Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ.
Глава первая. Принцип разделения властей в условиях формирования основ российского конституционализма
1. От либеральных проектов к Основным государственным законам в редакции 23 апреля 1906 г.
2. Причины и значения акта 3 июня 1907 г. 31
3. Отрицания принципа разделения властей: идейно-теоретические аспекты
4.Концептуальные основы формирования советской "конституционности"
Глава вторая. Реализация принципа
1 .Значение института "высшего органа государственной власти" 68 в контексте конституционной реформы в СССР (1988 -1991 гг.)
2. Основные этапы трансформации Конституции (Основного Закона) РСФСР (1990-1992 гг.)
З.Роль конституционных поправок как средства реформы системы органов государственной власти.
4.Конституционная комиссия Российской Федерации - вопросы статуса и деятельности
5.Модификации проекта Конституции Российской Федерации 118
Глава третья. Выбор модели разделения властей
1 .Проблемы системы "сдержек и противовесов" в пореформенный период
2.Правовое содержание соглашения между ветвями власти и следствия его разрыва (декабрь 1992 - март 1993 гг.)
3. Роль конституционного правосудия в разрешении конституционного кризиса власти (март 1993 г.) 149
4.0рганизационно-правовые аспекты противостояния законодательной и исполнительной
ветвей власти
5.Правовые последствия референдума 25 апреля 1993 года 174
6. Итоги деятельности Конституционного совещания (июнь - июль 1993 г.)
Глава четвертая. Конституционный кризис власти (осень 1993 г.)
1. Соотношение политико-правовых и экономических факторов кризиса 200
2. Проблема формирования "парламентско-советской республики" в условиях противостояния ветвей власти 209
3.Конституционный кризис и проблема понимания права: аксиологический аспект 225
4. Основные положения 229
Указа Президента Российской Федерации № 1400 от 21 сентября 1993 г. - правовой анализ
5. Правовые аспекты противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти
в период с 21 сентября по 4 октября 1993 года
Глава пятая. Некоторые проблемы поэтапной конституционной реформы
1 .Конституция Российской Федерации 1993 года в контексте развития российского конституционализма 276
2. Особенности института Президента Российской Федерации - опыт сравнительного исследования
3. Проблема формирования Совета Федерации 302
4. Заключение. 311
Введение к работе
Актуальность исследования. В XX веке Россия дважды переживала периоды конституционных реформ: в начале столетия - в 1905-1907 годах, и на его излете - в 1989-1993 годах. Под конституционными тут подразумеваются собственно те реформы, которые связаны с введением реальных ограничений государственной власти. 1917-й год, как известно, мог придать новый импульс российской конституционной идее, однако, обозначил лишь начало перерыва в ее развитии. Те политические акции, которые в рамках данного перерыва режим компартии обозначал как "принятие новых Конституций", в реальности не имели прямого отношения ни к реформам, ни к конституционности. Вместе с идеей ограничения государственной власти в этот период отброшен был и принцип ее разделения, соответствующий классической теории Локка-Монтескье.
В данном контексте конституционная реформа 1989-93 годов объективно выражала общее стремление ее авторов - в сущности довольно разных политиков и ученых - одновременно решить по крайней мере три задачи. Во-первых, подвести черту под 73-летним периодом господства тоталитарной власти, "окончательно рассчитаться" с 1917 годом. Во-вторых - в позитивном плане - создать правовые основы нового российского государства. В-третьих, установить, если это конечно возможно, определенную преемственность между современным и "дооктябрьским" периодами, восстановить хотя бы некоторые традиции.
Актуальность настоящего исследования в первую очередь связана с тем, что каждую из этих задач все еще трудно счесть в полной мере решенной. Всякий избыточный оптимизм по этому поводу, думается, был надолго погашен тяжелейшим кризисом 1993 года. Преодоление этого кризиса и принятие новой Конституции определенно позволили российскому государству несколько продвинуться к намеченным ориентирам. Однако, исчерпанность практического вопроса о "конфронтации или войне властей" не означает исчерпанности целого ряда иных вопросов.
Почему спустя лишь два года после исчезновения политического "монополиста" - КПСС с политической арены бьюшие триумфаторы, союзники и соратники из российского руководства разделились на два непримиримых лагеря? Почему принцип разделения властей "работал" главным образом в пользу углубления и оформления этого раскола? Где искать корни очередной драмы российской политики?
Одна из основных задач настоящего исследования - попытаться ответить на эти вопросы, оставаясь в достаточно узких рамках правового аспекта.
Взгляд с точки зрения права на конституционную реформу, на события ей сопутствовавшие означает, как представляется, оценку той или иной конституционной модели, политического акта с точки зрения их способности защитить неотъемлемые права личности или нанести им ущерб. Последние рассматриваются в настоящей работе - в согласии с классической либеральной концепцией - как нечто, по смыслу и по времени предшествующее и определяющее по отношению к закону.
Сделаем еще одно важное уточнение относительно темы нашего исследования. За его рамками совершенно определенно остается большая часть вопросов, связанных с эволюцией "третьей ветви" государственной власти -судебной. Эти вопросы достаточно специфичны, а опыт взаимодействия хотя бы двух "первых" властных ветвей весьма обширен. Таким образом, проблемы судебной системы ниже рассматриваются лишь под одним углом зрения: предполагающем взаимодействии двух ветвей власти с органом конституционного правосудия.
Исторический период, минувший с момента прохождения российским конституционным кризисом 1993 года его критической точки, позволил лучше увидеть, понять сочетание в нем типичного и особенного. Типичное - это нарастание напряженности между органами законодательной и исполнительной власти, наделенных сходными конституционными полномочиями, в условиях экономического кризиса и неразвитой партийной системы. Периоды подобной напряженности наряду с Россией пережили Украина, Белоруссия, в определенной мере и в особых формах - Молдова и Грузия. К особенностям российского опыта - в конституционно-правовом плане - следует, на наш взгляд, отнести использование Съездом народных депутатов, своеобразным советским "суперпарламентом", своего права вносить поправки в Конституцию - в качестве политического инструмента в борьбе властей. Что же касается наиболее драматичного элемента российского кризиса, то он бесспорно послужил грозным предостережением всем постсоветским режимам, и в качестве образца для подражания, нужно надеяться, никем рассматриваться не будет.
Из политического опыта тех лет, безусловно, должны быть извлечены уроки. Прежде всего - связанные с отношением "разделенных" ветвей государственной власти к фундаментальным правовым принципам. Этим отношением обусловлена в конечном счете практическая способность принципа разделения властей обеспечивать обществу свободу и согласие. В целом, изучение особенностей конституционной реформы 1989-93 гг. - ее достижений, слабостей и провалов -важное условие дальнейшего мирного политического развития страны.
Сказанное выше в известной степени объясняет обращение в рамках настоящей работы к реформе 1905-1907 годов. Расширение предмета исследования за счет данной темы позволяет, по нашему мнению, взглянуть на недавний опыт воплощения в жизнь принципа разделения властей в широком историческом контексте. Имея представление о первой попытке либеральной реформы власти, легче судить о второй. При этом заслуживает внимания и тот факт, что каждая из сторон противостояния в 1993 году стремилась в той или иной форме найти оправдание (либо нечто вроде идеологического обоснования) своей позиции в самой российской истории, среди коренящихся в ее толще политико-культурных традиций. Представляется, все это весьма актуализирует обращение к вопросам о полномочиях первых Государственных дум, об их отношениях с правительством, о перевороте 3 июня 1907 года, наконец, о природе того явления, которое исторически получило обозначение "советская власть".
Степень разработанности проблемы. Новизна исследования. Данный круг тем достаточно широко отражен в научной литературе, специальных исследованиях -в большей степени исторических, нежели правовых. Однако, следует отметить то, что число работ, опубликованных в постсоветский период, т.е. после исчезновения идеологического контроля все еще не слишком велико. Что же касается темы конституционной реформы 1989-1993 годов, то она вообще разработана очень слабо. Причина ясна - от дня принятия действующей российской Конституции нас отделяет еще слишком короткий отрезок истории. Однако, серьезная теоретико-методологическая, а отчасти и эмпирическая база, безусловно создана. Назовем современных российских авторов, внесших наибольший вклад в разработку проблем, связанных с попытками укоренения принципа разделения властей в российской почве: С.А.Авакян, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, Ю.М.Батурин, В.Г.Графский, О.В.Жидков, И.П.Ильинский, В.П.Казимирчук, Д.А.Керимов, В.А.Кикоть, Б.С.Крылов, М. А. Крутого лов, О.Е.Кутафин, М.А.Краснов, Г.В.Мальцев, Л.С.Мамут, Н.А.Михалева, В.С.Нерсесянц, А.В.Оболонский, М.И.Пискотин, В.М.Савицкий, Б.А.Страшун, И.М.Степанов, Ю.М.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов, В.А.Четвернин, В.Е.Чиркин, Г.Х.Шахназаров, Л.М.Энтин, А.И.Экимов, А.М.Яковлев.
Следует отметить, что концепция права, на которую опирался автор настоящего исследования наиболее полно - применительно к российским условиям -была раскрыта в работах В.Нерсесянца (Право и закон. М., 1983; Право в системе социальной регуляции. М., 1986; Право - математика свободы. М., 1996 и других). В плане теоретической постановки проблемы разделения властей и их условной иерархии необходимо выделить работу В.Четвернина "Демократическое конституционное государство: введение в теорию" (М., 1993), опубликованную в разгар российского кризиса власти. Сам по себе этот кризис - как побочный и "неплановый" продукт конституционной реформы - нашел фрагментарное отражение практически во всех вышедших в последние три года учебниках конституционного (государственного) права (например: Государственное право Российской Федерации. Под редакцией О.Е.Кутафина, М., Юридическая литература, 1996, СС.74-75). Более подробный правовой анализ хода конституционной реформы 1989-93 гг. можно найти в работе Л.М.Энтина "Разделение властей" (М., 1995), в сборнике Института государства и права РАН "Конституционный строй России" (выпуск второй, М., 1995).
Вышедшая в конце 1994 года работа О.Румянцева "Основы конституционного строя России" (М., Юрист, 1994), посвящена проблемам теории и практики российского конституционализма, связанным с событиями начала 90-х годов. Однако в ней приоритет отдается анализу нормативного содержания одного из новых институтов конституционного права - основ конституционного строя. Примерно тот же круг проблем затронут и в работе Б.П.Курашвили "Куда идет Россия?" (М., 1994), принадлежащий скорее жанру политической публицистики.
В наибольшей степени политико-правовой опыт реформационного периода (или части его - 1991-1993 годы) оказался описан и осмыслен в рамках мемуарного жанра. Своими воспоминаниями поделились практически все основные участники памятных событий: Б.Ельцин, Р.Хасбулатов, А.Руцкой, Ю.Воронин и другие.
В настоящем исследовании впервые детально рассматриваются важнейшие элементы конституционной реформы в России 1990-1993 годов. Подробным образом исследуются правовые аспекты конституционного кризиса, связанные с противостоянием законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Следует отметить, что указанные выше темы в целом не рассматривались в отечественной научной литературе в столь широком историческом контексте -требующим определенного сопоставления реформационного опыта различных эпох в истории российского государства.
Методология исследования, его основные задачи. Диссертационное исследование осуществлено с учетом требований таких методов как исторический, сравнительно-правовой и системный. Их использование являлось важным условием достижения следующих научных целей:
выявить роль и место одного из фундаментальных принципов либеральной теории государства- принципа разделения властей в российской политической жизни, государственном строительстве в XX веке;
рассмотреть важнейшие этапы российской конституционной реформы 1990-1993 годов;
проанализировать политические и правовые причины конституционного кризиса, обусловленного противостоянием "ветвей" власти в 1992-93 годах;
рассмотреть правовые аспекты указанного кризиса с учетом определенной событийной канвы;
- раскрыть ряд важнейших элементов модели разделения властей в Конституции 1993 года.
Положения, выносимые на защиту
1. Нефункциональность I и II Государственных дум, их отстраненность от систематической законодательной работы, преобладание в их работе агитационно-митинговых мотивов в значительной мере были следствием неопытности депутатов и достаточно активной деятельности радикальных элементов. Последние не были заинтересованы в конституционной реформе как таковой. Их политические намерения простирались за пределы собственно учения о разделении властей и были связаны с насильственным революционным переустройством общества. В конкретной исторической ситуации требования усиления ответственности правительства перед Государственной думой использовались ими в тактических целях - подчиненных все той же революционной стратегии. В данном контексте указы монарха от 3 июня 1907 года (в частности, об изменении избирательного законодательства) следует оценивать как с точки зрения формального следования Основным государственным законам, так и с учетом необходимости сохранения основ правового государства как такового. Акт от 3 июня 1907 года, бесспорно, был издан в нарушение Основных государственных законов (ст. 86), но в соответствии с целями защиты указанных основ от политического радикализма. Ужесточение цензового характера российской протодемократии, вероятно, было единственным средством сохранения законодательного процесса как такового в условиях острого общественного кризиса. В то же время, в перспективе важнейшим условием дальнейшего развития правовых институтов "третьеиюньской монархии" (т.е. в данном контексте - основ правового государства в России) могла стать его последовательная эволюция в направлении расширения полномочий органа народного представительства.
5. Идеологической основой разрыва большевистского режима с теорией и практикой разделения властей, как известно, служила марксистская концепция концентрации законодательной и исполнительной власти в руках одного государственного органа. Ставшие классическими в советском государствоведении рассуждения Маркса о диктатуре пролетариата, вообще об альтернативе разделению властей позволяют сделать следующий вьшод. Маркса менее всего интересовал юридический аспект дела. Мало сказать, что правовой механизм "сочетания" диктатуры (для буржуазии) и демократии (для пролетариата) был им не разработан. Этот механизм попросту был чужд политической теории марксизма: ведь последняя предполагала исчезновение государства как такового вскоре после революции. Юридическими гарантиями свободы в таком случае можно было пренебречь.
6. Понятие "советская власть", связанное в теоретической плоскости - с отказом от идеи разделения властей и примененное для обозначения режима компартии в 1917-1988 годах заключало в себе двойное противоречие. Во-первых, в условиях данного режима никакой властью Советы не обладали. Во-вторых, особенно важно отметить, что никаких реальных полномочий они осуществлять и не могли - в силу того, что не были к этому приспособлены ни структурно, ни по составу. Парадоксальным образом реализация тезиса о совмещении законодательной и исполнительной функций на общегосударственном уровне в руках одного властного коллегиального органа привела к полному безвластию этого органа. Объяснение парадокса очевидно. Совмещение указанных функций на практике означает деспотическую власть, диктатуру. Присутствие же на политической арене в этих условиях громоздких и многолюдных структур - Советов - означало лишь одно: выполнение ими роли политической декорации.
4. Главным позитивным результатом конституционной реформы, проведенной по инициативе М.Горбачева стало создание системы работоспособных и наделенных реальными полномочиями органов законодательной власти. Речь идет именно о системе представительных органов: благодаря реформе были образованы не только Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР, но и представительные органы союзных республик, местные органы власти. Была возрождена идея парламентаризма. Она была усвоена и освоена реформаторами раньше, чем им пришлось серьезно осмыслить проблему разделения властей. Последняя не выглядела слишком острой, пока новообразованные парламенты принимали решения, не вызывавшие в обществе серьезных конфликтов. Когда же реформа обнажила слой глубинных общественных противоречий, обнаружилось, что новые властные механизмы, сконструированные в 1988-89 гг., не приспособлены к условиям жесткой борьбы. Они "не умели" смягчать противоречий и направлять конфликты в мирные русла. Кроме того разделению властей в "советском" государстве в 1988-91 гг. сопутствовало не доведенное до конца отделение власти КПСС от государственной власти.
5. В конституционно-правовом плане важнейшей причиной кризиса 1993 года стало глубокое противоречие между институтами законодательной и исполнительной власти, заложенное в результате бессистемного внесения поправок в Основной закон РСФСР в 1991-92 годах. В результате были созданы условия для возникновения бесконечных коллизий между актами исполнительной власти (реформированной с помощью блока поправок в 1991 году) и законодательных органов (сохранявшихся в рамках "советской модели", созданной в 1989 году, в практически неизменном виде). До декабря 1992 года эти коллизии в значительной мере носили скрытый характер. Резкое их обострение было обусловлено внесением 9 декабря 1992 года Съездом народных депутатов очередной серии поправок в Конституцию, носящих явно односторонний, политико-конъюнктурный характер. Альтернатива состояла в том, что вместо указанных конфронтационных поправок к действующей Конституции 1978 года Съезд мог бы принять новую Конституцию. Основные положения ее проекта были к тому времени одобрены и Президентом, и Съездом. Проект, таким образом, являл собой форму компромисса на почве права. Отказ от этого компромисса стал одной из серьезнейших ошибок антипрезидентского большинства депутатов.
6. Принцип верховенства законодателя в системе государственных институтов должен в любом случае осуществляться с учетом механизмов обеспечения легитимности "ветвей" власти. Если и законодательный орган и глава исполнительной власти обеспечивают свою легитимность с помощью одинаковых механизмов и процедур (прямых выборов, референдумов), законодатель не вправе в одностороннем порядке, т.е. вопреки воле исполнительной власти изменять в свою пользу конституционный баланс властей. Подобные изменения в Конституции во всяком случае требуют более сложного правового механизма, нежели решение собственно законодательного органа (например, ратификации парламентами субъектов Федерации или референдума). Если же данное требование игнорируется, то принятые решения не имеют правового характера. Они утрачивают его постольку, поскольку перестают соответствовать принципу правовой справедливости.
Демократические методы не должны быть направлены на разрушение самих по себе правовых основ - правовых принципов - демократии. Недопустимо использовать победу на выборах в целях ликвидации самого принципа свободных выборов. Так же недопустимо использовать механизм внесения поправок в Конституцию в целях разрушения конституционности - расширения границ либо утверждения безграничности собственной власти.
7. Конституционность в данном контексте - требование, предъявляемое к государственным органам, всем ветвям государственной власти и подразумевающее ограниченность последних как нормами писанного права, так и посредством самоограничения (по отношению к правам личности и друг к другу) с учетом общепризнанных правовых принципов - равенства, справедливости, свободы и других.
В случае внутренней противоречивости конституционных норм либо их несоответствия принципам права главным критерием для оценки конституционности политического режима в целом и в частности действий законодательных и исполнительных органов власти остается фактическое соблюдение последними неотъемлемых прав личности.
Второй критерий - соблюдение указанными органами власти норм самоограничения в отношениях между собой.
8. Главный недостаток практической политики российской исполнительной власти в области укрепления и развития начал парламентаризма и конституционности в 1991-93 годах - неспособность этой власти образовать в составе депутатского корпуса достаточно влиятельную "пропрезидентскую" фракцию. Исполнительная власть не смогла даже предотвратить наращивания числа своих противников среди депутатов сверх уровня квалифицированного (конституционного) большинства - в 2/3 голосов от общего числа депутатов. Независимо от причин такого падения популярности Президента и Правительства в глазах депутатского корпуса в течение 1992 года - само по себе оно объективно не может оцениваться иначе нежели результат крупного просчета.
Нельзя при этом не отметить того, что именно этот просчет в наибольшей степени был учтен (и в такой форме признан) исполнительной властью в ходе парламентских выборов 1993 и 1995 годов.
9. Представляется, что наиболее существенные недостатки конструкции власти в Конституции 1993 года связаны с двумя нормами: безоговорочным правом главы государства единолично определять основные направления внутренней и внешней политики (ст. 80), а также обязанностью Президента распускать Государственную Думу в случае трехкратного выражения последней несогласия с представленными кандидатурами на должность Председателя Правительства (ст. 111). Данные нормы потенциально в наибольшей степени могут способствовать эволюции политического режима в направлении авторитарного перерождения.
10. Механизм формирования Совета Федерации согласно федеральному закону 1995 года представляется переходным. Очевидно, в дальнейшем концепция "палаты, состоящей из первых лиц регионов" может быть заменена концепцией, позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации самим назначать своих представителей для постоянной работы в Совете Федерации.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в опубликованных в Российской Федерации монографиях, статьях, в докладах и выступлениях диссертанта. В частности отдельные положения настоящего исследования нашли выражение в работе диссертанта в Комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации (октябрь 1993 года), в рабочей группе по подготовке проекта федерального закона "О формировании Совета Федерации", в докладе, представленном на международном коллоквиуме "Федерализм в Бельгии и России" (Лейфен, Бельгия, июнь 1996), в научных сообщениях, представленных на семинарах, проводимых Центром конституционных исследований Московского общественного научного фонда (1995-1996).
Диссертация была обсуждена и одобрена для представления к защите на заседании сектора теории государства и общественных организаций Центра теории и истории права и государства Института государства и права РАН.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения. В конце работы приводится список использованной литературы.
Похожие диссертации на Конституционные реформы в России и принцип разделения властей
