Введение к работе
Актуальность темы исследования. Городское самоуправление имеет богатую историю и вызывает неослабевающий интерес в советской и мировоД науке. В связи с развитием демократии, плюрализма в политических отношениях, формированием правового государства в Советском Союзе, проблемы самоуправления вообще, местного самоуправления в особенности, стали глубже обсуждаться и в СССР и за рубежом. Идеи самоуправления разрабатывались в теории государствоведения и в прошлом, но не считались одним из главных, существенных черт, органически свойственных обществу . Значительное огосударствление общественной жизни, утверждение административно-командной системы управления, привели к излишествам в централизации, сковывали инициативу и творчество трудящихся на местах.
Актуальность разработки темы организации правовой регламентации местного самоуправления связана не только с изучением Российского исторического опыта. Те?ла эта имеет значение и в связи с функционированием современных органов государственной власти, органов социального управления в центре и на местах, и в связи с повышающейся ролью различных общественных объединений.
Незначительный интерес к опыту работы городских дум дореволюционной .. России в прошлом был в основном, чисто исторический и отмечен почти полным невниманием к органам самоуправления - городским и районным .думам, земствам. Утверждалось, что вопросы (правопорядок, продовольствие) можно было решать только после перехода власти к Советам"
А на наш взгляд, в истории России накоплен, пусть и не очень большой, но интересный общественно-политический и правовой опыт деятельности .' органов местного самоуправления в виде земств и городских дум.
* Историки спорят. М.: Политиздат, 1988. с. 40.
В прошлые годы интерес к городским думам возникал, лишь когда анализировался процесс ликвидации старых, буржуазных органов самоуправления. В юридической науке не исследовался вопрос использования опыта работы городских и районных дум в деятельности возникших в ходе революционных преобразований Роветов.
А на первых порах Советской власти (I9I7-I9I8 гг.) городские и районные думы, как и земства в сельской местности, действовали параллельно с Советами, и не просто функционировали самостоятельно, а и взаимодействовали.
Долгое время местные Советы и органы местного самоуправления рассматривали в юридической и исторической науке как антиподы. В литературе, посвященной буржуазному местному самоуправлению выделялись в основном, мелкие черты в работе этих органов, которые В.И.Ленин образно определил как "сферу лужения умывальников". Эта мысль частного порядка оказалась ведущей у многих теоретиков и практиков в оценке вообще всего местного самоуправления. Местное самоуправление определялось как форма местного управления, оторванного от государственно-властных полномочий, действующее в сфере чисто "местных" дел. Считалось, что в политическом плане муниципальные органы имеют фиктивный характер, полностью или в значительной мере зависят от представителей государственной власти, и цен-тального управления. ' Поэтому их рассматривали как органы , превратившиеся в придаток централизованного бюрократического аппарата.
Минц И.И. История Великого Октября. М.: 1979. т.З. Триумфальное шествие Советской власти, с. 691-704. Местное самоуправление после Октября.
Советская историко-правовая наука. Очерки становления и развития. М., 1978, с. 179.
3- Ленин В.И. Поли.собр.соч. Т.12., с. 262-263.
4. См., например, Марченко М.Н., Рожко И.Д. Демократия в СССР. М.: 1988, с. 55.
На самом деле это не совсем так. Опыт нашего исследования в определенной мере этот вывод подтверждает.
Объектом исследования избрано законодательство и некоторые проблемы его реализации в области городского самоуправления в 60-е - начале 90-х годов XIX века, т.е. в период от разработки городской реформы, до отмены его положений городской контрреформой 1892 года.
Этапы развития городского самоуправления до контрреформы 1892 г.:
I этап - появление конкретных проектов осуществления городского самоуправления в пореформенный период и подготовке Рородового положения 1870 года;
П этап - проведение в жизнь Рородового положения 1870 года в условиях начала деятельности городских учреждений, некоторые изменения правительственной политики и законодательства, завершившееся принятием в 1692 году нового городового положения," которое может быть охарактеризовано как отступление от первоначального замысла.
Второй период эволюции городских учреждений, начавшийся в 1692 году и продолжавшийся до 1917 года, имеет свои особенности и заслуживает отдельного исследования.
Диссертационное исследование является -. cv: ;. собтдвной частью общей проблемы функционирования самодержавия и местного самоуправления в России. Раскрытие этой темы предполЕгает рассмотрение трех- проблем:
-
выяснение на основе возникновения новых объективных и субъективных факторов жизни общества того периода степени готовности самодержавия пойти на изменение в области городского самоуправления и определение им допустимых пределов этого изменения;
-
выяснение отношения самих органов городского самоуправления к вопросам правового регулирования их компетенции, объема самостоятельности и независиипсти от правительственной власти;
3) реакция общества на проводимые изменения в области городского самоуправления и правовой мехнизм их обеспечения.
Непосредственная практическая деятельность городских дум не входит в основной предает , а является в определенной мере иллюстрацией реализации правовых актов.
Основные задачи работы:
1) показать место городских учреждений в общей сис
теме государственных органов России, их правовое положение,
соотношение с центральными и местными государственными
учреждениями;
-
раскрыть компетенцию городских самоуправленческих учреждений, предусмотренные законодательством функции местного самоуправления, а также дать анализ пореформенного законодательства, регулирующего формы реализации этих функций;
-
показать основные направления идейно-теоретической борьбы вокруг проблем местного городского самоуправления;
-
разграничить стадии развития законодательства о городском самоуправлении;
5) раскрыть значение городской реформы 1870г. в ут
верждении в российском законодательстве общебуржуазных
принципов самоуправления;
-
дать сравнительно- правовой анализ зарубежных стран и его влияние на подготовку и проведение городской реформы 1870 года;
-
охарактеризовать исторически прогрессивнае значение Закона 1870г. и деятельности городских учреждений самоуправления, имевших определенное влияние на дальнейшее развитие буржуазных отношений в стране, с одной стороны, и ограниченность этих факторов с .другой.
В .диссертации рассматриваются правовое регулирование и история городских учереждений самоуправления, а не всего местного самоуправления России, в состав которого входили
также дворянские сословные собрания, крестянские местные учреждения (сельские общины, волостные сходы, волостные правления и др.).
Исследование имеет целью дать современную характеристику государственно-правового регулирования городских учреждений пореформенной России.
На защиту выносятся следующие положения:
- реформа породила иллюзии и отвлекла некоторую часть
либерально-настроенного общества от активной деятельности
за дальнейшие буржуазные преобразования в городах, по
служив причиной появления надежды на скорое создание
центрального представительного учреждения;
- городские учреждения самоуправления способство
вали дальнейшему развитию капиталистических отношений;
- городская реформа обострила противоречия между
феодальной сущностью самодержавного государственного
строя и самоуправлением. По мере развития этих противо
речий и в условиях изменения соотношения классовых сил
(появление на арене борьбы пролетариата) самодержавие стало
проводить политику свертывания прав городских учрежде
ний самоуправления;
Даже ограниченный демократизм буржуазного самоуправления, разрешенный в, городах самодержавием, вскоре оказался неприемлем для власть предержащих , что через двадцать два года привело к городской контрреформе^
- положением 1892 года в систему городского самоуп
равления были внесены недемократические коррективы. Од
нако, объективный х^д событий, который .диктовался потреб
ностями развивающегося в стране капитализма, сделал
практически невозможным осуществление первоначального
плана правительства существенно ограничить буржуазные
начала в законодательстве о городском самоуправлении.
Научная новизна настоящей диссертации состоит в том, что она является первым по - новому трактующим комплексным государственно-правовым исследованием проблем создания, деятельносви и эволюции городских учреждений
в период между городской реформой 1870 г. и контрреформой IbbO-1892 гг. Это позволяет на наш взгляд, восполнить пробел в советских историко-юридических исследова -ниях. Новые положения могут быть сведены к следующим-:
дана новая периодизация дореформенных органов городского самоуправления и государственного управления;
определены основные стадии подготовки проектов городской реформы;
сделана попытка исследования основных этапов развития и направления деятельности городских учреждений
в России;
проведен юридический анализ Положения 1870 года с позиций современной юридической науки, изучено законодательство того периода, материалы официального делопроизводства и практики Правительствующего Сената, посвященные городсяому самоуправлению. На этой основе охарактеризовано правовое положение городских учреждений самоуправления;
в научный оборот введены новые документы, отражающие особенности правового положения, наиболее важные функции городских учреждений и специфику их взаимоотношений с государственной администрацией, прежде всего учреждениями Министрества внутренних дел;
в ходе изложения использованы имеющиеся в архивах (в фондах МВД) материалы, отражающие подготовку
и решение вопросов городского самоуправления;
- показана роль центральных государственных учреж
дений, руководивших разработкой и проведением в жизнь
реформы и контрреформы, дана оценка их деятельности на
правленной в конечном счете, открыто и завуалированно, на
ограничение формально провозглашенной самостоятельности
городских учреждений самоуправления.
Методологической основой диссертационного исследования
являются принципы диалектического и исторического материализма, научно обоснованной теории государства и права.
Автор опирался на принципиальные оценки, сделанные К.Марксом и Ф.Энгельсом, особенностей эпохи буржуазных реформ в России, которые содержатся в ряде их работ.
Использованы положения, содержащиеся в работах В.И.Ленина, относящиеся к оценке реформы 60-70 -х годов XIX в.
Исследование потребовало* использования таких частно-научных методов, как историко-сравнительный и формально-юридический. Необходимое внимание уделено конкретно-историческому анализу соцяально-полити.ческой обстановки в стране.
Материалы диссертации могут быть использованы;
-
в ходе дальнейших научных разработок этой проблемы;
-
в процессе преподавания истории государства и права СССР и истории государственных учреждений, дореволюционной России;
-
в лекционно-пропагандистской работе при освещении исторического прошлого России;
-
в критике фальсификации развития русских дореволюционных органов городского самоуправления;
-
в процессе становления и совершенствования органов местного самоуправления в городах в современных условиях перестройки жизни советского общества.
Диссертация состоит из введения, двух глав , объединенных в параграфы, заключения и списка основных источников и литературы.
Состояние научной разработки темы.
Процесс становления институтов местного самоуправления прослежен в литературе (досоветского и советского периода) в основном, применительно к деятельности земских учреждений.
История городского самоуправления не получила достаточного освещения в исторической литературе, и тем более,
х'См., например, Герасименка Г.А. Земское самоуправление в России, М.: Наука, 1990г., с.264: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1<364 г., И.: 1957г. и др.
в юридической литературе.
Дореволюционная историография, посвященная городскому самоуправлению в целом по России в период между двумя реформами, 1870 и 1892 гг. весьма скудна. Она исчерпывается рядом небольших очерков, основное внимание в которых уделено критическому анализу самого закона 1870 года, (Гессен В.М. Городское самоуправление. Дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912, 27 е.; Джа-нишев Гр. Эпоха великих реформ: Исторические справки. М.: 1886, 797с). Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - В кн. Великие реформы шестидесятых годов в прошлом и настоящем. Олб., 1913., 116с. Пичета В.И. Городская реформа 1870 г. - В кн. Три века. М.: І9ІЗ.Т.УІ, с. 173-179; Шрейдер Г.И. I) Город, и городовое положение 1670 года. - В кн. История России в XIX в. Олб., б.г. т.4, с. 1-28; 2) Городская контрреформа II июня ІВ92 г. - там же, т.5, с. 181-228.
Из специальных исследований научного содержания назовем работы И.И.Дитятина" 0 городском вопросе в Шхановской комиссии - '. : , I) .К истории городского положения 1870 г. (в кн. Статьи по истории русского права. Спб., 1895. с. 153-231;) 2) Наше городское самоуправление (- там же, с. 232 - 271 . ) Известия С.-Петербургского политехнического института 1904 г., т.1, вып. 3-4, с. 243-275, т.2, вып. 3-4, с. 225 - 234).
Остальные публикации можно разбить на две группы: издания, содержащие справочный материал о деятельности городов и работы публицистического характера.
Первые попытки подвести итоги деятельности вновь избранных городских дум были предприняты самими думами в обзорах, изданных к 10, - 20 и - 25 - летию действия городского положения, а также к 100 - летию Жалованной грамоты городам. (Десять лет С.-Петербургского городского общественного управления 1873 - 1883гг. Спб. 1883, 96 с. и пр.).
В начале 90-х годов был издан ряд обзоров. (Краткий очерк деятельности Казанского городского общественного управления за 25 - летие I87I-I895. Казань, 1896, 36 с; Петров Н.В.Материалы для истории Харьковской городской думы и городского хозяйства Харькова за 25 лет с 1871 по 1896 гг., Харьков, 1896, 322 с; Пульхеров А. Великолуцкое городское общественное управление 1785 - 1891 . Псков, 1892, ч. П, с. 1-58).
Интересные работы принадлежат перу гласного Московской думы, а в последствии редактора ее периодического органа М.П.Щепкину. "О городском хозяйстве Москвы в 1863 - 1868 , 1872 - 1882", "Об общественном хозяйстве уездных городов и посадов Московской губернии", "Сравнительный обзор финансов Москвы за 1887 - 1879 гг. и 14 больших городов Европы", и .др.).
В 1890г. вышла книга Харьковского городского головы И.О. Фесенко,- "К вопросу о реформе городских общественных управлений", в которой были высказаны некоторые соображения накануне проведения контрреформы.
К числу такого же рода изданий относятся брошюры В.В.Демидова " "Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. " (Спб., 1882, 31 с.) и др.
Значительный интерес к городской реформе 1870 г. был проявлен с начала XX века в связи с изменением избирательного закона в С.-Петербурге (В кн. Д.Д.Семенова "Городское самоуправление. Очерки и статьи". Спб., 1901, 387 с).
В годы первой русской революции в числе буржуазно-демократических преобразований на очередь дня был пос-вавлен вопрос о городской реформе, раскрытие несостоятельности городской реформы 1892 г..
В качестве единственного серьезного недостатка Городового положения 1870г. признавался избирательный закон (Васильевский СМ. Городское самоуправление и хозяйство. Спб., 1906, 63 с; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: 1908, НО с).
Работы советского периода немногочисленны, и касаются истории городского общественного управления отдельных городов. (Диссертации Б.В.Златоустовского, Э.А.Пав-люченко, Л.Ф.Писарьковой , очерк в "Истории Москвы , работы М.А.Горловского и И.Н.Байбакова ; в "Очерках
истории Ленинграда" содержится раздел о городском самоуправлении С.-Петербурга. ).
Особое место занимает монография В.А.Нардовой. Это комплексная работа. (Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 -х - начале 90 -х годов XIX в.,: правительственная политика. Л.: 1984, 260 с).
