Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Юридическая техника как правовая категория 13
1.1. Становление феномена юридической техники в Российской империи 13
1.2. Юридическая техника в нормотворческой деятельности государства: сущность и правовая природа 27
1.3. Юридическая техника, законодательная техника, юридическая технология: соотношение понятий 48
ГЛАВА 2. Юридическая технология в нормотворческой деятельности органов внутренних дел 63
2.1. Теоретические основы формирования юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел 63
2.2. Ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: понятие и причины 90
2.3. Особенности разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел 103
Заключение 122
Список использованных правовых
Источников и литературы
- Юридическая техника в нормотворческой деятельности государства: сущность и правовая природа
- Юридическая техника, законодательная техника, юридическая технология: соотношение понятий
- Ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: понятие и причины
- Особенности разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена сохраняющимся в России противоречием между требуемым и реальным качеством нормативных правовых актов. Современные вызовы государственного строительства в России требуют адекватного регулирования трансформирующихся общественных отношений. Это влечет стремительное развитие нормативно-правовой сферы государственной деятельности и значительное увеличение объема правотворческого и нормотворческого массива. При этом количественный рост числа законов и подзаконных актов сам по себе не обеспечивает их качества.
Более того, высокие темпы законотворчества, ведомственного нормотворчества инициировали появление спектра проблем, существенно снижающих эффективность названных процессов. В их числе бессистемное развитие законодательства, дефекты формы и содержания нормативных правовых актов, несоответствие ряда законов реальным общественным отношениям, декларативный характер их отдельных положений, нечеткость формулировок, порождающая неоднозначность понимания предписаний. Активное развитие нормотворческой деятельности органов исполнительной власти без достаточной ее координации катализировало коллизии нормативных правовых актов, что также сказалось на эффективности правового регулирования общественных отношений.
Одним из факторов ослабления органического единства нормативных правовых актов стало не всегда квалифицированное понимание общих требований, предъявляемых к процессу их создания, в том числе, к юридической технике. Несмотря на длящееся внимание отечественных ученых-правоведов к вопросам юридической техники, отдельные ее аспекты до настоящего времени исследованы не в полной мере. Среди них и понимание юридической техники как атрибута нормотворческой деятельности с учетом ее особенностей в органах внутренних дел, сфера ее применения, идентификация общих нормативных требований в целях преодоления возможных коллизий.
Следует отметить, что органы внутренних дел, основываясь на соответствующих им интересах и полномочиях в своей сфере деятельности, включены как в проектирование законов, так и в формирование правовой политики государства. Современное правопонимание, основанное на конституционном постулате о высшей ценности в России человека, его прав и свобод, предполагает
соответствующую корректировку юридической техники в данных публичных структурах с учетом правозащитных задач, структуры и форм права. Пересмотр значительной части нормативно-правового массива органов внутренних дел органически связан с новыми задачами, артикулированными в Федеральном законе «О полиции». Только в 2014 году при участии МВД России принято 140 федеральных законов, 58 актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Подготовлен и издан 1281 приказ МВД России, из которых 715 содержат нормативные предписания.
Совершенствование нормативно-правового регулирования со стороны органов внутренних дел, в том числе, посредством должного применения инструментария юридической техники в целях формирования эффективного правоохранительного режима - задача не только ведомственная, но и государственная.
Изложенное подчеркивает актуальность заявленной проблемы и необходимость ее теоретико-правовой разработки в рамках предпринятого диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы коррелируется с ее теоретикоправовой и проблемно-практической значимостью. Вопросам юридической техники, ее месту и роли в системе юридической науки и практики, а также смежным проблемам - языку закона, правовой логике, теории законов- были посвящены исследования ученых дореволюционной России, таких как Е.В. Васьковский, Д.Г. Гремяченский, В.Д. Катков, А.И. Новиков, П.П. Соколов, Л.А. Цветаев, М.А. Унковский и др., а также фундаментальные труды И. Бентама и Р. Иеринга, являющихся основоположниками теории юридической техники как самостоятельной отрасли правового знания.
В постреволюционной России учение о юридической технике получило дальнейшее развитие в отдельных статьях и работах А.М. Винавера, М.М. Гродзинского, Л.М. Успенского. Научные изыскания по проблемам юридической техники активизировались в 60-70-х гг. ХХ в. Теоретическую разработку в трудах Д.А. Керимова, А.С. Пиголкина, А.Ф. Шебанова, А.А. Ушакова и других получили понятие законодательной техники и вопросы подготовки нормативных актов в советском праве.
Интерес к юридической технике и смежным понятиям сохраняется в научной среде и в настоящее время. Проведены специальные исследования в области языка закона (С.А. Боголюбов, Т.В. Губаева, Н.И. Хабибуллина), грамматики права (А.С. Александров), логики правовых текстов (В.К. Бабаев), юридической терминологии (М.А. Нагорная, Т.Н. Рахманина).
Значительный вклад в развитие учения о юридической технике внесли
С.С. Алексеев, Л.Ф. Апт, В.М. Баранов, О.Н. Буланов, А.Б. Венгеров, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, М.Л. Давыдова, Б.В. Дрейшев, С.А. Жинкин, В.Б. Исаков, В.Н. Карташов, Т.В. Кашанина, Д.А. Керимов, И.В. Котелевская, А.С. Лашков, А.Б. Лисюткин, И.Н. Марченко, И.П. Михайлов, А.В. Мицкевич, Г.И. Муромцев, А.А. Нашиц, В.С. Нерсесянц, С.В. Поленина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, В.А. Толстик, М.К. Юков, Е.А. Юртаева и др.
Вопросы нормотворческой деятельности органов внутренних дел в той или иной степени затрагивалисьв работах Ю.Е. Аврутина, Ю.Г. Арзамасова, Т.Н. Ворониной, Н.Л. Гранат, В.О. Елеонского, И.В. Куртяка, Т.Н. Москальковой, И.В. Ростовщикова, Н.Б. Слюсарь, А.В. Урумова, Н.Н. Червякова, В.В. Черникова, Н.С. Шмаковой и др.
Вместе с тем в рамках комплексного диссертационного исследования и в контексте современных проблем правотворчества юридическая техника как атрибутивный признак нормотворческой деятельности органов внутренних дел не рассматривалась.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством правотворческой деятельности.
Предмет исследования - доктринальные и правовые положения, касающиеся технико-юридических атрибутов нормотворческой деятельности государства на примере органов внутренних дел.
Цель диссертационного исследования - теоретико-правовое исследование юридической техники в качестве атрибута нормотворческой деятельности с учетом современных проблем ее реализации в органах внутренних дел.
Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:
рассмотрение становление феномена юридической техники в Российской империи, исторические традиции, их преемственность в развитии юридической техники в российской юриспруденции;
исследование сущность и правовую природу юридической техники в нормотворческой деятельности государства;
-сравнительный анализ логического строя понятий юридической техники, законодательной техники, юридической технологии;
-рассмотрение теоретических основ формирования юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел;
-анализ и систематизация ошибок в нормотворческой практике органов внутренних дел;
выявление особенностей разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел
Методологическая основа сформирована, исходя из общенаучных (исторический, системный и формально-логический, анализа, синтеза и др.) и частнонаучных методов познания юридических процессов и явлений. В ряду второй группы методов применены формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический, что позволило всесторонне рассмотреть заявленный объект, провести обобщающий теоретико-правовой анализ, выработать научные и практические предложения и рекомендации.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили результаты научной деятельности ученых, которые внесли значительный вклад в разработку и решение проблем правотворчества (В.К. Бабаев, М.И. Байтин, Г.А. Борисов, В.П. Казимирчук, И.Ф. Казьмин, Д.А. Ковачев, В.Н. Кудрявцев, И.Н. Куксин, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, М.В. Мархгейм, И.С. Самощенко, Ю.Н. Старилов, Е.Е. Тонков, Р.О. Халфина).
Правовая основа диссертационного исследования сформирована с учетом Конституции Российской Федерации, федеральных законов, подзаконных актов, имеющих отношение к исследуемой проблеме.
Проанализированы также международно-правовые акты в части, касающейся процессов право- и нормотворчества.
Эмпирическая основа диссертационного исследования объединила ведомственные акты органов внутренних дел Российской Федерации, статистические и аналитические материалы, сопряженные с исследуемой темой, сборники научно-практических конференций различных уровней. Особое внимание уде-
лено аналитическим обзорам по общим проблемам нормотворчества и нормотворческой деятельности органов внутренних дел.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
разработана новая научная идея о понимании юридической техники как исторически обособленного в прикладных целях универсального общетеоретического феномена и атрибута нормотворческой деятельности, дополняющая современную теорию юридической техники;
предложены: модернизация процессов применения юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел на основе выявленных юридической наукой и практикой принципов построения; разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел; системы определения ошибок в нормотворческой деятельности органов внутренних дел;
доказаны: соотношение содержания феномена «юридическая техника» со смежными понятиями «законодательная техника» и «юридическая технология» как особенного, единичного и общего; генетическая взаимосвязь юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел с выявленными юридической наукой и практикой принципами построения;
введены в научный оборот авторские трактовки юридической техники, юридической технологии, ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
-
Авторский вывод об исторической обусловленности феномена юридической техники как результата преемственного совершенствования нормотворческой деятельности в части создания гарантий высокого качества законов по форме и содержанию. Ведущее значение нормативных актов в системе источников права досталось современной России в наследство от всех предшествующих эпох развития ее правовой системы. По мере накопления знаний в области законотворчества происходила выработка внешних способов и приспособлений для создания норм права, а также инструментария юридической техники. Бесценным является исторический правовой опыт технического оформления текстов законодательных документов, получивший признание и апробацию. Исследование генезиса юридической техники способствует получению допол-
нительных знаний о природе юридических приемов создания, реализации и толкования норм права, определению правовых концепций и конструкций.
-
Определение юридической техники как исторически обособленного в прикладных целях универсального общетеоретического феномена и атрибута нормотворческой деятельности, интегрирующего правила, средства, способы, приемы разработки, оформления, принятия и обнародования нормативных правовых, правоприменительных и интерпретационных актов. Данная дефиниция основана на ретроспективном анализе сложившихся в юридической науке точек зрения о происхождении и понятии юридической техники и раскрывает его как комплексное и многогранное явление. Диапазон взглядов на эту проблему диаметрально противоположный: от полного отрицания, игнорирования и неприятия правовой категории «юридическая техника» до детальной и всесторонней разработки этой правовой категории, постановки ее в качестве одной из исходных, существенных в юриспруденции.
-
Соотношение содержания феномена «юридическая техника» со смежными понятиями «законодательная техника» и «юридическая технология». Обосновано, что логический строй указанных понятий отражает рассматриваемое соотношение как особенное, единичное и общее. В деятельностном аспекте законодательная техника адекватна правотворческой деятельности, юридическая техника - нормотворческой, а юридическая технология служит универсальной платформой функционирования права.
-
Интерпретация понятия «юридическая технология», рассматриваемого соискателем в широком смысле как проявление тенденции процессуализации права, а в узком - как дополняющая содержание юридической техники совокупность не только средств и приемов осуществления юридической практики, но и принципов, правил, методов и методик использования этих средств и приемов.
-
Вывод о генетической взаимосвязи юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел с выявленными юридической наукой и практикой принципами построения (определенность юридической формы, исключающая двусмысленность положений и неоднозначность формулировок; ясность и доступность юридического языка; устойчивость общепринятых терминов и выражений; компактность юридических формулировок) как совокупности требований, предъявляемых к результату их нормотворческой деятельности. В этой связи юридическая техника в нормотворческой деятельности органов внутренних дел рассмотрена, во-первых, с учетом знания особенностей юридического языка, а во-вторых, с терминологической точки зрения, как устранение ее излишней синонимии и логических противоречий.
-
Авторское определение ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел, под которой понимается отклонение от сформулированного юридической наукой и практикой стандарта, игнорирование принципов построения, пренебрежение терминологической определенностью, добросовестное профессиональное заблуждение, необоснованное расширение пределов допуска нормативного регулирования. Помимо этого, ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел связаны с несоблюдением требований формальной логики и грамматических правил русского языка. Уяснение общего понятия ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел является этапом полного и всестороннего познания причин и конкретных видов нарушений, допускаемых субъектом нормотворчества.
-
Особенности разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел, которые находятся в зависимости от статуса документа: разрабатываемый или принятый. В первом случае субъект нормотворчества ориентирован преимущественно на юридико-техническую превенцию, во втором - на фиксацию формально-логических противоречий. Предупреждение коллизий необходимо рассматривать в указанных аспектах параллельно с процессом формирования структуры и содержания нормативного правового акта. Нарушение правил юридической техники служит детерминирующим фактором появления коллизий норм права. В связи с этим целесообразно упорядочить систему требований к нормативным актам, коррелирующую с концепцией действия коллизионного механизма. Основным технико-юридическим приемом превентивной направленности должна стать научно-правовая экспертиза нормативных правовых актов. Сформулированы дополнительные аргументы в пользу принятия закона о порядке преодоления нормативных споров.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
изложены концептуальные положения о юридической технике как исторически обособленном в прикладных целях универсальном общетеоретическом феномене и атрибуте нормотворческой деятельности;
раскрыты соотношение содержания феномена «юридическая техника» со смежными понятиями «законодательная техника» и «юридическая технология»; генетическая взаимосвязь юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел с выявленными юридической наукой и практикой принципами построения;
изучена историческая обусловленность феномена юридической техники как результата преемственного совершенствования нормотворческой деятельности в части создания гарантий высокого качества законов по форме и содержанию;
проведена модернизация подхода к процессу применения юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел; разрешению коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел; системе определения ошибок в нормотворческой деятельности органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, правоприменительной практике органов внутренних дел, их должностных лиц; в процессе модернизации форм и методов правотворческой деятельности, систематизации, консолидации и кодификации нормативных правовых актов; преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права», «Юридическая техника», «Юридическая терминология в современном российском законодательстве», а также при подготовке учебных и учебно- методических пособий, рабочих программ дисциплин и в дальнейшей научноисследовательской деятельности по соответствующей проблематике.
Степень достоверности проведенного теоретико-правового исследования юридической техники как атрибута нормотворческой деятельности органов внутренних дел, обоснование и формулирование предложений по ее совершенствованию в данной сфере опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научнометодологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на кафедре теории и истории государства и права Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета. Основные положения диссертационного иссле-
дования докладывались автором на всероссийских и международных научнопрактических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 17 научных статьях, 4 из которых опубликованы в российских рецензируемых научных журналах. Общий объем публикаций составил около 7 п. л.
Структура диссертационного исследования определена его целью и задачами, спецификой избранной темы, теоретической и практической значимостью, логикой развития проблемы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных правовых источников и литературы.
Юридическая техника в нормотворческой деятельности государства: сущность и правовая природа
Реформирование российской правовой системы ставит перед государством целый ряд задач, важнейшей из которых является совершенствование юридических технологий, в том числе и юридической техники. По нашему мнению, в Российской Федерации уделяется не достаточное внимание системе общих требований, предъявляемых к процессу создания нормативных правовых актов, в том числе, регулирующих правоприменительную деятельность. В предметной конкретизации нуждается и сам процесс ведомственного нормотворчества. Все это, на наш взгляд, обусловливает необходимость активизации исследований в сфере юридической техники.
Мы разделяем мнение ученых о том, что термин «юридическая техника» пока еще неточен, противоречив и «применяется скорее со сложившейся в российской юриспруденции традицией»1.
Процедура создания нормативных правовых актов, в частности, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, также нуждается в своем новом осмыслении, для чего важное значение имеет определение самого понятия «юридическая техника органов внутренних дел», а также сфера ее применения, идентификация общих нормативных требований в целях преодоления возможных последующих коллизий.
Юридическая регламентация социальной жизни в государстве осуществляется установлением правовых норм. При этом содержание правовой нормы всегда определенно оформлено. Как считает Е.А. Юртаева, «нормативные правила нуждаются во внешнем выражении, передаче: четкая техническая выраженность текста нормативного акта - обязательное его качество».
Юридическую технику характеризуют как деятельность репродуктивную: она воспроизводит содержание права, позитивного правопорядка в законодательстве. По словам Р. Штаммлера, «ее конечная цель направлена на изложение смысла и значения волевых содержаний»1. Качественное воспроизведение содержания правового порядка, правовой нормы достигается посредством использования специальных приемов и методов, выработанных правотворческой практикой и представляющих собой комплекс правил для составителей законодательных текстов.
В России интерес к научной разработке правил законодательной техники заметно проявился лишь с конца XVIII столетия. Этому предшествовал достаточно длительный процесс. Попытки нормировать технику законодательного творчества предпринимались уже в петровское время. В правовых актах данной эпохи можно обнаружить более четкое по сравнению с ранее изданными документами выделение обособленных тематических единиц, сюжетов, разделяемых на главы, пункты. Не было еще четкости и единообразия в оформлении разного рода актов, однако внутри каждого из них в логическом повествовании отграничивались самостоятельные части – параграфы, пункты или главы.
Петром I была введена обязательная письменная форма для актов государственных учреждений, имеющих силу закона, «дела разумеются, о которых надлежит письменный указ»2. С этого момента стало необходимо, чтобы постановляющая часть документа непременно излагалась на бумаге. Первые из опубликованных по следам этого указа законодательных документов (в повременном издании – петровских «Ведомостях») были очень трудны для восприятия их содержания главным образом из-за сложности языка, словесного оформления. Со временем законодательные решения стали оформляться, во многом благодаря не только возросшему интересу к чтению, но и большей «демократичности» печатного слова, в более доступной для массового читателя редакции.
Например, в Генеральном регламенте, одном из документов, составлением которого занимался лично император Петр I, уже заметна техническая проработанность структуры его текста. Регламент касался и вопросов нормирования правил законодательной техники. В различных главах этого документа говорится о необходимости проставления дат на документах, включая нормативные, упоминается о стилистике документов – «штиль канцелярский».
Большое внимание уделялось языку закона, его литературному слогу. Литературный язык в начале XVIII века выступал главным образом в двух его видах: книжный, преимущественно церковно-славянский, и народный, к которому примыкал язык документов (Уложения, Судебники, указы, трактаты). Известный русский переводчик и ученый В.К. Тредиаковский в первой половине XVIII века писал, что книжный язык не приспособлен для гражданского письма из-за его «темности», и призывал во всех произведениях, кроме церковных, писать «самым простым русским словом, тo есть каковым мы меж собой говорим»1.
Следует отметить, что в течение длительного времени предпринимались попытки кодификации законодательства путем разработки нового Уложения (вместо Соборного Уложения 1649 г.). Наказ комиссии о сочинении проекта нового Уложения Екатерины II уделял большое внимание стилистике текстов законодательных актов2. Общими были требования, что «законы должны быть писаны простым языком» и «всякий закон должен написан быть словами вразумительными для всех, и притом очень коротко»3.
Юридическая техника, законодательная техника, юридическая технология: соотношение понятий
Юридическая техника может быть представлена как система соответствующих юридических средств, то есть как техника осуществления юридически значимых действий. С другой стороны, юридическую технику можно рассматривать как систему приемов, способов и методов наиболее оптимальной юридической деятельности, то есть как юридическую тактику. Кроме того, требует научного анализа деятельность по разработке, принятию и введению в действие нормативных актов.
Прежде чем сформулировать понятие юридической техники в нормо-творческой деятельности, необходимо, на наш взгляд, обратиться к вопросу о понимании такой основополагающей категории как правотворчество. Правотворчество – важнейшее направление деятельности любого государства, основной элемент механизма правового регулирования, а также завершающая и конститутивная стадия формирования права. От правотворчества берет начало правовое регулирование и действие его механизма. Правовое регулирование общественных отношений, входящих в сферу государственно-властной деятельности, обеспечивает решение задач государственной деятельности. Нормотворческая деятельность всегда образует начальный этап правового регулирования, к которому относятся правореализация и правоприменение1.
Как отмечает Е.Е. Тонков, «являясь процессом создания правовых норм, получающих закрепление в законах и подзаконных нормативных правовых актах, правотворчество определяет объем и виды тех правовых средств, использование которых закладывает режим оптимальности как са мого правотворчества, так и других юридических форм государственно-властной деятельности».
Правотворчество определяет объем и виды тех правовых средств, использование которых закладывает режим оптимальности как самого правотворчества, так и других юридических форм государственно-властной деятельности, определяет восприятие нормативной базы правового регулирования, ее доступность массовому сознанию людей, удобство в поиске нормативной информации и использование правовых установлений для достижения оптимального соотношения личного блага и интересов государства2.
Подходы к рассматриваемой проблеме можно обозначить как узкий и широкий. Первый из них ограничен рамками отечественной правовой системы. Второй подход предполагает выход за национальные рамки, взгляд на проблему с философско-исторических и компаративистских позиций. Естественно, что неодинаковый угол зрения предполагает и разные выводы. Однако при любом подходе исследование должно учитывать влияние на правотворчество внешних факторов, которые условно можно обозначить понятием «среда обитания»3.
В связи с этим можно проследить, как по мере развития правовой науки все более емким и углубленным становится определение социальной природы правотворчества. Концепция правотворчества была разработана отечественными юристами еще в советский период. Они определяли этот процесс как особую форму или вид деятельности государства, которая состоит в установлении, а также изменении или отмене правовых норм4.
Тем не менее, длительное время считалось, что государство знает только две общие формы правотворчества: установление государством правил поведения и санкционирование им обычаев и правил общежития.
Не соглашаясь с этим, Н.Я. Соколов утверждал, что государству присущи следующие формы правотворческой деятельности: – правотворческая деятельность государственных органов по изданию нормативно-правовых актов; – государственное санкционирование нормативных актов, выработанных общественными организациями; – особая правотворческая деятельность общественных организаций, связанная с осуществлением переданных им функций государственных органов; – непосредственное правотворчество народа1. Классифицировать формы правотворчества он предлагал «либо по субъектам правотворческой деятельности, либо по процедурным порядкам и содержанию решаемых вопросов, или по тому и другому вместе»2.
Правотворческий процесс нередко определяли как юридически установленную процедуру деятельности по возведению воли народа в закон, порядок формирования и закрепления этой воли в общеобязательных юридических предписаниях, упорядоченную систему стадий деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм, а также определенный официальный порядок осуществления юридически значимых действий3.
Однако такой подход к уяснению сущности правотворчества характеризовался излишней лаконичностью в ущерб содержательной точности. Поэтому уже в тот же период имели место попытки расширить понятие правотворчества и включать в него не только деятельность компетентных органов государства по созданию правовых норм, но и сам процесс формирования правовых взглядов общества4.
На нецелесообразность подобной трактовки правотворчества давно указывалось в литературе. Правовые взгляды как особые идеологические явления всегда возникают и развиваются еще задолго до появления правовых норм, а само формирование правовых взглядов, несомненно, предшествует правотворческой деятельности.
По мнению А.С. Пиголкина, правотворчество - это деятельность государственных органов по планированию, созданию, совершенствованию законодательства. Им выделены четыре признака правотворчества как формы государственной деятельности: деятельность государственных органов по созданию нормативных актов и совершенствованию законодательства; деятельность государственных органов протекает в плановом режиме; создание нормативных актов в результате правотворческой деятельности; совершенствование законодательства путем внесения изменений и дополнений1.
Д.А. Керимов отмечал, что процесс создания правовых норм находится в органическом единстве его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые, обладая определенной спецификой и своеобразием, составляют относительно законченный цикл правотворчества2.
Т.В. Кашанина определяет правотворчество как деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм. Исходя из анализа действующего российского законодательства, она отмечает, что в Российской Федерации издано и действует около двух тысяч законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций) насчитывается около 121 тысячи. Если же сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов Федерации, всего получится более 500 тыс. Цифра получается значительной. Отсюда вытекает, что правотворчество - настолько важная деятельность, что она, во-первых, затрагивает интересы каждого гражданина; а, во-вторых, определяет основные параметры поведения всех людей3.
Ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: понятие и причины
Выявление и исследование причин, обусловливающих возникновение законодательных коллизий, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Соответственно, наряду с разработкой правил и способов выявления, устранения и преодоления уже имеющихся формально-логических противоречий, должны отрабатываться различные варианты максимально возможной нейтрализации способствующих их возникновению причин. Увы, этому вопросу уделяется недостаточное внимание, в ряде случаев проблема только лишь обозначается. Однако, первостепенной, все-таки остается цель, как отмечалось выше, направленная на повышение уровня правовой подготовки субъектов правотворчества или, в частности, субъектов ведомственного нормотворчества.
Проблема выявления коллизий в ведомственном нормотворчестве является весьма актуальной и остается мало исследованной. Необходимо разграничивать особенности выявления формально-логических противоречий на этапе нормотворческой деятельности, когда нормативные правовые акты еще не приняты либо не вступили в действие, и специфику тех ситуаций, когда нормативный правовой акт вступил в действие и начал непосредственно регулировать общественные отношения.
Как нам представляется, основным технико-юридическим приемом выявления формально-логических противоречий на первом этапе должна стать научно-правовая экспертиза нормативных правовых актов.
Обозначим основные принципы научно-правовой экспертизы правовых актов:
Всеобщность. Экспертизу необходимо проводить по всем без исключения законам, а также всем подзаконным нормативным правовым актам, затрагивающим права и свободы человека и гражданина, а также актам, которые устанавливают правовой статус организаций.
Профессионализм. Эксперты, привлекаемые для проведения экспертизы, должны быть признанными специалистами в регулируемой области общественных отношений.
Независимость субъектов, проводящих экспертизу, от субъектов нормотворчества. В качестве независимых экспертов могут привлекаться ученые и иные специалисты, которые не принимали участия в подготовке соответствующего проекта и которые не работают в организациях, подчиненных конкретному субъекту нормотворчества.
Ответственность экспертов. Эксперты, ненадлежащим образом выполняющие свои обязанности по выявлению противоречий, не должны впредь привлекаться для проведения экспертизы нормативных правовых актов. Должностные лица государственных органов, проводящие правовую экспертизу нормативных правовых актов ненадлежащим образом, должны привлекаться к дисциплинарной ответственности.
Обязательность результатов экспертизы для субъекта правотворчества. При наличии в проекте нормативного правового акта положений, противоречащих нормативным правовым актам более высокой юридической силы, данный проект не может быть принят, до тех пор, пока он не будет приведен в соответствие с действующим законодательством.
На сегодняшний день относительно полно приведенные принципы реализуются применительно к правовой экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, способом выявления формально-логических противоречий на первом этапе является экспертиза правовых актов. Практически полное исключение законодательных коллизий в действующем законодательстве может быть достигнуто только при стопроцентном результате качества научно-правовой экспертизы. Данный идеальный вариант был бы свидетельством торжества юридической техники. Однако повседневная реальность неидеальна, приведенные нами причины возникновения формально-логических противоречий не дают оснований для утверждения о возможности существования полностью непротиворечивого действующего законодательства.
Соответственно, есть необходимость в исследовании способов выявления противоречий на втором этапе, когда нормативный правовой акт вступил в действие и начал непосредственно регулировать общественные отношения. В подавляющем большинстве случаев коллизии выявляются в процессе правоприменительной деятельности.
Действующая на сегодняшний день система нормоконтроля не является безупречной. Существует целый ряд нормативных правовых актов, в отношении которых ни один орган государственной власти не вправе по своей собственной инициативе провести проверку на предмет наличия в них формально-логических противоречий и вынести соответствующее решение. К таким актам относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы и указы Президента РФ. Даже Конституционный Суд РФ не вправе по своей собственной инициативе решить вопрос о соответствии указанных выше нормативных правовых актов Конституции РФ. Представляется, что в том случае, когда имеют место очевидные противоречия, Конституционный Суд РФ самостоятельно должен признавать такие акты не соответствующими Конституции РФ со всеми вытекающими из этого последствиями.
Более широким спектром возможностей действующая система нормо-контроля обладает в области выявления законодательных коллизий в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти и актах, обладающих меньшей юридической силой.
Как и на первом этапе, о чем говорилось ранее, так и на втором, особое место занимает Министерство юстиции РФ, на которое возложена обязанность направлять в федеральный орган исполнительной власти представление об отмене или изменении принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего законодательству Российской Федерации. Помимо этого, Министерство юстиции проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. По результатам юридической экспертизы нормативного правового акта составляется экспертное заключение о соответствии либо несоответствии его действующему законодательству.
Особая роль в выявлении формально-логических противоречий на втором этапе принадлежит Прокуратуре РФ. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов1.
Особенности разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел
Мы предлагаем соотносить содержания феномена «юридическая техника» со смежными понятиями «законодательная техника» и «юридическая технология». Так как обосновано, что логический строй указанных понятий отражает рассматриваемое соотношение как особенное, единичное и общее. В деятельностном аспекте законодательная техника адекватна правотворческой деятельности, юридическая техника - нормотворческой, а юридическая технология - универсальной платформой функционирования права.
Считаем также, что возможно интерпретировать понятие «юридическая технология» в широком смысле как проявление тенденции процессуали-зации права, а в узком - как дополняющую содержание юридической техники совокупность не только средств и приемов осуществления юридической практики, но и принципов, правил, методов и методик использования этих средств и приемов.
Непрерывное реформирование российской правовой системы ставит перед государством целый ряд задач, важнейшей из которых является совершенствование юридических технологий, в том числе и юридической техники. Эффективное функционирование правоохранительной системы в рамках данного процесса является важнейшим условием действенности этой системы.
Процедура создания нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, а также и сам процесс ведомственного нормотворчества, по-прежнему нуждаются в новом осмыслении. Все это, на наш взгляд, способствует реанимированию интереса к проблеме юридической техники. Для конкретизации данного процесса первостепенное значение имеет уяснение самого понятия «юридическая техника в нормотворческой деятельности органов внутренних дел», а также сфера ее применения, идентификация общих нормативных требований в целях недопущения возможных нормотворческих ошибок и преодоления коллизий.
Юридическая техника в нормотворческой деятельности МВД (и ОВД в частности) - это система технических норм, основывающихся на нормативных правовых актах МВД России, по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимальное и полное регулирование общественных отношений.
Министерство внутренних дел России является многофункциональным органом исполнительной власти. Особое место среди функций Министерства занимает нормотворческая функция. В соответствии с Положением о МВД России совершенствование нормативной правовой основы деятельности ОВД является одной из основных задач Министерства. Согласно данному Положению, важной функцией министерства является осуществление нормативного регулирования своей деятельности и оказание ОВД практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы. Для успешной реализации данной функции МВД России его территориальные органы располагают достаточным научным, информационным, кадровым и организационным потенциалом.
На основании проведенного в работе анализа, делаем вывод о генетической взаимосвязи юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел с выявленными юридической наукой и практикой принципами построения (определенность юридической формы, исключающая двусмысленность положений и неоднозначность формулировок; ясность и доступность юридического языка; устойчивость общепринятых терминов и выражений; компактность юридических формулировок) как совокупности требований, предъявляемых к результату их нормотворческой деятельности. В этой связи юридическая техника в нормотворческой деятельности органов внутренних дел рассмотрена, во-первых, с учетом знания особенностей юридического языка, во-вторых, с терминологической точки зрения как преодоление ее излишней синонимии и логических противоречий.
Вместе с тем, не все нормативные правовые акты ОВД безупречны и очевидно, что нужны дальнейшие усилия по совершенствованию законодательной базы деятельности органов внутренних дел. Несоблюдение правил юридической техники, формальной логики и грамматических правил русского языка в области нормотворчества порождает нормотворческие ошибки.
Уяснение общего понятия нормотворческих ошибок является одним из этапов полного и всестороннего познания причин и конкретных видов нарушений, допускаемых нормотворцем. Дальнейшее развитие и обогащение исследуемого понятия может быть осуществлено за счет типологии нормотворче-ских ошибок и выявления специфических признаков, характеризующих отдельные наиболее устойчивые виды таких ошибок.
Проведенный в работе анализ свидетельствует о том, что качество законодательства Российской Федерации, регулирующего сферу внутренних дел, к сожалению, не в полной мере соответствует современным требованиям. Оно содержит значительное количество бланкетных, а также дублирующих и противоречащих друг другу материальных и процессуальных норм права. Имеют место пробельность и коллизионность в нормативно-правовом регулировании оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Не завершен процесс систематизации, консолидации и кодификации нормативных правовых актов МВД России.
В свою очередь, мы сочли возможным предложить авторское определение ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел, под которой понимается отклонение от сформулированного юридической наукой и практикой стандарта, игнорирование принципов построения, пренебрежение терминологической определенностью, необоснованное расширение допуска пределов нормативного регулирования, профессиональное заблуждение. Помимо этого, ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел связаны с несоблюдением требований формальной логики и грамматических правил русского языка. Уяснение общего понятия ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел является этапом полного и всестороннего познания причин и конкретных видов нарушений, допускаемых субъектом нормотворчества.