Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика централизации и децентрализации государственной власти 11
1.1 Понятие государственной власти как совокупности властных полномочий 11
1.2 Понятие и виды централизации и децентрализации государственной власти 37
1.3 Факторы, влияющие на централизацию и децентрализацию государственной власти 63
Глава 2. Проблемы централизации и децентрализации государственной власти в современной России 107
2.1 Диалектика централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали 107
2.2 Проблемы централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по горизонтали 134
2.3 Перспективы централизации и децентрализации государственной власти в современной России 163
Заключение 179
Список использованной литературы 185
- Понятие государственной власти как совокупности властных полномочий
- Факторы, влияющие на централизацию и децентрализацию государственной власти
- Диалектика централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали
- Проблемы централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по горизонтали
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Происходящие в Российском обществе изменения, неоднозначность достигнутых результатов предполагают доктринальное переосмысление тех фундаментальных начал, которые выступают в качестве основы социального устройства. Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации обозначил в качестве главной политико-идеологической задачи развитие России как свободного демократического государства и обратил внимание на недостаточную степень теоретического анализа наиболее значимых социально-правовых явлений: «Мы довольно часто произносим эти слова, однако глубинный смысл ценностей свободы и демократии, справедливости и законности - в их практическом преломлении в нашей жизни - раскрываем достаточно редко»1.
К числу таких социальных явлений, безусловно, относится государственная власть. На первый взгляд может показаться, что обращение к проблеме государственной власти в современных условиях является архаичным, поскольку вряд ли приведет к приросту нового знания, и по этой причине не может быть признано оправданным. Вместе с тем, следует обратить внимание на следующие обстоятельства, которые позволяют освободиться от названной иллюзии. Во-первых, государственная власть в настоящее время претерпевает принципиальные изменения, как внешнего (формального), так и содержательного свойства. Во-вторых, будучи одной из основополагающих политико-правовых категорий государственная власть традиционно освещалась с учетом существующего политико-правового режима, который также существенным образом реформируется.
Поиск оптимальной для Российской Федерации модели организации властного пространства предполагает выявление как общих, так и
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2005. - 26 апреля.
специфических закономерностей, определяющих форму правления, форму государственного устройства и политический режим. Прежде всего речь должна идти о закономерностях, определяющих политико-правовые процессы централизации и децентрализации государственной власти в ее горизонтальном и вертикальном измерении.
К сожалению, следует констатировать, что для нового (постперестроечного) этапа становления российской государственности характерно не столько научно обоснованное, глубоко продуманное распределение государственно-властных полномочий между различными уровнями и институтами власти, сколько во многом субъективное, эмоционально порожденное «шараханье» из одной крайности в другую.
Реформирование властеотношений в Российской Федерации в период с начала 90-х до 2000 года проходило под флагом децентрализации государственной власти. В его основу было положено знаменитое высказывание Б.Н. Ельцина: «берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Последствия данной крайности очевидны - Россия оказалась на грани развала. С 2000 года предельно четко обозначилась обратная тенденция. Весьма активно обороты стали набирать процессы централизации государственной власти, причем как по горизонтали, так и по вертикали. Потребность в централизации в рассматриваемый период очевидна, однако, не менее очевидно и другое, - она должна иметь вполне определенные пределы, которые, как представляется, были нарушены. Сегодня существует более чем достаточно оснований для того, чтобы высказать аргументированные опасения относительно политико-правовых последствий проводимой централизации.
Полагаем, что одной из ключевых задач современной общетеоретической государствоведческой науки является не одностороннее, а диалектическое обоснование наиболее адекватной для Российской Федерации степени централизации и децентрализации государственной власти и создание на этой основе оптимальной управленческой системы.
Отмеченное и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.
До настоящего времени нет ни одного комплексного монографического исследования, посвященного диалектическому обоснованию процессов централизации и децентрализации государственной власти.
Вместе с тем, необходимо отметить, что отдельные аспекты указанной проблемы под тем или иным углом зрения затрагивались при исследовании таких тем как: государственная власть, федерализм, местное самоуправление, институционализация федеральных округов и др.
Ряд интересных положений, касающихся распределения государственной власти по вертикали сформулирован в многочисленных работах по теории федерализма как зарубежных, так и российских авторов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Ю.Г. Барсегова, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламовой, М. Вебера, А. Гамильтона, Г. Гегеля, Т. Гоббса, Г. Гроция, Н.Н. Деева, Л. Дюги, Г. Еллинека, А.А. Жилина, М. Зейделя, Д.Л. Златопольского, В.Н. Иванова, В.Н. Ивановского, А.Ю. Карманова, Б.М. Клименко, А.Е. Козлова, Н.М. Коркунова, В.М. Корельского, Б.С. Крылова, А.П. Косицына, К.Т. Курашвили, В.И. Лафитского, И.Д. Левина, В.И. Ленина, А.И. Лепешкина, В.Н. Лысенко, К.М. Мартыненко, М.Н. Марченко, Н.Л. Михалевой, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, А. де Токвиля, П.И. Новгородцев, Н.Н. Палиенко, Л.И. Петражицкого, В.В. Пустогарова, М.А. Райхеля, В.А. Ржевского, П.И. Стучки, В.И. Сергеевича, Р.И. Тарнапольского, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, А.Г. Черненко, В.А. Четвернина, Б. Чичерина, А.С. Ященко и др.
Отдельные вопросы централизации и децентрализации государственной власти затрагивались в работах по теории разделения властей. Среди специалистов в этой области следует назвать: С.А. Авакьяна, А.Н. Аринина, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Р.С. Болдыреву, И.И. Бушуев, Н.В. Варламову, Г. Гоббса, Д. Дидро, Т. Джефферсона, Б.Н. Елисеева, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, В.В. Кистанова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козлову, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, В.А. Кряжкова, И.И. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Дж. Локка, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, В.В. Мамонова, В.М.
Манохина, Н.И. Матузова, Ш.-Л. Монтескье, СИ. Некрасова, A.M. Николаева, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.П. Сальникова, В.А. Сивицкого, Н.В. Симонову, В.Н. Синюкова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Б.С. Эбзеева, Т.Я. Хабриеву и др.
При подготовке диссертационного исследования были изучены работы по проблемам становления, развития и функционирования федеральных округов в современной России: П.М. Кандалова, О.В. Красных, И.Ю. Манаковой, Г.О. Матюшкина, А.А. Саурина, К.В. Черкасова и др.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти.
Предмет исследования - централизация и децентрализация государственной власти в современной России.
Цель исследования заключается в научном обосновании наиболее адекватной для Российской Федерации степени централизации и децентрализации государственной власти и создание на этой основе оптимальной управленческой системы.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по отдельным, наиболее актуальным направлениям;
проанализировать государственную власть сквозь призму властных полномочий;
- исследовать понятия централизации и децентрализации государственной
власти и сформулировать соответствующие определения;
осуществить классификацию централизации и децентрализации государственной власти;
провести факторный анализ централизации и децентрализации государственной власти;
выявить диалектику централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали;
изучить проблемы централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по горизонтали;
- определить перспективы централизации и децентрализации
государственной власти в современной России;
- сформулировать выводы и рекомендации, направленные на обоснование
оптимальной для Российской Федерации степени централизации и
децентрализации государственной власти в ее вертикальном и горизонтальном
измерении.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный, структурно-функциональный и метод моделирования. Важное место в методологии исследования занимает метод альтернатив1.
Теоретическую базу диссертации составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, государствоведению, теории управления, психологии, политологии, экономике, социологии, международному публичному праву.
Эмпирическая база исследования: а) Конституция России 1993 года; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ,
О специфике метода альтернатив в теории государства и права см.: Баранов В.М. Метод альтернатив в теории государства и права // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения / Под ред. А.И. Демидова. - Саратов, 2001. - С. 24-26.
иных судебных органов; е) законодательство субъектов Российской Федерации; ж) законодательство современных зарубежных стран; з) зарубежная конституционная и судебная практика.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой первую попытку комплексного общетеоретического рассмотрения взаимосвязанных процессов централизации и децентрализации государственной власти в современной России.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Определение понятия государственной власти. Государственная власть —
это совокупность властных полномочий, реализуемых органами государства,
осуществляющими воздействие на различные сферы жизнедеятельности
общества с использованием соответствующих методов в целях обеспечения как
сугубо классовых, так и общечеловеческих интересов.
2. Определение понятий централизация и децентрализация
государственной власти. Централизация публичной (государственной) власти -
это обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов,
осуществляемый (как правило) в установленном законом порядке политико-
правовой процесс перехода властных полномочий от децентрализованной
подсистемы к централизованной в целях минимизации сроков между принятием
управленческого решения и его реализацией. Децентрализация публичной
(государственной) власти - это обусловленный совокупностью объективных и
субъективных факторов, осуществляемый в установленном законом порядке
политико-правовой процесс перехода властных полномочий от
централизованной подсистемы к децентрализованной в целях наиболее
эффективного принятия и исполнения управленческих решений.
3. Централизованная управленческая подсистема - это такая система, в
которой в основу отношений между ее элементами положен принцип
субординации. Внутри централизованной управленческой системы
вертикальное перераспределение властных полномочий охватывается понятиями
«концентрация власти» (переход властных полномочий снизу вверх),
«деконцентрация власти» (переход властных полномочий сверху вниз). Децентрализованная управленческая подсистема - это такая система, в которой в основу отношений между ее элементами положен принцип координации. При этом каждый отдельный или комплексный элемент децентрализованной подсистемы может быть рассмотрен в качестве самостоятельной централизованной или централизованно-децентрализованной системы.
На централизацию и децентрализацию государственной власти влияют как объективные, так и субъективные факторы. Основными факторами, обусловливающими централизацию и децентрализацию являются: 1) территория государства; 2) численность населения; 3) форма государственного устройства; 4) форма правления; 5) политический режим; 6) сферы деятельности (административно-политическая, экономическая, социально-культурная); 7) действующее законодательство; 8) государственно-правовые традиции; 9) личность главы государства (авторитет высшего органа государственной власти).
Чрезмерная зацентрализованность неизбежно приводит к авторитаризму и тоталитаризму, а бескрайняя децентрализация порождает сепаратизм, местничество, угрожает единству и территориальной целостности государства. Абсолютизация и той и другой тенденции не способна обеспечить эффективного управления государством, решения проблем, стоящих перед обществом.
6. Дальнейшая централизация государственной власти в России
посредством усиления власти Президента сверх пределов, обусловленных
Конституцией, может привести к новому виду авторитарного режима,
несовместимого с идеалами демократического правового государства.
7. Наиболее оптимальной моделью федеральной государственной власти в
России является полицентричная система, система не одного, а нескольких
сильных центров власти. Сильным должен остаться Президент. Сильным и
независимым должен быть Парламент. Независимым и авторитетным должен
быть суд.
8. Статью 107 Конституции РФ следует дополнить положением примерно следующего содержания: «В случае, если Президент Российской Федерации в
течении срока, установленного Конституцией Российской Федерации, не подписывает и не отклоняет закон, принятый Федеральным Собранием Российской Федерации, он подлежит обнародованию и вступает в силу».
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике государственной власти, механизма государства, эффективного государственного управления в целом, а также обоснованию оптимальной степени централизации и децентрализации государственной власти на данном этапе развития Российской Федерации.. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о природе государственной власти, политико-правовых процессах распределения государственно-властных полномочий.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, конституционному праву, административному праву, политологии. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов государственного строительства, наметить перспективы централизации и децентрализации государственной власти, пути совершенствования правовой основы функционирования властных институтов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в 5 научных публикациях автора общим объемом 3,9 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие государственной власти как совокупности властных полномочий
Внимательное ознакомление с научной литературой и действующим законодательством позволяет заключить, что категория «власть» употребляется в самых разных смыслах и контекстах как: публичная, общественная, политическая, государственная, корпоративная и других. В настоящее время наибольший интерес представляет государственная власть, что может быть объяснено ее потенциалом, способностью воздействовать на общественные отношения. Отправление государственной власти, возникающие при этом издержки, противоречивость полученных результатов позволяет заключить, что государственная власть из плоскости сугубо теоретических споров все больше переходит в прикладную плоскость, то есть в область конкретных властных отношений.
Приступая к анализу государственной власти, мы полагаем, что в рамках нашего исследования необходимо разрешить следующие задачи: 1) проанализировать сущность государственной власти; 2) выявить ее основополагающие свойства; 3) определить предназначение и роль государственной власти в условиях укрепления Российской государственности.
Уверенность автора в перспективности и необходимости рассмотрения вопроса государственной власти убедил анализ юридической и политологической литературы по заявленной проблематике. Более девяноста лет назад видный русский правовед С.А. Котляревский писал, что при исследовании проблем государства недостаточно внимания уделялось таким положениям как разделение властей, народный суверенитет, права человека и гражданина1. В этой связи зададимся вопросом: «Изменилась ли сегодня принципиально ситуация?» Думается, что ответить утвердительно на этот вопрос нельзя. Девяностые годы XX века были ознаменованы пристальным обращением к названной проблематике. Вместе с тем, констатируя количественный рост исследований, нельзя говорить об их полной трансформации в качественный исследовательский материал. Во многом внимание к проблемам разделения властей, суверенитета, правам человека стали определенной «модой». В этой связи можно и даже нужно возвращаться к рассматриваемой проблематике с тем, чтобы выработать качественные рекомендации в части реформирования государственной власти, освободившись при этом от идеологических штампов и популистских призывов.
Исследование государственной власти будет продуктивным с позиции рассмотрения его соотношения с родовым понятием, которым выступает социальная власть. Социальная власть многогранна и может быть представлена властью корпоративной, семейной, духовной, политической, государственной и др. Наиболее значимые социальные отношения выступают объектом воздействия со стороны государственной власти.
В философии власть трактуется как способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства - авторитета, права, насилия1.
Схожее определение содержится в Большом толковом словаре русского языка, где власть определяется как «право и возможность распоряжаться, повелевать, подчинять своей воле»2.
Наиболее часто власть понимается как «правление», «руководство», «господство». Этот термин употреблялся мыслителями античности (Аристотель, Платон, Цицерон и др.). В толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля власть определяется как «право, сила и воля над чем, свобода действий и распоряжений; начальствование; управление»1.
Это позволяет заключить, что сложилась традиция интерпретировать власть в контексте воли и средств ее реализации. Вместе с тем, уже в период раннего европейского либерализма (Локк, Гоббс и др.) обратили внимание на общественную природу, источники и функции государственной власти. Либеральные идеи основывались на минимизации вмешательства государства в различные сферы жизнедеятельности общества. Это было особенно очевидным после эпохи средневекового религиозного мракобесия с господством инквизиции. В тоже время, в работах К. Маркса, Ф. Энгельса и позднее В.И. Ленина, во главу угла были поставлены классовые противоречия как движущая сила общественного развития, доминирование ее материальной составляющей.
В настоящее время при исследовании социальной власти реализуется комплексный подход, что позволяет рассмотреть ее подвиды: политическую, государственную, экономическую, семейную. Наряду с общей характеристикой государственной власти обращается внимание на ее источники (народ, государство, корпорация, семья), формы проявления (господство, руководство, управление, организация, контроль, надзор) и методы осуществления (авторитет, право, насилие).
Исследуя власть, как общественное образование, С.Н. Кожевников отмечает следующие особенности:
1. Власть - явление социальное, отношение не менее двух субъектов, причем таковыми могут быть как отдельные индивиды, так и группы лиц (организации).
2. Власть есть средство именно социального управления, в котором нуждается любое общество, представляющее собой сложную систему. Власть способствует поддержанию системы в нормальном, работоспособном состоянии — состоянии функционирования. 3. Власть проявляется там, где необходимо выражение воли субъекта по отношению к управляемым лицам, организациям.
4. Власть реализуется там, где имеет место подчинение управляемых (подвластных) воле властвующего субъекта.
5. Власть предполагает определенные нормы (правовые и др.), устанавливающие право властвующего субъекта отдавать распоряжения и обязанность другого субъекта подчиняться этим приказам, распоряжениям.
6. Возможность реализации в определенных ситуациях принудительных мер - необходимый признак социальной власти. В арсенале таких мер различные виды социальной ответственности (политической, правовой и др.) .
При всем разнообразии подходов, имеющих место в научной литературе можно констатировать, что сложились три основных направления по определению власти: во-первых, власть рассматривалась как необходимая функция любого коллектива по руководству своими членами для налаживания совместной деятельности; во-вторых, власть определялась и как реальная способность осуществлять свою волю, навязывать ее другим, или как волевое социальное отношение, характер которого обусловлен доминирующей волей с одной из сторон данного взаимодействия, осуществляемой с помощью специальных властных методов («волевая» концепция власти); в-третьих, власть характеризуется как организованная сила, обеспечивающая единство действий и устойчивый порядок в общественных отношениях2.
Факторы, влияющие на централизацию и децентрализацию государственной власти
Добиться эффективности функционирования государственной власти можно только при творческом сочетании различных форм и методов управленческой деятельности. Эта посылка в полной мере относится и к реализации соотношения централизации и децентрализации государственной власти. В этой связи существенный как доктринальный, так и прикладной интерес представляет рассмотрение факторов, которые оказывают влияние на ее централизацию и децентрализацию.
В Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даль рассматривал фактор как исполнителя частных поручений, сводчика, кулака1. Отличное определение фактора дает СИ. Ожегов, который отмечает, что фактор представляет собой момент, существенное обстоятельство в каком либо явлении, процессе2. В Современном словаре иностранных слов под фактором (лат. faktor — делающий, производящий) понимается движущая сила, причина какого-либо процесса, явления3. Схожее определение содержится в Большом толковом словаре русского языка4.
В рамках проводимого нами исследования под факторами мы будем понимать существенные обстоятельства, обуславливающие централизацию и децентрализацию государственной власти. Основная задача факторного анализа централизации и децентрализации государственной власти состоит в том, чтобы познать зависимость организации государственной власти от различных факторов и выработать в последствии необходимые рекомендации по рациональной организации государственной управленческой деятельности.
Следует отметить, что эти вопросы получили определенное освещение в научной литературе. Так, в отдельных работах обращается внимание на факторы, которые обуславливают централизацию и децентрализацию в процессе организации государственной власти. Традиционно к факторам, обуславливающим централизацию относят: преимущество национального единства, необходимость обеспечения единообразия в функционировании органов государственной власти и управления, унификацию законодательства1. Вокруг этого строится политика Российского государства последнее пятилетие.
Не менее веская аргументация приводится в пользу децентрализации государственной власти. В литературе обращается внимание на факторы политико-административной децентрализации: 1) важность активизации политического участия граждан: местная и региональная власти предоставляют гражданам большие (по сравнению с центральной властью) возможности для участия в политической жизни; преимущества от расширения масштабов политического участия заключается в том, что оно помогает формированию более воспитанных и информированных граждан; 2) необходимость формирования «отзывной» власти: периферийные политико-административные институты стоят ближе к народу, поэтому в большей степени способны откликаться на его нужды; воспитание такой способности равным образом укрепляет демократическую подчиненность государства обществу и позволяет убедиться в том, что власть не только действует в широко понятых общественных интересах, но и откликается на специфические потребности конкретного сообщества; 3) усиление легитимности государственной власти: физическое дистанцирование граждан от центрального правительства сказывается на оценке его решений; решения, принимаемые на среднем и низшем уровнях, кажутся более понятными и, следовательно, являются более легитимными; 4) защита демократических свобод: не сдерживаемая ничем централизация угрожает наступлением государства на права и свободы индивида; децентрализация власти и управления способна защитить граждан, ибо разделение властей «по вертикали», дробя монолит государственной власти, создает систему «сдержек и противовесов»; центральная власть, в свою очередь, сдерживает антидемократические поползновения периферийных политико-властных институтов .
Централизация и децентрализация государственной власти находится в прямой зависимости от соотношения централизации и децентрализации правового регулирования. Во втором параграфе мы указывали на «войну» нормативных правовых актов органов федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. По этой причине к аргументации в пользу децентрализованного правового регулирования. Т.В. Кашанина относит следующие факторы, которые подразделяет на объективные и субъективные:
А. Объективные факторы.
1. В общественной жизни встречаются явления, имеющие многообразное содержание, а также сходные между собой по содержанию, но проявляющиеся в различной форме.
2. Социальная действительность - это не только самый сложный вид материи, но и подверженный частым изменениям.
3. Децентрализованное регулирование как самостоятельная проблема до последнего времени в науке не исследовалось.
4. Одним из факторов, обусловливающих децентрализованное регулирование, является, пожалуй, вечное противостояние законности и целесообразности. Закон обобщает, типизирует регулируемые отношения, ситуации, явления и формулирует наиболее предпочтительную модель поведения.
5. В качестве объективного фактора использования децентрализованного регулирования можно указать на закономерности, присущие самому праву Б. Субъективные факторы.
1. В процессе реализации нормы права к государственной воле подключается сознание и воля отдельных личностей. 2. Использование децентрализованного регулирования в праве связано также с необходимостью повышения эффективности реализации правовых предписаний.
3. Увеличение доли децентрализованного регулирования в упорядочении общественных отношений предполагает высокий интеллектуальный, образовательный, культурный уровень субъектов правового общения1.
Эти факторы, безусловно, играют существенную роль при отправлении правового регулирования. В этой связи, помня об органической связи государства и права, нами будут учтены названные факторы с поправкой на особенности организации и функционирования государственной власти, а также с учетом тех изменений, которые происходят в Российской политической системе.
Мы глубоко убеждены в том, что централизация и децентрализация представляют собой два взаимосвязанных процесса, сочетания концентрации власти и ее распределения. Граница между ними подвижна и может быть «нарушена» как в пользу централизации, так и децентрализации. Как было отмечено ранее, децентрализация является дополнением централизации в условиях функционирования демократического правового государства . Можно вполне обоснованно утверждать, что децентрализация выступает в качестве своеобразного предохранительного механизма, который позволяет функционировать государственной власти, избегая чрезмерного вмешательства в отдельные сферы общественной жизни.
Диалектика централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали
Диалектика (от греч. dialektike (techne) - искусство вести спор, рассуждать) — учение о наиболее общих закономерностях становления, развития, внутренний источник которых усматривается в единстве и борьбе противоположностей .
Диалектика представляет собой целостную динамическую систему, совокупность устойчивых связей и отношений между составляющими ее элементами, которые и образуют структуру диалектики. Структура диалектики как системы знаний обусловлена структурой ее объективно существующего предмета - реального природного мира и человеческого общества. Отсюда следует, что диалектика как развивающаяся система знаний строится в строгом соответствии с системой всеобщих законов развития объективного мира1.
В.И. Ленин одним из основных принципов диалектики называл принцип всеобщей связи явлений. Характеризуя диалектику как учение о развитии, В.И. Ленин писал: «Развитие, как бы повторяющее пройденные уже ступени, но повторяющее их иначе, на более высокой базе (отрицание отрицания), развитие, так сказать, по спирали, а не по прямой линии; - развитие скачкообразное, катастрофическое, революционное; - перерывы постепенности; превращение количества в качество; - внутренние импульсы к развитию, даваемые противоречием, столкновением различных сил и тенденций, действующих на данное тело или в пределах данного явления или внутри данного общества; -взаимозависимость и теснейшая, неразрывная связь всех сторон каждого явления..., связь, дающая единый, закономерный мировой процесс движения, -таковы некоторые черты диалектики, как более содержательного (чем обычное) учения о развитии»2.
Отсюда следует важный для нас методологический вывод: чтобы познать процессы централизации и децентрализации государственной власти, необходимо изучить все их стороны, связи и взаимодействие.
С нашей точки зрения, централизация и децентрализация государственной власти представляет собой диалектический процесс, в рамках которого имеет место быть одновременно единство и борьба двух противоположных тенденций.
Ключевой научной проблемой применительно к «вертикальной» централизации и децентрализации государственной власти является поиск их оптимального соотношения вообще и на данном исторической этапе, в частности. Эта проблема является глобальной по своему характеру и по существу актуальной для любого общества и его политической системы, в том числе для России.
По вопросу о соотношении централизации и децентрализации государственной власти России в юридической науке высказываются самые разные, порой диаметрально противоположные точки зрения.
Одни ученые отстаивают идею о необходимости глобальной децентрализации государственной власти.
Так, Н.А. Михалева пишет: «новая модель Российской Федерации означает эволюцию от интегральной, централизованной к самоуправленческой. Каждый субъект Российской Федерации выступает одновременно как форма экономического и политического самоуправления. Самоуправленческие начала пронизывают всю иерархию складывающихся общественных отношений в рамках Российской Федерации. Это проявляется в объеме полномочий субъектов; процедуре выработки, принятия и реализации решений; степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов; отказе от отношений между центром и субъектами федерации на началах субординации» .
Г. Волльман полагает, что децентрализацию политических и административных структур следует считать в бывших коммунистических страна «обязательной» для создания и укрепления стабильной и прочной основы успешной системы политического, административного и экономического управления2.
При этом он называет три конкретные причины, по которым проведение «институциональной политики», направленной в основном на децентрализацию политических и административных структур, приобретает основополагающее значение:
«Во-первых, децентрализация является главной опорой демократической системы правления, ибо предоставляет гражданам страны право и возможность политического влияния и участия — путем образования субгосударственных этажей управления, — в том числе на региональном и местном уровнях. Такое расширение политических прав граждан на региональном и местном уровнях не только соответствует нормативным принципам демократии, но и способствует своего рода политической интеграции, самоидентификации и участию граждан, без которых — как это показал крах коммунистического режима — никакая политическая система существовать не может.
Во-вторых, децентрализация укрепляет конституционную систему правления и в вертикальном отношении, поскольку «разделяет полномочия» между центральным (общегосударственным) и субгосударственными уровнями управления и вводит определенный вариант «сдержек и противовесов», предохраняя политическую систему от установления (возрождения) чрезмерно зацентрализованного (и потенциально авторитарного) правления.
В-третьих, децентрализация политической и административной структур обеспечивает политическим, административным, экономическим и общественным субъектам регионального и местного уровней институциональную основу и то необходимое условие, с помощью которых они получают возможность активно участвовать в инициировании, продвижении и осуществлении «самоподдерживающегося» регионального и местного развития. Таким образом, политическую и административную децентрализацию следует рассматривать и в качестве институциональной предпосылки децентрализованного и осуществляемого «снизу вверх» развития частного сектора экономики, а также гражданского общества в целом»1.
Западные ученые Д. Осборн и Т. Гэблер в своей книге «Мы создаем правительство... Как дух предпринимательства трансформирует общественный сектор»1 обосновывают необходимость децентрализации власти и управления.
Из сформулированных ими десяти основных принципов реформы общественного управления отметим три:
— упразднение централизованного контроля и делегирование управленческой ответственности,
— децентрализация решений о предоставлении услуг;
— наделение нижестоящих уровней власти и управления полномочиями предоставлять услуги самим себе.
Они отмечают, что местные власти рачительнее к общественным тратам, лучше и быстрее выявляют местные потребности и реагируют на их изменение Они менее бюрократизированы, более склонны к инновациям, активнее привлекают местное население не только как потребителя, но и как производителя разнообразных услуг, что дешевле и эффективнее. Следовательно, им должная быть предоставлена широкая автономия и самостоятельность2.
По мнению Б.П. Гуселетова, многовековой опыт большинства зарубежных стран и России показывает, что попытки решения многочисленных проблем посредством жестко централизованной системы государственной власти и управления малоэффективны и в условиях конца XXI века бесперспективны. «Децентрализация — это не только вопрос эффективности. Она в значительной мере способствует развитию гражданского общества, расширяет социальную активность населения и тем самым способствует укреплению и развитию демократии»3.
Проблемы централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти по горизонтали
На первый взгляд может показаться, что проблема централизации и децентрализации государственной власти «по горизонтали» не актуальна для демократического правового государства. В таком государстве действует принцип разделения властей, который предполагает рассредоточение властных полномочий между различными государственными органами. Это означает наличие нескольких центров власти. В таком государстве власть на горизонтальном уровне должна быть децентрализована.
Однако так может показаться лишь на первый взгляд. На самом деле поле для исследований в этом направлении остается. Например, остается открытым вопрос, какой должна быть степень децентрализованности на горизонтальном уровне, чтобы, с одной стороны, предотвратить сосредоточение власти в одних руках, а, с другой, - обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти?
Особую актуальность исследование проблематики централизации и децентрализации государственной власти по горизонтали приобретает применительно к России, в которой вслед за периодом децентрализации на сегодняшний день очевидны сильные тенденции централизации государственной власти.
Целью данного параграфа является предложить оптимальное с точки зрения требований демократии и эффективности управления соотношение централизации и децентрализации государственной власти в России. Причем такое соотношение, которое бы учитывало особенности России как цивилизации.
В этой связи нельзя не согласиться со словами Президента России В.В. Путина: «...я глубоко убежден, что демократию нельзя экспортировать из одной страны в другую. Также как нельзя экспортировать революцию, также как нельзя экспортировать идеологию. Демократия — это внутренняя субстанция развивающегося общества. Есть основополагающие принципы демократии, и они должны быть единообразно понимаемы во всех странах. Но есть и все, что связано с демократией: это очень большое количество составляющих, которые зависят от истории той или иной страны, от ее традиций и очень большого количества компонентов подобного рода»1.
Для достижения поставленной нами цели необходимо проанализировать сложившуюся модель разделения государственной власти в России, а также факторы, оказавшие и оказывающие влияние на процессы централизации и децентрализации в механизме разделения государственной власти России, а также мировой опыт в этой области.
Понятно, что проблема централизации и децентрализации публичной власти по горизонтали имеет место на всех уровнях публичного управления в Российской Федерации (федеральном, субъектов Федерации и муниципальном). Вместе с тем, учитывая то, что управленческие системы, существующие на указанных уровнях, построены на одних и тех же принципах (во многом по образу и подобию), а также то, что «первую скрипку» в указанных процессах играет модель, функционирующая именно на федеральном уровне, ему мы и уделим основное внимание.
Современная модель разделения федеральной государственной власти в России является нетипичной. Ее функционирование несет на себе отпечаток многих противоречий. Среди них можно выделить несколько групп, характеризующих сочетание объективных и субъективных факторов политического процесса последних пятнадцати лет.
1) Выработка и принятие модели разделения властей в условиях отсутствия единства понимания сути принципа разделения властей, при формальном его принятии и провозглашении. Согласие на то, как собственно «делить» власть, то есть как сочетать интересы различных политических сил при осуществлении государственной власти, не было достигнуто. Принятая Конституция стала не формой согласия в обществе, а, наоборот, актом победившей стороны, институционально закрепившей фактическое «продавливание» одной модели1. 2) Изначальной установкой при разработке проекта Конституции было стремление создать механизм разделения властей, настроенный на конкретную личность. Вследствии этого в проекте Основного закона был снят, в частности, верхний возрастной ценз Президента — 65 лет. В Конституции РСФСР 1978 года устанавливался предельный возраст 65 лет. Данное положение было оправданно. По существующему законодательству России высшие военные должностные лица должны оставить службу в 60 лет. Предельные возрастные критерии есть во многих зарубежных странах для судей, высших чиновников, иных лиц. Предполагается, что должность президента не менее напряженная, чем, например, деятельность члена Конституционного Суда. Видимо, целесообразно подумать о восстановлении ограничительной возрастной нормы в российской Конституции. 135 Конституционное закрепление модели государственной власти, предложенной Президентом, во многом представляется попыткой путем централизации уйти от разрешения политических проблем, затормозить эскалацию конфликта законодательной и исполнительной ветвей власти. Граждане шли на референдум в массе своей не только не читавшие, но и не державшие в руках проекта Конституции. Они голосовали не за конкретную модель разделения властей, а за популярного, в тот период, харизматического политического лидера — Б.Н. Ельцина. Они голосовали против возможных тяжелых последствий жизни страны в условиях полного отсутствия общеобязательных правил всеобщего Основного закона. 3) Особый фактор, существенно повлиявший на принятие действующей модели разделения государственной власти в России — это поддержка Запада. Лидеры многих западных государств открыто поддержали в разгоравшемся конфликте ветвей власти Президента РФ1. Это была, на наш взгляд, поддержка, прежде всего лично Президента Б.Н. Ельцина, а значит и предлагаемой им модели разделения властей, закрепленной в действующей Конституции .
Президент — ключевое звено централизованной системы государственной власти России.
В юридической литературе (научной и учебно-методической) справедливо отмечается, что глава государства занимает исключительно важное место в структуре высших органов государственной власти3. Функции главы государства может осуществлять как должностное лицо (монарх, выборный монарх, президент), так и государственный орган (Федеральный Совет в Швейцарии, Президиум Верховного Совета в бывшем СССР).
В этом смысле нельзя согласиться с точкой зрения Н.Т. Шестаева, согласно которой глава государства — «это официальное лицо (выд. нами - Н.Х.), занимающее формально высшее место в системе государственных органов и осуществляющее высшее представительство государства во внутриполитической жизни и в международных отношениях»1. Данное определение по объему уже, чем определяемое понятие. Оно не охватывает коллегиальные органы, выполняющие в некоторых государствах функции главы государства.
Президент — это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо, представляющее государство внутри и вовне страны, символ государственности народа.
Наличие в системе организации и функционирования российской государственной власти такого фактора как самостоятельная и доминирующая президентская власть не только выводит практическую проблему разделения властей за рамки традиционной триады, но и придает самому этому разделению специфический характер2.
Президентскую власть в России называют «сверхмощной», а отечественную систему государственной власти — «суперпрезидентской» и сверхцентрализованной4. В целом мы согласны с данной точкой зрения. Данный вывод вытекает из анализа функций и полномочий Президента России.
