Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Страховой рынок в России в XIX - начале XX века 13
1. Становление страхового рынка в Российской империи (1827-1847 годы) 13
2. Развитие страхового рынка в Российской империи (1847-1917 годы) 29
Глава II. Законодательные основания страховой деятельности в Российской империи в XIX — начале XX века 55
1. Страховое законодательство Российской империи в период становления страхового рынка (1827—1847 годы) .55
2. Страховое законодательство Российской империи в период развития страхового рынка (1847—1917 годы) 76
Глава III. Место Министерства внутренних дел в системе государственно-правового регулирования страховой деятельности в Российской империи 99
1. Правовые основы деятельности Министерства внутренних дел в качестве органа государственного страхового надзора . 99
2. Надзорная деятельность страхового комитета Министерства внутренних дел Российской империи в контексте сравнительно-правового анализа 116
Заключение 135
Список литературы 146
- Становление страхового рынка в Российской империи (1827-1847 годы)
- Развитие страхового рынка в Российской империи (1847-1917 годы)
- Страховое законодательство Российской империи в период становления страхового рынка (1827—1847 годы)
- Правовые основы деятельности Министерства внутренних дел в качестве органа государственного страхового надзора
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с правовым регулированием общественных отношений, возникающих в сфере страховой деятельности.
Конституция России 1993 г., закрепив в статье 8 равенство форм собственности и свободу экономической деятельности, тем самым легализовала рыночную систему хозяйствования и предопределила появление многочисленных рисков, связанных с ведением предпринимательской деятельности. Соответственно возросла значимость страховочных механизмов, целью создания и функционирования которых являлась бы минимизация угроз, возникающих в сфере бизнеса.
Кроме того, в современных условиях, возрастает значимость средств и технологий страхования частноправовых интересов субъектов в области здравоохранения, защиты от стихийных бедствий и катаклизмов техногенного характера, личных и имущественных отношений и т. п.
Сегодня страхование создает необходимые условия для проведения мероприятий по предотвращению отрицательных последствий воздействия негативных факторов на деятельность физических и юридических лиц. Также страхование, как особенный вид финансовой деятельности, представляет бесспорную привлекательность с точки зрения объема финансового оборота и, как следствие, высокую доходность для государственного бюджета и частнопредпринимательской деятельности, что в свою очередь имеет большую социальную значимость.
Несмотря на более чем десятилетний срок развития страхового рынка России, система его государственно-правового регулирования до сих пор окончательно не сформировалась. Постоянно изменяется состояние самого страхо вого рынка, совершенствуется нормативно-правовая база страхования, реорганизуются органы страхового надзора. В этих условиях исследование страхового законодательства Российской империи позволяет восстановить прерванную Октябрьской революцией историческую традицию, сформировавшуюся в сфере нормативного и организационно-правового регулирования страховой деятельности. Причем изучение дореволюционного опыта не предполагает его идеализации и не означает простое возвращение с целью копирования существовавших в рассматриваемый хронологический период институтов и принципов. Ретроспективный анализ элементов, составляющих механизм правового регулирования, и факторов, оказывавших как позитивное, так и негативное влияние, на процессы регулятивно-охранительной деятельности в данной области общественных отношений, позволяет с большей степенью объективности оценивать состояние страховых правоотношений в современной России, выдвигать научно обоснованные гипотезы их перспективного развития, а также формулировать предложения по оптимизации взаимодействия государства, общества, индивида в рамках системы страхования.
Перечисленные обстоятельства обусловливают актуальность избранной проблематики и предопределяют выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Специального истори-ко-правового исследования генезиса страхового законодательства Российской империи не проводилось. Вместе с тем отдельные вопросы представленной проблематики рассмотрены в работах отечественных историков и юристов.
В частности отдельные аспекты, связанные с пониманием и структурированием страхового законодательства Российской империи, стали объектом изучения историков и юристов еще в XIX веке. Сложившуюся систему страховых отношений рассматривали в своих трудах К.А. Айзенштейн, Л.А. Бернер, А.Г. Гойхбарг, СМ. Гольдштейн, В. Иордан, В.П. Крюков, СЕ. Лион, СП. Лу-невский, О. Ноткин, Г.С Пресс, И. Тарасов и др.
В современной отечественной историографии активизировался интерес к изучению историко-правового аспекта страхового дела в России, так как это способствует лучшему пониманию сущности и значения страхового права. Возрождение страхового дела на принципах свободы договора, вовлечение частного капитала в эту сферу деятельности, наличие ряда сходных черт дореволюционного периода с современностью делает достижения одного исторического этапа развития полезными для другого. Однако комплексных исследований по данной теме ничтожно мало. Это исследования В.В. Аленичева, СВ. Ильина и А.В. Райляна.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием процессов организации и осуществления страховой деятельности в Российской империи в XIX — XX веках.
Предметом диссертационного исследования стали документы и факты, характеризующие социально-историческую и политико-правовую обстановку в Российской империи в период XIX — XX веков; законодательные акты, регламентирующие формирование и функционирование системы отечественного страхования; особенности становления и развития рынка страховых услуг; принципы государственно-правового регулирования общественных отношений в сфере страхования; факторы, характеризующие место и роль Министерства внутренних дел в механизме государственно-правового регулирования страховых отношений.
Хронологические рамки диссертационного исследования определяются с учетом динамики становления и развития в Российской империи страхового рынка, а также формированием механизма правового регулирования в сфере страхования. В диссертации выделяются два исторических периода, определяющих рамки соответствующих этапов динамики страховых правоотношений: это период 1827-1847 гг. и период 1847-1917 гг. В рамках первого периода, за точку отсчета принимается год учреждения в России первой страховой компании, создание которой определило начало процесса становления сис темы страхования. 1847 год ознаменовал отмену «корпоративной монополии» двух страховых компаний в области страхового дела и формирование в стране реального страхового рынка. Процесс развития рыночных отношений в сфере страхования был прерван Февральской, а затем Октябрьской революциями, повлекшими разрушение ранее существовавшей государственно-правовой системы и ознаменовавшими переход от рыночной системы хозяйствования к командно-административной, что в свою очередь, повлекло уничтожение института частного страхования.
Целью диссертационного исследования является проведение комплексного историко-правового анализа законодательных и организационно-правовых оснований регулятивно-охранительной деятельности государства в системе страхования с акцентированием внимания на месте в этой системе Министерства внутренних дел.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда научных задач:
рассмотрение предпосылок возникновения и динамики становления и развития страхового рынка в Российской Империи;
определение перечня источников правового регулирования страхового дела в России и выявление критериев их систематизации;
определение основных направлений развития страхового законодательства Российской империи в XIX - начале XX века;
исследование нормативно-правовых и организационных оснований формирования и функционирования системы государственно-правового регулирования страховой деятельности в России в XIX — начале XX века;
выделение и характеристика особенностей правового регулирования отдельных видов страхования;
осуществление функционального анализа регулятивно-охранительной деятельности органов государственной власти Российской империи в сфере страхования;
изучение основных направлений деятельности государства по совершенствованию страхового законодательства и его кодификации;
выделение и рассмотрение факторов, связанных с конкретизацией места Министерства внутренних дел Российской Империи в системе государственно-правового регулирования страховой деятельности.
Методологическую основу диссертации составили как общенаучные методы (восхождения от абстрактного к конкретному, единство исторического и логического, взаимообусловленность формы и содержания), так и специальные (конструирование теоретической модели, отнесение к ценности и др.).
Особое значение в ходе исследования придавалось структурно-функциональному подходу к изучению объекта исследования. В процессе работы были также активно задействованы методы историко-правового и сравнительно-правового анализа.
Изучение принципов и процессов взаимодействия страхового законодательства со смежными межотраслевыми группами предполагает комплексный теоретико-прикладной междисциплинарный подход. Этим была обусловлена необходимость использования в работе системного метода, в рамках которого осуществляется интегрирование теоретических абстракций, положений, закрепленных в страховом законодательстве Российской империи, и эмпирических материалов из области юридической практики правотворческой и правоприменительной деятельности, осуществляемых в соответствующей сфере общественных отношений.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых по теории страхования В.В. Аленичева, В.М. Баранова, Ю.С. Бугаева, Н.Ф. Галагузы, В.Б. Гомелли, СБ. Глушаченко, Ю.М. Журавлева, А.Н. Зубца, СВ. Ильина, Л.Н. Клоченко, Е.В. Коломина, А.Л. Мотылева, Л.А. Орланюк-Малицкой, Т.А. Плаховой, А.П. Плешкова, А.В. Райляна, Л.И. Рейтмана, Р.А. Ромашова, В.А. Сухова, К.Е. Турбиной, Т.А. Федоровой, В.В. Шахова, Р.Т. Юлдашева и других, а также таких известных зарубежных специалистов, как: Д. Бланд, Ф. Лояк, П. Мюллер, Дж. Фарр, Т. Дж. Келли, У. Кноке и др.
Научная новизна диссертации определяется комплексным подходом к исследованию рассматриваемых вопросов. Работа представляет собой целостное системное междисциплинарное исследование, посвященное изучению генезиса системы государственно-правового регулирования страхового рынка Российской империи в XIX — начале XX века с акцентированием внимания на месте в этой системе Министерства внутренних дел.
В работе проведен углубленный анализ страхового законодательства данного периода, с выделением особенностей законодательного регулирования в сферах добровольного и обязательного страхования. Особое внимание в работе уделяется проблеме соотношения законодательных актов и актов ведомственного нормотворчества, направленных на урегулирование страховых правоотношений.
В контексте диссертационной проблематики предлагается двоякий подход к рассмотрению системы страхования и соответственно к определению особенностей государственно-правового регулирования в данной области общественных отношений. С одной стороны, страхование представляет собой самостоятельный вид правообеспечительной и правовосстановительной деятельности. При этом собственно страховая деятельность, т. е. деятельность по возмещению причиненного материального ущерба, непосредственно связывается с юридическим фактом - страховым случаем и, таким образом носит дискретный характер. С другой стороны, страховая деятельность представляет собой форму деловой активности субъектов права и является одним из видов частнопредпринимательской деятельности, осуществляемой на постоянной основе и предполагающей непрерывное правовое регулирование. Предлагаемый подход предопределяет необходимость дифференциации средств и методов правового регулирования в системе страховых отношений, в зависимости от того в рамках какого из подходов они применяются.
Научную новизну диссертационного исследования, кроме того, обусловливают источники, на основании которых строятся обобщения и выводы. Некоторые из этих источников вводятся в широкий научный оборот впервые.
Основные положения, выносимые на защиту:
Институт страхования представляет собой специфический вид деловой активности субъектов права, связанный с возмещением материального ущерба, причиненного в результате объективных событий и субъективных действий. Страховой рынок - это сфера предоставления страховых услуг. Особенностью правоотношений, возникающих между субъектами страхового рынка, является сочетание в процессе их взаимодействия императивных (обязательное страхование) и диспозитивных (добровольное страхование) методов правового регулирования.
Капитализация хозяйственных отношений в Российской империи начала XIX века обусловила появление многочисленных материально-финансовых рисков, что в свою очередь, послужило предпосылкой для создания акционерных страховых компаний, деятельность которых на первоначальном этапе носила, по сути, монопольный характер. При этом страховое законодательство, устанавливавшее основные правила организации и осуществления страхового дела, в силу своего общего характера было не в состоянии урегулировать важнейшие аспекты страховой деятельности, связанные с обеспечением финансовой устойчивости страховых компаний и развитием новых видов страхования, что существенным образом тормозило развитие страхового рынка.
Ключевыми факторами, повлиявшими на активизацию динамики развития системы государственно-правового регулирования страховой деятельности в России, стали государственные реформы второй половины XIX века. Последовавший вслед за отменой крепостного права рост предпринимательской активности привел к значительному увеличению числа акционерных страховых обществ, обусловил дифференциацию городского и земского страхования и, как следствие, предопределил формирование в стране реального страхового рынка и направленного на его нормативное регулирование страхового законодательства.
Основными субъектами, осуществлявшими страховую деятельность в Российской империи в исследуемый период, являлись акционерные страховые общества, общества взаимного страхования, земские и губернские страховые учреждения. Государство, осуществляя законодательное регулирование деятельности субъектов страховых отношений и надзор за законностью этой деятельности, вместе с тем, в качестве самостоятельного субъекта рыночных отношений не выступало.
Выделение страхового законодательства в нормативном массиве российского права было обусловлено рядом факторов. Во-первых, актуализировалась потребность в определении перечня видов и конкретизации содержания страховых правоотношений. В связи с этим, была осуществлена дифференциация страховых правоотношений на дискретные, возникающие в связи с наступлением страхового случая, и постоянные, связанные с организацией и деятельностью субъектов страхования. Во-вторых, нуждалась в законодательном закреплении система страховой деятельности, в рамках которой осуществлялась как институциональная (городское, земское страхование), так и функциональная (добровольное, обязательное страхование) дифференциация.
Особенностью страхового законодательства Российской империи рассматриваемого периода является его бессистемность и коллизионность. Страховые правоотношения регламентировались множеством нормативно-правовых актов (законов, положений, уставов, полисных условий страховых обществ и др.), нормы которых зачастую носили противоречивый и взаимоисключающий характер. Коллизионность страхового законодательства и отсутствие четкого механизма разрешения коллизий правовых норм являлись существенными препятствиями, сдерживавшими развитие страхового дела в России.
Наделение Министерства внутренних дел функциональными полномочиями надзора за деятельностью страховых обществ было вызвано увеличени ем объемов финансовых операций, а также значительным ростом страховых капиталов, в связи с чем возникла потребность в принятии государством полицейских (административных) мер, направленных на обеспечение стабильности в сфере страхования и осуществление защиты субъективных прав и законных интересов участников страхового рынка.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в ней, дополняют, развивают и конкретизируют такие разделы истории отечественного государства и права, как: «Развитие государственной системы Российской империи в первой половине XIX века», «Кодификация российского права в первой половине XIX века», «Государство и право Российской империи в период становления буржуазной монархии» и др. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для конституционного, гражданского и административного права, истории правоохранительных органов, а также ряда других отраслевых и прикладных юридических наук.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе работы результаты могут быть использованы:
а) в научной деятельности при исследовании вопросов, связанных с пониманием феномена страхового законодательства, рассмотрением этапов его формирования, систематизации и кодификации в контексте эволюции национальной правовой системы России;
б) в правотворческой деятельности при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства, регламентирующего вопросы, связанные с формированием и функционированием компетентных государственных органов, задействованных в сфере правового регулирования страховой деятельности;
в) при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по истории отечественного государства и права, административного и гражданского права и т. д.;
г) при разработке спецкурсов по проблемам правового регулирования страховой деятельности, структурирования и систематизации страхового законодательства в России и иностранных государствах.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его результаты могут использоваться для совершенствования нормативно-правовой базы Российской Федерации и ее субъектов; в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области; а также в учебном процессе при чтении курсов «История политических и правовых учений», «История отечественного права и государства» и спецкурсов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и права Северо-Западной академии государственной службы, а также отражены в пяти научных публикациях автора и в выступлениях на IV Международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2004 г.), V Международной научно-теоретической конференции «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.), VII Международной научно-теоретической конференции «Правовые состояния и взаимодействия: историко-теоретический, отраслевой и межотраслевой анализ» (Санкт-Петербург, декабрь 2006 г.) и др.
Структура работы. Структура и объем диссертации определяются целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Министерства образования и науки РФ.
Становление страхового рынка в Российской империи (1827-1847 годы)
Расцвет страховой деятельности в Российской империи падает на зрелый капитализм, именно тогда возникли и развились специализированные акционерные компании личного и имущественного страхования, которые определяли лицо страхового дела в XIX веке, а само страхование начало приобретать всеобщий характер.
До XIX века в России не сложились целостные системы страхования, с четко обозначенными правами и обязанностями страхователей и страховщиков. Страховая взаимопомощь ограничивалась цехами ремесленников и гильдиями купцов. Население России, преимущественно в основном крестьянское, относились к страхованию отрицательно, больше полагаясь на помощь общины. Однако, В.В. Аленичев, проанализировав литературные источники по истории русского права, русской торговли, русской истории и истории отечественных финансов, финансовых учреждений, истории страхования в России пришел к выводу о том, что, начиная с X века в России, создавались зачатки страхования схожие с зарождавшимся на Западе институтом страхования.
По мнению А.И. Райлян , страховое законодательство в Российской империи впервые возникло в конце XVIII в., что объективно было обусловлено ростом международного торгового оборота и необходимостью защиты и развития русской морской торговли и что история отечественного страхования начинается с момента учреждения Екатериной II в 1786 г. Государственного Заемного Банка. Первым законодательным актом, содержавшим нормы, регулировавшие страховые отношения, стал изданный в 1781 г. «Устав купеческого водоходства», содержавший положения о морском страховании. Следующим видом страхования, получившим законодательное закрепление в России, стало страхование от огня. Государственный заемный банк на основании Манифеста от 28 июня 1786 г. имел право принимать в залог лишь те дома и другие объекты недвижимости, которые у него же и были застрахованы.
В период 1781-1822 гг. усиление тенденций первоначального накопления капитала, развития товарно-денежных отношений и торговли, формирования промышленного предпринимательства привело к появлению экономических предпосылок создания национальной системы институтов страхования, попыткам законодательного регулирования страховых отношений, институциональной ориентацией на создание акционерных страховых обществ по западным образцам.
В 1822 г. страховое дело в России уже настолько распространилось, что пять купеческих домов, торговавших при Санкт-Петербургском порте: Штиглиц и Ко, Томсон Бонар и Ко, Мейер Брюкснер и Ко, Блессиг и Ко и сыновья Алексея Жидимеровского согласились учредить Страховую Компанию для вознаграждения убытков от пожара, с обязательством взаимной друг за друга ответственности. Компанию предполагалось назвать «С.-Петербургский Феникс».
Капитал компании должен был составлять 10 миллионов банковыми ассигнациями, разделенных на десять тысяч акций. Проект положения об учреждении компании был рассмотрен в Государственном Совете, но не был обнародован к исполнению, так как некоторые из учредителей отказались принять участие в предприятии. Устав страхового общества не был утвержден правительством, но в дальнейшем барон Л. Штиглиц не отказался от идеи организации страхования в России.
Министры финансов Д.А. Гурьев, а потом и Е.Ф. Канкрин вносили на рассмотрение Государственного Совета проект учреждения государственной страховой конторы. Так, министр финансов граф Гурьев 14 июня 1822 г. внес в Государственный Совет предложение о закрытии Государственного Заемного Банка и об учреждении самостоятельной «Государственной Страховой Конторы». В докладе министр финансов утверждал, что учреждение Государственной Страховой Конторы, вместо Страховой Экспедиции Заемного Банка осуществляется с целью распространения в России страхования, «которого спасительное действие объемлет разного рода собственность, промышленность, торговлю и оныя оживляет»
В записке были изложены главные правила. В основу деятельности Страховой Конторы было положено страхование всякого рода каменных и деревянных построек, а также товаров и движимости в столицах, на каменные постройки в губернских городах и деревнях. Страхование товаров должно было приниматься сроком не менее трех месяцев, а жилые помещения и другие здания не менее, чем на год и не более как на 5 лет, с правом возобновления страхования. Но при обсуждении этого проекта в Государственном Совете возникли разногласия, особенно по вопросу о воспрещении страхования в заграничных обществах (между министром финансов и министром внутренних дел графом Кочубеем), и осуществление проекта было отложено.
Развитие страхового рынка в Российской империи (1847-1917 годы)
К началу 1860-х гг. правительство изменило взгляд на частные страховые общества, перестало наделять их особыми привилегиями и предоставлять преференции, ввело организацию взаимного страхования в селениях и городах. Окончательно дискредитировал себя принцип государственной страховой монополии, а в экономической политике восторжествовали либеральные принципы.
Страховую деятельность в Российской империи осуществляли различные организации. Так, в журнале «Страховое обозрение», в статье «Страховые учреждения в Империи» отмечалось, что «учреждения эти следующих родов: 1) Акционерные Страховые Общества; 2) Городские Общества Взаимного Страхования от огня имуществ и 3) Губернские и Земские страховые от огня учреждения». Аленичев В.В. в своем исследовании к страховым учреждениям, функционировавшим в Российской империи, относит «1. Акционерные страховые общества; . Городские взаимные общества и 3. Земские и губернские страховые учреждения».
С предложенной классификацией следует согласиться, по мнению А.В. Райляна2, отметив при этом, что сводить взаимное страхование к деятельности только городских обществ было бы не совсем верно, так как такого рода операции в различных отраслях осуществляли и частные общества взаимного страхования.
Среди перечисленных организаций на первом месте по занимаемому положению на страховом рынке и по объему проводимых операций находились, безусловно, акционерные страховые общества. Основным документом, определявшим порядок функционирования акционерного общества, права и обязанности его владельцев, процедуру формирования и полномочия органов управления, являлся устав.
В соответствии с уставом, общество могло осуществлять один либо несколько видов страхования. Например, на 1 января 1892 г. в Империи, за исключением Финляндии, оперировало 20 отечественных акционерных обществ, при чем 8 из них занимались исключительно страхованием от огня, 1 - страхованием жизни, 1 - страхованием транспортов, а остальные 10 обществ являлись смешанными, производя одновременно операции по нескольким страховым отраслям
Менее крупные страховые общества осуществляли только отдельные страховые операции. Например, страховое общество «Заботливость», в соответствии с 2 Устава, производило только страхование жизни .
Практически все акционерные страховые общества обладали разветвленной сетью территориальных органов, причем Уставами предусматривалась возможность их создания, как на территории Империи, так и на территории других государств. Например, 7 Устава страхового и транспортного общества «Отечество», устанавливал, что «общество распространяет свои действия на всю Империю и заграницею с правом открывать конторы, агентства или отделения».
Управление делами общества вверялось общему собранию акционеров, которое являлось высшим органом управления, и правлению. Правление общества избиралось общим собранием акционеров из своей среды. Численный состав правления отдельных обществ мог быть разным. Например, 38 Устава акционерного пароходного и страхового общества «Полярная Звезда» устанавливал, что «правление общества состоит не менее, как из трех, и не более, как из девяти директоров» , а 23 Устава генерального общества страхования жизни и пожизненных доходов определял, что правление состоит из трех членов . Для ближайшего управления текущими делами общества, правление, с утверждения общего собрания, могло избрать из своей среды или из числа посторонних лиц управляющего делами общества (директора-распорядителя). Непосредственный порядок действий правления, пределы его прав и обязанностей определялись инструкцией, утверждавшейся общим собранием акционеров.
Одной из основных обязанностей правления было ежегодное предоставление общему собранию акционеров подробного отчета и баланса общества. Для проверки такого ежегодного отчета и баланса, общее собрание акционеров назначало на следующий год ревизионную комиссию из числа акционеров, не состоящих в должностях по управлению делами общества. Отчет и баланс, по утверждению общим собранием, публиковались для всеобщего сведения и предоставлялись в Министерства внутренних дел и финансов.
Общее собрание акционеров, являвшееся высшим органом управления акционерного общества, созывались правлением, и могло быть обыкновенным или чрезвычайным. Обыкновенное общее собрание созывались ежегодно и, в соответствии с уставом, разрешало все вопросы, относящиеся к деятельности общества1. Чрезвычайное собрание созывалось правлением для обсуждения дел, требующих немедленного разрешения, по усмотрению самого правления, по требованию ревизионной комиссии или акционеров, представляющих не менее одной двадцатой части основного капитала, при чем они должны были точно указать правлению в своем требовании предметы, подлежащие обсуждению собрания.
Страховое законодательство Российской империи в период становления страхового рынка (1827—1847 годы)
Возникновение страхования на Руси рядом исследователей, в частности А.А. Мамедовым, С.А. Рыбниковым, Л.И. Рейтманом, В.В. Аленичевым1 связывается с появлением «Русской Правды» в X-XI веках. Особое значение в ней приобретают нормы, устанавливающие материальную ответственность общины в случае совершения убийства на ее территории. Община несла солидарную ответственность в том случае, если убийца не был найден или если убийство было совершено одним из членов общины случайно. При преднамеренном убийстве, виновный выдавался князьям. Однако данный институт, по мнению А.В. Райляна, с которым, безусловно, стоит согласиться, напоминает страхование весьма отдаленно, скорее эти положения следует рассматривать именно как имущественную ответственность общины.
Необходимость в страховании ощущалась лишь среди сравнительно небольших хозяйственных групп. Защита имущественных интересов в период X—XVIII веков носила характер взаимопомощи и ограничивалась цехами ремесленников и гильдиями купцов, поэтому в данный период происходило только зарождение страхового дела.
Нормативно-правовая база страхового дела в Российской империи начала складываться в конце XVIII в., что было обусловлено ростом объемов международного торгового оборота с участием российских купцов, и возникшей необходимостью защиты их имущественных интересов от рисков, существовавших при осуществлении перевозок товаров морским путем1.
В целях развития торговли Екатерина II издала в 1781 г. «Устав купеческого водоходства», содержавший в себе специальные положения о морском страховании, то есть о страховании морских судов и грузов, перевозимых морским транспортом. А в 1800 г. была основана первая «Торговая страховая контора», осуществлявшая операции по морскому страхованию.
Следующим видом страхования, получившим законодательное закрепление в России, стало страхование от огня, впервые возникшее также во время правления Екатерины И. Так, Манифестом от 28 июня 1786 г. было объявлено об учреждении государственного заемного банка. Новому банку разрешалось принимать в залог лишь те дома и другие объекты недвижимости, которые у него же и будут застрахованы. Для осуществления страхования («застрахова-ния» по существовавшей тогда терминологии) при банке была учреждена «особая страховая экспедиция», которая просуществовала 36 лет, проявив за это время себя весьма незначительно. Интересно отметить, что известный российский юрист конца XIX — начала XX в. В.Р. Идельсон считал, что особая страховая экспедиция занималась не страхованием, а скорее лишь самострахованием.
Рассматривая заметно влияющие факторы на развитие действующего страхового законодательства в XIX в., Аленичев В.В. отмечает отсутствие развитого правосознания в России, пренебрежительное отношение населения к праву. Скажем, первый русский университет появился в Москве в 1755 г., а Петербургский — в 1802 г. Русская юридическая литература появилась только во второй половине XIX века, а практически первое юридическое исследование по страхованию в 1875 г. Позволим себе не согласится с данным утверждением, уже в более ранних источника российского права содержатся страховые нормы. А касательно правосознания, заметим, что к развитию именно страхования оно как раз и было подготовлено, за счет развитого в России начала взаимопомощи1.
В 1827 г. был утвержден устав Первого Российского Общества, а вслед за ним ряд уставов других страховых обществ. Проведение реформ во второй половине XIX в. внесло значительное оживление в развитие страхового дела в России. В этот период началось принятие новых нормативно-правовых актов, регулирующих страховое дело.
Правовые основы деятельности Министерства внутренних дел в качестве органа государственного страхового надзора
Переходя к вопросу о правовых основах деятельности Министерства внутренних дел в качестве органа государственного страхового надзора, следует отметить, что вплоть до конца XIX в. никакой нормативно-правовой базы в этой сфере не существовало. Хотя, в связи со значительным ростом числа частных страховых кампаний во второй половине XIX века, возникла насущная потребность в определенном контроле государства за их деятельностью. Многие вновь созданные страховые общества по различным причинам (из-за конкуренции на рынке или несовершенства организации своей деятельности) обанкротились, что привело к большим финансовым потерям, как среди акционеров, так и среди страхователей, утративших все свои сбережения. Надзорное законодательство в Российской империи в области страхования стало формироваться только в конце XIX в. Принятое в 1894 г. «Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ», стало основным законодательным актом в данной сфере. Значительный рост во второй половине XIX в. количества частных страховых кампаний и, соответственно, ужесточение конкуренции на страховом рынке, а также несовершенство организации деятельности страховых обществ, привело к банкротству многих из них и к большим финансовым потерям среди акционеров и страхователей. Для обеспечения стабильности страхового дела и защиты интересов акционеров и страхователей был установлен государственный надзор над страховым делом, крайне необходимый в России как справедливо отметил в своем исследовании А.В. Райлян1 В 1894 г. в России, в соответствии с Положением о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ, был установлен государственный надзор над страховым делом при Министерстве внутренних дел.
Наименее строгой системой надзора считалась та, которая ставила на место активного надзора лишь право требовать от страховых обществ опубликования подробных отчетов о деятельности и положении дел, причем предполагалось, что этим облегчался контроль над обществами со стороны заинтересованных лиц - акционеров и страхователей. Российским законодательством не предусматривалась даже такая либеральная форма надзора за деятельностью страховых обществ. В этих условиях страховое законодательство не могло реализовать одну из основных своих целей — защитить участников страховых отношений от различных неблагоприятных факторов, сопровождавших страховое дело. Так, в ноябре 1892 г. положение дел страхового общества «Москва» побудило правительство принять меры для защиты интересов застрахованных в этом обществе лиц. При этом оказалось, что хотя устав общества и предусматривал процедуру ликвидации, но отсутствие в нем точных правил, по которым можно было бы установить размер приходящегося на лицо основного капитала, поставило Министерство внутренних дел в затруднительное положение. Этот факт и осознание необходимости упорядочить страховое законодательство послужили толчком к немедленному образованию при Министерстве внутренних дел под председательством директора хозяйственного департамента особой межведомственной комиссии с участием представителей от Министерства финансов, Министерства государственных имуществ и от Министерства юстиции. Целью ее деятельности было выработать законопроект об установлении правительственного надзора за деятельностью страховых обществ.
В соответствии с программой работы комиссии предстояло рассмотреть следующие вопросы : — о необходимости установления правительственного надзора за деятельностью страховых обществ, оперирующих в России, а также губернских, земских и городских взаимных страховых учреждений и обществ с ограниченным районом деятельности; — определить круг производимых обществами страховых операций, на которые должен распространяться правительственный надзор; — установить, какие стороны страхового дела должны непосредственно подлежать надзору и регламентации, а какие могут быть предоставлены усмотрению страховых обществ; — о целесообразности установления правила надзора за размещением и расходованием капиталов, за исчислением и отчислением резерва премий по принятым обязательствам, за составлением отчетности общества, за действиями учредителей общества до окончательного его формирования, за ликвидацией дел обществ, за агентами обществ, за тарифами обществ, за перестрахованием рисков в иностранных обществах; — установить пределы власти органов правительственного надзора и порядок ответственности представителей обществ в случае неисполнения ими предписаний действующих уставов и законов, а также требований органов правительственного надзора; — о возложении на страховые общества обязанности по покрытию расходов по производству надзора, и мере каждого общества в возмещении этих расходов; — о запрещении обществам страхования жизни заключать страховые договора с накоплением прибылей.
