Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы устройства государственной власти в федеративном государстве 17
1.1. Идея государственной власти в истории политических учений 17
1.2. Федеративное государство как особый способ пространственно-территориальной организации государственной власти 47
1.3. Юридическая природа федеративного государства и ее влияние на государственную власть 74
Глава 2. Особенности организации федеральной государственной власти 109
2.1. Принципы организации и деятельности федеральной власти 109
2.2. Особенности структуры федеральной власти 134
2.3. Функциональные особенности реализации федеральной власти 157
2.4. Значение уровня государственной власти субъектов федерации для функционирования федеральной власти 178
Заключение 195
Список использованной литературы 201
Приложение 225
- Идея государственной власти в истории политических учений
- Юридическая природа федеративного государства и ее влияние на государственную власть
- Особенности структуры федеральной власти
- Значение уровня государственной власти субъектов федерации для функционирования федеральной власти
Идея государственной власти в истории политических учений
Изучение истории развития учений о государственной власти необходимо для уяснения ее сущности и правовой природы, а также основной идеи, заложенной в феномене власти и выражающейся в управлении государством.
Прослеживая развитие политической мысли с древности до наших дней, нетрудно заметить, что взгляды мыслителей и общественных деятелей на природу государства и место государственной власти в нем напрямую были связаныс социально-политическими, экономическими, культурными и духовными условиями, в которых развивались государства в разные исторические периоды. И показательным является то, что государственную власть в подавляющем большинстве случаев всегда характеризоваликак важнейший атрибут государства, существовать без которого оно не в состоянии.
Подобные представления мы находим уже у мыслителей Древнего мира, когда стали подниматься вопросы улучшения общественного устройства, поиска моделей идеального государства и наилучшей формы правления. Верховная власть в ту пору чаще всего отождествлялась с личностью правителя и считалась сакральной и неприкосновенной. «Верховный правитель считался олицетворением государства, средоточием всей государственной жизни»3. В государствах Древнего Востока (Древний Египет, Древняя Индия, Древний Китай), тяготевших по форме правления к древневосточной деспотии, основными признаками государственного уклада были традиционализм и уважение к устоям жизни общества, считавшимся непоколебимыми. К примеру, в «древнеиндийских источниках… в основном даются два варианта учреждения политической власти: создание правителя богами и избрание правителя народом… Особенностью индийской мысли является то, что за редкими исключениями… оба эти варианта сочетаются, они как бы смешаны и составляют два способа обоснования законности власти»4. В древнекитайской традиции с самых давних пор генеральной идеей легитимации власти была идея о небесном мандате (тянь-мин) и о праве Неба на смену этого мандата: «Небо не просто вмешивается в земные дела, но и регулирует их, вручая мандат на управление Поднебесной достойному»5.
Несколько иначе это выглядело в Древней Греции, развивавшейся как полисная демократия, где впервые на рациональных началах были осмыслены многие аспекты государственной жизни общества, политического устройства государства, была сконструирована классификация форм правления и сформулированы взгляды относительно качеств правителей. Платон, чьи воззрения на идеальный государственный строй изложены в диалогах «Государство» и «Законы», считал, что во главе государства должны стоять философы, поскольку «природа философа отличается соразмерностью и врожденной тонкостью ума»6. Философы причастны к вечному благу и способны воплотить небесный мир идей в земной жизни7. Платон наделил философов-правителей интеллектуальной исключительностью и нравственным совершенством8, которые в силу обладания этими качествами и допускаются, по его мнению, к власти.
Ученик Платона Аристотель говорил о верховной власти лишь в контексте того, кому следует ее предоставить – «одному или многим, отдавая предпочтение – правда, с рядом оговорок и ограничений – власти большинства»9. Он утверждал: «Верховную власть должно представлять правильное законодательство, магистраты же – будет это один человек или несколько – должны иметь решающее значение лишь в тех случаях, когда законы не в состоянии дать точного ответа»10. Тем не менее греческие мудрецы достаточно много внимания уделяли роли и качествам идеального правителя или государственного деятеля, в том числе упоминая реформаторов Солона, Ликурга и Миноса11, и все это в конечном счете вылилось в идею единоличной власти, которая приобрела особое звучание в Древнем Риме, особенно в период принципата и империи12.
Императорская власть в Риме, начиная с Октавиана Августа, приобретает характер государственного культа, а при Веспасиане произошло «обожествление императорской власти в целом, а не только отдельного принцепса»13. Умерших императоров обожествляли, царствующие правили по большому счету как живые божества, и их правление обрамлялось особыми ритуалами и титулатурой14, в которой среди прочих был и титул отца отечества (paterpatriae)15.
Христианство в корне поменяло взгляды на сущность верховного правления и место правителя в государстве. «Всякая душа да будет покорна высшим властям, ибо нет власти не от Бога; существующие власти от Бога установлены. Посему противящийся власти противится Божию установлению. А противящиеся сами навлекут на себя осуждение» (Рим. 13:1–2), – сказано в Библии16. В таком понимании верховная власть являлась служением «ее носителя самому Богу, но никак не гарантией или привилегией, направленной на получение личных выгод и льгот»17. Так появился очень яркий оттенок нравственной ответственности властвующих за свои деяния по управлению государством. «Интерпретация верховной власти как власти от Бога, а значит, как служения, породила невиданное ранее отношение к правам и обязанностям правителя, который становился воплощением этического идеала и долга в противоположность языческому – quod licet jovi non licet bovi (что дозволено Юпитеру – не дозволено быку)»18.
Отныне в обязанности верховной власти вменялось поощрять добро и наказывать зло, защищать церковь и покровительствовать ей, призывать подвластных к познанию истинного Бога и создавать условия для благочестивой жизни подданных19. Для правителя признавались необходимыми православие и благочестие, подвластные были обязаны молиться за начальствующих20, ибо «представители государственной власти, которые поддерживают порядок и пресекают беззаконие, исполняют миссию, возложенную на них Самим Богом»21.
Средневековые христианские теологи и богословы, говоря о властях в государстве, затрагивали проблемы соотношения и взаимодействия церковной и светской властей (Блаженный Августин, Фома Аквинский), наилучшего государственного устройства. К VI в. в Византии оформляется концепция симфонии церковной и светской властей, которая нашла выражение в 6-й новелле Юстиниана: «Когда священство беспорочно, а царство пользуется лишь законной властью, между ними будет доброе согласие (симфония) и все, что есть доброго и полезного, будет даровано человечеству»22, т.е. предполагалось такое согласованное взаимодействие церковной и светской власти, которое будет создавать условия «для благочестивой жизни и спасения душ вверенных их попечению людей… отношения между двумя властями мыслились как отношения со-служения замыслу Бога о спасении человека»23. Подобный взгляд на государственную власть долго не подвергался сомнению.
Развитие взглядов на проблемы власти в эпоху Возрождения связано главным образом с именами Н. Макиавелли, Э. де Ла Боэси, Ж. Бодена.
Никколо Макиавелли представил первую модель государства и государственной власти, свободную от религиозных взглядов. Эта модель основывалась на прагматичных и утилитарных расчетах в действиях власти и правителя. Вего трактате «Государь» раскрывалась технология власти, лишенная каких бы то ни было нравственных свойств. Государь не может позволить себе быть добродетельным, он обязан в любой момент предпочесть пороки, если пороки „позволяют ему править“24. Н. Макиавелли первый полностью отделил политическую сферу от морали. По его мнению, государь должен создать вокруг себя ореол славы и добродетельности и следовать тактике льва и лисы, чтобы уметь скрывать свои истинные планы. «Власть государя должна основываться на чувстве страха подданных, но при этом он не должен вызывать у них ненависть»25. Наиболее устойчивой формой государства Макиавелли считал смешанную республику, но отмечал, что так как в современных условиях (XVI в.) в обществе царит нравственный упадок и люди лишены былой доблести древних римлян, оптимальной формой правления будет монархия.
Юридическая природа федеративного государства и ее влияние на государственную власть
Немаловажное значение для понимания устройства государственной власти в условиях федерализма имеет представление о юридической природе самого федеративного государства. За несколько веков мирового федеративного государственного строительства было выдвинуто большое количество теорий, обосновывающих с разных позиций федеративное устройство. Многое в них имеет прямое отношение к проблеме государственной власти в федерации. Сами теории федерализма, равно как и их содержание, хорошо известны: это функциональная теория, законодательная теория, доктрина двойного суверенитета (дуалистического федерализма), доктрина централизованного федерализма, кооперативного федерализма, технократического федерализма, нового федерализма, исполнительного федерализма, а также договорного федерализма.
Анализируя эти теории в целом, В.Г.Введенский и А.Ю.Горохов пишут: «Во-первых…подавляющее большинство перечисленных концептуальных разработок относится не к федерализму как таковому, а к общей теории государственного устройства. Как правило, они применимы как к федеративным, так и к унитарным государствам. Выводы, сделанные в их рамках, обычно лишь иллюстрируются на примерах федеративных стран; аналогичные примеры во многих случаях могут быть приведены и из опыта развития государств с унитарным устройством. Во-вторых, обычно ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике в „чистом виде“. Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей.В-третьих, упомянутые доктрины в основном описывают уже сложившееся положение вещей и служат обоснованием фактически действующих „законов“ во внутригосударственных отношениях. Можно сказать, что в этой области практика значительно опережает теорию, а немногочисленные попытки ликвидировать этот разрыв оказались не слишком успешными»186. Действительно, приходится признать, что многие положения в разных доктринах и теориях федерализма дублируются и само существо таких теорий обращается в конечном счете вокруг нескольких ключевых моментов. Чтобы показать связь между юридической природой федеративного государства и его государственной властью, выделим главные моменты из многочисленных теорий федерализма и определим, какие аспекты из этого теоретического корпуса важны для нас.
Из всего многообразия доктринальных конструкций существенными для изучаемого нами вопроса являются следующие их аспекты:
1) двойной суверенитет (в любых качествах) федеративного государства;
2) договорная природа федеративного государства и способы образования федеративных государств;
3) значение регионального начала (или федеративного принципа) в устройстве федерации;
4) соотношение государственного и регионального начал в устройстве федеративного государства.
Теперь последовательно рассмотрим их.
1. Федеративное государство и его суверенитет. Для любого государства непреложным является факт обладания таким государством суверенитетом, который выражается вовне и внутри государства в действиях и решениях государственной власти. Суверенитет принадлежит всему государству в целом, и никакая его часть не может быть отчуждена от него. И если применительно к унитарному государству это утверждение не вызывает сомнений, то по отношению к федерациям ведется давний спор о том, каким же образом федеративное государство обладает и пользуется суверенитетом. По этой проблеме сложились следующие основные теории:
– делимости государственного суверенитета, представленная классической теорией делимости суверенитета;
– единого и неделимого государственного суверенитета (унитарная теория, дуалистическая (синтетическая) теория и теория участия);
– возможность существования двух суверенитетов в пределах одной и той же территории (теория ограниченного суверенитета и ее разновидности)187.
Таким образом, наряду с представлениями о том, что суверенитетом может и должно обладать только федеративное государство в целом, есть немало сторонников точки зрения, что в федеративном государстве в том или ином виде присутствуют два уровня суверенитета.
Здесь обратим внимание на важный и малозаметный факт: процессы федерализации в исторических федерациях развивались по интеграционному, центростремительному сценарию, но их субъекты не являлись независимыми государствами188, т.е. в истории мы не найдем федеративных государств, которые были бы образованы полностью суверенными государствами. Проиллюстрируем наш вывод. Так, к примеру, в Соединенных Штатах Америки изначальную основу для формирования государства-федерации создали британские колонии, и федерализм возник там «как способ мягкой интеграции этих колоний для создания крупного, единого государства»189. Колонии идентифицировали себя как штаты, «т.е. государства в прямом переводе с английского. Но при этом штаты… декларировали вечный союз и конфедерацию»190. Американский федерализм в итоге стал «результатом компромисса местных элит с метрополией»191. В процессе формирования федерации в Канаде первоначально был предложен план «федеративного государства под протекторатом британской короны»192. Акт о Британской Северной Америке 1867 года учредил доминион Канада в составе четырех колоний – Онтарио, Квебека, Нью-Брансуика и Новой Шотландии. «Анализ юридической природы происхождения Союза Канада, – замечает Е.П. Симаева, – показывает, что федерация «Канада», образованная на основании Акта 1867 года, являлась, во-первых, результатом волеизъявления, выраженного в активной деятельности политиков провинции Канада… и, во-вторых, следствием необходимой поддержки британского правительства, которое оказало большое влияние на ход дискуссий по вопросу образования федерации»193.Схожим образом складывалась федерация и в Австралии. «Здесь не было того единого порыва к объединению, который испытали американцы, и не было слишком заинтересованных в этом элит отдельных регионов, как это имело место в Канаде»194. В 1855 году колонии Новый Южный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания получили самоуправление. В 1900 году британский парламент принял решение об объединении всех шести колоний в Австралийский Союз195. В данном случае задачу по объединению колоний «облегчило не просто позитивное желание властей метрополии, но и их стимулирующее воздействие»196.
Процессы федерализации протекали в разных государствах по-разному, и у нас нет задачи обращаться к опыту всех федеративных государств. Этот аспект подробно рассмотрен в соответствующих работах197. Для нас важна констатация факта, что ни одно из существующих федеративных государств не было образовано полностью суверенным государством (мы не ведем речи о федерациях, образованных «сверху» в результате решений центрального правительства). Единственный „чистый“ пример объединения независимых государств, – замечает Р. Ф. Туровский, – это создание Танзании, но надо учесть, что независимый Занзибар просуществовал лишь около года, а возникшая в результате Танзания не является классической федерацией»198. Важно отметить при этом, что Танганьика (материковая часть Танзании), получившая независимость в 1961 году, сначала имела статус королевства Содружества, а с 1962 года провозглашена республикой в составе Содружества наций под началом британской короны. Полагаем, что пребывание государства в подобном статусе ставит под сомнение полноту его суверенитета. Поэтому здесь единственной суверенной территорией был Занзибар, при том, что уже через месяц после получения им независимости в 1963 году он пережил революцию, в ходе которой королевская власть султана была свергнута и образовалась Народная Республика Занзибара и Пембы.
Особенности структуры федеральной власти
Структура государственной власти как системы всегда соотнесена со структурной организацией того или иного государства, зависит от этой организации и вызвана ею. «Государственная власть, – пишет С.В. Нарутто, – системная категория, ее частью является система органов государственной власти, которую можно понимать как „структуру государства“325. В конечном счете структура государства и структура государственной власти – во многом родственные и схожие понятия, поскольку сама система государственной власти в целом, ее многочисленные элементы, разнообразные взаимосвязи между ними, различные уровни властеотношений и т.п. и составляют основу структурной организации всего государства. И.А. Журавлева, рассматривая проблему структуры федеративного государства, указывает, что «структура федеративного государства представляет собой совокупность институтов государственной власти и органов управления субъектов, наделенных властными полномочиями, находящимися в определенных отношениях, в рамках федерации»326. Акцент данный автор делает на том, что «институты являются определенной формой организации, регулирования и упорядочения общественной жизни… При этом особое место в данном вопросе… может занимать характер взаимоотношений государственной власти и субъектов федерации»327.
«Структурная организация федеративного государства, – пишет Ю. В. Бурбина,– включающая в себя как минимум два уровня принятия решения – федеральный и региональный, обусловливает наличие сложной структурно-функциональной системы управления государством, основанной на построении системы взаимоотношений государственных органов федерации и субъектов федерации так, чтобы, с одной стороны, единство государства было незыблемым и обоюдно выгодным, а с другой стороны – регионам предоставлялась определенная самостоятельность, необходимая для эффективного управления и сохранения культурного, национального своеобразия субъектов федерации»328.
Соответственно можно заключить, что структурную основу федерации образуют органы (институты) высшей государственной власти и органы власти субъектов, составляющие каждые на своем уровне некие системные единства, состоящие между собой в определенного рода отношениях. При этом внимание исследователей к этим отношениям совершенно правильно, поскольку качество образующих их связей, в том числе, напрямую влияет на структурное устройство федеральной власти. Итак, общая структура федеративного государства предполагает взаимодействие между верховной (федеральной) властью и уровнем власти субъектов, т.е. 3 элемента: федеральную власть, региональную власть и федеративные отношения между ними. Необходимо определить, как подобное устройство отражается в структуре самой федеральной власти.
Мы уже писали, что А. И. Хорошильцев с точки зрения глубины упорядочения выделяет в структуре российской федеральной власти три уровня – конституирующий, организующий и информирующий329.
Структуры конституирующего уровня призваны обеспечить соответствие фактической и писаной конституции, т.е. баланс сил в обществе. Организующий уровень ориентирован на организацию текущей власти народа и ее активности. Информирующий уровень – исходный, призванный легитимировать и персонифицировать государственную власть330. Тем не менее, несмотря на оригинальность данной трактовки государственной власти, она не отражает особенностей построения федеральной власти. Да и сам автор оговаривается, что данная модель применима и к субъектам федерации, и к другим демократическим государствам. Значит, она не подходит.
Мы знаем, что любое федеративное государство структурно состоит из субъектов. Субъекты (штаты), образуя определенное системное целое, органично входят в систему государственной власти, не нарушая ни ее единства, ни целостности. При этом подобная известная системная целостность субъектов федерации как уровня государственной власти приобретается ими именно в рамках реализации и функционирования общефедеральной государственной власти, поскольку субъекты, будучи лишены суверенитета, не могут иначе реализовать прерогативы своего юридического статуса, как только во взаимоотношениях с федеральным центром.
Кроме того, у субъектов федерации отсутствует какой бы то ни было общий представительный орган, который «объединял» бы в себе все ключевые полномочия регионального уровня власти и вступал бы во взаимоотношения с федеральным центром от имени всех субъектов (здесь мы не имеем ввиду верхние палаты парламентов, представляющие интересы субъектов, – речь идет об органе, аналогичном высшим органам управления на федеральном уровне, который выступал бы посредником в федеративных отношениях и иерархически возглавлял бы региональный уровень власти). Но даже если бы такой орган существовал, федеративные отношения, несмотря на всю значимость юридического титула субъектов федерации, все равно остались бы неполноценными и незавершенными, если бы не были обращены напрямую к федеральному центру. Следовательно, федеративные отношения приобретают свое полноценное наполнение и содержание лишь потому, что в них вступает и участвует федеральный центр (который, естественно, не может не участвовать в них).
Поэтому федеральный центр (федеральная власть) и будет являться для всех субъектов федерации тем самым организующим началом, куда сходятся все нити федеративных взаимоотношений от субъектов. Именно из-за этого региональный уровень государственной власти и приобретает характер известной системной целостности.
Итак, мы увидели, что для существования федеративных отношений необходимы два условия: юридическое положение субъектов федерации (порождающее условие) и участие в них федерального центра (обязательное для их полной реализации). При этом у федерального центра (высшей власти) сходятся как общие связи управления государством, так и связи с субъектами, возникающие по поводу постоянно осуществляемых федеративных отношений. Для этого в составе высшей власти должны выделяться соответствующие структурные элементы, с помощью которых федеральный центр и будет осуществлять регулирование и управление всеми многообразными властными связями и отношениями.
Исходя из этого мы полагаем, что в структуре высшей федеральной власти, наряду с властными структурами общего характера, присутствует и постоянно используется федеративный компонент– совокупность специфических приемов, средств и способов реализации и организации федеральной государственной власти, обусловленных федеративным устройством государства, по отношению к субъектам федерации в целом (т.е. федеративному началу). Наличие в составе федеральной власти федеративного компонента и будет являться главной особенностью ее структуры.
Теперь рассмотрим федеративный компонент федеральной власти подробнее. В. В. Штукин правильно отметил необходимость выделения федеративной функции, осуществление которой выражает специфику юридической природы федерации331. Однако данный автор неоправданно расширил смысловое содержание этой функции, включив в нее все основные направления деятельности государственной власти, фактически подменив функцию средствами ее реализации. Он пишет: «Федеративная функция государства есть главное направление деятельности государства по организации управления территориальными государственными образованиями (субъектами федерации) в сложносоставном государстве (федерация) и распределению между федерацией и ее субъектами полномочий по регулированию общественных отношений»332 и указывает, что главными направлениями федеративной функции выступают:
«– направление деятельности по определению федеральным законодательством организации государственной власти и системы органов государственной власти федерации;
– направление деятельности по организации представительства субъектов федерации в федеральных органах государственной власти;
– направление деятельности по установлению общих принципов законодательства и организации органов государственной власти субъектов федерации;
– направление деятельности по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов;
– направление деятельности по организации работы общих для всей федерации властных структур на федеральном уровне»333.
Значение уровня государственной власти субъектов федерации для функционирования федеральной власти
До сих пор мы характеризовали с разных сторон организационные и функциональные особенности федеральной власти, ее устройство и принципы деятельности. Однако наше исследование будет неполным и односторонним, если мы обойдем стороной вопрос об уровне государственной власти субъектов федерации, его взаимосвязи, взаимодействии с федеральной властью, а также о его роли и значении для полноценного функционирования федеральной власти и, следовательно, для государства в целом. Но прежде чем перейти собственно к проблеме роли и значения регионального уровня государственной власти для функционирования власти федеральной, мы считаем необходимым кратко изложить свою позицию по поводу его юридической сущности и соотношения с общефедеральным уровнем власти.
В. Е. Чиркин, рассматривая сущность субъекта федерации как особую форму организации публичной власти, пишет следующее: «…такой подход снимает проблему двух государственных властей в одном государстве. Государственная власть – это власть только федерации. В субъектах… существует своя власть, но не государственная, а публичная власть территориального коллектива, пределы которой определяются федеральной Конституцией… Государственной в субъектах… является та власть, которая осуществляется от имени государства (Федерации) его органами… Таким образом, решение вопроса в перспективе возможно, если признать, что в федерации существует одна государственная власть – власть федеративного государства, которая распространяется на всю территорию государства… и, следовательно, действует во всех частях государства… и власть субъекта федерации, которая производна от данного территориального коллектива.
Это не государственная власть. Власть субъекта федерации является публичной, негосударственной властью, имеющей некоторые политические и государственные элементы… Однако она ограничена самим существованием федеративного государства. Это – ограниченная публичная квазиполитическая и квазигосударственная власть»410. О.А. Воробьева, проецируя это суждение на Россию, соглашается с несуверенным характером власти субъекта федерации, но отрицает ее негосударственный характер, «поскольку Конституция Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими самостоятельно органы государственной власти… Поэтому очевидно конституционное распределение государственной власти на федеральный и региональный уровни»411.
Однако дело здесь не только и не столько в конституционном распределении государственной власти на уровни, которое является лишь следствием общего устройства системы государственной власти в федерации. Дело заключается в том, что при образовании федеративного государства (а мы увидели, что способ образования не имеет значения) создается особенно организованная единая система государственной власти, которая в силу юридического титула субъектов предполагает функционирование внутри себя общегосударственного же уровня власти субъектов. И здесь необходимо несколько уточнений.
1. В.Е. Чиркин правильно указал, что «государственной в субъектах федерации является та власть, которая осуществляется от имени государства… его органами»412. Он даже приводит их перечень на примере РФ: «Это суды общей юрисдикции (верховные суды республик, краевые, областные и т.д., но все они – суды РФ, а не субъектов РФ), управления и отделы министерств РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Что же касается законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, то они избираются территориальным объединением… субъекта РФ и являются органами его публичной власти. Это „своя власть“субъектов РФ… в пределах предметов ведения, установленных Конституцией РФ»413. То есть, с одной стороны, уровень власти субъектов федерации – достаточно условное понятие, поскольку и в общегосударственном масштабе, и в масштабах отдельных субъектов действуют федеральные органы государственной власти, как бы пронизывая региональный уровень федеральными полномочиями, но не во всех областях.
Однако, с другой стороны, в конституциях или иных общегосударственных актах всех федераций так или иначе проводится размежевание сфер деятельности федерального центра и субъектов. И, кроме всего, субъекты существуют и реально развиваются в государстве, следовательно, и уровень их власти все же должен быть конкретно определен. Необходимо четкое понимание регионального уровня власти субъектов.
2. Дело в том, что при создании федеративного государства, как известно, создается общегосударственная федеральная власть, охватывающая собой все государство. Правовой статус субъектов федерации, предполагающий их относительную самостоятельность и обладание отдельными признаками государственных образований, изменяет структуру и характер действия государственной власти, так как предполагает у субъектов наличие определенных полномочий по отношению к федеральному центру.
Федеральная власть, воздействуя на субъекты федерации в целом, объединяет их действия, обращенные к себе, воедино, создавая таким образом региональную сферу (или область) своего действия. Устанавливаются федеративные отношения между федеральным центром и субъектами федерации. Следовательно, региональный уровень государственной власти становится некоей системной целостностью (возникает)только при реализации высшей (федеральной) государственной власти. Именно посредством связей с федеральным центром субъекты федерации образуют внутрисистемное (внутри системы государственной власти) единство, функционирующее как уровень власти.
3. Если же говорить собственно о природе власти субъектов, то можно сказать следующее. «Системообразующим элементом федеративного государства являются государственноподобные территориальные образования – субъекты Федерации»414. Мы уже указывали ранее, что субъекты федерации представляют собой особый способ территориальной организации публичной (государственной) власти, который должен соотноситься с организацией власти высшего уровня. Если власть субъекта федерации имеет отличную от федеральной государственной власти природу, не коррелирует с ней и не является ее «отображением», из этого вытекает разнородность в осуществлении власти внутри федерации, чего быть не может. При этом, ограничивая действие федерального центра сугубо федеральными органами, мы тем самым лишаем верховную власть, которая по идее олицетворяет суверенитет и независимость всего государства, полноты действия. Такая власть вряд ли сохранит целостность государства, даже при достаточной централизации.
Если система государственной власти едина, должна быть единой государственная власть на всех «этажах» своей реализации. Если субъект федерации – государствоподобное образование, это прямо предполагает обладание им именно государственной, а не просто публичной властью. Источником власти для субъектов федерации выступает власть федеральная, провозглашающая их субъектами в составе государства.
В итоге мы видим, что региональный уровень государственной власти есть прямое следствие самостоятельности (правового статуса) субъектов федерации при воздействии на них высшей государственной власти. Он выступает в двух качествах:
– как область действия федеральной власти;
– как системное целое, соединенное действием федеральной власти и находящееся с ней в особых отношениях (федеративных отношениях). Эта системная целостность заключает в себе совокупности органов государственной власти субъектов федерации, реализующие свои полномочия в установленных им пределах.
Поэтому можно определить уровень государственной власти субъектов федерации как совокупность их властных полномочий, объединенных организующим действием федеральной государственной власти, которая, соединяя эти полномочия в системное целое, составляет таким образом внутри системы государственной власти ее региональный уровень, являющийся одновременно и сферой действия федеральной власти.