самостоятельно ли право на защиту или оно есть правомочие субъективного права в условиях новой правовой формации, созданной в России, является неактуальным и бессодержательным. Право человека на защиту установлено Конституцией Российской Федерации (ст. 45 - 48), многими федеральными законами РФ и международно-правовыми актами и существует объективно, т.е. независимо от того, нуждается ли в нем человек или нет. А нужда в нем возникает тогда, считает Н.В. Витрук, когда имеет место: неисполнение юридической обязанности как коррелята прав и свободы; злоупотребление правом, препятствующее осуществлению прав или свободы; спор о наличии самого права или свободы .
Представляется, что приведенный перечень оснований возникновения необходимости права на защиту не является исчерпывающим. Его следует дополнить таким основанием, как прямое нарушение (лишение) любого из прав человека204.
В то же время, говоря о защите прав человека, ученые ведут речь о защите конкретных, единичных притязаний, но при этом конечной целью и итогом защиты предполагают защищенность притязаний человека в их совокупности. Вместе с тем защита единичных прав не означает защищенности правомерных притязаний личности в целом205.
Можно согласиться с теми авторами, которые придерживаются точки зрения, что человек притязает не на защиту единичных прав, свобод, интересов, а на защищенность основополагающих условий, которые он рассматривает как залог своего достойного существования, а потому рассчитывает на защиту одновременно всех тех притязаний, которые есть «устремления людей к незыблемости и сохранности наиболее важных для достойного образа их жизни и вытекающих из природных, духовных и интеллектуальных свойств человека потребностей».
Содержание права на защиту определяется требованием управомоченного лица к правонарушителю, а равно его требование к юрисдикционному органу. Содержание права включает в себя два вида возможностей: материально-правовые и процессуальные . Конституционной формой защиты прав и свобод человека и гражданина одной из организационно-правовых гарантий является право на подачу обращения. Конституция Российской Федерации наряду с другими правами и свободами закрепила право человека на обращение в юрисдикционные, государственные органы и органы местного самоуправления . Закрепление этого права человека на уровне Конституции явилось важным шагом в направлении развития института защиты конституционных прав человека. Конституционная норма послужила импульсом для выработки предложений о необходимости четкого законодательного регулирования отношений, связанных с рассмотрением обращений управомоченного лица в юрисдикционные и иные органы.
Речь идет о конкретном повороте к обеспечению реальных гарантий прав человека, создании механизма, позволяющего человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права человека, а также активно участвовать в рассмотрении решений, касающихся его прав и свобод. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. При этом необходимо помнить, что осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Обращения управомоченного лица представляет собой одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, а также объединяет в себе ряд конституционных средств охраны, защиты и восстановления нарушенного права. Право на обращение выступает как одна из действенных конституционных форм устранения возможных нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также как одно из средств предотвращения правонарушений.
Особую актуальность обращений, связанных с реализацией конституционного права человека на обращение в условиях изменения законодательства, форм собственности, формирования новой российской государственности, имеет право на обжалование в юрисдикционные .органы действий и решений, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Именно сейчас человек нуждается во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и свобод, выработке новых конституционных средств охраны и защиты.
Рассматривая ранее сказанное, нельзя не обратить внимание на то, что право на обращение представляет собой более широкое понятие, так как под обращением понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления209.
Для нашего исследования представляет интерес обращение управомоченного лица в виде жалобы, заявления в прокуратуру, т.е. применение так называемого административного порядка защиты прав. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности.
