Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие политической системы государства .. 11
1. Развитие научных представлений о политической системе 11
2. Понятие политической системы 23
3. Особенности политической системы государства 39
ГЛАВА II. Роль государственного аппарата в политической системе государства 59
1. Взаимодействие государственного аппарата с иными субъектами политической системы государства 59
2. Роль государственного аппарата в политической системе Российской Федерации 82
ГЛАВА III. Изменение положения государственного аппарата в современных политических системах 123
1. Сужение круга функций государственного аппарата 123
2. Эволюция учения о государственном суверенитете 139
Заключение 161
Библиографический список 164
- Развитие научных представлений о политической системе
- Понятие политической системы
- Взаимодействие государственного аппарата с иными субъектами политической системы государства
- Сужение круга функций государственного аппарата
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Возникший в 2008 году и продолжившийся в 2009 году мировой экономический кризис поставил органы власти большинства современных государств в новое для них положение. В условиях сокращения ресурсов, находящихся в руках частных организаций, получение государственных средств оказалось условием выживания целых отраслей экономики и социальных групп. В силу этого стала более явной и получила большее значение борьба различных политических групп за принятие органами государственной власти необходимых им официальных решений. Государственный аппарат оказался в положении главного распорядителя и распределителя ограниченных ресурсов. К нему адресовано множество требований, порой взаимоисключающих, со стороны различных политических, экономических и социальных групп и он, не будучи способен удовлетворить их все, должен делать между ними выбор. Это делает чрезвычайно актуальным изучение положения государственного аппарата в политических системах современных государств, особенно в том аспекте, когда он выступает в качестве объекта политических воздействий.
Под влиянием указанных событий в 2008-2009 годах получила дальнейшее развитие практика принятия важных для всего международного сообщества решений на периодических совещаниях глав государств, министров финансов и глав центральных банков двадцати наиболее значимых стран мира. Эта усиливающаяся тенденция к принятию важнейших для каждой отдельной страны решений на международном уровне делает особенно актуальным рассмотрение вопроса об изменении положения государственного аппарата в политических системах современных государств в условиях все большей интеграции этих систем в глобальную политическую систему.
Актуальность настоящей работы обусловлена происходящими в настоящий момент событиями не только в мире, но и в России. В сентябре 2009 года Президент России опубликовал статью, в которой содержится важная декларация: «Политическая система России также будет предельно открытой, гибкой и внутренне сложной. Она будет адекватна динамичной, подвижной, прозрачной и многомерной социальной структуре. Отвечать политической культуре свободных, обеспеченных, критически мыслящих, уверенных в себе людей». Реализация этих планов требует правильного понимания действительных механизмов функционирования политической системы, что невозможно сделать без специального научного исследования данного вопроса.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются политические системы современных государств.
Предметом исследования является положение государственного аппарата в политических системах современных государств и динамика его изменения.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение положения, которое занимает государственный аппарат в политических системах современных государств, и тенденций изменения этого положения.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании ставились и решались следующие задачи:
1) уточнить разграничение понятий «государство», «государственный аппарат» и «политическая система»;
2) обосновать необходимость признания государственного аппарата в качестве одного из институтов политической системы государства;
3) изучить закономерности взаимодействия государственного аппарата с иными политическими объединениями в политических системах современных государств, в том числе Российской Федерации;
4) охарактеризовать новейшие тенденции, в соответствии с которыми изменяется положение государственного аппарата в современных политических системах, выявить факторы, влияющие на эти изменения.
Методология исследования.
Методологическую основу диссертации составил комплекс научных методов, которые были избраны исходя из характера поставленных целей и задач. На всех этапах настоящего исследования использовались диалектический метод, системный подход, наблюдение, а также методы формальной логики: индукция, дедукция, анализ, синтез, абстрагирование и другие.
Кроме того, некоторые научные методы применялись для решения конкретных задач на отдельных этапах исследования. Так, для изучения процессов возникновения и развития научных, политических и философских идей, имеющих важное значение для настоящего исследования, использовался сравнительно-исторический метод. Для рассмотрения многоуровневой иерархии современных политических систем, а также построения общей схемы взаимодействия современного государственного аппарата и иных субъектов политической системы использовалось моделирование. Для анализа нормативных правовых актов и иных юридических документов применялся формально-юридический метод.
Теоретическая основа исследования и степень разработанности темы
Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили работы таких отечественных и зарубежных ученых, как Г. Алмонд, М.Н. Афанасьев, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, П. Бурдье, Ф.М. Бурлацкий, М. Вебер, П. Веркюль, М.С. Восленский, Г. Вульф, Г.В.Ф. Гегель, А.Д. Градовский, Д. Гильдебранд, Р. Даль, С.А. Дробышевский, М. Дюверже, Л. Дюги, Г. Еллинек, Р.Л. Иванов, Д. Истон, И. Кант, К. Касториадис, Г. Кельзен, Х. Краббе, Н.М. Коркунов, М. Кревельд, И.Д. Левин, Н. Луман, Л.С. Мамут, Ж. Маритен, М.Н. Марченко, Р. Михельс, Р. Нозик, С.И. Носов, В. Парето, О.В. Посконина, Л. Санистебан, Ю.А. Тихомиров, П.А. Толстых, Ю. Хабермас, Г. Харт, В.Е. Чиркин, Б.Н. Чичерин, К. Шмитт и др.
По вопросам, смежным с тематикой настоящего исследования, имеются также диссертации таких авторов, как В.В. Богатырев, А.А. Воротников, А.В. Гаврилов, В.Б. Романенко и др.
Вместе с тем в настоящее время отсутствуют монографии или диссертационные исследования, специально посвященные изучению роли государственного аппарата в политической системе государства. Вследствие этого, на наш взгляд, все еще недостаточно изучены такие вопросы, как соотношение понятий «государство», «государственный аппарат» и «политическая система», место политической системы государства среди политических систем иных уровней, характер взаимодействий современного бюрократически организованного государственного аппарата с иными политическими объединениями.
Кроме того, следует учитывать, что современные политические системы находятся в процессе быстрой трансформации. Возникают и получают распространение такие новые явления, которые просто не могли быть учтены в научных работах, созданных даже в недавнем прошлом. Вследствие этого имеет место недостаточная изученность ряда новейших явлений, определяющих облик политических систем современных государств, в том числе Российской Федерации, и положение в них государственного аппарата.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
1) Политическая система государства рассмотрена как один из пяти уровней в иерархии политических систем;
2) Обоснован тезис о необходимости рассмотрения именно государственного аппарата, а не государства в качестве одного из субъектов политических систем уровня государства;
3) На основе тезиса об идеологической нейтральности современной бюрократии дана оригинальная трактовка закономерностей взаимодействия между государственным аппаратом и иными субъектами политической системы;
4) Показано, что в числе субъектов политической системы государства могут выступать иностранные государства;
5) Охарактеризована существующая в настоящее время в Российской Федерации практика принятия федеральными органами исполнительной власти и коммерческими, общественными, научными организациями совместных нормативных правовых актов;
6) В контексте изучения политической системы Российской Федерации проанализирована практика заключения соглашений о сотрудничестве между федеральными органами исполнительной власти и ассоциациями коммерческих организаций, религиозными организациями;
7) В едином контексте в качестве факторов, влияющих на изменение положения государственно аппарата в современных политических системах, охарактеризованы такие явления, как развитие сети Интернет, распространение ядерного оружия, развитие частных военных компаний, частных тюрем, негосударственных аналитических центров, занимающихся выработкой политических рекомендаций для государственных органов, отказ государств от собственных валют, теоретическая критика учения о государственном суверенитете.
Положения, выносимые на защиту:
1. Политика представляет собой конфликтную деятельность организованных групп людей в рамках территориальной человеческой общности по созданию общих решений этой общности, которые могут реализовываться принудительно. Любое территориальное человеческое объединение, обладающее органами публичной власти, характеризуется наличием собственной политической системы, в рамках которой создаются его решения. В современном мире можно выделить пять уровней политических систем: 1) местные политические системы - на уровне муниципальных образований, 2) региональные политические системы - на уровне субъектов федерации и территориальных автономий, 3) политические системы государств – на уровне государств, 4) межгосударственные политические системы – на уровне региональных межгосударственных объединений, 5) глобальная политическая система – на уровне всего международного сообщества.
2. Государство и политическая система государства соотносятся между собой как конкретный объект во всей полноте его свойств и одна из сторон этого объекта, выделенная посредством абстрагирования. Политическая система представляет собой лишь один из аспектов государства.
3. Государство как территориальный человеческий коллектив состоит из всех своих граждан, которые выступают в качестве его членов. Оно не сводится по своему составу только к чиновничеству, к государственному аппарату. Государство как целое может быть субъектом межгосударственных политических систем, а также глобальной политической системы. Однако государство не может являться субъектом политической системы самого себя, поскольку целое не может быть своей собственной частью.
4. В качестве одного из субъектов политической системы государства выступает государственный аппарат, который представляет собой систему государственных органов, осуществляющую от имени и за счет государства деятельность по обеспечению внутренней и внешней безопасности членов государства и иные государственные функции.
5. Современный бюрократически организованный государственный аппарат, в отличие от иных политических объединений, сам по себе идеологически нейтрален. Он не является носителем каких-либо конкретных политических идей и именно поэтому способен реализовывать практически любую политику, если только она не противоречит корпоративным интересам бюрократии. Негосударственные политические объединения, будучи носителями конкретных политических идей, стремятся воплотить их в жизнь при помощи государственного аппарата и борются между собой за контроль над ним. Для воздействия на государственный аппарат они используют следующие методы: 1) комплектование высших органов государственной власти своими членами и сторонниками, 2) лоббирование, 3) формирование общественного мнения, 4) насилие.
6. Доминирующим в политической системе государства является политическое объединение, способное оказывать наиболее эффективное воздействие на государственный аппарат. Оно ставит перед государственным аппаратом стратегические задачи, воплощает в его официальных решениях свои идеи, свои представления о благе государства. Как правило, в демократических политических системах такими субъектами выступают политические партии, в авторитарных – неформальные элитарные группы.
7. В качестве одного из субъектов политической системы государства может выступать иностранное государство, которое, воздействуя на государственный аппарат зависимого государства, реализует посредством его действий свои цели. В некоторых случаях за доминирование в политической системе слабого государства могут бороться сразу несколько иностранных государств.
8. Тенденцией развития современных политических систем является ослабление положения, которое занимает в них государственный аппарат. Она проявляется в передаче различных функций, которые ранее осуществлялись государственными органами, на межгосударственный уровень, а также в привлечении частных организаций к осуществлению традиционно государственных функций, что находит свое выражение в возникновении частных военных компаний, частных тюрем, негосударственных аналитических центров, занимающихся выработкой политических рекомендаций для государственных органов. В сфере идеологии эта тенденция выражается прежде всего в критике учения о государственном суверенитете.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в следующем: 1) посредством уточнения разграничения понятий «государство», «государственный аппарат» и «политическая система» внесен вклад в обеспечение ясности и однозначности научной терминологии, 2) предложенная в настоящем исследовании общая теоретическая модель взаимодействия между бюрократически организованным государственным аппаратом и иными политическими объединениями может являться основой для дальнейших прикладных исследований, 3) проанализированные в диссертации примеры совместных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих, общественных, научных организаций, примеры соглашений о сотрудничестве между федеральными органами исполнительной власти и ассоциациями коммерческих организаций, религиозными организациями могут являться основой для дальнейшего изучения этих явлений в рамках специальных исследований, 4) материалы диссертации могут быть использованы при разработке курсов лекций и учебных пособий, при проведении практических занятий со студентами по учебным дисциплинам «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», 5) основные выводы диссертации могут быть применены при дальнейшем совершенствовании юридических норм, регулирующих взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с политическими партиями, религиозными объединениями, некоммерческими организациями.
Апробация результатов исследования.
Диссертация была обсуждена на заседании кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Наиболее важные положения диссертационного исследования были изложены автором на региональных научно-практических конференциях «Проблемы правоприменения в современной России» (г. Омск, 6 апреля 2007 года; г. Омск, 13 марта 2009 года). Результаты диссертационного исследования были использованы в учебном процессе на юридическом факультете Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского при преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права» и «Проблемы теории государства и права». По теме диссертации опубликованы четыре научных статьи.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии.
Развитие научных представлений о политической системе
Одним из наиболее важных шагов в изучении политической действительности стало применение к политическим процессам системного подхода и рассмотрение самой политической сферы жизни в качестве политической системы. Настоящую работу целесообразно начать с описания общего понятия системы.
Понятие системы имеет свою историю, оно модифицировалось с течением времени1. Само слово система происходит от греческого отЗотпшх, что значит -целое, составленное из частей, соединение. Всякая система обладает следующими базовыми признаками: 1) целостностью, 2) наличием компонентов, 3) наличием связей между компонентами, 4) наличием общесистемных свойств. Рассмотрим их по отдельности.
Всякая система прежде всего представляет собой целостность. Это означает, во-первых, относительную отграниченность системы от окружающей ее среды и, во-вторых, такой характер связей между компонентами системы, который препятствует выходу компонентов системы из нее. Система существует до тех пор, пока силы, соединяющие ее компоненты, превосходят силы, их разобщающие. Всегда имеется различие между системой и средой, граница.
Вторым признаком системы является наличие в ее составе компонентов. Всякое соединение подразумевает множественность. Где есть только монолитное единство и нет частей, там не может быть ни внутренних отношений, ни структуры. Компоненты системы соединены между собой связями различного характера. Компонент сам может быть рассмотрен как система более низкого уровня, а система может быть рассмотрена как один из компонентов системы более высокого уровня.
Третий признак системы - это структура, закономерность связей между ее компонентами. Система отличается от любой другой целостности взаимосвязанных объектов тем, что связь между ее компонентами является закономерной. Куча мусора - это тоже целостность, состоящая из частей, но не система, потому что ее части соединены хаотическим образом. Компоненты же системы соединены закономерно.
Четвертый признак системы состоит в том, что система обладает такими дополнительными свойствами, каких не имеет простая сумма ее компонентов. Упорядоченность компонентов придает системе новые общие свойства, которыми не обладает простая сумма ее частей. Если, например, собрать в кучу все детали самолета, то эта куча все же не сможет летать. Целостность, состоящая из частей, будучи структурированной, приобретает такие свойства, каких она не имела бы, если бы ее части не были соединены закономерным образом.
Исходя из вышеизложенного, для целей настоящей работы используется следующее определение системы. Система представляет собой целое, состоящее из закономерным образом взаимосвязанных компонентов и имеющее такие общие свойства, которыми не обладает простая сумма ее частей.
Идея о возможности рассмотрения в качестве системы государства и политической действительности возникла не сразу. История развития представлений о политической системе довольно сложна. Ее следует изложить достаточно подробно, поскольку изучение истории идеи может дать ответы на ряд важных вопросов, относящихся к ее сути.
Истоки представлений о политической системе следует искать в политических учениях Нового времени, в которых к политическому процессу была применена аналогия механизма. Эти идеи возникали в процессе преодоления средневековых представлений о государстве, как о договорном отношении между сословиями и корпорациями с одной стороны и государем с другой стороны, между regnum и rex.
Мыслители XVI-XVIII веков брали за образец античные политические идеалы, тяготевшие к утверждению монолитного единства гражданской общины. Однако эти античные идеи наложились в Новое время на механистический по своему характеру стиль мышления ученых и философов. В результате государство хоть и стало мыслиться как единство, но это единство понималось не как монолитное (что характерно для античных представлений), а как единство механическое.
Аналогия между миром и машиной — это центральный пункт метафизики XVII-XVIII веков. Господствующая теологическая и метафизическая концепция этого времени — деизм. Она состоит в том, что Бог только сотворил мир и установил законы его функционирования, но не вмешивается в его существование. Мир представляет собой, таким образом, машину, которая раз будучи создана, действует после этого по заданным законам.
Это механическое восприятие было перенесено и на социальные явления. Уже Декарт полагал, что человек представляет собой одушевленную машину3. Оставалось только перенести механическое миросозерцание на государство. Первым, насколько нам известно, это сделал Томас Гоббс. «Разве не можем мы сказать, что все автоматы (механизмы, движущиеся при помощи пружин и колес, как, например, часы) имеют искусственную жизнь? В самом деле, что такое сердце, как не пружина? Что такое нервы, как не такие же нити, а суставы — как не такие же колеса, сообщающие движение всему телу так, как этого хотел мастер? Впрочем, искусство идет еще дальше, имитируя разумное и наиболее превосходное произведение природы — человека. Ибо искусством создан тот великий Левиафан, который называется Республикой, или Государством (Commonwealth, or State), по-латыни — Civitas, и который является лишь, искусственным человеком (выделено мной - Д.М.), хотя и более крупным по-размерам , и более сильным; чем естественный человек, для охраны и защиты которого он-был создан», - писал Гоббс1.
Таким образом, Гоббс впервые сравнил государство (под которым он понимал не чиновников, а всю гражданскую общину) с большим механизмом. Позднее это же механическое понимание государства было развито во французской политической философии. (Сравнение государства с машиной, сделанное в XVII веке, представляет собой один из важнейших шагов к идее политической системы. Главное в механическом понимании государства - это представление о сознательно задуманном и по некоторому плану созданном из отдельных частей целом, способном выполнять полезные функции. Механическое понимание государства поэтому теснейшим образом связано с идеями общественного договора и учредительной власти.
Это представление, кроме того, неразрывно связано с понятием равновесия, которое было важнейшим для политических идей XVIII-XIX веков. Как верно указывал Карл Шмитт, либеральная политическая мысль того времени характеризовалась тем, что постоянно пыталась заменить единую инстанцию, уполномоченную принимать решения, равновесием и балансом множества инстанций, во взаимодействии которых возникают решения2. Учение о разделении властей, как его сформулировали Локк и Монтескье, состоит именно в поиске наилучшего баланса между отдельными органами власти. Подобно тому, как хорошо налаженная машина создает полезный продукт, верно задуманная система разделения властей, по мысли ее теоретиков, также создает полезный результат — свободу граждан.
Для XVIII века характерны представления о том, что хорошее государство - это результат воплощения мудрого плана, творческого замысла, который носит почти технический характер. Например, в «Общественном договоре»
Понятие политической системы
Настоящий параграф целесообразно начать с выяснения существа понятия, центрального для данной работы, а именно понятия политики. Рассмотрим этот вопрос, продвигаясь от общего к частному, последовательно характеризуя признаки данного явления. Политика — это прежде всего взаимодействие между людьми. Политика одного человека применительно к самому себе невозможна. Иногда говорят о политике как о линии поведения, стратегии действий и делают вывод о том, что и один человек может быть автором «политики» (например, распределяя свои денежные средства). В действительности здесь имеет место простой перенос в научное рассуждение одного из значений обыденного слова «политика». Для научного изучения политики такое понимание является малопродуктивным, поскольку расширяет объем данного понятия практически до бесконечности, лишая его какого-либо существенного содержания-. Политика существует только во взаимодействии между людьми, и сама она является разновидностью такого взаимодействия. Всякое же взаимодействие между людьми осуществляется ради достижения- некоторой цели1. Следовательно, цель является существенной чертой социальных взаимодействий. Например, целью экономической конкуренции является прибыль, целью научной дискуссии — истина и т.д. Политика может быть отграничена от других типов социальных взаимодействий через указание ее специфической цели. Целью политического взаимодействия является общее решение, принимаемое человеческим коллективом. Совместное существование людей предполагает координацию их действий, что возможно только в ситуации, когда определена общая цель, на которую и направляются эти действия2. Результатом успешного политического взаимодействия является такой полезный продукт, как общее решение человеческого коллектива. Всякая политика представляет собой деятельность по принятию общего решения, но не всякая деятельность по принятию общего решения представляет собой политику. Общее решение может приниматься и в семье, и в коммерческой организации, и в дружеской компании. Такая деятельность не является политикой . Политика — это деятельность по принятию общих решений, которые могут быть реализованы принудительно. Решения могут реализовываться и добровольно, но по крайней мере возможность применения принуждения для реализации общего решения характеризует всякое политическое взаимодействие. Политика неразрывно связана с властью. Однако не всякая власть характеризует политику, но только власть публичная: Публичная власть осуществляется от имени территориальных человеческих коллективов, которые ставят перед собой универсальные задачи организации человеческого общежития1. В современном мире существуют следующие виды территориальных коллективов, от имени которых осуществляется публичная власть: муниципальное образование, субъект федерации или территориальная автономия, государство, региональное межгосударственное объединение, все международное сообщество . От имени данных человеческих объединений осуществляется публичная власть, и деятельность по принятию общего решения в них является политической. Принятие общих решений в иных человеческих коллективах (семье, коммерческой организации и т.п.) политикой не является, даже если такое решение осуществляется властными методами. К понятию политики следует добавить еще один признак. Выше уже было сказано, что политика - это всегда взаимодействие между многими людьми. Необходимо уточнить, что интересы человеческих групп, участвующих в политическом взаимодействии, не являются совпадающими. Люди, объединенные общностью политических интересов, группируются в политические институты, чтобы сообща отстаивать их. В силу различия интересов человеческих групп, участвующих в политическом взаимодействии, между ними возникают противоречия, которые могут иметь различную степень интенсивности. Взаимоотношения между политическими группами с несовпадающими интересами могут варьироваться от временных союзов и коалиций до вооруженного противостояния. Общим всегда остается наличие или по крайней мере возможность конфликта. Исходя из вышеизложенного, можно дать общее определение политики, которое будет использоваться для целей настоящего исследования. Политика — это конфликтное взаимодействие организованных групп людей в рамках территориальной человеческой общности по поводу создания общих решений данной общности, которые могут реализовыватъся принудительно. В современном мире существует несколько уровней территориальных человеческих общностей, обладающих публично-властными полномочиями, и деятельность по принятию решений на каждом из них является политической. В этом смысле существует несколько уровней политики: 1) местный (в муниципальных образованиях), 2) региональный (в субъектах федерации и территориальных автономиях), 3) уровень государства, 4) межгосударственный (в региональных объединениях нескольких государств, например, в Европейском Союзе), 5) глобальный (в рамках всего международного сообщества).
Взаимодействие государственного аппарата с иными субъектами политической системы государства
Государственный аппарата занимает в политической системе государства особое положение, поскольку по своим свойствам и функциям он существенно отличается от всех остальных субъектов политической системы.
Прежде всего, государственный аппарат является необходимым институтом политической системы государства. Иные политические объединения могут в ней отсутствовать, но государственный аппарат наличествует всегда. Ведь наличие государственного аппарата - это неотъемлемый признак государства, а значит, и его политической системы.
Второе важное отличие государственного аппарата от иных политических объединений состоит в том, что он существует в политической системе в единственном числе. В одной политической системе не может быть двух или многих государственных аппаратов, органы государственной власти объединены в одну систему.
Все иные политические объединения обычно существуют в политической системе в значительном числе. В институциональной подсистеме всегда есть несколько политических ниш, в каждой из которых группируются негосударственные политические объединения различных видов. Например, в современных политических системах имеется несколько политических партий, несколько религиозных объединений, множество общественных объединений, но государственный аппарат — только один.
Третье и решающее отличие государственного аппарата от иных политических объединений, которое в особенности характеризует современный, бюрократически организованный государственный аппарат, заключается в том, что он идеологически нейтрален.
К государственному аппарату часто применяют технические метафоры, именуя его «механизмом», «машиной» и т.д. Само слово «аппарат» имеет ясное технической значение. Это не просто словесные обороты. В этих выражениях интуитивно схвачена общая для современного государственного аппарата и техники экзистенциальная основа, которая состоит в принципиальной нейтральности того и другого.
У техники самой по себе нет целей, у нее есть лишь функции, и она может использоваться для самых различных целей1. Точно также и государственные органы, структурированы не вокруг конкретных политических целей, а вокруг определенных функций. Однако всегда является открытым вопрос о конкретной направленности реализации этих функций. Точно так же, как из предназначения телеграфа еще не вытекает конкретное содержание передаваемых по нему сообщений, и из предназначения государственных органов еще не вытекает конкретное содержание их деятельности. Например, «отстаивание национальных интересов на международной арене» ровным счетом ничего не означает до тех. пор, пока отсутствует ясность относительно того, в чем именно состоит эти интересы, кто конкретно друг, а кто - враг. То же можно сказать и об иных государственных функциях.
Государственный аппарат существует для того, чтобы действовать в государственных интересах. Но в конкретных обстоятельствах места и времени всегда возникает вопрос о том, в чем именно здесь и сейчас заключается государственный интерес? Ответ на этот вопрос дается на основании политических идеологий.
Государственный аппарат, в отличие от иных политических объединений, как таковой не является носителем каких-либо определенных политических идей1. Самому по себе ему не свойственно, например, осуществлять именно «левую» или именно «правую» политику. В принципах организации государственного аппарата нет ничего такого, что предопределяло бы какую-либо определенную, конкретную его идеологическую ориентацию.
Носителями конкретных идеологий являются негосударственные политические объединения. Каждое из них считает, что именно оно, в отличие от соперников, отстаивает общее благо. Каждое из них стремится задать конкретную политическую ориентацию государственной деятельности, воплотить в жизнь свое собственное понимание пользы государства. Поэтому между ними возникает борьба, по результатам которой определяется конкретная политическая направленность деятельности государственного аппарата.
Один и тот же государственный аппарат может использоваться для реализации практически любых целей. Ведь в его сущность не входит реализация именно таких, а не каких-либо иных политических задач. Один и тот же государственный аппарат может осуществлять политику и консервативную, и прогрессивную; и либеральную, и социалистическую; и националистическую, и интернационалистическую; и демократическую, и недемократическую. Все зависит только от того, какое именно негосударственное политическое объединение стало доминирующим и оказалось способным сделать государственный аппарат средством для реализации своих целей. Сам по себе государственный аппарат остается идеологически нейтральным институтом и проводит в жизнь те политические идеи, которых придерживается1 доминирующее в данный момент негосударственное политическое объединение.
Деятельность бюрократически организованного государственного аппарата основана на иерархической соподчиненности инстанций, оценка деятельности каждой нижестоящей,инстанции зависит от того, насколько точно и эффективно ей исполняются распоряжения вышестоящей инстанции. При этом бюрократически организованные органы власти не заинтересованы в принятии самостоятельных решений, которые не были бы обусловлены распоряжениями вышестоящей инстанции, даже если формально они обладают такими полномочиями.
Сужение круга функций государственного аппарата
Всякое государство осуществляет определенный набор функций, которые представляют собой основные направления его деятельности. От имени государства значительную часть этих функций реализует государственный аппарат. В этом смысле вопрос о том, в каких именно сферах жизни государственный аппарат проявляет свою активность имеет непосредственное отношение к его положению в политической системе.
Общий характер тех изменений, которые происходили в подавляющей части европейских государств с XVI века и приблизительно до 70-х годов XX века, состоит в том, что государственный аппарат постоянно расширял сферу своей деятельности. На протяжении этого времени органы государственной власти либо присваивали себе те функции, которыми занимались частные лица и организации, либо принимали на себя совершенно новые функции, которые ранее никто не осуществлял.
Многие из тех функций, которые в настоящее время воспринимаются как естественно присущие государственному аппарату, осуществлялись им вовсе не всегда. Как верно отметил Дж. Фримэн, «практически любая услуга или функция, которую мы теперь воспринимаем как «традиционно» публичную, включая сбор налогов, тушение пожаров, социальное обеспечение, образование и охрану общественного порядка, в то или иное время осуществлялась в частном порядке».
Государственный аппарат в своем развитии лишал частных лиц и корпорации таких прерогатив, как ведение частной войны, осуществление уголовного правосудия, принудительное взимание безвозмездных платежей, выпуск денег и т.д. Эти функции превращались в суверенные права центральных органов государственной власти.
«Повсюду развитие современного государства начинается благодаря тому, что князь осуществляет экспроприацию других самостоятельных «частных» носителей управленческой власти, то есть тех, кто самостоятельно владеет средствами предприятия управления и военного предприятия, средствами финансового предприятия и имуществом любого рода, могущем найти политическое применение. Весь этот процесс протекает совершенно параллельно развитию капиталистического предприятия через постепенную экспроприацию самостоятельного производителя. В результате мы видим, что в современном государстве все .средства политического предприятия фактически сосредоточиваются в распоряжении единственной высшей инстанции», - писал Макс Вебер .
Если говорить предельно кратко, расширение сферы деятельности государственного аппарата с XVI века и до 70-х годов XX века заключалось в: 1) монополизации функций, которые считаются «суверенными правами» (ведение войны, правосудие, выпуск денег, взимание налогов и т.д.), 2) отказе от реализации этих функций через привлечение частных лиц, переходе к их осуществлению непосредственно государственными служащими, 3) обеспечении внутренней безопасности и общественного порядка посредством государственной полиции, 4) организации всеобщего бесплатного начального образования, регулировании научной деятельности и распространения информации, 5) широком вмешательстве в экономическую систему. Само собой разумеется, что все эти явления означали последовательное усиление роли государственного аппарата в политической системе.
Есть веские основания полагать, что начиная приблизительно с 70-х годов XX века (или несколько позже в зависимости от конкретной страны) ситуация принципиально изменилась: сфера управленческой активности государственного аппарата стала сужаться.
Обычно в данном контексте говорят о том, что экономический кризис, вызванный ростом цен на нефть в 1973 году, и затронувший государства с рыночной экономикой, заставил большинство из них в течение 80-х годов XX века и позднее пойти на ряд взаимосвязанных мер, состоящих в целом в ограничении властного вмешательства в экономику: снижение налогов, распродажа предприятий, находящихся в государственной собственности, ограничение государственных расходов, прежде всего на социальные программы. Во взаимосвязи с этим упоминается и произошедший в конце 80-х - начале 90-х годов XX века отказ ряда социалистических государств от административно-командных методов управления экономикой, что, естественно, означало еще более резкое сужение сферы государственной активности.
Однако все эти явления столь общеизвестны1, что едва ли имеет смысл вновь описывать их здесь. Мы хотели бы сосредоточиться на менее известных аспектах происходящего в последние три десятилетия процесса сужения сферы деятельности государственного аппарата.
Возможно, одна из наиболее важных прерогатив государственного аппарата, традиционно считающаяся «суверенным правом» - это выпуск денег. Исключительное право на чеканку монеты (монетная регалия) считалось в Новое время одним из важнейших атрибутов верховной власти.
