Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Влияние особенностей феодальных отношений в России на институты местного самоуправления IX-XVIII веков (период колониальной деконщнтрации государственной власти )
1. Колонизация княжеской властью общинных институтов само управления при образовании Древнерусского государства 20
2. Соотношение частно-правовых и публично-правовых начал в системе кормления, земской, губной и воеводской системах управления 38
3. Исчерпание ресурсов административной колонизации в ходе городской и губернской реформ Петра 1 55
ГЛАВА 2. Рационализация институтов местной власти в ходе реформ второй половины XVIII-XIX веков (период сословно-бюрократического управления)
1. Сословно-правовая дифференциация и бюрократическая интеграция в ходе реформ местного управления Екатерины II 77
2. Сочетание и эволюция сословно-корпоративных и бюрократических начал в системе земского самоуправления 95
ГЛАВА 3. Проблемы правового регулирования советской и современной системы местного управления (период нормативного и директивного рассогласования)
1. Советская система местного управления: историческая преемственность и направление эволюции 137
2. Трансформация советской системы организации местной власти. Роль политических факторов в современной реформе местного само управления 159
Заключение 188
Список использованной литературы 196
- Колонизация княжеской властью общинных институтов само управления при образовании Древнерусского государства
- Соотношение частно-правовых и публично-правовых начал в системе кормления, земской, губной и воеводской системах управления
- Сословно-правовая дифференциация и бюрократическая интеграция в ходе реформ местного управления Екатерины II
- Советская система местного управления: историческая преемственность и направление эволюции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За последние 10-12 лет нашей страной пройден путь от принципиального отрицания идеи местного самоуправления, характерного для ленинской теории советов, до его конституционного признания и гарантирования. За указанный период сменились три концепции организации местной власти: единая жестко централизованная система советов, не знающая принципов парламентаризма и разделения властей; попытка компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим и экономическим условиям, проявившая себя в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г., Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г., и, наконец, признание неспособности советской системы к адаптации в новых условиях и попытка построения местного самоуправления на основе принципов организационной самостоятельности и относительной независимости институтов местного самоуправления от государства. Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в качестве основ конституционного строя (ст.ст. 3, 12), права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, в качестве одной из форм народовластия (ст. 3). Выше указанные положения Конституции РФ нашли свое всестороннее развитие в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г., иных федеральных законах, законах субъектов федерации, уставах муниципальных образований.
Однако с практической точки зрения, несмотря на создание представительных и исполнительных органов местного самоуправления, функционирование этого института весьма далеко от идеала. Вместо предполагаемой самостоятельности и демократического устройства местного самоуправления
1 См., напр.: Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативно-правовых актов / Сост. Е.М. Ковешников, Н.Н. Пищаева. М., 1998.
наблюдаются тенденции сепаратизма, становление замкнутых "кланово-олигархических" структур, все возрастающее число конфликтов между местной и региональной властью, полуофициальный отказ последней от решения общесоциальных вопросов, входящих в компетенцию "самостоятельных" органов местного самоуправления.
Помимо неизбежных трудностей переходного состояния нашего общества (нестабильное экономическое и политическое положение, низкий уровень политической и правовой культуры, обусловленный посттоталитарным сознанием) многие из причин указанных выше негативных проявлений видятся в концептуальных ошибках правового оформления современной модели местного самоуправления, ошибках, вызванных, как представляется, нежеланием учитывать реальное, исторически обусловленное состояние российского общества и определяемую последним оптимальную степень его демократизации.
Многовековая история России неоднократно свидетельствует о том, что отказ от национального опыта при реформе административно-управленческого аппарата (в том числе и на местном уровне) в пользу иностранного опыта или отвлеченных теоретических моделей, как правило, приводит к потере исторической преемственности, неработоспособности предлагаемых вариантов, краху реформаторских начинаний и возвращению к прежней действительности.
В этой связи трудности современной реформы местного самоуправления во многом вызваны, на наш взгляд, как пренебрежением дореволюционным опытом земского самоуправления (отчасти из-за его незнания, отчасти из-за "романтического увлечения" опытом западных систем муниципального управления развитых в демократическом плане государств), так и неоправданным пренебрежением опытом советской системы местного самоуправления (что было обусловлено политическими мотивами, а именно, поспешным желанием новой власти порвать с "абсолютно негативным" прошлым). Однако самая главная причина неудачного хода реформы связана с недостаточ-
ным знанием общеисторических тенденций и направлений развития институтов местного управления российского общества.
Внесенный в порядке законодательной инициативы Президентом РФ законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 19 мая 2000 г., направленный на укрепление административной вертикали и усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, соответствует, на наш взгляд, более реалистичной оценке ситуации, что по сути дела означает новый этап в реформировании местного самоуправления.
Однако само по себе усиление государственного контроля за организацией и деятельностью местного самоуправления одновременно может способствовать как укреплению режима законности, так и возрастанию оторванности государственной власти от общества. Выбор разумного баланса между самостоятельностью и контролем, между децентрализацией и деконцентра-цией государственной власти - такова главная задача современного этапа реформы. Выбор этот должен производиться в рамках уже существующей модели местного самоуправления и определяться реально возможным, а не желаемым. Определение же этого реально возможного должно исходить из исторического опыта нашего государства, а именно из общих тенденций исторического развития местного самоуправления России.
Выявлению этих тенденций, а также способам их учета при правовом оформлении института местного самоуправления посвящена данная работа, в чем и видится ее актуальность.
Степень разработанности проблемы. Принимая во внимание комплексность данного исследования, при обзоре литературы, посвященной данной тематике, целесообразно отказаться от хронологической последовательности изложения. Исходя из общеисторического, частноисторического и собственно правового критериев, всю совокупность работ, имеющих отношение к данной теме, условно можно разделить на три группы.
В первую группу следует отнести работы, где развитие институтов местного самоуправления не составляет основного предмета исследования, а рассматривается в качестве одной из составных частей всей истории России или истории отдельных ее периодов.
Развитие института местного самоуправления в контексте всей истории России рассматривается в трудах классиков отечественной историографии: СМ. Соловьева, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, С.Ф. Платонова, Н.А. Рожкова, а также в трудах советских и современных историков: В.Л. Янина, Д.П. Калистова, М.М. Горинова, Л.М. Ляшенко, Л.Г. Косулиной, А.С. Ахие-зера и др.1
В рамках отдельных периодов истории России институт местного самоуправления рассматривается в работах И.Ф. Эверса, М. Грушевского, Ф.И. Леонтовича, А.Е. Преснякова, В.И. Сергеевича, С.Ф. Юшкова, М.Н. Покровского, Б.А. Рыбакова, М.Н. Тихомирова, Б.Д. Грекова, Г.В. Вернадского - период Древнерусского государства и период феодальной раздробленности; И.И. Смирнова, Г.В. Гальперина, Л.В. Черепнина, В.И. Буганова, А.А. Зимина, СМ. Каштанова, СО. Шмидта, В.Б. Кобрина - период образования централизованного государства и становления абсолютной монархии; А.В. Ро-манович-Славатинского, П.Н. Милюкова, А.А. Кизеветтера, Н.И. Кареева, М.М. Богословского, Н.Б. Голиковой, СБ. Окуня, М. Раеффа, Н.И. Павленко, СМ. Тройницкого, А.Н. Медушевского, Н.Я. Эйдельмана, Н.К. Шильдера -период абсолютной монархии; А.А. Корнилова, П.А. Зайончковского, Ю.Б. Соловьева, А.В. Предтеченского, В.Я. Лаверичева, Н.М. Дружининой, Л.Е. Шепелева - период становления буржуазных отношений.2
1 Краткая история СССР. В 2-х ч. / Отв. ред. Н.Е. Носов, Л., 1972; Горинов М.М., Ля
шенко Л.М. От Древней Руси к императорской России (EX-XVIII в.в.). М., 1994; Ахиезер
А.С. Россия: критика исторического опыта (Социокультурная динамика России). Новоси
бирск, 1998.
2 Черепнин Л.В. Образование Русского централизованного государства. М., 1960; Буга-
нов В.И. Разрядные книги последней четверти XV-начала XVII в. М., 1962; Зимин А.А.
Однако несмотря на обширный список, работы выше приведенных авторов затрагивают проблемы местного самоуправления в рамках исторического процесса всего общества в целом, что затрудняет видение специфических тенденций в сфере данного института и не всегда способствует уяснению исторической преемственности в его развитии.
Во вторую группу следует отнести работы, рассматривающие институты местного управления в качестве своего основного предмета исследования. Применительно к отдельным периодам истории здесь следует назвать работы А. Никитского, И.М. Тройницкого, В.Л. Янина, Ю.А. Лимонова, А.Ю. Дворниченко, И.Я. Фроянова, посвященные главным образом институтам вечевой демократии Древнерусского государства и отдельным институтам самоуправления Новгорода и Пскова;1 исследования Н.Я. Чепулина, СБ. Веселовского, И.П. Носова, А.К. Леонтьева, СБ. Демидова, И.П. Ермолаева, посвященные отдельным институтам и реформам местного управления пе-риода образования Русского централизованного государства; исследования П.Н. Мрочек-Дроздовского, К.Д. Кавелина, И.И. Дитятина, А.А. Кизеветтера (отдельные работы), СА. Корфа, В. Григорьева, Ю.В. Готье, В.А. Александ-
Реформа Ивана Грозного. М., 1960; Зимин А.А. Россия на пороге нового времени. М, 1972; Каштанов СМ. Социально-политическая история России конца XV-первой половины XVI в. М., 1967; Голикова Н.Б. Политические процессы при Петре I. (по материалам Преображенского приказа). М, 1957; Павленко Н.И. Петр Первый. М., 1976; Пред-теченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. М.-Л., 1957; Лаверычев В.Я. Крупная буржуазия в пореформенной России. 1861-1900. М., 1974; Дружинин Н.М. Русская деревня на переломе 1861-1880. М., 1978;
1 Никитский А. Очерк внутренней истории Пскова. Спб., 1873; Тройницкий И.М. Воз
никновение Новгородской республики. Л., 1932; Янин В.Л. Новгородские посадники. М.,
1962; Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. Л., 1988.
2 Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. М.,
1961; Демидов Н.Ф. Приказы // Советская историческая энциклопедия (Далее СИЭ) т. 11,
Стб. 560-566; Ермолаев И.П. Среднее Поволжье в 2-й половине XVI-XVII в.в. (Управле
ние Казанским краем). Казань, 1982.
рова, Е.В. Анисимова, Л.Н. Вдовиной, посвященные институтам местного управления периода абсолютной монархии.1
Особенно много работ посвящено исследованию земской реформы 1864 г., среди которых следует отметить монографии и статьи В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, Н.И. Лазаревского, Б.Б. Веселовского, И.П. Белоконско-го, В.В. Гармизы, Л.Г. Захаровой, Н.И. Пирумовой, Н.Г. Герасименко, Н.Г. Королевой, В.Ф. Абрамова, диссертации В.Я. Горнова, Т.В. Лобок, О.Н. Богатыревой, А.И. Чвикалова и др.2
Отдельно следует сказать о юридическом направлении государственной школы исторической мысли, среди представителей которой громадный вклад в изучение истории местного самоуправления внесли Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, В.Л. Безобразов, М.И. Свешников. В частности, в работах Б.Н. Чичерина "Курс государственной науки" (М., 1896), "О народном представительстве" (М., 1866), А.Д. Градовского "История местного самоуправления в России (Собр. соч. Т. II, СПб., 1899) и Н.М. Коркунова "Русское государственное право" (Т. 2, СПб., 1893) предприняты, на наш взгляд, первые из наиболее серьезных и результативных попыток комплексного исторического осмысления тенденций развития местного самоуправления, которые выступают здесь в качестве основного предмета исследования. Главный концептуальный вывод выше указанных работ - неприемлемость для России какого-либо противопоставления государственной власти и местного самоуправления, которое должно рассматриваться как составная часть государственного механизма.
Следует отметить, что концептуальные положения государственной
1 Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII в. Ч. 1, М., 1876; Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие, 1762-1885. СПб.., 1906; Александров В.А. Сельская община в России (XVII - начало XIX в.). М., 1976; Вдовина Л.Н.
Крестьянская община и монастырь в центральной России в первой половине XVIII в.. М, 1988.
Подробное описание этих работ см. Гл. 2, 2 данной работы.
школы в целом не были восприняты советской историографией, и это, в свою очередь, с методологической стороны во многом является в настоящее время препятствием к воссозданию научной преемственности. Последние однако не исключает серьезного вклада советских исследователей в разработку данной тематики. В частности следует выделить четвертое издание учебника истории государства и права С.Ф. Юшкова (М., 1961), а также учебники государства и права под редакцией К.А. Софроненко (М., 1967) и под редакцией Г.С. Калинина, А.Ф. Гончарова (М., 1972). Предлагая авторскую периодизацию и во многом выходя за рамки учебного курса, данные работы весьма неординарно выглядели в то время на фоне однотипной учебной литературы.
Большой интерес представляет также работа Н.П. Ерошкина "История государственных учреждений дореволюционной России" (М., 1983), содержащая богатый историко-фактический материал, касающийся, в том числе, и институтов местного самоуправления.
Среди исследований, отдельно посвященных истории становления и развития советской системы местного управления, следует назвать работы И.П. Ильинского, В.П. Семьянинова, Н.Н. Онищенко, Л.Ф. Болотенковой, Б.А. Кириллова, В.Е. Ревы (отдельные работы).
В третью группу уместно отнести работы, в которых организация местного управления рассматривается как предмет правового регулирования. Принимая во внимание бесконструктивность обозначения резких границ между советским строительством и современным муниципальным правом, здесь следует выделить работы С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, А.А. Аксенова, Д.Ф. Аяцкова, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Л.А. Васильева, Б.Н. Гарбичидзе, Л.А. Григоряна, А.И. Лукьянова, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, И.А. Игнатюка, В.А. Кряжнова, В.А. Краснова, Е.И. Козлова, Ю.Л. Крузе, 0,Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, В.И. Люцера, М.Н. Матвеева, B.C. Основнина, Р.В. Панова, А.И. Пертунка, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Я.Н. Уманского, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шур-гиной и др.
Однако несмотря на большое количество работ, так или иначе затрагивающих проблемы организации местного самоуправления, историко-правовые аспекты, в контексте своего основного предмета изучения, применительно ко всем периодам истории России фактически, за небольшим исключением, не были затронуты в современных исследованиях, хотя о необходимости подобного рода комплексных исследований неоднократно говорилось в современной отечественной исторической и правовой науке.1
Одной из первых попыток устранения этого пробела является коллективная работа М.С. Айвазяна, А.И. Ковлера, В.В. Смирнова и др. "Самоуправление: от теории к практике (Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Г.Х. Шахназаров. М., 1988), рассматривающая наряду с историческими аспектами становления местного самоуправления в античном полисе, городах средневековой Европы также и историю его становления в России. Однако, несмотря на безусловную значимость ряда общетеоретических выводов данного исследования, чрезмерная идеализация советской системы управления, а также весьма малый объем работы, с нашей точки зрения, в ряде случаев ставит под сомнение качество аргументации выводимых в работе положений.
Непосредсвтенное отношение к тематике данной диссертации имеет работа Р.А. Галиахметова, Г.П. Кригоногова, В.Л. Лавриненко "Начальный курс муниципального управления" (Ижевск, 1993), в которой, наряду с описанием местного самоуправления в странах Западной Европы, кратко, но весьма последовательно излагается история его становления и развития в России за период царствования династии Романовых. Концептуальные выводы, сделанные в данной работе (рынок не исключает, а предполагает самоуправление; последнее является функцией территориального разделения труда, опирается на законы рыночной экономики и конкуренцию), вряд ли могут вызывать сомнения. Весьма сдержанной и реалистичной здесь является и
1 См. напр. Брошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 21; Гусев К.В. /Рецензия/ Герасименко Г.Я. Земское самоуправление в России // История СССР. 1991. № 1. С. 188.
11 оценка исторического опыта России, но в то же время достаточно спорным представляется взгляд авторов на возможность и степень реализации западного муниципального опыта в России. Своеобразной противоположностью к указанной выше работе является монография Н.П. Постовова "Местное самоуправление: история, теория, практика" (М., 1995), не смотря на несомненно богатый исторический материал, оценка дореволюционного опыта России здесь представляется несколько преукрашенной, что приводит автора к констатации отсутствия всякой исторической преемственности между дореволюционной и советской системой местного управления, а также между последней и современной его моделью.
Более взвешенной и конструктивной является, на наш взгляд, коллективная работа "Институты самоуправления: историко-правовое исследование" (Отв. ред. Л.С. Мамут, М., 1995), охватывающая почти весь период истории России. Данная работа весьма близко касается темы нашего исследования. Несомненным ее достоинством является то, что понятие "местное самоуправление" здесь рассматривается как комплексное явление, включающее в себя политические, юридические, социальные и экономические аспекты. Именно констатация комплексности института местного самоуправления, лишенная идеологического "выпячивания" какой-либо его составляющей, придает, с нашей точки зрения, указанной работе максимальную объективность.
Последней из известных нам работ в данной сфере является работа В.В. Еремяна и М.В. Федорова "Местное самоуправление в России (XII - начало XX в.в.), (М., 1998). Как учебное пособие (а именно таков ее официальный статус) работа взвешенно воспроизводит точки зрения дореволюционных историков (особенно В.О. Ключевского), безусловно полностью справляется со своей функцией, но с современной научной точки зрения, ряд положений, воспроизводимых в данной работе, требует своего переосмысления, ход современной реформы местного самоуправления в России делает необходимость этого переосмысления достаточно очевидной. Безусловно,
делать какие-либо окончательные выводы относительно судьбы современной реформы местного самоуправления к настоящему моменту преждевременно, что однако не исключает необходимости к подведению предварительных ее итогов. Все это, в свою очередь, заставляют во многом по-новому взглянуть как на историческую оценку реформ и реального состояния местного самоуправления в России в прошлом, так и на перспективы развития этого института в будущем.
Исходя из выше сказанного, объект, цель и задачи исследования можно сформулировать следующим образом.
Объектом исследования являются историко-теоретические основы местного самоуправления, под которыми согласно устоявшейся терминологии1 следует понимать основные теории местного самоуправления, а также организационные формы его деятельности.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, проследив процесс становления и развития местного самоуправления в России, выявив его основные исторические тенденции, разработать пути оптимизации организационной структуры и деятельности местного самоуправления в интересах прогрессивного развития РФ в общем русле современной мировой цивилизации.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
- выяснить, как особенности эволюции родовых отношений в общин
ные отразились на территориальной организации самоуправляющихся еди
ниц Древнерусского государства (задруга, вервь, волость, город), а также на
их взаимоотношении с государственной властью;
- исходя из особенностей геополитического фактора и социально-
административной структуры Древней Руси, определить изначальные причи
ны дисгармонии взаимоотношений государства и самоуправляющихся общ
ностей;
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. М., 1997, с. 41-82; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 1999, с. 62.112.
показать, как особенности социальной дифференциации Московского государства повлияли на принципы организации и функционирования со-словно-представительных институтов местного самоуправления;
раскрыть причины отклонений от прямолинейного процесса вытеснения частно-правовых начал (система кормления) публично-правовыми (воеводская система) в ходе становления централизованного государства;
на примере губной и земской реформы Ивана IV, а также бурмистр-ской и магистратной реформы Петра I обосновать невозможность (несмотря на демократическую природу) нормального функционирования местного самоуправления при явном доминировании эксплуатационных черт в отношениях между государством и местным сообществом;
на примере правового оформления и реализации реформ дворянского и городского самоуправления (1775-1785 гл\), а также сравнительного анализа реализации земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформы, показать прямую зависимость эффективности местного самоуправления от степени единства осознанных интересов той или иной социальной группы;
доказать существование весомой доли авторитарно-традиционных отношений в системах земского и городского управления второй половины XIX в., указать на их историческую обусловленность и, как следствие, трудность процессов модернизации;
показать, что при разном направлении эволюционирования, в социально-административном аспекте советская система местного управления была не лишена сходства с системой земского самоуправления дореволюционной России;
исходя из организационного, функционального и административно-политического критериев, разработать вариант исторической периодизации развития местного самоуправления в России;
показать мнимость и иллюзорность согласованности действий политически значимых акторов при проведении современной реформы местного самоуправления;
вскрыть организационные недостатки современной модели местного самоуправления и дать оценку предложенным Президентом РФ изменениям и дополнениям в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ";
представить рекомендации к реформированию местного самоуправления современной России.
Предметом исследования является историческая эволюция организационных структур, форм и принципов функционирования местного самоуправления в России.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как классические (формально-логический, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой), так и современные (социологический и системный) методы научного познания.
В целом мы стремились продемонстрировать методологическую преемственность дореволюционной государственной школы исторической мысли и активно развивающегося в рамках современного обществознания социологического подхода с входящими в него теориями модернизационного и трансформационного развития общества.
Социологический подход фигурирует в данной работе в качестве концептуального. Теории модернизационного и трансформационного общественного развития применены во второй и третьей главе соответственно.1
1 Принимая во внимание "расплывчатость" понятийного аппарата, применяемого в рамках указанных выше методологических направлениях, представляется необходимым внести ряд конкретизирующих уточнений.
1) Под социологическим подходом нами понимается методологическое направление, рассматривающее общественные явления с точки зрения функциональной социальной дифференциации. Последняя, в свою очередь, зависит от ценностных идеалов и интересов той или иной социальной группы, а также от того, какие функции она выполняет перед государственной властью. Возможная степень демократизма государства находится здесь в прямой зависимости от степени осознанного единства ценностей и интересов отдельных социальных групп в рамках всего общества (См.: История государственных и правовых
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов, законодательные акты, включая исторические памятники отечественного права (Русская Правда, Судебники 1497, 1550 г.г., Полное собрание законов Российской Империи), иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы органов местного управления как в историческом прошлом, так и в настоящем.
Научная новизна работы состоит в следующем:
дана авторская периодизация процесса исторического развития местного самоуправления в России;
анализ принципов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления Древней Руси позволил наметить причины консервативности традиционных начал в последующей истории местного управления;
- уточнены причины нелинейности процесса вытеснения частно
правовых начал бюрократическими в системе местного управления при ста
новлении абсолютной монархии;
учений / Под ред. О.Э. Лейста. М., 1997, с. 547-550; История государственных и правовых учений /Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1996, с. 677-683; Мухаев Р.Т. Политология: Учебник для ВУЗов. М., 1997, с. 61-63, 144).
Под модернизационным типом развития общества понимается переход от традиционных принципов и стереотипов общественных отношений (в том числе и в сфере управления) к рационалистическим, проводимый, как правило, под жестким нажимом государственной власти, по причине осознания последней невозможности своего прежнего состояния из-за все возрастающей угрозы потери суверенитета. (См.: работы А.Н. Медушевско-го, используемые в данной диссертации; См. также Чурсина СИ. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России: Дис. ... канд. политол. наук. М., 1996).
В отличие от модернизации трансформационный тип развития общества предполагает накопление в социальной системе нелинейных изменений, количественное и качественное сочетание которых не позволяет в данных условиях предсказать дальнейших ход развития данной системы (Данилов А.Н. Трансформационные процессы в обществе / Новейший философский словарь / Сост. А.А. Грицианов. 1998, с. 726-727).
на примере реформ Ивана IV и Петра I показана невозможность нормального функционирования местного самоуправления при ярко выраженных эксплуатационных чертах в отношениях между государством и местным сообществом;
в рамках теории модернизации дан сравнительный анализ функционирования сословных институтов самоуправления второй половины XVIII -первой половины XIX в.в., а также сравнительный анализ хода реализации земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ;
применение социологического подхода к сравнительному анализу земской и советской системы управления в административно-социологическом аспекте позволило вскрыть весомые черты их сходства;
продемонстрирована роль политических факторов в ходе современной реформы местного самоуправления;
дана научная оценка предложенным Президентом РФ изменениям и дополнениям к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ";
предпринята попытка обозначить приемлемое для современной России соотношение хозяйственных и политических функций органов местного самоуправления;
обоснован ряд общетеоретических рекомендаций организации местного самоуправления в РФ.
Исследовательские задачи и методологическая база их решения определили характер выносимых на защиту положений.
1. Исходя из типологии отношений государства и местного самоуправления, а также из критериев организации и функционирования последнего, в истории местного самоуправления России можно выделить три макропериода: 1) Период колониальной деконцентрации государственной власти (с момента образования Древнерусского государства до второй половины XVIII в.); 2) Период сословно-бюрократического управления (вторая половина XVIII в. до Октябрьской революции 1917 г.); 3) Период нормативного и ди-
рективного рассогласования (советская и современная системы местного управления).
Исторический ход развития местного управления (самоуправления) в России заставляет констатировать высокую степень консерватизма традиционных стереотипных отношений в рамках этого института, весьма плохо поддающихся рационализации, что, в свою очередь, должно предполагать плавность модернизационных процессов в данной сфере.
Процесс становления современной модели местного самоуправления следует рассматривать как трансформацию советской системы, когда вследствие случайного альянса между политически значимыми акторами правовое оформление института местного самоуправления шло без должного учета реальной ситуации.
Исходя из сложности политической, экономической и криминологической ситуации современной России, государственная политика в сфере реформирования местного самоуправления должна включать следующие направления:
усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
констатацию, посредством внесения изменений в ст. 12 Конституции РФ, включенности органов местного самоуправления в государственный аппарат;
недопустимость разрушения районного звена в качестве территориальной единицы местного самоуправления;
деполитизацию деятельности институтов местного самоуправления, усиление их хозяйственно-распорядительных функций.
5. Исходя из того, что по политическим мотивам демократизация ин
ститутов местного управления не соответствует интересам исполнительной
власти субъектов федерации, необходимо усиление федерального контроля
1 Понятия "местное управление" и "местное самоуправление" соотносятся в данной работе как общее с частным.
за взаимоотношениями между региональными и местными органами.
6. Развитие местного самоуправления может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что в конечном счете определяется уровнем политической и правовой культуры в целом и уровнем профессиональной культуры муниципальных служащих в частности.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления, повышении эффективности государственной политики в сфере реформирования данного института, в возможности использования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.
Результаты исследования могут представлять интерес для преподавания учебных дисциплин как общетеоретического, так и специального профиля: истории государства и права России, муниципального, конституционного, административного права, а также по специальным проблемам теории государства и права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института и отражены в публикациях научных работ общим объемом 7,5 п.л.
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания политологии, общей теории государства и права, правоведения в Коломенском государственном педагогическом институте, в процессе чтения специального курса "Местное самоуправление" в Рязанском государственном педагогическом университете, а также в ходе консультационных работ московской областной избирательной комиссии в рамках региональной программы по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов (май 1999 г.).
Структура и объем диссертации. В основу выделения глав и пара-
графов положена разработанная нами периодизация исторического развития местного самоуправления в России. Работа состоит из введения, трех глав (включающих 7 параграфов), заключения и списка используемой литературы.
Колонизация княжеской властью общинных институтов само управления при образовании Древнерусского государства
В дальнейшем под самоуправлением будем понимать право и возможность управлять общественными делами самими людьми помимо государственных учреждений.1 Причем управление это осуществляется обязательно на основе общегосударственных законов, в противном случае говорить следует не о самоуправлении, а об автономии того или иного объединения. Взаимопереходы между самоуправлением и автономией нередко случались в истории общества. Особенно это касается начального периода образования государства, когда из-за слабости государственного аппарата многие управленческие функции вынужденно находятся у местных сообществ. Поэтому, применительно к Древнерусскому государству под самоуправлением уместно понимать осуществление всех управленческих функций, не связанное с княжеской властью.
В феодальном обществе, с его сложной социальной дифференциацией и малой территориальной коммуникабельностью существует множество видов самоуправления. Их классификация может быть построена по следующим критериям: по территориальному (общинное, городское); по сословному (дворянское, церковное, крестьянское); по профессиональному (цеховое, гильдейское, университетское). Строго говоря, к местному самоуправлению относится только общинное и городское, и, принимая во внимание все выше сказанное, задачи параграфа можно сформулировать следующим образом: - проследить характерные черты эволюции родовых отношений в общинные; - указать соотношение экономических и политических факторов в образовании городов Древней Руси; определить соотношение княжеской власти и самоуправления в Древнерусском государстве.
Решение первой задачи в дореволюционных исследованиях представлено двумя диаметрально противоположными точками зрения: СМ. Соловьева и К.С. Аксакова.
"Теория родового быта" СМ. Соловьева исходит из того, что родовые отношения полностью господствовали от Рюрика до Андрея Боголюбского (IX-XII в.в.), а в целом имели место вплоть до начала XVII в. Столь долгий их характер обусловлен однообразным, равнинным климатом, который отнюдь не способствовал обмену и торговле; преобладанием фактора колонизации над завоеванием; обилием земли, что давало возможность часто менять земельные участки, а это, в свою очередь, не способствовало укреплению соседских отношений. Сами родовые отношения характеризуются наличием общей собственности; неотделимостью власти внутри рода от его представителей; преобладанием возрастного фактора в выборе родоначальника.1
Значимость родовых отношений здесь представляется явно завышенной. Но в то же время сам СМ. Соловьев неоднократно говорил о невозможности точного определения термина "род" и, кроме того, никогда не представлял государство как союз родов (И.Ф. Эверс),2 напротив, период начала XII-XVII в.в. рассматривался им как диалектическая борьба (в понимании Гегеля) между родовым и государственным началом.3
К.С Аксаков упрекал представителей родовой теории в неопределенности употребления терминов "род", "родовой быт" и в отождествлении их с понятием патриархальности. Соседская крестьянская община, по его мнению, представляет из себя "начало народное, пронизывающее всю историю России", являясь для нее точкой отсчета, "которая не терпит преемство исторических явлений или форм".1 В рамках славянофильских представлений К.С. Аксаков видел в общине "защиту" от проникновения в Россию капиталистических отношений. Его учение, по сравнению с теорией СМ. Соловьева, более идеологизировано, определенности в термине "община" здесь не больше, чем у "рода", однако К.С. Аксаков, в отличие от СМ. Соловьева, настаивает на неизменности, "внеисторичности" крестьянской общины.
Промежуточное положение, разделяемое нашей точкой зрения, занимает теория "задружного быта" Ф.И. Леонтовича. Согласно этой теории, базовым социальным звеном Древней Руси (причем звеном довольно консервативным, во многом сохранившим себя в более поздние периоды) была задруга - большая семейная община, гармонично соединяющая в себе родовые и соседские признаки. К первым относятся общее хозяйство при общем имуществе; состав родичей, определяемый не только в одной линии, но и в боковых; организация под управлением одного старейшины. Ко вторым - неопределенность порядка преемства роли старейшины; сравнительно небольшой состав задруги; в целом скорее экономические, чем кровные основы быта.2 Достоверность этой теории подтверждается сравнительно-историческим (в Югославии община, подобная задруге, просуществовала вплоть до Второй мировой войны) и отчасти сравнительно-правовым ("запутанность" вопроса о правосубъектности верви в Русской Правде) методами.
Соотношение частно-правовых и публично-правовых начал в системе кормления, земской, губной и воеводской системах управления
В истории местного управления конца XIII-XVII традиционно выделяют три периода: "система кормлений" - до середины XVI в.; "губное и земское" самоуправление - вторая половина XVI - начало XVII в.в.; приказное-воеводское управление - вторая половина XVII в.2
Общее направление эволюции местного управления указанного периода - вытеснение частно-правового начала и замена его публично-правовым (бюрократическим). При переходе от сословно-представительной монархии к абсолютной данное направление эволюции системы местного управления характерно и для стран Западной Европы. Однако в России из-за особой связи сословного деления и государства (местничество), большой территории и необходимости быстрой мобилизации при часто возникающей внешней военной опасности, процесс бюрократизации аппарата управления имел ряд особенностей. В частности губное и земское управление, с формально-юридической точки зрения, не вписывается в него, т.к. бюрократическое начало де-юре здесь уступает место демократическому.
Для объяснения этого феномена первоначально рассмотрим, какие права на земельный удел имели бывшие удельные князья к периоду образования централизованного Московского княжества. Все точки зрения на этот вопрос можно классифицировать следующим образом: удел есть территория, подчиняющаяся князю как частная земельная собственность (СМ. Соловьев, К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин); управление уделом составляет наследуемое право, совмещающее в себе как частно-правовое, так и публично-правовое начала при невозможности их разделения на практике (А.Д. Градовский); удел есть вотчина с чертами государственного владения, причем вотчинный характер неизменно преобладает (В.О. Ключевский).1
Более обоснованной представляется точка зрения С.Ф. Платонова, связывающего преобладание частного или публичного правового начала с размером удела, а именно, более крупный размер усиливает публично-правовую природу княжеской власти. Удел, по мнению С.Ф. Платонова, "есть наследственная земельная собственность князя, как политического владетеля (как частный землевладелец он владел селами), собственность по типу управления и быта подходящая к простой вотчине, а иногда и совсем в нее переходящая".
Удел действительно имел смешанный частно-публичный статус при доминировании первой составляющей. Новое централизованное Московское княжество строилось скорее на частно-правовой зависимости одних князей от других. Именно этим оно отличалось от Древнерусского государства, где власть киевского князя имела патриархальный характер. По мере увеличения территории и усложнения управления происходит переход от частноправовой природы княжеской власти к публично-правовому ее статусу. На уровне центрального управления это происходило сравнительно плавно и выражалось в переходе от приказа-поручения (как органа управления княжеского двора) к приказной системе управления. На местном уровне процесс этот проходил более скачкообразно, что обусловлено в первую очередь особенностью сословного деления: частная собственность в России не имела решающего значения в построении сословных отношений, вследствие этого построение государственного механизма и занятие государственных должностей определялось не столько фактором богатства, сколько фактором положения в сословной иерархии.
Феодализм, говоря словами В.О. Ключевского, "строится... двумя встречными процессами: с одной стороны, областные правители, пользуясь слабостью центральной власти, осваивали управляемые области и становились их державными наследственными собственниками; с другой - крупные собственники, аллодиальные землевладельцы став... королевскими вассалами и пользуясь той же слабостью, приобрели и присвоили себе правительственную власть...". Оба эти процесса бесконечно дробили территорию государства, но вся военно-землевладельческая иерархия держалась на неразрывной связи служебных отношений с поземельными. В России служебные отношения строились иначе. Князь правил своим уделом посредством бояр и вольных слуг, которым он раздавал во временное управление города, волости, иные доходные хозяйственные статьи с правительственными полномочиями, но без права собственности. Это и составляет сущность так называемой системы кормления, когда, по словам В.О. Ключевского, вассальная зависимость была "не признаком феодального дробления власти, а предвестником и след-ствием ее сосредоточения".
Сословно-правовая дифференциация и бюрократическая интеграция в ходе реформ местного управления Екатерины II
Послепетровский период в истории местного управления, вплоть до "Учреждений для управления губерниями" (1775 г.), не содержит в себе сколько-нибудь существенных преобразований: частичное восстановление старомосковских порядков, вызванное главным образом стремлением сделать местное управление более дешевым; преобразования 1762-1765 гг., направленные на "латание дыр", образовавшихся вследствие необдуманного переделывания петровских институтов; постепенно, все более ярко обозначающие себя требования дворянства участвовать в делах местного сообщества на началах самоуправления — таковы главные черты этого периода.
Частичное восстановление допетровских порядков не имело заранее продуманного плана, делалось посредствам спонтанных казуистических методов и выражало себя в следующем: возвращение к старому уездному делению; восстановление должностей городового воеводы и подьячего с припе-сью; ликвидация Главного Магистрата и установление полной административной зависимости остальных магистратов от губернаторов; ликвидация надворных судов, рейтместеров, земских и полковых комиссаров; установление полной иерархической зависимости уездного воеводы от провинциального, а последнего от губернатора. Меры эти не достигли своей цели — сделать местное управление более дешевым и имели своим следствием: усиление единоличной власти губернаторов и воевод; увеличение, вопреки ожиданиям, численности бюрократического аппарата и, как реакцию на все это - возрастание мелочной правовой регламентации со стороны центральной власти над местным управлением.
Осознание неудовлетворительности системой местного управления появилось довольно рано и вызвало к жизни целый ряд проектов преобразований местных властных институтов. Все эти проекты условно можно разделить на две группы: ходатайство князя Б.Г. Юсупова,1 сенаторский проект 1744 г.,2 проект А.П. Волынского3 и проект П.И. Шувалова4 сводились главным образом к восстановлению местных учреждений Петра I; ходатайство Г.П. Чернышева, предложения А.Б. Буторина6 и др. говорили об общей необходимости повышения культурного уровня местных чиновников и не содержали конкретных организационных мер. По справедливому замечанию Ю.В. Готье, все эти проекты "пользовались уже готовым и известным материалом, комбинируя существующие формы с отжившими, о кардинальной реформе местного управления пока еще не думали".7 К тому же ни один из этих проектов не получил своей реализации на практике и вплоть до начала царствования Екатерины II (28.6.1762 г.) центральная власть проявляла весьма поверхностный интерес к вопросам местного управления.
Преобразования 1762-1765 г.г. на практике выразили себя в законе "О штатах" от 15 декабря 1763 г., в "Наставлении губернаторам" от 21 апреля 1764 г, ив указе "О реформе областного деления" от 11 октября 1764 г. В основу всех этих нововведений был положен первоначально более крупно-масшабный проект кн. Я.П. Шаховского.3 Проект этот сводился к следующим положениям: 1) разгрузить административные центры государства посредством разукрупнения губерний и уездов, деление на которые должно было строиться исходя из равного количества населения; 2) введение постоянной должности генерал-губернатора, в компетенции которого находились бы все областные учреждения, а сам он являлся бы второй судебной инстанцией после Сената. Институт этот мыслился как "ответственное и почетное" представление на местах власти монарха; 3) при генерал-губернаторах, губернаторах и воеводах предполагалось ввести выборных от дворян представителей, и отправление власти выше указанными должностными лицами должно было носить коллегиально-личный характер. Кроме того, в каждом городе планировалось ввести также выборную от дворян должность комиссара, который однако состоял в подчинении как центральных, так и местных властей и был, по выражению Ю.В. Готье, "постоянно действующим органом по особым поручениям". Следует отметить, что компетенция выборных представителей по проекту Я.П. Шаховского касалась прежде всего вопросов местного хозяйства, а не фискальных, судебных и иных государственных функций, и в этом их принципиальное отличие от прошлых выборных местных институтов (губных и земских старост, ланратов, полковых комиссаров). В целом проект Я.П. Шаховского пытался, насколько это было возможно, гармонически соединить сильную патриархальную власть на местах (генерал-губернатор) с сословным (дворянским) самоуправлением. Представляется, что проект этот наиболее полно отражал потребности и реальные возможности того общества.
Формально проект Я.П. Шаховского был положен в основу закона "О штатах", в основу "Наставления губернаторам" и указа "О реформе областного деления", но реально от него мало что осталось.
Закон "О штатах" не предусматривал каких либо выборных институтов, а лишь ограничился частичным введением коллегиального начала на губернском уровне в виде двух назначенных центральной властью товарищей губернатора. Кроме того, закон этот вводил равное количество служащих во всех канцеляриях одинакового ранга; более подробно регламентировал процедуру назначения ряда должностных лиц и предусматривал постоянный прокурорский надзор на уровне провинции.
Советская система местного управления: историческая преемственность и направление эволюции
С точки зрения современной классификации политических режимов, политический режим России конца XIX - начала XX века можно охарактеризовать как авторитарный. При этом методологически неверным представляется рассматривать авторитарный политический режим только как промежуточный тип между демократическим и тоталитарным, не имеющим никакого качественного своеобразия.1 Идеологическая и социальная разделенность между государством и обществом при авторитарном политическом режиме вызвана не только довлеющей самостоятельностью государственной власти, но и объективной, исторической неготовностью общества к демократическому устройству. В этой связи, при довлеющей опеке дворянского сословия, земское управление занимало скорее промежуточное положение между демократическим и авторитарным. Причем эта авторитарная составляющая земского управления обеспечивала сравнительное гармоничное сочетание земств с государственными бюрократическими органами.
Идеалом Февральской революции являлась буржуазная республика с опорой на рыночную экономику и гражданское общество. Сам этот идеал был мало совместим с прошлыми авторитарными традициями царской власти, а также с интересами большинства социальных групп российского об-щества, за исключением узкого слоя буржуазии. В конечном счете именно эти противоречия сделали возможным переход от буржуазно-демократической революции к социалистической. В.П. Дмитриенко изображает этот переход как скачкообразную смену политической стадии социальной. Удовлетворение требований политических свобод (политическая стадия) и, как следствие, разрушение авторитарной опеки государства над обществом, привело к усилению раздробленности последнего по сословному, классовому, идеологическому и иным критериям, а это, в свою очередь, не могло не сказаться на существующей государственной власти и явилось причиной ее краха. Как отмечает В.П. Дмитриенко, "с началом революции обнаружились и столкнулись интересы общегосударственные, общенародные, с одной стороны, и ...групповые, - с другой... Совместились во времени два противоположных процесса - укрепления государственной власти и ее раздробление (по национальному, социальному, религиозному признакам)... С марта по июнь доминировала первая линия, с августа 1917 г. - вторая".1
Обозначив подобным образом общее политико-социальное положение, рассмотрим, как оно отразилось на органах местного управления. Исходный тезис советской историографии "о двоевластии", установившимся после февраля 1917 г., отнюдь не является безупречным. Изначально, в социальном аспекте советы оказались в руках меныпевистско-эсеровского большинства. Из 250 мест в Петроградском Совете рабочих депутатов большевики имели лишь 38, из 1090 депутатов Первого Всероссийского съезда Советов (3-24 июня 1917 г.) большевиков было только 105. В политическом аспекте советы первоначально признавали власть Временного правительства и согласовывали свою деятельность с его решениями. В организационном устройстве провинциальных, а в самый первый момент (до 27 марта) и столичных советов, фактически отсутствовала связь между советами рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, отсутствовало также и территориальное подчинение губернских советов - областным, уездных и городских советов - губернским.1 Все эти факты не должны были бы способствовать властному возвышению советов как противовеса власти Временного правительства. Среди обширного разнообразия местных управленческих структур, как официально признанных и поддерживаемых государством (земства, городские думы и управы, комиссары Временного правительства, комитеты общественной безопасности, кооперативные, правительственные, земские, профсоюзные комитеты, больничные кассы, исполкомы просветительских обществ и др.), так и стихийно возникших, полуофициальных организаций (фабзавкомы, солдатские и флотские комитеты), вплоть до мая 1917 года, значимость сове-тов вряд ли можно признать доминирующей.
Однако по сравнению с этими органами советы имели одну существенную особенность. Большинство выше указанных органов, хотя и были коллегиальными, имея общественный (или общественно-государственный) порядок формирования, по природе своей компетенции осуществляли главным образом функции исполнительной власти. При отсутствии конституции, принятие которой было возложено на Учредительное собрание, государственная власть на местах фактически теряла возможность выполнения своих законодательных и судебных функций. Советы в этой связи имели значительное преимущество: в условиях прогрессирующего развала государства они действительно походили на Парижскую Коммуну, являясь в марксистском понимании "работающей корпорацией в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы".
