Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретическая характеристика государственного контроля как элемента механизма реализации функций государства 15
1.1. Механизм реализации функций государства: понятие и основные элементы 15
1.2. Государственный контроль как элемент механизма реализации функций государства: понятие и виды 41
1.3. Принципы и содержание государственного контроля 62
Глава 2. Особенности функционирования государственного контроля в механизме реализации функций государства 74
2.1. Государственный контроль в нормативно-правовом компоненте механизма реализации функций государства 74
2.2. Государственный контроль в институциональном компоненте механизма реализации функций государства 89
2.3. Государственный контроль в инструментальном компоненте 131
Глава 3. Государственный контроль в современном мире: тенденции и перспективы развития 147
3.1. Особенности организации и реализации государственного контроля в зарубежных странах 147
3.2. Основные направления совершенствования государственного контроля в Российской Федерации 165
Заключение 190
Список литературы 197
- Механизм реализации функций государства: понятие и основные элементы
- Принципы и содержание государственного контроля
- Государственный контроль в институциональном компоненте механизма реализации функций государства
- Основные направления совершенствования государственного контроля в Российской Федерации
Механизм реализации функций государства: понятие и основные элементы
Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством1. На современном этапе развития российской государственности одними из наиболее значимых ориентиров являются демократизм, построение правового государства и формирование развитого гражданского общества. Для их воплощения в жизнь требуется внедрение правовых идей и механизмов в общество, что должно обусловить интенсивное социальное и экономическое развитие страны. Единая и эффективная система управления, четкая организация работы государственного механизма, отлаженная система взаимодействия элементов публичной власти, контроль государства за соблюдением правовых норм – именно такие принципы, на наш взгляд, должны составлять основу единой государственной политики на современном этапе строительства российской государственности.
Деятельность государства по управлению делами общества носит многоаспектный характер и направлена на реализацию различных функций государства в тех или иных сферах. Функции государства развиваются и совершенствуются вместе с самим государством, зависят от целей и задач, которые ставятся на конкретном историческом этапе, от потребностей и интересов общества, уровня экономики, нравственного развития, профессионализма государственного аппарата и др. Значимость изучения функций государства, их реализации независимо от вида общественно-экономической формации определяется тем, что, претворяя их в жизнь, государство решает важнейшие социальные задачи.
В общей теории государства вопрос о функциях государства, независимо от этапа его развития, является одним из важнейших, поскольку именно в них проявляются сущность и социальное назначение государства1. Провозглашение России демократическим правовым государством свидетельствует не только об изменении способа организации политической власти, но и о трансформации государственных функций. Некоторые из них отпадают вообще, у других существенно меняется объем и содержание, а следовательно, изменяется и сама значимость, природа функций2.
Как считает А.В. Мелехин, «функция» не является только юридическим или политическим понятием, поскольку оно было заимствовано из иных научных областей. Так, отмечается, что в физике, математике данное понятие определяет зависимость одной переменной величины от другой, т.е. когда при изменении одной величины другая также изменяется определенным образом3.
Стоит отметить, что проблемам функций государства в отечественной литературе посвящено большое количество работ. Основы учения о функциях государства находят свое отражение в трудах теоретиков права в дореволюционный период, среди которых можно выделить работы Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Б.Н. Чичерина, Л.А. Шалланда, Ф.В. Тарановского и др.
Так, в лекциях по общему государственному праву Ф.Ф. Кокошкин достаточно подробно рассматривает вопросы происхождения государства и основание государственной власти, юридическую природу государства и его элементы, суверенитет и функции государственной власти1. По мнению данного ученого, функции государства – это отдельные формы осуществления государственной власти. Государственная власть, считает Ф.Ф. Кокошин, заключается в субъективном праве государства на повиновение подданных или граждан, которое осуществляется им в различных формах, таких как издание законов, обращение к подданным с конкретными повелениями в пределах и на основании законов, постановление судебных приговоров.
Ученый обращает внимание на тот факт, что функции государства не стоит отождествлять с его задачами. Данная проблема до сих пор актуальна, так как зачастую при изучении вопроса о функциях государства возникают сложности при разграничении понятий «функция» и «задача» государства. Ученый отмечает, что отдельные задачи государственной деятельности вытекают из общей цели государства – преследования общественного интереса. К таковым можно отнести охрану внешней безопасности, защиту права, заботу об экономическом благосостоянии населения и т.д. Таким образом, речь идет о классификации государственной деятельности по ее внутреннему содержанию, которая независима от классификации внешних юридических форм проявления государственной власти, т.е. функций. При этом в лекции отмечается, что одна и та же государственная задача может осуществляться государством в различных формах проявления власти, и, наоборот, одна и та же функция власти может служить самым разнообразным задачам.
Ф.Ф. Кокошин рассматривает функции государства с точки зрения материального (по юридической природе) и функционального (по компетенции органов) разделения. По мнению правоведа, государственная власть несет в себе следующие основные функции: законодательство, управление и суд. Данные формы могут быть подразделены на более дробные. Так, «законодательная власть делится во многих государствах на законодательную в тесном смысле и учредительную. В составе судебной функции различаются гражданская юстиция, уголовная, административная, конституционная. Правительственная власть может быть разделена, с одной стороны, на власть верховного и подчиненного управления и с другой – на административную в тесном смысле слова, хозяйственную, дисциплинарную власть и т.д.»1.
Аналогичной точки зрения придерживался Н.М. Коркунов. Рассматривая проблему функций государственной власти, философ выделяет законодательную, исполнительную и судебную функции, разделяя их на функции в материальном и формальном смыслах. Первая классификация исходит из задач государства, вторая – из организации органов государственного управления2. Представляет интерес позиция ученого относительно вопроса соотношений вышеуказанных функций – теория совместности властвования. В своем труде Н.М. Коркунов не соглашается с теорией разделения властей Ш. Монтескье, отмечая, что «взаимное сдерживание органов власти невозможно только при распределении между ними различных функций власти и притом только функций законодательства, суда и исполнения»3.
Н.М. Коркунов пишет: «Нельзя, прежде всего, признать, чтобы взаимное сдерживание органов власти, обеспечивающее в государстве свободу, установилось только при распределении между ними различных функций власти»1. По мнению теоретика, «ограничить властных субъектов, участвующих в распоряжении власти государства, можно не только способом разделения различных функций власти между различными органами, но и посредством: разделения отдельных функций между различными органами, совместной реализацией одной и той же функции несколькими органами или осуществления различных функций одним органом, но разнообразными способами и порядком»2.
Принципы и содержание государственного контроля
Особый характер и сущность государственного контроля отражается через принципы его осуществления, которые представляют собой исходные начала, идеи, закладывающие его основу. Согласимся с мнением Е.В. Шориной, которая отмечает, что в юридической науке под принципами государственного контроля понимаются «научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, обеспечивающие его эффективность»1. Данные принципы отличаются универсальностью и всеобъемлимостью, т.к. распространяются на всю систему государственных органов, которые обладают контрольными полномочиями. В научной литературе вопросу выделения принципов государственного контроля посвящено не так много работ.
Наиболее распространенной классификацией принципов государственного контроля является их разделение на:
1) общие (конституционные) принципы, которые отличаются всеобщностью и универсальностью. Данные принципы применимы к любому виду государственной деятельности, в том числе и по отношению к контрольной;
2) частные принципы, отражающие особенности контрольной функции, специфику ее осуществления государственными органами.
Так, С.В. Тихомиров выделяет следующие принципы государственного контроля: «законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны»2. Рассматривая особенности осуществления финансового контроля и ссылаясь на международное законодательство, М.М. Прошунин среди принципов выделяет независимость, объективность, компетентность органов финансового контроля1. Анализируя вопросы государственного контроля в информационной сфере, В.П. Иванский и Г.В. Мельничук предлагают сформировать систему национальных органов по защите неприкосновенности частной жизни в сфере обработки персональных данных, основанную на принципах независимости, компетентности и беспристрастности2.
По мнению А.Ю. Величко, к принципам осуществления контроля государственными органами относятся: народовластие, разделение властей, федерализм, гуманность, законность, т.е. общие принципы функционирования государственного аппарата, и специальные – независимость, информационное, научное обеспечение кадров, коллегиальность, узкая специализация и многие другие3.
Развернутая классификация принципов государственного контроля представлена в работе А.А. Мамедова, посвященной административно-правовому регулированию контроля и надзора в государственном управлении. Автором выделяются такие принципы, как гласность, оперативность, комплексность, квалифицированность и диапазон4. По его мнению, гласность отражает демократический характер контроля и выражается в привлечении общественности к контрольным мероприятиям, а также в информировании последней об итогах контрольной деятельности. Принцип оперативности проявляется в быстром воздействии государственных органов на процесс управления. Принцип квалифицированности контроля должен проявляться в специальной подготовке субъектов, его осуществляющих. Важнейшим принципом, согласно взглядам ученого, является комплексность контроля, которая эффективна лишь при учете всех других специфических принципов контроля. Представляет интерес выделение такого принципа, как диапазон контроля, т.е. внимание руководителя к реализации эффективной системы осуществления контроля. «По всей вероятности, этот принцип может быть использован не только для правильного формирования структуры органа управления (при оптимизации отношений между руководителями и подчиненными), но и построения связей между вышестоящими и нижестоящими органами»1, – отмечается в исследовании.
Важно отметить, что нормативное закрепление получили лишь отдельные принципы, а не система в целом. Например, Лимская декларация, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов, закрепляет руководящие принципы контроля2.
Правовое закрепление принципов государственного контроля, которое отличается фрагментарностью, находит свое отражение в отдельных законодательных актах. Так, ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» закрепляет такие принципы, как: презумпция добросовестности юридических и физических лиц, открытость и доступность, ответственность и ряд других принципов проведения контрольной деятельности3. Статья 4 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» называется «Принципы внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой» и содержит перечень таковых: «законность, эффективность, объективность, независимость, открытость и гласность»4. В ФЗ «О парламентском контроле» закреплены принципы его осуществления:
«Парламентский контроль осуществляется на принципах: законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля, системности, гласности»1, а также невмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление правосудия, расследования преступлений, оперативно-розыскной деятельности, в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции. ФЗ «О парламентском расследовании» определяет принципы «законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, равенства граждан перед законом, коллегиальности, объективности и гласности»2.
На основе вышеприведенного анализа теоретических взглядов по данной проблематике и обобщения законодательства, мы предлагаем следующую систему принципов государственного контроля:
1. Принципы, характеризующие содержательную часть государственного контроля, к которым относятся:
- принцип законности, предполагающий, что контрольные органы осуществляют свою деятельность в строгом соответствии с буквой закона;
- принцип обеспечения прав граждан и организаций, определяющий, что при про проведении контрольных мероприятий, органы, их осуществляющие, должны соблюдать права и свободы человека и гражданина, юридических лиц, соблюдать и обеспечивать реализацию предоставленных им законом прав;
- принцип системности, означающий единство правовых основ контрольной деятельности, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, его осуществляющих, периодичность проведения контроля. При этом система в данном случае не означает единую, иерархически выстроенную пирамиду подчиненности органов государственной власти, а предполагает относительную самостоятельность органов контроля в зависимости от положения в системе разделения властей. Однако современное положение органов контроля нельзя признать оптимальным, многими правоведами признается необходимость совершенствования данной системы. Но как верно отмечает В.П. Беляев, «в силу многообразия задач государственного регулирования в ближайшее время вряд ли возможна консолидация всех контрольных органов в единую централизованную систему»1
Государственный контроль в институциональном компоненте механизма реализации функций государства
Реализация государственной власти предопределяется различными аспектами, которые могут носить политический, экономический и правовой характер и находить свое отражение в полномочиях органов государства и системе государственного управления.
В свою очередь, система государственного управления не мыслима сама по себе без механизма государства, который в общем виде представляет собой «совокупность государственных органов и организаций либо, если рассматривать его в узком смысле, аппарат государства, выраженный только в его органах и должностных лицах»1.
Полагаем возможным присоединиться к позиции М.И. Байтина, согласно которой «каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполняет свойственные ему функции, а механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства»2.
Следует признать, что многообразный спектр функций государства имеет разнообразные формы и средства проявления, где дискуссионным остается вопрос о месте и значении контроля. Реализация любой функции несет в себе целый комплекс полномочий на осуществление государственно-властной деятельности и соответствующий аппарат государственных органов и их должностных лиц.
С точки зрения государственного управления контроль является одним из средств его проявления1, функцией2 или, как считает Г.В. Атаманчук, этапом государственного управления3.
Для того чтобы понять место и значение контроля как одного из элементов механизма реализации функций государства, нам необходимо рассмотреть механизм государства. Несмотря на то, что в правовой науке вопросам функционирования механизма государства посвящено немало работ, единого подхода к пониманию данного понятия на сегодняшний день не сложилось. Зачастую как идентичные понятия используются термины «механизм государства», «государственный механизм», «аппарат государства», «государственный аппарат».
Как правило, в научной и учебной литературе понятие «государственный механизм» предстает более широкой категорией по сравнению с понятием «государственный аппарат». Государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти («материальные придатки»), опираясь на которые он действует, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов.
Существует и иное мнение по данному вопросу, в соответствии с которым «государственный механизм» и «государственный аппарат» равнозначные понятия. В данном случае государственный механизм, по сути, является государственным аппаратом в широком смысле слова, а система государственных органов – аппаратом в узком смысле4.
«Государственный механизм – это совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности. В государственный механизм входят законодательные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.д.)»1.
А.В. Малько отмечает, что «механизм государства – это система государственных органов, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства. Механизм государства есть та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство проводит ту или иную политику»2.
По мнению А.В. Мелехина, механизм государства, воплощающийся в государственном аппарате, представляет собой «набор, структуру функционально определенных органов государства, их структурных подразделений и должностей»3.
Рассматривая государство как управляющую систему, В.Е. Чиркин отмечает, что «государственный аппарат – это система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной и других ветвей власти, применяя различные формы и методы государственного воздействия»4.
Однако независимо от различных трактовок понятия «механизм государства» ему присущ ряд характерных признаков, к которым можно отнести следующие:
- основной структурный элемент механизма государства – государственные органы, обладающие властными полномочиями, к которым относятся президент, законодательные органы, исполнительные органы, судебные органы, правоохранительные органы, вооруженные силы и т.д.;
- механизм государства есть четко структурированная система, т.е. упорядоченная совокупность государственных органов, взаимосвязанных между собой. Такая целостность механизма обусловлена едиными целями и задачами, стоящими перед государством, которые сводят воедино разнообразные «государственные подразделения в единый организм, ориентируют их на решение общих проблем, направляют их энергию в определенное позитивное русло»1;
- механизм государства обладает организационной и материальной базой, с помощью которой государство осуществляет свои функции, посредством чего достигаются конкретные результаты.
Механизму государства как системе присуща определенная структура, под которой понимается его внутреннее строение, порядок расположения составляющих его частей, их соотношение и субординация. На разных этапах развития общества механизм государства имел свои особенности, своеобразную, меняющуюся структуру, что объясняется территориальными, национальными, социальными, экономическими и другими факторами. На сегодняшний день применительно к российской действительности основными структурными элементами механизма государства являются:
- государственные органы, наделенные властными полномочиями, необходимыми для принятия общеобязательных управленческих решений (президент, парламент, правительство, министерства и другие ведомства, администрации краев и областей и т.п.);
- государственные организации («материальные придатки»), призванные осуществлять деятельность по охране государства (вооруженные силы, службы безопасности т.д.);
- государственные учреждения, осуществляющие непосредственно практическую деятельность по выполнению функций государства в различных сферах жизни общества, например, в культурной, научной, образовательной, социальной (библиотеки, поликлиники, вузы, школы и т.д.);
- государственные предприятия, осуществляющие хозяйственно-экономическую деятельность для удовлетворения потребностей общества;
- государственные служащие (чиновники), лица, занимающиеся управлением;
- организационные и финансовые средства, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата1.
Основные направления совершенствования государственного контроля в Российской Федерации
Вместе с трансформацией государственного строя, отечественная политико-правовая сфера под влиянием принципов демократизма, федерализма, разделения властей, социального и правового государства претерпела значительные изменения в различных областях – безопасность и охрана правопорядка, культура, наука, образование, экономика, социальная поддержка, природопользование. Так, приоритетными направлениями деятельности современного российского государства являются укрепление законности, провозглашение приоритета прав и свобод личности, взаимодействие государства в лице его органов и должностных лиц, с одной стороны, и гражданского общества в лице общественных объединений и иных некоммерческих структур, с другой стороны, обеспечение ответственности государства перед личностью и обществом, индивидуализация такой ответственности.
Ставящиеся цели и задачи в рамках заявленных приоритетов находят свое воплощение в последовательной реализации политических и социально-экономических реформ, неизбежно сопровождающихся корреляцией действующей системы законодательства. Динамика государственного развития требует гармонизации государственных функций, постоянного поиска эффективного применения мер, обеспеченных государственным принуждением, в том числе путем оптимизации контрольной деятельности.
На наш взгляд, целесообразно выделить несколько основных направлений развития государственного контроля.
1. В рамках нормативно-правового компонента механизма реализации функций государства.
На данный момент на федеральном и региональном уровнях действует множество нормативных правовых актов, которые составляют правовую основу для осуществления государственного контроля за ходом реализации функций государства. К сожалению, приходится констатировать тот факт, что этот правовой массив отличается отсутствием единообразного подхода к унификации, что приводит к усложнению его применения в практической деятельности. Считаем, что определение единообразного подхода к содержанию нормативных правовых актов и их систематизация, которые регулируют проведение контроля, будет способствовать устранению указанного недостатка.
Примером такой унификации может служить ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который включает в предмет своего регулирования правовой статус субъектов, уполномоченных на осуществление общественного контроля, приводит перечень допустимых форм контроля со стороны гражданского общества, полномочия этих субъектов и порядок их реализации, раскрывает сущность, цели и задачи общественного контроля.
Безусловно, сложившаяся система государственного контроля носит более масштабный и неоднородный характер, чем даже динамично развивающийся общественный контроль, но предпринятая попытка системности в подходе к регулированию контроля может быть использована и в механизме реализации функций государства. Основа столь фундаментального обобщения должна носить концептуальный уровень и иметь доктринальное обоснование. Такая концепция может содержать цели и задачи государственного контроля, конкретизировать его сущность в контексте функций государства, определять правовой статус (положение) уполномоченных субъектов контрольной деятельности, включая гарантии деятельности, и подконтрольных субъектов, принципы контроля, его формы, критерии эффективности, а также раскрыть взаимосвязь общественного и государственного контроля, их взаимодействия, порядок и условия допустимости передачи полномочий контрольного характера институтам гражданского общества, в том числе саморегулируемым организациям.
Полагаем, что разработка концепции государственного контроля может быть рассмотрена сквозь призму функций государства. Такая концепция, будучи основанной на конкретных целях и принципах, соответствующих существующим функциям государства, должна способствовать единообразию в определении контроля государства, его границ, согласованности с правами и законными интересами общества и личности.
Целесообразность обеспечения эффективности контроля со стороны государства и оптимизация его осуществления были отмечены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года №1662-р. Но программа реформы контрольной и надзорной деятельности была утверждена только в декабре 2016 года президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Несомненно, активная работа по совершенствованию контроля ведется Правительством РФ в рамках реализации масштабного проекта реформы контрольной и надзорной деятельности. При этом отмечается, что реформа правового массива в основном затронет подзаконные акты, которые во многом устарели, содержат неправильные обязательные требования, носят дублирующий характер.
Содержательной основой реформы должен послужить новый закон в сфере контроля. Так, Минэкономразвития России был разработан проект федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации», предполагающий установление принципов организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, его субъектов, их разновидности и полномочия с учетом принципов федерализма и ответственности государства, признания самостоятельности местного самоуправления. Одним из основных предлагаемых нововведений предлагается введение оценки риска при осуществлении внеплановых форм контроля (надзора). Данный законопроект является крупномасштабным актом, закрепляющим основы осуществления различных видов государственного и муниципального контроля.
Однако, на наш взгляд, несмотря на его прогрессивность, в проекте закона так и не проведена грань между контролем и надзором, не учтена специфика государственного контроля в отдельных сферах. Согласимся с мнением М.С. Шайхуллина: «Невозможно будет добиться единообразия в процессе применения разного по масштабу, объему и компетенции механизма проведения проверок подконтрольных органов и организаций, поскольку виды контроля имеют принципиальное и отраслевое различие, а также межотраслевую природу»1. Представляется обоснованным говорить не о принятии нового закона о государственном и муниципальном контроле, а о разработке единой концепции, отражающей основы государственного контроля, что, на наш взгляд, будет способствовать повышению эффективности контроля.
Нерешенным остается вопрос системного единства государственного контроля. Основным недостатком в реализуемых направлениях государственной политики по регулированию контрольной (надзорной) деятельности является его представление в рамках исполнительной ветви власти, а также местного самоуправления. По сути, эту задачу на настоящий момент выполняет ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который регламентирует осуществление контрольных полномочий органами исполнительной власти и не распространяется на другие виды государственного контроля, а также приводит перечень различных сфер в качестве исключений, где этот законодательный акт не применяется. Существующая система регулирования предполагает, что те сферы, которые входят в предмет регулирования рассматриваемого федерального закона, регламентируются в совокупности со специальными федеральными законами. Исключения из ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулируются самостоятельными законодательными актами, что раскрывается в законодательстве, например, об оперативно-розыскной деятельности, о прокуратуре, о чрезвычайных ситуациях, о парламентском расследовании, о Счетной Палате Российской Федерации, антимонопольном законодательстве и т.д. При этом осуществление судебного контроля находится в предмете регулирования законодательства о конституционной юстиции, административном судопроизводстве, арбитражном процессе.