Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности правового статуса прокурора в гражданском процессе на современном этапе 13
1. Тенденции развития современного правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве 13
2. Предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц- как одно из средств реализации надзорных функций 37
Глава 2. Общая характеристика иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве 67
1. Становление и последующее развитие самостоятельного гражданско-процессуального института - иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц 67
2. Понятие и особенности иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц 87
Глава 3. Особенности участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц 105
1. Условия обеспечения эффективности участия прокурора в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц 105
2. Классификация типичных видов исков (заявлений) прокуроров в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц 117
3. Анализ деятельности органов прокуратуры зарубежных стран по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц 148
Заключение 170
Список использованной литературы
- Тенденции развития современного правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве
- Предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц- как одно из средств реализации надзорных функций
- Становление и последующее развитие самостоятельного гражданско-процессуального института - иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц
- Условия обеспечения эффективности участия прокурора в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина приобрели в настоящее время особое значение. Международное и национальное право провозглашают приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина при определении государственной политики, организации управления, принятии решений политического, экономического, социально-культурного значения.
Конституция Российской Федерации (ст. 2) определяет права и свободы человека как высшую ценность и возлагает на государство обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем ситуация в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина продолжает оставаться крайне напряженной. Ежегодно выявляется большое количество нарушений. Так, в 2002 году количество выявленных прокуратурой нарушений в рассматриваемой сфере составило 284426, из них нарушения: трудовых прав - 183074; жилищных прав - 21940; прав потребителей - 14314; прав и интересов несовершеннолетних - 119760.
В связи с этим остро встает вопрос о необходимости совершенствования и активизации правозащитной деятельности государства.
Важнейшим государственным органом, призванным обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, является прокуратура, на которую возложена функция по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан. Никакой иной орган в Российской Федерации не наделен функцией надзора за исполнением законов и столь широким кругом полномочий и правовых средств их осуществления для реализации возложенных на него функций.
В совокупности правовых средств, используемых прокурором в целях устранения выявленных нарушений законности и восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан, особое место занимают гражданско-правовые средства прокурорского реагирования.
С принятием в 2002 году Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации1 (далее - ГПК) концепция правового статуса прокурора претерпела существенные изменения, которые в первую очередь коснулись полномочий прокурора по возбуждению дела в суде.
Согласно ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Данное полномочие прокурора впервые получило законодательное закрепление в новом ГПК.
Вместе с тем появление такой юридической конструкции как иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обусловлено несколькими причинами. Прежде всего, это формирование новой экономической и политической системы, переход к рыночной экономике, возникновение многосторонней системы общественных и экономических отношений, для которой характерны случаи, когда от неправомерных действий одного из участников правоотношений страдают интересы многих граждан и организаций и часто невозможно определить всех пострадавших. Необходимость эффективной защиты нарушенных прав в подобной ситуации и привела к появлению данного механизма защиты прав граждан, основным преимуществом которого является возможность достижения значительного социального эффекта, заключающегося в устранении правонарушения, одновременно затрагивающего права и интересы больших групп граждан, а, следовательно, обеспечение тем самым правового, экономического, социального, экологического благополучия общества в целом.
1 СЗ РФ. 2002. №46. Ст. 4532.
5 Актуальность данного исследования обусловлена тем, что в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц является одной из реальных возможностей прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов граждан в рамках гражданского судопроизводства. Таким образом, необходимо объективное, научно обоснованное осмысление роли прокуратуры как государственного надзорного органа, осуществляющего правозащитные функции путем, в частности, защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц с использованием судебных процедур, поскольку именно в деятельности по предъявлению исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц правозащитная функция прокуратуры получит дальнейшее развитие. Актуальность исследования заключается также и в необходимости разработки механизма защиты прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации прокурором надзорных полномочий по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.
Предметом исследования является деятельность прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц гражданско-правовыми средствами.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является анализ и научное осмысление деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве, а также разработка теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы усовершенствовать эту деятельность.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие научно-исследовательские задачи:
исследовать современную отечественную концепцию правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве;
определить и обозначить факторы, обуславливающие наделение прокурора полномочием по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе, как средства реализации надзорных функций;
раскрыть содержание и выявить особенности иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
определить условия, способствующие повышению эффективности участия прокурора в гражданском судопроизводстве в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
выявить и классифицировать виды обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
оценить перспективы дальнейшего развития деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
исследовать зарубежный опыт по защите органами прокуратуры (органами, выполняющими аналогичные функции) публичных интересов в целях восприятия российской прокуратурой наиболее эффективных и результативных способов, направлений и форм этой деятельности.
Методологические, теоретические и правовые основы исследования.
Методологической базой исследования послужили общенаучные
методы познания: диалектический системный анализ, исторический и
логический методы. Использован комплекс специальных научных методов
исследования (сравнительно-правовой, нормативно-логический,
функциональный).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, различных отраслей права: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, А.А. Белкина,
7 С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А. Д. Бойкова, А.А.Власова, И.С. Викторова, В.В. Гаврилова, Р.Е. Гукасяна, В.З. Гущина, В.Д. Ермакова, А.Б. Карлина, А.Х. Казариной, А.Ф. Клейнмана, В.Г Мелкумова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, В.Ф. Тараненко, Ю.А. Тихомирова, М.С. Шакарян, Н.П. Шарыло, В.Н. Щеглова, Д.М. Чечота, Н.Д. Чечиной, А.В. Чурилова, В.Б. Ястребова и др.
Научной базой для исследования особенностей и преимуществ исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц послужили также работы последних лет, в частности, Г.О. Аболонина, Н.С. Батаевой, Е.Е. Уксусовой, В.М. Жуйкова, И.В. Решетниковой, В.К. Пучинского, Л.В. Тумановой, В.В. Яркова и др.
Нормативно-правовую базу исследования составили: международно-правовые акты о правах человека, Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы, а также законодательство ряда зарубежных стран (Англии, США, Германии, и др.), относящееся к теме диссертации.
При написании работы проведен анализ соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, информационных писем Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами изучения имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах г. Москвы и Московской области справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, а также материалов судебной практики за периоде 1997-2003 гг.
По специально подготовленной программе автором было изучено 150 гражданских дел, рассмотренных судами г. Москвы и Московской области по заявлениям прокуроров о признании нормативных правовых актов недействующими. Эмпирическую базу исследования составили также статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации об участии прокуроров в гражданском судопроизводстве, осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (в качестве источников были использованы Сводные отчеты формы «П» о работе прокурора за 2000г. - первое полугодие 2003г.).
Научная новизна работы определяется тем, что в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства она является первым комплексным исследованием деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве как составной части его правозащитной деятельности, осуществляемой в рамках реализации его надзорных функций.
Проведенное исследование позволило, с одной стороны, раскрыть особенности правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе в свете принятого в 2002 году ГПК, а с другой - дало возможность впервые показать место и роль прокуратуры в обеспечении соблюдения прав и законных интересов неопределенного круга лиц. При этом прокуратура рассматривается как необходимый правозащитный орган, занимающий ведущее место в механизме защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Новизна работы обусловлена также и тем, что содержание и особенности иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц раскрываются с позиции значения рассматриваемой юридической конструкции для прокурорского надзора за исполнением законов как правового средства устранения выявленных нарушений.
9 Основные положения, выносимые на защиту.
В условиях проводимой судебно-правовой реформы, которая существенно изменила полномочия прокурора в гражданском процессе, а также в связи с изменением общественных и экономических отношений, которые в настоящее время приобрели многосторонний характер, защиту прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве следует рассматривать как одно из приоритетных направлений в надзорной деятельности прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов граждан.
Обоснован вывод о необходимости (в качестве гарантии обеспечения законности и соблюдения прав граждан) наделения прокурора дополнительными надзорными полномочиями - правом на вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Дано понятие иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, под которым следует понимать предъявляемое прокурором, государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями и их объединениями, гражданами требование в защиту прав и законных интересов многочисленной группы лиц, общность которой обусловлена наличием одного и того же ответчика, единством заявляемых требований, тождеством предмета и основания заявления, предмета доказывания, а также наличием общего способа защиты судом нарушенных прав; круг лиц, в интересах которых предъявляется иск (заявление), численно и персонально не определен, но является столь многочисленным, что делает невозможным установление и привлечение к участию в деле всех потенциальных истцов (заявителей).
Обоснован вывод о том, что использованный законодателем для обозначения самостоятельного процессуального института термин «иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц» является не совсем удачным. В связи с этим предложено обозначить данный иск (заявление) как «публичный групповой иск (заявление)».
В целях повышения эффективности защиты прав граждан обоснован вывод о необходимости использования иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и в целях защиты прав многочисленной, но количественно определенной группы лиц.
Определены условия, которые способствуют повышению эффективности осуществления прокурором надзорных функций по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Данные условия заключаются: в полноте информационного, методического обеспечения; в правильной квалификации наличия нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также в полноте и обоснованности заявляемых требований; в правильном определении критериев использования полномочия на обращение в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, позволяющих в конкретной ситуации выделить данную меру прокурорского реагирования в качестве приоритетной из числа иных возможных средств.
Разработана классификация видов обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и предложены практические рекомендации по совершенствованию деятельности прокурора по выявленным направлениям.
На основе проведенного сравнительного исследования сделан вывод о том, что наибольший практический интерес для российской прокуратуры в области организации и осуществления
деятельности по защите прав и законных интересов
неопределенного круга лиц в рамках гражданского
судопроизводства может представлять опыт атторнейской службы
США, где выработана обширная и эффективная практика в этой
области, характеризующаяся, в частности, многообразием
направлений осуществления данной деятельности, использованием
процедуры предъявления совместных исков атторнеями
нескольких штатов.
Теоретическая и практическая значимость результатов
диссертационного исследования обусловлена актуальностью и новизной
рассмотренных в нем проблем. Теоретическое значение результатов
исследования заключается в том, что они дополняют и развивают научные
знания о проблемах участия прокурора в гражданском судопроизводстве с
учетом особенностей и специфики законодательного регулирования на
современном этапе. Теоретические выводы и практические рекомендации,
сформулированные в результате проведенного исследования, способны
повысить эффективность деятельности прокурора по защите прав и
законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском
судопроизводстве.
Содержание диссертации, ее основные выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего углубленного изучения отдельных аспектов темы, а также при совершенствовании законодательства, в частности, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Основные результаты данного исследования могут быть использованы в методических и лекционных курсах при преподавании в вузах и в системе различных форм повышения квалификации дисциплин «Прокурорский надзор в Российской Федерации», «Гражданское процессуальное право».
Материалы исследования могут найти применение в практической деятельности прокуроров, так как систематизируют данные прокурорской
12 практики по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц и содержат соответствующие рекомендации.
Научная апробация и внедрение результатов исследования
Основные результаты исследования отражены в пяти научных публикациях. Выводы и предложения освещались на научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» в г. Москве в апреле 2003 года.
Концептуальные идеи и предложения были также реализованы при проведении НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации научного исследования, посвященного проблемам эффективности участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве (в свете проводимой судебной реформы и принятия новых ГПК и АПК РФ), при подготовке информационно -аналитической записки Генеральному прокурору о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации за 2002 год, а также при подготовке Институтом предложений и замечаний по проекту Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации.
Структура диссертации. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
Тенденции развития современного правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве
История законодательства о суде и прокуратуре свидетельствует о том, что прокуратура всегда была взаимосвязана с судом, осуществляющим правосудие по гражданским и уголовным делам. Анализ законодательства, регулирующего деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве, позволяет сделать вывод о том, что какие бы изменения, затрагивающие статус прокурора не происходили, взаимодействие суда и прокуратуры в сфере гражданского судопроизводства всегда сохранялось. При этом, бесспорно то, что цель участия прокурора в гражданском процессе всегда носила ярко выраженный публичный характер, поскольку прокурор, участвующий в процессе всегда является представителем государственной власти. Это объясняется тем, что прокуратура изначально создавалась как представительной орган, прежде всего, императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. В связи с этим любое участие прокурора в гражданском процессе всегда сосредоточено на реализации возложенной на него государственной функции — надзора за соблюдением законности, и тем самым на содействии осуществлению правосудия, а, следовательно, интерес прокурора в гражданском процессе всегда имеет государственный, публичный характер.
С самого начала своего существования прокуратура была наделена функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губернии и в Сенате. Основной формой участия прокурора в гражданском судопроизводстве стала дача правовых заключений по рассматриваемым делам. Что касается исковой деятельности, «то она составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».2
Судебная реформа 1864 года, во многом изменив деятельность прокурора, сохранила его участие в гражданском процессе в целях дачи заключения по делу. Основной мотив сохранения преемственности состоял в том, что прокурор должен был защищать закон и ориентировать суд, как нужно его применять. Прокуратура выступала в качестве «защитника во имя закона» помогая тем, кто не мог в силу положения или состояния должным образом защитить свои интересы.3
В советский период прокуратура становится основным органом, осуществляющим надзор за законностью разрешения гражданских дел. В изданной в июле 1922 года «Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора» содержались положения, направленные на регламентацию деятельности прокуратуры в гражданском судопроизводстве. В ней указывалось, что прокурорский надзор осуществляется «во всех случаях, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства». Реализация надзорной функции заключалась, прежде всего, в полномочии по вступлению в процесс в целях дачи правового заключения. Участие прокурора в гражданском процессе предусматривалось в случаях, установленных законом, а также, когда оно будет признано прокуратурой и судом необходимым.4
При этом во все периоды существования прокуратуры выделялись различные приоритетные направления ее деятельности. Они во многом обуславливались складывающейся политической, экономической, социальной ситуациями. Это приводило к выделению той или иной категории гражданских дел, по которой предусматривалось обязательное участие прокурора.
В целом необходимо отметить, что для советского периода было характерно участие прокуратуры не только в тех делах, в которых непосредственно затрагивались интересы государства, общества, социально незащищенных слоев населения, но и наличие значительных полномочий для активного проникновения в частноправовые отношения.
Значительное усиление роли и значения органов прокуратуры происходит после принятия Конституции СССР в 1977 году. Впервые Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 года был принят Закон СССР «О прокуратуре».5 В этом законе были четко определены задачи надзора за исполнением законов при рассмотрении гражданских дел в судах. Прокуроры согласно ст. 31 Закона осуществляли такой надзор с целью выполнения требований закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном разбирательстве дела во всех судебных инстанциях, вынесения по каждому делу законных и обоснованных решений, определений или постановлений, которые бы своевременно, в соответствии с требованиями закона обращались к исполнению.
Статья 32 Закона «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года закрепляла полномочия прокурора по надзору за исполнением законов при рассмотрении гражданских дел в судах. В соответствии с данной статьей прокурор участвовал в судебном разбирательстве по первой инстанции, в кассационном и надзорном порядке; давал заключения по вопросам, возникающим при рассмотрении дел; предъявлял иски и подавал заявления в суд; давал заключения по существу дела в целом; опротестовывал незаконные и необоснованные решения, определения, постановления; опротестовывал незаконные действия судебных исполнителей; в случаях, предусмотренных законом, принимал меры к пересмотру решений, определений, постановлений по гражданским делам по вновь открывшимся обстоятельствам.
Большое внимание прокуроры уделяли защите конституционных прав граждан на труд, жилище, личную собственность, охрану здоровья, чести и достоинства. Был усилен надзор за законностью рассмотрения гражданских дел о расторжении брака, взыскании алиментов, лишении родительских прав и отобрании детей, установлении отцовства, ограничении в дееспособности родителей, злоупотребляющих спиртными напитками, и других дел, затрагивающих интересы детей.
С началом экономических, политических преобразований на рубеже 1980-1990-х гг. подходы к определению роли и места прокуратуры в системе государственных органов изменяются.
Однако при этом не обошлось и без излишних крайностей в определении роли, природы и предназначении прокуратуры: от критики ее надзорных функций до полного отрицания прокуратуры как объективно необходимого элемента государственности, и даже объявления ее исключительно репрессивным органом, имеющим самостоятельную независимую государственную силу, предназначенную для подавления свобод и прав граждан. Отсюда делались выводы о том, что прокуратуре нет места в системе разделения властей, как самостоятельной государственной структуре и навязывалась идея рассматривать ее как орган исполнительной власти, обязанный лишь выполнять функции уголовного преследования.6 При этом полностью игнорировались исторические особенности развития института прокуратуры, как в мировой практике, так и в становлении Российского государства.
Предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц- как одно из средств реализации надзорных функций
В ГПК впервые получило законодательное закрепление полномочие прокурора по предъявлению исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
До недавнего времени ни один закон не содержал прямого указания на данные полномочия прокурора. Однако это не означало, что у прокурора они отсутствовали. Данное право прокурора было установлено общими нормами процессуального закона, а именно п.2 ст.4 и ст.41 ГПК РСФСР, а также Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".43 Как уже было указано, согласно ст. 41 ГПК РСФСР прокурор имел право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требовала охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. Из этого положения в юридической литературе был сделан общепризнанный вывод о праве прокурора обратиться в суд с любым иском (заявлением).
Положения Закона "О прокуратуре Российской Федерации" более конкретны. Пункт 4 ст.27 Закона устанавливает, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Таким образом, Закон "О прокуратуре Российской Федерации" прямо не предусматривает право прокурора предъявлять иск в интересах неопределенного круга лиц. Однако наделение прокурора правом предъявлять иски в случае, когда нарушение приобрело особое общественное значение, позволяет сделать вывод о том, что это полномочие включало в себя и право прокурора предъявлять иск (заявление) в защиту неопределенного круга лиц.
В настоящее время право прокурора на обращение в суд с иском (заявлением) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц непосредственно закреплено в Гражданском процессуальном кодексе.
Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Признание гражданским процессуальным законодательством за прокурором права использования возможностей гражданского судопроизводства в целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц является новым законодательным подтверждением важности выполняемой прокурором функции по надзору за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, необходимо отметить, что прокурор, в отличие от других лиц, обладающих правом на обращение с подобными исками (заявлениями) в суд, наделен практически неограниченным правом предъявления в суд подобных требований.
Наделение прокурора данными полномочиями, а также неограниченный их характер, обусловлено рядом факторов.
Прежде всего, внимания заслуживает тот факт, что на современном этапе развития законодательства произошло смещение акцентов в деятельности прокурора на защиту публичных интересов в гражданском судопроизводстве.
Перед тем как определить сущность публичных интересов, следует кратко охарактеризовать само понятие «интерес». По вопросу о сущности (природе) интереса в социологической теории сложились два взгляда. Одни авторы исходят из того, что интерес как социологическая категория объективен. Другие, не отрицая объективного содержания интереса, его социальной обусловленности, считают, что интерес неразрывно связан с сознанием и вне сознания, вне психики существовать не может.45 На наш взгляд, категории интереса свойственна объективная природа, поскольку содержание интереса определяется условиями существования носителя интереса и не зависит от осознания им.
Из сказанного не следует, что между интересами и сознанием нет никакой связи. Такая связь существует. Она проявляется, во-первых, в том, что интерес - категория социальная и существование его предполагает сознательную деятельность. В процессе реализации объективных интересов достигается единство объективного и субъективного. Реализация объективного интереса включает в качестве необходимого момента осознание интереса носителем в форме стремлений, желаний, мнений, идей, их превращение в идеальные побудительные силы социальных действий людей.46 Лишь осознанный интерес выступает как стимул, определяющий побуждение к действию. Неосознанный интерес никаких стимулов породить не может. При этом интерес может отразиться в сознании людей не только в виде понятий, раскрывающих его содержание и побуждающих к сознательной деятельности за его удовлетворение, но и в виде инстинктивного влечения к какой-то цели.
Становление и последующее развитие самостоятельного гражданско-процессуального института - иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц
Иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц - это новая для российской правовой системы конструкция, которая была заимствована из англосаксонского права.
Впервые в российской юридической науке вопрос об исках (заявлениях) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц был поднят В.К. Пучинским.88 Некоторые аспекты данной проблемы были рассмотрены в работах В.В. Яркова, И.В. Решетниковой, Н.С. Батаевой, Г.О. Аболонина, А.В Цихоцкого, М.И. Клеандрова, М.К. Треушникова, А.В. Фетисова.89
Появление таких исков (заявлений), получивших в Англии название представительских (representative actions), связано с деятельностью английских судов справедливости в середине XVI века.
Для рассмотрения гражданских дел в судах справедливости было установлено правило, в соответствии с которым всем лицам, заинтересованным материально либо имеющим законную или бенефициарную заинтересованность в предмете иска, должна была быть предоставлена возможность принять участие в процессе в качестве сторон, истцов или ответчиков, независимо от того, насколько велико их множество, таким образом, чтобы решение суда распространялось на каждого из них. Настоящий принцип судопроизводства в английских судах справедливости на практике означал, что решение суда не могло быть вынесено до тех пор, пока к процессу не присоединились все его заинтересованные участники.
Данное требование английского процессуального законодательства означало то, что неопределенный характер группы потенциальных истцов являлся временным и существовал лишь на момент предъявления таких исков в суд. Затем, в соответствии с процессуальными нормами, состав группы подлежал обязательной судебной идентификации, и к моменту вынесения судебного решения многочисленная группа истцов являлась уже определенной. Первоначально возможность обращения с такими исками устанавливалась исключительно для рассмотрения гражданских споров, подведомственных судам справедливости. Обращение с представительскими исками в суды общего права законодательством Англии не допускалось.
Данный запрет существовал длительное время вплоть до принятия акта "Об осуществлении правосудия" в 1873 году, которым суды общего права и суды справедливости были объединены в единую систему. Проведенная судебная реформа расширила возможности использования института представительского иска.
В настоящее время английское законодательство о представительских исках довольно скромно по объему и содержанию, им посвящены раздел 15 Правил Верховного Суда Англии, раздел 5 Правил судов графств, а также подп. 7.3.3, п.7.3 разд. 7 Правил гражданского процесса Англии 1998 года.
Статья 12 раздела 15 Правил Верховного Суда начинается с определения исков такого типа: "Если множество лиц имеет одинаковый интерес в каком -либо деле, производство может быть начато и, поскольку суд не предпишет иного, продолжено одним или более лицами или против одного или более лиц, представляющих всех членов группы, либо всех кроме одного, или нескольких из них".91 Таким образом, необходимым условием для предъявления представительского иска является наличие у группы субъектов единого общего интереса, а также возможность защиты прав каждого тем решением, которое требуют у суда начавшие процесс представители данной группы. В качестве иллюстрации можно привести гражданское дело, на основании которого палата Лордов и создала такой прецедент.
Лицам, занимающимся разведением цветов, фруктов и овощей статутом 1828г. о лондонском рынке Ковент Гарден были предоставлены определенные рыночные привилегии. Когда эти привилегии оказались нарушенными герцогом Бедфордским, считавшимся феодальным сеньором, хозяином рынка, то спор против него вели шесть торговцев. Они действовали как защитники прав всех садоводов и овощеводов.92
Сходные определения представительского иска закреплены также в Правилах судов графств Англии и Правилах гражданского процесса Англии 1998года. Так, например, согласно разделу 5 Правил судов графств Англии под представительским иском понимается исковое заявление, в соответствии с которым инициируется судебное разбирательство в отношении множества лиц, которое может быть назначено судом в защиту или в отношении одного и более участников многочисленной группы, выступающих в качестве представителей всех участников многочисленной группы или всех участников группы ответчиков, за исключением одного или нескольких из них.
Важным положением английского гражданского процесса является также и то, что его нормы устанавливают, что при решении вопроса о рассмотрении гражданского дела по представительскому иску суд должен руководствоваться стремлением достижения целей эффективного и своевременного разрешения гражданского спора.
Как известно, английское право оказало значительное влияние на развитие правовых систем США, Канады, Новой Зеландии, Индии и других стран общего права. Однако положения английского права претерпели существенные изменения, обусловленные новыми условиями их применения, что в конечном счете привело к возникновению самобытных правовых систем стран общего права.
Наибольшее распространение институт представительских исков, созданный английскими судами, получил в США и известен там под названием "групповые иски" (class action).93
Наиболее ранней попыткой законодательной регламентации данного института является Правило Справедливости 38, опубликованное в 1912 году. Данное федеральное правило предусматривает положение, в соответствии с которым, "когда вопрос является общим или представляет общий интерес для многих людей, составляющих единую группу, столь многочисленную, что невозможно ее привлечение к участию в процессе, то один или несколько ее членов могут обращаться с иском или выступать в защиту в интересах всех".94
Условия обеспечения эффективности участия прокурора в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц
Участие прокурора в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц является одним из направлений в деятельности прокуратуры, которое в настоящее время требует активного развития и совершенствования. Оно заключается в предъявлении и поддержании им исков (заявлений) и выступает в качестве меры прокурорского реагирования на выявленные или ставшие ему известными нарушения законности, затрагивающие права широких слоев населения. По нашему мнению, эта форма реагирования является наиболее эффективной в современных экономических и политических условиях, дополняет традиционные средства «общенадзорного» прокурорского реагирования и нередко является прямым продолжением «общенадзорной» деятельности.
Задача прокурора по предъявлению таких исков (заявлений) в самом общем виде может быть сформулирована как своевременное принятие мер к полному устранению в судебном порядке нарушений законов, выявленных прокурором в порядке надзора, полному пресечению правонарушений, затрагивающих права и законные интересы неопределенного круга лиц. Таким образом, в качестве критериев эффективности использования данных полномочий прокурора можно рассматривать своевременность и полноту устранения выявленных нарушений.
Проведенные исследования, анализ типичных ситуаций, возникающих в надзорной деятельности органов прокуратуры, позволяет выделить ряд условий, соблюдение которых будет способствовать обеспечению эффективности прокурорского участия в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Одним из таких условий является информированность прокуроров о наличии нарушений.
В силу многофункциональности прокуратуры в ней сосредотачивается огромное количество информации о состоянии законности в самом широком смысле слова: о преступности, о результатах расследования различных видов преступлений, о результатах общенадзорной деятельности, в ходе которой выявляются нарушения в самых различных сферах общественной и государственной деятельности, в т.ч. политических, экономических, трудовых и иных прав граждан. На наиболее эффективных формах получения и использования информации в целях устранения нарушений законов, в том числе прав и законных интересов неопределенного круга лиц, необходимо остановиться более подробно.
Источниками, из которых оперативно может быть получена информация, являются, прежде всего, прокурорские проверки.
Прокурорскую проверку исполнения поднадзорными органами и организациями норм российского законодательства можно рассматривать как одну из основных форм деятельности прокуратуры по выявлению фактов нарушения прав граждан. Сведения, полученные в результате проведения проверок, являются основой дальнейшей работы прокурора, направленной на пресечение выявленных нарушений закона, выявление и привлечение к установленной законам видам ответственности лиц, совершивших эти нарушения. В связи с этим одним из основных требований, предъявляемых к проверке, является ее полнота.
Полнота проверок как отмечается в научной литературе145 характеризуется двумя категориями: объемом и глубиной. Объем - это собственно границы проверки. Границы должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить задачи, стоящие перед ней. Если границы проверки определены слишком узкими, то это может привести к тому, что отдельные нарушения законов останутся невыявленными. Если они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.
Таким образом, в ходе проверки должны быть максимально полно выявлены такие вопросы как сущность (содержание) нарушения, причины и условия, способствующие их совершению. Также следует установить всех лиц, допустивших нарушения закона и способствующих (или попустительствующих) им. Для достижения поставленных целей и требуемой полноты проверок прокурорские работники проводят исследование документации поднадзорных органов. Проводится ознакомление с актами проверок, осуществленными этими органами, актами инвентаризаций и ревизий, с постановлениями и предписаниями, статистической отчетностью, а также осмотр документов и предметов, берутся письменные и устные объяснения от должностных лиц этих органов, назначаются экспертизы, ревизии. Для наиболее полного исследования могут привлекаться специалисты в той или иной области знаний.
В соответствии с приказом Генерального прокурора от 22 мая 1996 года № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорские проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.д.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. В качестве повода для прокурорских проверок можно рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие данные, содержащие достаточную информацию о нарушениях закона. Таким образом, проверки, намеченные в целях предупреждения нарушений прав и свобод, могут быть проведены прокурором только при наличии достаточных поводов и оснований.
На сегодняшний день, как отмечает А.В. Чурилов, есть всего один случай, когда прокурор в целях защиты публичных интересов вправе начать проверку, не дожидаясь поступления к нему информации.
Речь идет о проверке в сплошном порядке законности издаваемых актов, однако, не всех актов, а только тех, которые, во-первых, принимаются федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного управления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами и, во-вторых, преимущественно касаются либо неопределенного круга лиц, либо больших групп населения или по своему характеру могут причинить существенный вред отдельным гражданам.
