Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Парадигмальные основы сетевого подхода в исследовании процесса принятия государственных решений 14
1. Теоретические и эмпирические предпосылки для возникновения и развития сетевого подхода 14
2. Значение сетевого подхода как методологии исследования процесса принятия государственных решений 31
3. Возможности и ограничения сетевого подхода как методологии исследования процесса принятия государственных решений 47
Глава 2. Политико-административные сети как элементы процесса принятия решений 56
1. Теоретико-методологическая концептуализация сетей 56
2. Роль политико-административных сетей в процессе принятия государственных решений 74
3. Практические аспекты функционирования политико-административных сетей за рубежом и в России 96
Заключение 120
Список литературы 123
- Теоретические и эмпирические предпосылки для возникновения и развития сетевого подхода
- Возможности и ограничения сетевого подхода как методологии исследования процесса принятия государственных решений
- Теоретико-методологическая концептуализация сетей
- Практические аспекты функционирования политико-административных сетей за рубежом и в России
Введение к работе
Актуальность исследования. Активизация научного поиска в современной политической теории обусловлена, прежде всего, необходимостью расширения ограниченных объяснительных возможностей существующих моделей и обеспечения динамичного равновесия между актуальной властно-управленческой практикой и действующими теоретическими конструктами. Практическая политика и государственное управление, в свою очередь, вырабатывают новые форматы и принципы функционирования, соответствующие текущим трансформациям. На стыке подобного синергичного развития теории и практики и рождаются такие категории, как политико-административные сети, исследование которых на сегодняшний день осуществляется в рамках сетевого подхода, формирующегося в качестве самостоятельной научной парадигмы.
Государство сегодня подвергается качественным историческим
трансформациям, происходящим как внутри данного института, так и по линии его взаимодействия с внешними контрагентами и обусловленным, прежде всего, теми изменениями, масштаб и интенсивность которых свидетельствуют о переходе к постиндустриальному обществу. В условиях новой парадигмы общественного развития вокруг современного государства возникает специфическое проблемное поле, формирующее новую повестку дня и требующее качественно иных методов решения актуальных задач. Террористическая угроза и усложнение в связи с этим необходимости обеспечения физической безопасности населения, болезни (в т.ч. ранее не известные), распространяющиеся далеко за пределы места своего возникновения, не признавая территориальных границ; Интернет, не только предоставляющий уникальные возможности для оперативной двухсторонней коммуникации, но и формирующий новые угрозы, - эти и другие проблемы требуют выработки новых управленческих стратегий и тактик как на национальном, так и на глобальном уровне.
Расширение практики передачи отдельных государственных функций негосударственным акторам, а также формирование интегрированного правительства, ориентированного на оказание комплексных общественных услуг, которые явились следствием роста требований граждан к эффективности государственного управления при одновременной утилитаризации потребностей населения в политико-административной сфере, в свою очередь, связаны с трансформацией комплекса форм целенаправленной активности государства, вытеснением ряда жестких форматов на
периферию практического использования и обусловливают возникновение кооперативных моделей взаимодействия в современной практике функционирования политических и управленческих институтов.
Делегирование полномочий государства по горизонтали дополняется аналогичными процессами, протекающими и в вертикальной плоскости. Выход политики и управления за пределы национальных границ, сопровождающийся появлением наднациональных структур и дисбалансирующий традиционную структуру центров влияния и принятия решений, открывает внетерриториальное измерение данной сферы, поднимает проблему размывания государственного суверенитета и, как следствие, требует со стороны государства поиска новых путей к самосохранению и легитимации в качестве ключевого политического актора - в том числе за счет формирования и развития потенциала таких площадок для принятия решений, которые основаны на горизонтальных коммуникациях (включая неформальные интеракции), балансировании интересов и эффективном обмене ресурсами.
В целом, сегодня можно говорить не только о переформатировании парадигмы внешних коммуникаций (развитии горизонтального - клиентского - формата отношений между гражданами и государством, изменении инструментов легитимации правящего режима, расширении использования методов политической рекламистики и имиджевых технологий в общественно-политическом дискурсе и проч.), но и о трансформации института государства как такового на функциональном, организационном и коммуникативном уровне.
Подобные тенденции, безусловно, требуют актуализации методологии исследования данной предметной сферы, и в этой связи особое значение приобретает сетевой подход, который предлагает комплексный инструментарий для когнитивного поиска адекватных ответов на многочисленные вызовы эпохи постмодерна, возникающие во властно-управленческой сфере, позволяющий, в том числе, диагностировать новые - сетевые - форматы и структуры в рамках властно-управленческих процессов. Развитие данной когнитивной стилистики даст возможность существенно углубить представления о динамике государства и политико-административных механизмов принятия решений.
Степень разработанности проблемы. Сетевой подход является относительно молодым теоретическим конструктом, получившим развитие в 50-60-е гг. XX века -
именно в этот период государственная политика в США начала рассматриваться как продукт взаимодействия бюрократических кругов, законодательных органов власти и представителей заинтересованных групп. Тем не менее, становление данного подхода произошло несколько позже - в 70-80-е гг. XX века в рамках европейской (преимущественно английской и немецкой) и американской исследовательских школ.
У истоков данного направления общественно-политической мысли стоят такие авторы, как Р. Родес, Д. Марш, Д. Кноук, Дж. Куклинский, Т. Берцель, М. Смит, Дж. Марч и некоторые другие специалисты, исследования которых стали основой, с одной стороны, для первичного теоретического оформления сетевого подхода и концепта сетей в политико-административном дискурсе, с другой, - для дальнейших разработок данного предметного поля.
В частности, общие теоретические исследования получили развитие в работах П. Богассона, Т. Тюнена, Л. Отула, К. Шуберта, Г. Джордана, X. Хакансона, С. Голдсмита, У. Эджерса, Дж. Джохансана, Д. Карпентера, Дж. Бруйджина, Е. Хевелхофа, С. Адама, Г. Криеси и др. Различные аспекты функционирования сетей стали предметом теоретического интереса К. Хэя, Д. Ричардса, К. Джонса, У.
1 Rhodes R. Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central Governments of Britain. London: Unwin Hyman,
1988; Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches II Policy Network
in British Government I Eds. D. Marsh and R. Rhodes. Oxford, 1992; Marsh D., Smith M. Understanding Policy
Networks: Toward a Dialectical Approach II Political Studies. 2000. Vol.48. №1; Smith M. The Agricultural Policy
Community. Maintaining a Closed Relationship II Policy Networks in British Government I Ed. by Marsh D.,
Rhodes R. Oxford, 1992; Smith M. Pressure Power & Policy. State Autonomy and Policy Network in Britain and
the United States. Hempel Hempstead, 1993; March J. Administrative Practice, Organization Theory, and Political
Philosophy: Ruminations on the Reflections of John M. Gaus II PS. Political Science and Politics. 1997. Vol.30.
№4; Knoke D., Kuklinski J. Network Analysis. Beverly Hills, London; New Delhi. 1982.; Knoke D. Political
Networks. The Structural Perspective. Cambridge, 1990.; Knoke D. Networks of Elite Structure and Decision
Making I Sociological Methods and Research. 1993. Vol.22. №1; Borzel T. What's So Special About Policy
Networks? - An Exploration of the Concept and Its Usefulness in Studying European Governance II European
Integration online Papers (EIoP). 1997. Vol.1. №16; Borzel T. Organizing Babylon - on the Different Conceptions
of Policy Networks II Public Administration. 1998a. Vol.76. №2; Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a
Form of Modern Governance II Journal of European Public Policy. 1998. Vol.5. №2.
2 Bogason P., Toonen T. Introduction: Networks in Public Administration II Public Administration. 1998. Vol.76.
№2; Toonen T. Networks, Management and Institutions: Public Administration as «Normal Science» II Public
Administration. 1998. Vol.76. №2; Goldsmith S., Eggers W. Governing by Network: The New Shape of the Public
Sector II Brookings Institution Press, Washington D.C., 2004.; Hakanson H., Johanson J. The Network as a
Governance Structure: Interfirm Cooperation Beyond Markets and Hierarchies II Organizing Organizations I Eds. N.
Brunsson, J. Olsen. Bergen, 1998; Hanf K., O'Toole L. Revisiting Old Friends: Networks, Implementation
Structures and the Management of Inter-Organizational Relations II European Journal of Political Research. Special
Issue. Vol.21. №1-2; O'Toole L. The Implications for Democracy in a Networked Bureaucratic World II Journal of
Public Administration Research and Theory. 1997. Vol.7.; Jordan G., Schubert K. A Preliminary Ordering of Policy
Network Labeling II European Journal of Political Research. Special issue. Vol.21. №1-2; Bruijn J., Heuvelhof E.
Policy Networks and Governance I Eds. David L. Weimer. Institutional Design Boston: Kluwer Academic
Publishers, 1995; Carpenter D. The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks and Policy.
Princeton University Press, 2001; AdamS., KriesiH.-P. The Network Approach. /Eds. SabatierP. //Theories of the
Policy Process. Westview, Boulder, CO, 2007.
Хестерли, С. Богати и проч . Критическое осмысление сетевого подхода в той или иной степени представлено в работах К. Даудинга, Р. Родеса, К. Мейера, М. Консидайна, Дж. Льюиса, Т. Беннера, У. Реинике, Дж. Витте, а также ряда других исследователей . Проблематике соответствия сетевых принципов управления и структур демократическим нормам и процедурам посвящены исследования П. Богассона, Дж. Муссо, М. Бевира, Ф. де Ринка, Дж. Воэтса, К. Хаджимикалиса, Р. Хадсона и проч .
Особо следует выделить практические исследования (в том числе в формате межстрановых сравнений) реального функционирования политико-административных сетей в современном государстве в целом, а также в рамках отдельных функциональных зон его деятельности. В числе авторов, работы которых обеспечивают такой фокус разработок, - Д. Кеттл, У. Коулман, М. Аткинсон, А. Коул, Ф. Паппи, Дж. Бродбент, Дж. Фейк, Дж. Гринэвей, Б. Солтер, С. Харт, Ф. Гейне, А. Грантхам и др .
3 Jones С, Hesterly W. S., Borgatti S. P. A General Theory of Network Governance: Exchange Conditions and
Social Mechanisms II Academy of Management Review. 1997. Vol.22. №4; Hay C, Richards D. The Tangled Webs
of Westminster and Whitehall: the Discourse, Strategy and Practice of Networking within the British Core
Executive II Public Administration. 2000. Vol.76. №2.
4 Dowding K. Roundtable. The Theory of Policy Communities and Policy Networks. Policy Networks: Don't
Stretch a Good Idea Too Far II Contemporary Political Studies. 1994. Vol. I.; Dowding K. Model or Metaphor? A
Critical Review of the Policy Network Approach II Political Studies. 1995. Vol.43. №1; Rhodes R. Understanding
Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Open University Press: Maidenhead,
2003; Meier K., O'Toole L. Jr. Public Management and Educational Performance: the Impact of Managerial
Networking II Public Administration review. 2003. Vol.63. №6; Considine M., Lewis J. Bureaucracy, Network, or
Enterprise? Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands, and New Zealand II Public
Administration Review. 2003. Vol.63. №2; Benner Т., Reinicke W., Witte J. Global Public Policy Networks:
Lessons Learned and Challenges Ahead II Brookings Review, 2003; Raab J., Kenis P. Taking Stock of Policy
Networks: Do They Matter? I Eds. Fischer F., Miller G. and Sydney M. II Handbook of Public Policy Analysis;
Theory. Methods and Politics, Public Administration and Public Policy, 2006.
5 Bogasson P., Musso J. The Democratic Prospects of Network Governance II American Review of Public
Administration. 2006. Vol. 36. Issue 1; Bevir M. Democratic Governance: Systems and Radical Perspectives II
Public Administration Review. May/June, 2006; De Rynck F., Voets J. Democracy in Area-Based Policy Networks:
The Case of Ghent II The American Review of Public Administration. 2006. №36(1); Hadjimichalis C, Hudson R.
Networks, Regional Development and Democratic Control I International Journal of Urban and Regional Research.
2006. №30(4).
6 Atkinson M., Coleman W. Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist
Economies II British Journal of Political Science. 1989. Vol.14. №1; Kettl D. The Transformation of Governance:
Public Administration for Twenty-First Century America II The John Hopkins University Press, 2002; John P., Cole
A. When Do Institutions, Policy Sectors, and Cities Matter? Comparing Networks of Local Policy Makers in Britain
and France II Comparative Political Studies. 2000. Vol.33. №2; Knoke D., Pappi F., Broadbent J., Tsujinaka Y.
Comparing Policy Networks. Labor Politics in the US, Germany, and Japan. Cambridge, New York, 1996; Knoke
D., Pappi F. Organizational Action Sets in the U.S. and German Labor Policy Domains II American Sociological
Review. 1991. Vol.56. №3; Feick J. Comparing Comparative Policy Studies: A Path towards Integration? II Journal
of Public Policy. 1992. Vol.12.; Windhoff-Heritier A. Policy Network Analysis: A Tool for Comparative Political
Research II Comparative Politics I Eds. H. Keman. Amsterdam, 1993; Greenaway J., Salter В., Hart S. How Policy
Networks Can Damage Democratic Health: A Case Study in the Government of Governance II Public
Administration. 2007. Vol.85. №3; Gains F. Hardware, Software or Network Connection? - Theorizing Crisis in the
UK Next Steps Agencies? II Public Administration. 2004. Vol.82. №2; Grantham A. How Networks Explain
Что касается отечественных научных разработок в области теории сетей, то сегодня Россия фактически находится на первых этапах формирования масштабного исследовательского интереса к данной проблематике. Один из первых, кто в рамках своих исследований затронул вопрос сетевого подхода в политике, - Л.В. Сморгунов , который рассматривает политические сети не столько с точки зрения их теоретической категоризации (в данном отношении российский исследователь опирается на трактовки, представленные в зарубежной литературе), сколько с точки зрения их влияния на трансформацию современных подходов государственного управления - в частности стимулирования перехода к практике «руководства» (governance) - однако, опять-таки на основании преимущественно тех тенденций, которые характерны для западных государств.
С акцентом на первом направлении и аналогичным образом - на основании теоретических разработок иностранных исследователей - тематики сетей во властно-управленческом дискурсе касается А.А. Дегтярев , не помещая их в центр своего исследовательского интереса и фокусируясь на общих, теоретико-методолгических основах принятия решений в государстве. С точки зрения методологического и практического потенциала концепцию «руководства» также анализирует Н.В. Иванчук .
Несколько иной аспект рассмотрения проблемы затрагивает в своих работах А.И. Соловьев , разработки которого направлены, прежде всего, на обоснование сетевого подхода в качестве актуальной методологической парадигмы для исследования современного института государства в целом и процесса принятия государственных решений в частности.
В рамках универсалисткого (без ограничения политико-административной сферой) применения сетевого подхода и исследования сетей, прежде всего, как
Unintended Policy Implementation Outcomes: The Case of UK Rail Privatization II Public- Administration. 2001. Vol.79. №4.
7 Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис, №3, 2001; Сморгунов Л.В. Сетевая
методология исследования политики // Политический анализ: Доклады Центра эмпирических политических
исследований СПбГУ. Вып.2 / Под ред. Г. П. Артемова. - СПб.: Издательство С.-Петербургского
университета, 2001; Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление. - М., 2006.
8 Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. - М: КДУ, 2004.
9 Иванчук Н.В. Governance-парадигма: методологический и практический потенциал // Чиновникъ, №5 (39),
2005.
10 Соловьев А.И. Колебательно-маятниковый механизм принятия государственных решений: к обоснованию
когнитивной модели // Полис, №5-6, 2005; Соловьев А.И. Принятие государственных решений. - М., 2006;
Соловьев А.И. Трансъячеистые структуры как форма строения и источник саморазвития государства //
Полис, №6, 2006; Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственный менеджмент. - М, 2004.
элементов социальной организации современного общества работают такие российские авторы, как А.Е. Шадрин, В.М. Сергеев, К.В. Сергеев11.
Особое внимание в рамках исследования сетевого подхода в России уделяется изучению взаимодействия государства с третьим сектором (негосударственными, в т.ч. некоммерческими организациями), а также соответствующих форм деятельности неправительственных структур (включая международный уровень). С данной точки зрения теорию и практику сетевого подхода описывают А.А. Демидов, Е.В. Белокурова, Л.Л. Константинова, О.Н. Яницкий (последний - в рамках отраслевого подхода - инвайронментализма)
В целом, политико-административные сети, обозначив новые явления современной действительности, уже привлекли внимание российских ученых, однако применение данного инструментария в плоскости реального функционирования государства, в т.ч. процесса принятия решений, всё ещё нуждается в количественном и качественном развитии. Другими словами, особенностью текущего этапа изучения и практического использования сетевого подхода в России, по всей видимости, обусловленной относительной новизной данного направления для отечественной политологической мысли, является преимущественная ориентация на теоретико-научный характер, в то время как разработки, осуществляющиеся в рамках данной проблематики у зарубежных авторов, включают анализ сетевых акторов, реально действующих в процессе принятия государственных решений, а также проведение межстрановых сравнительных исследований.
Целью диссертационной работы является уточнение теоретико-прикладного потенциала сетевого подхода как методологии исследования процесса принятия государственных решений в условиях эволюции современного института государства.
11 Шадрин А.Е. Трансформация экономических и социально-политических институтов в условиях перехода
к информационному обществу // Информационное общество, №2, 1999; Шадрин А.Е. Перспективы развития
сетевых организаций // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: труды
VII Всероссийской объединенной конференции. СПб, 10 - 12 ноября 2004 г. Издательство Филологического
факультета СПбГУ, 2004; Шадрин А.Е. Конструирование сетевой организации: Информационно-
коммуникативное обеспечение в исследовательских проектах и деятельности профессиональных сообществ
// Вестник НАУФОР, №11, 1999; Сергеев В.М., Сергеев К.В. Механизмы эволюции политической структуры
общества: социальные иерархии и социальные сети // Политические исследования, №3, 2003.
12 Демидов А.А. Управление и социальная политика: рамки участия некоммерческих организаций //
ПОЛИТЭКС, №3, 2007; Белокурова Е.В. Государство и благотворительные организации: трансформация
моделей взаимодействия // Благотворительность в России, 2001; Константинова Л.Л. Гражданское общество
и социальная политика // Журнал исследований социальной политики, №4, том 2, 2004; Константинова Л. Л.
Становление общественного сектора как субъекта социальной политики: опыт концептуализации и анализ
реальных практик // Журнал исследований социальной политики, №4, том 2, 2004; Яницкий О.Н. Акторы и
ресурсы социально-экологической модернизации // Социологические исследования, №8, 2007; Кузьмина
А.А., Яницкий О.Н. Межличностные сети российских зеленых // Социологический журнал, №3/4, 1998.
Достижение поставленной цели работы предполагает решение следующих исследовательских задач:
выявление аналитического значения сетевого подхода как методологического инструментария исследования процесса принятия государственных решений в контексте институциональной трансформации современного государства;
метатеоретическое описание сетевого подхода, раскрывающее сущность и отличительные особенности данной методологии в сравнении с другими базовыми теоретическими направлениями в изучении процесса принятия государственных решений как сложносоставного политико-административного процесса (нормативно-прескриптивной и дескриптивно-поведенческой концепцией, моделями политико-управленческого цикла, плюралистическим, корпоративистским и неокорпоративистским подходами, институционализмом и неоинститционализмом);
определение эвристических преимуществ и недостатков сетевого подхода как методологического инструментария исследования процесса принятия государственных решений, выявление его перспективных познавательных возможностей как специфической исследовательской парадигмы;
характеристика структурных и типологических параметров политико-административных сетей, формирование теоретически консолидированного подхода к их понятийной концептуализации;
определение места и значения политико-административных сетей в современном процессе принятия государственных решений;
определение перспектив эволюции политико-административных сетей как элемента принятия государственных решений в современном социально-политическом контексте.
Объектом исследования является сетевая теория как методология изучения политико-административных процессов.
Предметом исследования выступают актуальные когнитивные инструменты сетевой теории, отражающие сущностные, структурные и процессуальные параметры принятия государственных решений в контексте эволюции современного государства.
Методология исследования определяется целью и задачами диссертации. В работе использован эвристический потенциал институционального, нормативного,
компаративистского, исторического, системного подходов, метода политического прогнозирования и других способов познания.
Эмпирическую основу исследования составили теоретические и прикладные работы зарубежных и отечественных исследователей, материалы профильных конференций, семинаров, круглых столов и выступлений.
Научная новизна диссертации заключается в уточнении и развитии научно-теоретических возможностей сетевой теории при отображении базовых параметров процесса принятия государственных решений в условиях современной динамики института государства.
В данном контексте получены следующие основные результаты:
Уточнено актуальное и перспективное значение сетевого подхода как когнитивного инструмента исследования процесса принятия государственных решений, показаны преимущества и недостатки его применения при анализе политико-административных конструкций в современном государстве;
Разработан консолидаризированный подход к научно-теоретическому описанию политико-административных сетей как элементов процесса принятия государственных решений и сетевого подхода как методологии его исследования;
На основании применения сетевого подхода выявлены ключевые онтологические черты и направления трансформации государства, обусловливающие особенности процесса принятия государственных решений; определены роль и место политико-административных сетей в процессе принятия государственных решений, условия их возникновения и функционирования;
Выделены и раскрыты теоретические возможности сетевой методологии, обусловливающие разработку прогнозных презумпций относительно перспектив эволюции политико-административных сетей в процессе принятии политических решений в контексте институциональных изменений современного государства.
Научно-теоретическая значимость диссертации заключается в уточнении парадигмального подхода к использованию теории сетей в качестве эвристического инструмента изучения процесса принятия решений в современном государстве, а также в расширении методологических и теоретических возможностей изучения
различных аспектов формирования и функционирования политико-административных сетей в практике государственного управления.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования его основных положений и результатов для разработки, оценки результатов и прогнозирования направлений развития отраслевых политик. Материалы диссертации могут быть также использованы в системе высшего и послевузовского образования, при подготовке и переподготовке государственных служащих, разработке и обновлении политологических и смежных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были представлены автором в ходе выступлений на научных конференциях, в рамках экспертных обсуждений, а также в публикациях общим объемом около 2,5 п.л. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова и рекомендована к защите.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа каждая, заключения и списка литературы.
Теоретические и эмпирические предпосылки для возникновения и развития сетевого подхода
Первичным для выявления и анализа предпосылок становления сетевого подхода, очевидно, является исследование государства, выступающего центральным интегративным политическим актором, - того института, понимание особенностей, тенденций и динамики развития которого является первичным для рассмотрения процесса и механизмов принятия государственных решений, а, следовательно, - и формирования эффективной методологии их исследования.
При этом следует рассматривать, с одной стороны, онтологические, с другой, - темпорально обусловленные параметры, поскольку первые -позволяют выявить такие, преимущественно теоретические, предпосылки для возникновения и развития сетевого подхода, которые обусловлены функционированием института государства как такового, а вторые -формируют эмпирическую основу для становления методологии сетей в современной - прежде всего, западной - властно-управленческой практике. Взаимодополняя друг друга, данные характеристики в совокупности определяют комплексную систему предпосылок для становления теории сетей в качестве актуального методологического инструментария для анализа государства в целом и процесса принятия государственных решений в частности.
Обращаясь к выявлению и анализу онтологических параметров, обусловливающих внутреннюю когнитивную потребность в формировании эффективного исследовательского метода, необходимо отметить, что государство исторически развивалось в качестве такой структуры, которая за счет физических и символических инструментов обеспечивает единое сосуществование больших масс людей на определенной территории и постоянное воспроизводство социума как системного, целостного образования. При этом одним из непременных условий данного развития и фактически институциональной кристаллизации было формирование организационного дизайна, для которого была и остается характерной внутренняя гетерогенность как с функциональной, так и территориальной точки зрения.
Другими словами, с одной стороны, государство является целостной системой, функционирование которой преследует определенные заданные цели, а с другой, - охватывает множество разнородных и относительно автономных от единого вектора структур и акторов, которые в рамках взаимодействий субъект-субъектного типа формируют среду, потенциально открытую для реализации индивидуальных траекторий развития и возникновения незапланированных последствий - то есть регулируемую в большей степени коммуникативными, а не нормативными паттернами.
Подобная практика также подкрепляется (если не является следствием) институциональной организацией властно-управленческого аппарата, которая основана на функционировании различных линейно функциональных структур, которые не только выполняют те или иные «отраслевые» задачи, но и характеризуются собственными формами производства решений с разным потенциалом управленческого и политического воздействия.
Такая гетерогенность свидетельствует, что различные структуры и акторы внутри единого системного образования находятся в состоянии перманентной внутренней конкуренции (или даже, по выражению Г. Алиссона, «вражды»15) за ресурсы и статусы, в т.ч. самый главный в рамках политического дискурса статус - возможность представлять в публичной сфере государство в целом.
Помимо того, что функциональная и территориальная диффузия в рамках консолидаризированного института государства приводит к необходимости постоянного внимания к вопросу поддержания внутренней целостности, такая особенность обусловливает формирование наряду с официальным десизиональным центром множества других, в т.ч. оппозиционных, центров влияния, которые могут принимать непосредственное участие на различных этапах процесса принятия решений.
В целом, поскольку принятие решений в государстве выступает в качестве многосоставного с точки зрения участвующих акторов и, очевидно, кооперативного процесса, разнообразные целевые установки, мотивации и поведенческие паттерны, наслаиваясь друг на друга, формируют сложные конфигурации данного вида деятельности и ее результатов, кристаллизующихся в форме разнообразных политико-административных коалиций, которые функционируют на основании формальных и неформальных групповых и индивидуальных договоренностей на разных иерархических и функциональных уровнях. Отношения между различными участниками зачастую сводятся к «торгу», который позволяет достичь необходимого баланса интересов в рамках того или иного решения. К примеру, решение о назначении в феврале 2007 г. Сердюкова А.Э. министром обороны РФ стало результатом влияния ряда компонентов: личностных, родственных (в том числе - проективные установки на формирование в сентябре 2007 г. Кабинета министров под руководством Зубкова В.А.), внутригрупповых (принципы формирования и влияние «ближнего круга», внутренняя перегруппировка сил, в том числе -назначение Иванова СБ. первым заместителем Председателя Правительства РФ), организационных (фокус на решении финансовых вопросов функционирования российских вооруженных сил). При этом влияние межгрупповых компонентов в данном случае было отодвинуто на второй план: мнение военного сообщества, негативным (причем, открыто негативным) образом воспринявшего подобное назначение, оказалось вторичным по отношению к задаче обеспечения политического единства в высшей элите, в том числе - и в военной сфере.
В свою очередь подобная конфигурация властно-управленческих отношений предусматривает существование особого пласта теневых и полутеневых взаимодействий в рамках согласования интересов, которые подрывают распространенное (причем, не только в обывательской среде, но и в некоторых отечественных и зарубежных исследованиях16) представление о государстве как об институте, действующем исключительно в публичном политическом пространстве. Практика показывает, что в некоторых случаях (например, когда фокус делается на отвлечении внимания общественности или оппозиционных структур от действительных целей той или иной инициативы) государственные решения изначально не рассчитаны на публичность, а та информация, которая оказывается доступной, выступает, скорее, инструментом манипулирования, а не механизмом реального, содержательного взаимодействия.
Кроме того, функционирование государства в рамках не только политического, но и административного уровня17 определяется также масштабом и многофункциональностью его деятельности, что обусловливает наличие различных, зачастую конфликтующих, форматов активности, принципов целеполагания, акторов, технологий, инструментов и проч. В целом, каждый из уровней целенаправленной активности поддерживает свой формат внутренних и внешних процессов и коммуникаций, формируя сложносоставной характер их детерминированности и усложняя не только выработку консолидированного вектора деятельности государства как целостного института, но и прогнозирование реакции на взаимодействие, поскольку изначально сохраняется высокий уровень неопределенности в отношении того, какой из уровней «включится» в рамках той или иной транзакции.
В этой связи показателен подход, предлагаемый Ю. Хабермасом, в рамках которого выделяется два основных типа социального действия -«стратегическое», ориентированное на получение эффекта (или успеха) и «коммуникативное», ориентированное на достижение взаимопонимания (или согласия) . Очевидно, что на этапах, связанных с разработкой того или иного решения, принципиальное значение имеет первый тип действия, а на процесс реализации ключевое влияние оказывает уже коммуникативная эффективность, обеспечивающая единый вектор и формат функционирования властно-управленческих институтов.
Возможности и ограничения сетевого подхода как методологии исследования процесса принятия государственных решений
Как уже отмечалось выше, сетевой подход, несмотря на рост популярности и расширение практики использования, до сих пор рассматривается в качестве неоднозначной научно-исследовательской модели.
Если обратиться к позитивному вкладу сетевой методологии в развитие общественно-политологической мысли, то следует еще раз подчеркнуть: данный подход фактически стал ответом на многочисленные вызовы эпохи постмодерна, изменившей как внешние, так и внутренние параметры института государства. В этой связи концепция политико-административных сетей не только не является продуктом ментальной абстракции, а представляет собой актуальную разработку на основе эмпирического опыта, синтезирующую достижения теоретических исследований с последней практикой общественного развития (в т.ч. и во властно-управленческой сфере).
Другими словами, сетевой подход обозначает новые направления трансформации государства и предоставляет инструментарий для прогнозирования и определения перспектив развития данного института. Неслучайно, что наработки теории политико-административных сетей послужили основанием для пересмотра идеологии нового государственного менеджмента и формирования нового мейнстрима в рамках наук о государственном управлении - концепции руководства.
Более того, отталкиваясь от критики ряда предыдущих исследовательских моделей, сетевой подход позволил пересмотреть отношение научно-академического корпуса к некоторым из. них и заново отрефлексировать их отдельные положения.
Среди прочих позитивных моментов, связанных с оформлением теории политико-административных сетей, - ее акцент на чрезвычайно важных в современном общественно-политическом и политико-административном дискурсе коммуникативных аспектах. На первый план научных изысканий и реальной практики в государственной сфере выходят коммуникации - в качестве одного из ключевых элементов неинституционального поля деятельности властно-управленческих институтов в XXI веке.
Повышение значимости такого ресурса, как информация, проявляющееся в расширении использования инструментов связей с общественностью как в корпоративном, так и в государственном секторе, активном внедрении маркетинговых и имиджевых технологий взаимодействия, приводит к необходимости формирования эффективных научно-методологических подходов, которые бы позволили не только подвести теоретическую базу, но и разработать реальные инструменты управления обществом постмодерна, и на роль фундамента таких подходов сегодня как раз и претендует сетевая теория. В целом, нельзя не согласиться с мнением Л.В. Сморгунова, который подчеркивает, что теория политико-административных сетей «реконструирует отношения между государством и современным обществом», что предполагает «вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления» , учет данной тенденции и, более того, помещение ее в основу современного процесса принятия решений.
Помимо внешенегосударственной области, позитивный вклад сетевой теории в развитие современной политологии и комплекса наук в сфере управления проявляется и на уровне государства как такового. В частности, актуализируя проблему соотношения политического и управленческого пластов функционирования государства, концепция политико-административных сетей предполагает новое - актуальное - видение данной системы взаимодействия. В целом, меняется «ракурс рассмотрения государства как агента политики»54, что проявляется в двух основных моментах:
- политические и административные институты рассматриваются в качестве принципиальных, но не единственных участников процесса принятия государственных решений;
- вместо постулирования относительной независимости государства в политическом дискурсе утверждается его непосредственная связь и необходимость коммуникаций с другими участниками процесса принятия решений.
Более того, в теории политико-административных сетей помимо признания важности понятия «институт» особый акцент делается на внутренних связях и взаимоотношениях как ключевом элементе сетевого образования.
Однако, возвращаясь к вопросу о связях между управленческим и политическим полем, сетевой подход, тем не менее, не предлагает оптимальной модели их взаимодействия. Другими словами, справедливо подчеркивая наличие сложной и неоднозначной интегрированности данных уровней функционирования государства, в рамках теории сетей формирования инструментария для разрешений характерных для данной области конфликтов и противоречий не входит в сферу ее когнитивного интереса и возможностей.
Кроме того, сетевая парадигма характеризуется рядом других ограничений, которые обусловливают тот факт, что она не может, по-крайней мере на текущем этапе своего развития, признаваться в качестве единственной объяснительной модели, действующей в существующем научно-исследовательском пространстве. Более того, остаются непонятными и перспективы ее развития, поскольку в этом отношении концепция политико-административных сетей может развиваться как в сторону формирования отдельного теоретического направления (прежде всего, в случае интеграции англосаксонской и немецкой школ и создания на их базе комплексного теоретического фундамента), так и по направлению редукции к роли аналитического инструмента в рамках, допустим, набирающей обороты науки государственного управления (здесь также возможен такой сценарий, что в случае дальнейшего расхождения представлений в рамках англосаксонской и немецкой школ, первая может сохранить свое значение разработки теории среднего уровня, а вторая - либо стать самостоятельной научной областью, либо опять-таки слиться с блоком наук в сфере государственного направления).
Еще одним ограничением сетевой теории, по крайней мере на данном этапе ее развития, является фокус на статических элементах - морфологии, свойствах, видах политических и административных сетей. Подобная ситуация, безусловно, ограничивает объяснительный потенциал сетевого подхода и негативным образом влияет на его научный авторитет в экспертно-академическом сообществе.
В целом, учитывая вышеперечисленные возможности и ограничения сетевого подхода, необходимо отметить, что, с одной стороны, данное направление научной рефлексии обладает существенным потенциалом развития - прежде всего в отношении синтеза статических и динамических элементов и повышения своей когнитивной значимости за счет рассмотрения каузальных аспектов формирования политико-административных сетей, что в конечном итоге может обеспечить формирование на его основе качественно новой парадигмальной концепции исследования процесса принятия государственных решений.
С другой стороны, исследования в рамках сетевого подхода, предлагающие новые инструменты не только научного поиска, но и практического повышения эффективности принимаемых решений, в перспективе поставят вопрос о соответствии сетевой методологии демократическим процедурам и принципам вследствие наличия таких рисков, связанных с реализацией данного подхода, как трансформация целей сетевых акторов, естественное стремление к монополизации властных функций, что ведет к потере имманентных свойств структур данного типа, рост ресурсных затрат на обеспечение консенсуальных процедур, расширение возможности для манипуляции и проч. Безусловно, демократия как идеальный тип трансформируется не только в практической сфере, но и во временном континууме, и тем не менее, вероятно, в среднесрочной перспективе на повестке дня возникнет задача согласования старого и нового порядка организации отправления властно-управленческих функций, их возможной трансформации и потенциале согласованного развития.
Теоретико-методологическая концептуализация сетей
Теоретико-методологическая концептуализация политико административных сетей предполагает, в первую очередь, определение конвенционального понятийного аппарата. В настоящее время, вследствие, прежде всего, того, что научный интерес к сетевым образованиям сформировался относительно недавно, а также в связи с существованием нескольких школ, по-разному оценивающих когнитивную значимость таких структур и подхода в целом, исследователи предлагают различные трактовки понятия «политико-административная сеть», подчеркивая те или иные ее характеристики.
Следует отметить, что основной исследовательский интерес сконцентрирован вокруг сетей политических. Так, к примеру, по мнению авторов книги «Сравнение политических сетей: политика в сфере труда в США, Германии и Японии», сети позволяют описывать и анализировать взаимоотношения, прежде всего, разнообразных политических акторов - от парламентских партий до ассоциаций бизнеса, профсоюзов и групп интересов55. Аналогичным образом российский политолог Л.В. Сморгунов определяет сеть в качестве «системы государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на базе ресурсной зависимости в целях достижения согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя при этом формальные и неформальные нормы»56.
Данное обстоятельство, по-видимому, объясняется значительным влиянием англосаксонской школы, рассматривающей концепцию сетей в качестве теории среднего уровня (в рамках данного подхода административный пласт отношений частично включается в политическую сеть, частично - переносится на уровень микроанализа), а также относительно ограниченными возможностями изучения данной области. Одним из немногих исследователей, предполагающих в рамках определения сети наличие тех образований, которые функционируют на административном уровне, является Л. Отул, считающий, что «сети включают в себя межагентские кооперативные ставки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партнерство. В них входят также системы предоставления услуг, основанные на комплексе провайдеров»57.
Тем не менее, представляется, что административные сети, являющиеся, во-первых, специфическими, во-вторых, равноценными участниками процесса принятия государственных решений, должны рассматриваться в качестве одного из ключевых самостоятельных элементов современного политико-управленческого дискурса.
В частности, одно из наиболее полных определений, охватывающих сетевые образования и в рамках политического пространства, и на управленческом уровне, предлагает Т. Берцель, которая рассматривает сеть как «набор относительно стабильных неиерархических отношений взаимозависимости, связывающих многообразие акторов, которые разделяют общие интересы в политике и которые обмениваются ресурсами для продвижения этих интересов, признавая, что кооперация является наилучшим способов для достижения общих целей» .
Одними из первых проблему теоретической концептуализации сетей с точки зрения их внутренней структуры, включающей, с одной стороны, непосредственно участников, с другой, - систему взаимодействия между ними, подняли Д. Ноук и Дж. Куклинский. При этом участники сетевого образования, согласно данной концепции, делятся на центры, которые формируют опорные структурные точки, и клики, представляющие собой активные коммуникационные образования. Отношения между акторами характеризуются такими свойствами, как интенсивность (объем и частота транзакций) и направленность (вектором перемещений ресурсов внутри сети)59.
Более того, формируя концепцию политико-управленческих доменов (policy domain) - сетей в различных сферах государственного управления, Д. Ноук говорит о существовании четырех морфологических элементов, вариативность которых определяет тип сети:
- политико-управленческие акторы - включают организованные группы, в т.ч. государственные, а также их «зонтиковые ассоциации» (peak associations);
- политические интересы, локализующиеся в рамках определенной функциональной области, а также отдельной проблемы или события общественно-политического дискурса;
- властные взаимоотношения - включают два ключевых способа обмена ресурсами - информационный и материальный;
- совместно-коллективные действия - совокупный результат реализации всех вышеперечисленных характеристик сети, выражающийся в конкретных акциях, кампаниях и других инициативах участников сети .
В целом, ключевое достижение разработок Д. Ноука и Дж. Куклинского заключается в обозначении двусоставного характера морфологии сетевого образования, включающего не только акторов, но и систему взаимодействия между ними, которая также может выступать в качестве концептуализирующего фактора. Подобный подход позволил отметить «рыхлость» внутрисетевого пространства, предполагающего неравновесность позиций участников и пространственно-временную обусловленность существования сетей.
Конкретные типы сетей, определяемые вариативностью параметров, обозначенных Д. Ноуком и Дж. Куклинским, были сформулированы английскими исследователями - Р. Родесом и Д. Маршем61, которые предложили классификацию (наиболее распространенную на сегодняшний день), основанную на описании четырех критериев - характер доминирующего интереса, особенности членства, степень и основания внутренней интеграции, а также принципы распределения ресурсов внутри сети.
Определяя политическую сеть как «кластер или комплекс организаций, связанных друг с другом ресурсными взаимозависимостями»62, авторы выделяют пять типов сетевых образований, действующих в политическом пространстве (их сводная характеристика представлена в Таблице 1): 1. Политические сообщества (policy communities).
Политические сообщества являются образованиями, основанными на стабильных, иерархически организованных отношениях внутри сети, и характеризуются ограниченным членством, высокой внутренней взаимозависимостью, наличием общих ценностей у участников и выраженной лидерской подсистемой, обеспечивающей балансирование процессов внутреннего властерапределения. Политические сообщества, как правило, действуют в рамках определенных функциональных областей, а в том случае, если они отстаивают также и территориальные интересы, определяются как территориальные сообщества.
Как правило, подобные сетевые образования представлены в странах с сильными традициями корпоративизма, в том числе - и в России.
2. Профессиональные сети (professional networks). Профессиональные сети характеризуются доминированием определенных функциональных интересов, а также относительно высоким уровнем стабильности, прежде всего, вследствие ограниченного членства и иерархической организации. Существование профессиональных сетей, как правило, обусловливается наличием в стране «сильного» бюрократического аппарата, функционирующего в условиях значительной аффилированности с корпоративными группами интересов - к такой категории стран относится, в частности, и Россия.
3. Межуправленческие сети (intergovernmental networks). Межуправленческие сети основаны на территориальном представительстве местных сообществ. Их отличительными характеристиками являются относительно открытая структура, доминирование горизонтального типа взаимодействия и возможность взаимодействия с другими сетевыми образованиями. Межуправленческие сети особенно широко распространены на уровне муниципалитетов в странах Европейского Союза .
4. Сети производителей (producer networks).
Сети производителей отличаются доминированием хозяйственно-экономических интересов (как государственного, так и частного характера) и характеризуются открытым членством.
Практические аспекты функционирования политико-административных сетей за рубежом и в России
Наиболее активное развитие как сетевой теории, так и ее практического применения сегодня характерно для стран Европы - Великобритании, стран Скандинавии, Германии, Франции, Дании и проч. Подобное обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем, что в данных государствах сложились реальные практики существования сетевых структур, в т.ч. наблюдается их систематическое участие в процессе принятия государственных решений, трансформирующее облик современного государства и систему отправления властно-управленческих функций.
Так, австралийские исследователи М. Консидайн и Дж. Льюис96 провели анализ систем управления в четырех странах - Великобритании, Нидерландах, Австралии и Новой Зеландии, где, по их наблюдениям, за прорывом в области теоретических представлений последовали реальные изменения в сфере предоставления государственных услуг, и оценили, во-первых, степень укорененности бюрократической модели управления, и, во-вторых, относительную развитость трех ключевых моделей в данной области - традиционной (бюрократической, процедурной), рыночной (основанной на принципах нового государственного менеджмента) и сетевой97. В рамках исследования, длительность которого составила четыре года, был проведен опрос более тысячи респондентов - ведущих руководителей структурных подразделений государственных органов, а также коммерческих и некоммерческих организаций, оказывающих общественные услуги.
Оценка степени укорененности тех или иных моделей управления осуществлялась на основании диагностики ряда атрибутивных факторов, присущих каждой из них. В частности, для бюрократической модели авторы выделили четыре характеристики:
- единоначалие;
- иерархическая подотчетность;
- развитая система контроля;
- отсутствие фокуса на финансовых результатах.
Рыночная модель в рамках исследования диагностировалась на основании следующих характеристик:
- ориентация на достижение конкретных целей;
- ориентация на общекорпоративные цели и задачи;
- внимание к финансовым результатам деятельности;
- фокус на приоритетных группах потребителей услуг.
В числе дифференцирующих признаков сетевой модели управления М. Консидайн и Дж. Льюис выделили:
- развитую систему интеракций;
- важность отношений, основанных на доверии;
- признание, что полученный результат является следствием объединенных усилий;
- готовность оказывать поддержку деятельности других участников.
Очевидно, что предложенные в рамках практического исследования австралийских авторов факторы в полной мере соответствуют тем характеристикам сетевых образований, которые рассматривались выше.
Результаты исследования, проведенного М. Консидайном и Дж. Льюисом, наглядно свидетельствуют о том, что в странах, предпринявших ряд усилий по реформированию системы государственного управления, принципы сетевой и рыночной моделей управления являются неотъемлемыми элементами современной управленческой парадигмы, которые существуют наряду с бюрократическими механизмами и практиками. Подчеркивая тот факт, что исследование проводилось на уровне ведущих руководителей, а операциональные практики на более низких уровнях управления могут характеризоваться определенными особенностями вследствие большей дистанцированности от политической сферы и меньшей зависимости от «корпоративной идеологии», авторы, тем не менее, подчеркивают, что на сегодняшний день сформировались две качественные альтернативы дальнейшей эволюции современного государства - это рыночная и сетевая модели.
Аналогичной точки зрения придерживается британский исследователь и один из основателей сетевого подхода Р. Родес, который также отказывается от того, чтобы давать однозначные прогнозы относительно будущего облика государства, отмечая лишь те тенденции, которые свидетельствуют о расширении влияния сетевых структур в рамках функционирования политических и управленческих институтов.
В частности, Р. Родес подчеркивает, что бюрократические принципы управления могут взять исторический реванш вследствие политических соображений, поскольку именно данная модель обеспечивает наиболее высокий уровень внутренней целостности на уровне государства в целом и способствует сохранению этических основ деятельности государственных служащих и политиков, заключающихся в том, что их ключевая задача -реализация не индивидуального, а общественного интереса.
Кроме того, следует отметить, что в самом государстве, безусловно, существует некий маятниковый механизм, позволяющий возвращаться к привычным и наиболее удобным моделям отправления властно-управленческих функций, например, в случае негативных результатов применения других (рыночных или сетевых) подходов. В частности, такой вариант развития событий наиболее вероятен в тех областях, где речь идет о предоставлении общественных услуг: в случае неудачи тех или иных реформаторских инициатив политические риски в данных сферах относительно высоки, что предопределяет либо изначальное (для страхования рисков), либо последующее (для урегулирования негативных последствий) применение традиционных техник и инструментов.
Кроме того, политические и административные сети изначально не правомерно рассматривать в качестве универсального феномена властно-управленческой сферы, характерного для всех направлений и функциональных областей деятельности государства. Так, в отношении вопросов национальной безопасности, аллокации ключевых общественных ресурсов и ряда других проблемных зон не может быть осуществлена полная передача полномочий внегосударственным структурам. Безусловно, привлечение общественного ресурса к решению подобных задач необходимо и практикуется в современных демократических обществах, однако на определенных этапах ограничивается использованием коммуникации вертикального характера.
В целом, несмотря на признание рядом авторов различий в статусах участников сети (которые сводятся к их «формальным», не влияющим на расстановку сил функциям), исходная предпосылка заключается в том, что все акторы сети равны и обладают одинаковым весом при политическом и/или административном взаимодействии. Однако практическая действительность свидетельствует, что государство, несмотря на разнообразные трансформации, в т.ч. процессы, связанные с вертикальным и горизонтальным делегированием полномочий, остается априори одним из самых весомых участников тех или иных транзакций, обладающим потенциалом как для форматирования поведенческих паттернов других акторов, так и для возвращения принципов взаимодействия из горизонтальной в иерархическую плоскость.
В частности, Дж. Гринэвей, Б. Солтер и С. Харт предлагают говорить не об «управлении без правительства», а о «правительстве в системе руководства» , подчеркивая, что государство сохраняет возможность непосредственного влияния на функционирование сетевых структур за счет использования таких инструментов, как прямое давление, институциональная реструктуризация и определение рамок политических дискуссий. К примеру, авторы приводят практический пример с переносом больницы в графстве Норфолк в Великобритании, где внедрение частной финансовой инициативы априори сделало наиболее привлекательными вариантами территории нового строительства, фактически сузив границы решения.
Таким образом, Р. Родес, отмечая, что «государству придется учиться работать с сетями», тем не менее, обозначает трудности, связанные с настройкой инструментария, сформированного для функционирования в «эпоху линейной бюрократии, а не дифференцированных, фрагментарных политических систем», и подчеркивает, что «будущее не определено, можно делать выбор»99.
